吳昭軍

問題的提出

黨的十九屆四中全會指出，“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)，是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，也是提高鄉(xiāng)村治理能力，推進我國基層組織建設(shè)的重要途徑。十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃已經(jīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法列入第三類項目，目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組均已成立，相關(guān)工作已經(jīng)啟動。其中，終止制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)的重要一環(huán)，也是立法應(yīng)重點關(guān)注的問題。在團體法上，終止是團體人格的消滅，不再具有民法上的權(quán)利能力，是團體運行的必然環(huán)節(jié)，如同自然人的出生和死亡。循此邏輯，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人和民法上的團體，亦應(yīng)存在終止這一環(huán)節(jié)。目前學界和實務(wù)界對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的研究多停留于其組織形式和內(nèi)部治理等方面，對終止制度的研究尚較少，該類特別法人能否終止，在何種條件下才能終止，以及如何終止等問題均有待研究。本文擬就目前存在的關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止，尤其是能否適用破產(chǎn)制度的理論爭議與實踐困境作出回應(yīng)，并立足“特別性”對終止的事由、終止的程序等問題進行法制度上的設(shè)計。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能否終止？

雖然目前我國關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止制度的研究尚不充分，有限的研究成果仍然表明，理論界和實務(wù)界對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能否終止，尤其是能否適用破產(chǎn)制度，存在重大的分歧。一種觀點認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一種基于土地公有制而存在的特殊組織，具有社區(qū)性、封閉性、職能綜合性等特征，只能根據(jù)行政管理或者村民自治等方面的原因解散或者撤銷，而不能適用破產(chǎn)制度。例如全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與公司不同，“在現(xiàn)實生活中，公司、企業(yè)破產(chǎn)、兼并、重組等情形不可避免，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織顯然不可能發(fā)生此類情形?！比珖舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉也指出，在下一步立法時應(yīng)注意，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，“不適用破產(chǎn)制度”。第二種觀點認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已被賦予法人資格，可以獨立地參與市場活動，自然應(yīng)當建立相應(yīng)的市場退出機制，破產(chǎn)、解散等制度均可以適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟的發(fā)展方向應(yīng)是由封閉逐漸走向開放，若經(jīng)營不善、發(fā)展不好，應(yīng)通過“破產(chǎn)方式退出市場”。

設(shè)立與終止均為法人運行中正常的一種狀態(tài)，即便是像具有較強穩(wěn)定性的機關(guān)法人，依然會存在終止的情形。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織亦是如此，不可能永久存續(xù)，在邏輯層面和實踐層面必然存在消亡的一刻。在我國實踐中，已經(jīng)客觀存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止的現(xiàn)象，最為典型的就是因城市化而導(dǎo)致的整村征收改制，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因社區(qū)的消亡而消滅，以及在“合村并組”中數(shù)個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合并，導(dǎo)致原集體經(jīng)濟組織終止。在試點地區(qū)，部分地方規(guī)范也對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止做了嘗試性規(guī)定，例如1997年《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》規(guī)定在合并、分立、撤銷情形下應(yīng)辦理注銷登記，浙江省、廣東省等也對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合并、分立等情形做了規(guī)定。

不過從我國目前實踐來看，各地對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的終止極為謹慎，僅限于整村改制或村組合并、分立等情形，這幾種情形幾乎都是在地方政府主導(dǎo)下，基于行政管理體制的改變進而導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織的終止，而非通過法人自治或者私法規(guī)則產(chǎn)生的終止。學界和實務(wù)界之所以對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止尤其是破產(chǎn)如此謹慎，主要緣于理論和實踐上的困境與擔憂：其一，認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地的所有權(quán)人，“財產(chǎn)的最主要部分是土地”，一旦解散或破產(chǎn)，責任財產(chǎn)的確定和剩余財產(chǎn)的分配非常棘手；其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能具有綜合性，除了經(jīng)濟職能之外，尚負擔有公共服務(wù)職能，而我國目前破產(chǎn)制度僅適用于企業(yè)等營利性經(jīng)濟組織。換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止的困境在于，一方面，終止是否會危及集體土地所有權(quán)、動搖土地集體所有制、瓦解集體經(jīng)濟、損害農(nóng)民利益；另一方面，如果終止，其所負擔的公共服務(wù)職能如何處理。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止不會危及集體土地所有權(quán)

學界關(guān)于集體土地所有權(quán)主體界定素有爭議，多有論者認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體“在法律上的表現(xiàn)形式”，是集體土地的所有權(quán)主體。但是實際上并非如此。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于農(nóng)民集體，也并非集體土地所有權(quán)人。在法規(guī)范上，《民法典》將集體土地所有權(quán)的權(quán)屬規(guī)則與行使規(guī)則分開規(guī)定，即第261條明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有”的土地“屬于本集體成員集體所有”，第262條則規(guī)定行使規(guī)則，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以“代表”集體行使所有權(quán)。全國人大常委會法工委對此作出解釋，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“不是集體財產(chǎn)的所有人，只是依法代表集體行使所有權(quán)，并且向所屬集體負責，接受其監(jiān)督”。從這兩個條文的文義來看，“農(nóng)民集體”與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不是同一個概念，“‘農(nóng)民集體’不是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村以內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”?！凹w經(jīng)濟組織和集體兩者之間的主體資格應(yīng)是彼此獨立的?！鞭r(nóng)民集體是一個集合概念，指稱某一地域的勞動群眾，是法律上集體土地的所有權(quán)人，以私法形式彰顯和表達了《憲法》第6條中的“勞動群眾集體所有制”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則是由成員、一定財產(chǎn)構(gòu)成的法人實體，是具有治理機構(gòu)，能夠形成自己意志并享有法律上的獨立人格的一種組織體。農(nóng)民集體的存在具有普遍性，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存在具有或然性和相對的獨立性。在我國農(nóng)村，一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)民個體集合形成集體，在該地域中農(nóng)民集體是唯一且必然存在的。集體經(jīng)濟組織是否設(shè)立、采取何種組織形式則在不同地區(qū)具有不同情形，《民法典》第101條第2款便對未設(shè)立集體經(jīng)濟組織的情形做了針對性規(guī)定。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存在不以農(nóng)民集體的存在為必要前提。我國部分農(nóng)村地區(qū)隨城市化已實現(xiàn)農(nóng)民市民化，但仍舊保留集體經(jīng)濟組織，對原集體資產(chǎn)進行經(jīng)營和管理，例如深圳、廣州等地。

在特別法人制度背景下，若將集體經(jīng)濟組織界定為集體土地所有權(quán)人，基于法人與成員之間的人格獨立，將意味著集體土地為該法人所有，形成法人的私有財產(chǎn)外觀，與公有制有所背離。所以，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只是法定的代表行使主體，而非土地所有權(quán)主體，其對集體土地享有的是經(jīng)營管理權(quán)，不是所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以根據(jù)法定的經(jīng)營管理權(quán)對集體土地進行占有、使用、收益和處分。根據(jù)《土地管理法》第2條，我國土地所有權(quán)的主體具有限定性，禁止非法轉(zhuǎn)讓，故而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既不享有土地所有權(quán)，也不能轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)。由此一來，即便農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止，也不會導(dǎo)致集體土地所有權(quán)被用于清償債務(wù)或作為剩余財產(chǎn)分配給成員個人，也就不會瓦解集體土地所有制。

(二)職能的綜合性不能阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止

在目前實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會在人員構(gòu)成、運行機制和組織職能等方面存在主體混同、“政經(jīng)合一”的狀態(tài)，但是這一現(xiàn)狀不代表具有合理性。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》)和《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》均明確指出和強調(diào)，理順不同農(nóng)村基層組織的關(guān)系，明確集體經(jīng)濟組織市場主體地位，實行“政經(jīng)分開”。從政策沿革梳理來看，由村民委員會和集體經(jīng)濟組織分別承擔村民自治事務(wù)和經(jīng)濟經(jīng)營事務(wù)，剝離集體經(jīng)濟組織不能承擔和不適宜承擔的公共管理、公益事業(yè)等職能，回歸經(jīng)濟職能，既是未來的政策走向和改革趨勢，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度的應(yīng)有之義。

既然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有經(jīng)濟職能，并作為民事主體參與市場活動，便應(yīng)遵守市場規(guī)則。終止是法人作為市場主體所應(yīng)遵循的市場退出機制的體現(xiàn)，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止制度有利于提高其經(jīng)營管理效率，維護市場交易秩序，保障債權(quán)人和成員的合法權(quán)益。若集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理不善，可能會導(dǎo)致效益低下，資不抵債，被市場淘汰。此時應(yīng)依照市場退出機制，將該類組織及時退出市場，否則形成大量“僵尸”集體經(jīng)濟組織，不僅效益低下，無法為集體經(jīng)濟組織成員和市場創(chuàng)造價值，還會因持續(xù)存在而產(chǎn)生假象，誤導(dǎo)第三人與其交易，損害第三人利益。實際上，這種現(xiàn)象在我國多有存在。據(jù)調(diào)查，我國很多地區(qū)農(nóng)村負債嚴重，“小村大債”，如呼和浩特市新城區(qū)生蓋營村負債數(shù)十萬元，烏蘭察布市某縣的村級債務(wù)達到7.9億元，部分集體經(jīng)濟組織負債甚至超千萬。因缺乏終止制度，背負巨額債務(wù)的集體經(jīng)濟組織無法按照市場規(guī)則進行清算，債權(quán)人的利益無法得到保障，集體經(jīng)濟組織成員也因集體經(jīng)濟組織的低效率甚至無效率運行而受損，集體資產(chǎn)不僅無法增值保值，甚至存在資不抵債的風險。構(gòu)建完善的終止制度，則可以激勵管理人員盡到忠誠勤勉義務(wù)，更好地經(jīng)營管理集體經(jīng)濟組織，在存在經(jīng)營風險時可以為保障集體資產(chǎn)、成員權(quán)益和債權(quán)人利益等，通過終止制度及時止損。

當然，集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一個過程，農(nóng)村土地制度改革具有漸進性的特點，在目前較長時期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍將擔負一定的公共服務(wù)職能。同時承擔公共服務(wù)和經(jīng)濟職能，不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所獨有的特征，例如作為營利組織的企業(yè)越來越多地參與社會公益事業(yè)，承擔一定的社會責任。國內(nèi)外還產(chǎn)生了一種新類型的組織——“社會企業(yè)”，即一方面將社會公益事業(yè)作為主要目標，另一方面也從事商業(yè)運作和營利行為，融合了社會組織和企業(yè)于一體。例如英國的社區(qū)利益公司和美國的公益公司，在從事商業(yè)活動和市場交易的同時，須以社區(qū)利益或公眾利益為目的。在經(jīng)濟學上，由政府壟斷公共服務(wù)向公私合作轉(zhuǎn)變具有內(nèi)在的必然性，由私主體承擔部分社會公共服務(wù)，可以降低公共服務(wù)提供的成本、減輕政府的工作負擔與財政壓力，公權(quán)力機構(gòu)與私主體的關(guān)系由對立轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作。在此視角下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為民事主體承擔一定的公共職能，是通過公私協(xié)作實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的重要方式。在團體法上，不論是承擔社會責任的企業(yè)，還是以公共服務(wù)為目的的機關(guān)法人，均適用法人終止制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也不應(yīng)例外。只要在終止制度中，將由其負擔的公共服務(wù)職能設(shè)定承接機制，便不會影響農(nóng)民繼續(xù)享有相應(yīng)的服務(wù)。例如《民法典》第101條第2款明確規(guī)定，村民委員會可以代行集體經(jīng)濟組織的職能，表明某一社區(qū)即便不設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，亦不會影響相應(yīng)職能的實現(xiàn)，那么終止則更不會存在問題。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止的特別性

《民法典》在法人制度一般規(guī)定中對終止做了原則性的規(guī)定，依照《民法典》的體系邏輯，理應(yīng)適用于法人項下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人。但是與此同時，《民法典》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織列為特別法人，究竟何為“特別”，是否在終止制度上也存在特別，并未言明，以致仍需進一步解釋和研究。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其他主體終止的差異性

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為民法上“特別法人”，其“特別性”必然延伸至終止環(huán)節(jié)，并影響具體的制度設(shè)計。一般認為，此類法人的“特別”主要體現(xiàn)在財產(chǎn)的特殊性、成員的社區(qū)性封閉性、職能的特定性等方面。其中，不論是成立的非契約性，還是成員的社區(qū)性封閉性等，均不會對法人終止造成制度設(shè)計上的影響。能夠影響其終止制度設(shè)計的因素主要是職能的特定性與財產(chǎn)的特殊性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擔負行使集體土地所有權(quán)的法定職能，同時承擔一定的社會公共服務(wù)。這一特點決定了在設(shè)計終止制度時應(yīng)考慮其職能的繼續(xù)發(fā)揮或承接。財產(chǎn)來源的特殊性則要求立法須進一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的責任財產(chǎn)范圍，并對剩余財產(chǎn)的分配與處置進行特別規(guī)定。在具體制度層面，緣于組織的特殊性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其他法人在終止制度上存在一定的差異。

與公司法人終止相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在以下不同。其一，在終止原因上，公司的終止具有較強的自治屬性，可以通過章程或者公司決議予以解散。與之相比，集體經(jīng)濟組織的設(shè)立不是基于契約或發(fā)起人的意志，而是在政策推動、公權(quán)力引導(dǎo)下通過一系列政治運動演變而成，而且是法定的集體所有權(quán)行使主體，這也就決定了集體經(jīng)濟組織的終止應(yīng)受限制，不能隨意由成員決議解散。其二，終止后的財產(chǎn)處理方式不同。根據(jù)我國公司法，公司應(yīng)以其全部資產(chǎn)對外承擔責任，股東可以對債務(wù)清償之后的剩余財產(chǎn)進行分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)來源具有復(fù)雜性，與農(nóng)民集體之間的財產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系有待進一步厘清，且目前尚承擔一定的公共服務(wù)職能，這也就決定了其在終止清算時，不能將全部剩余財產(chǎn)都直接分配給成員。例如其接受國家財政直接補助所形成的法人財產(chǎn)，在清算之后不宜作為剩余財產(chǎn)向成員分配。其三，終止之后是否需要承接主體存在不同。除了合并、分立之外，公司終止之后一般不會有其他主體繼受其權(quán)利義務(wù)，也無須設(shè)立承接主體。集體經(jīng)濟組織具有社區(qū)性和職能特殊性，在其終止后需要其他組織或新設(shè)立集體經(jīng)濟組織承接其職能。雖然《民法典》規(guī)定沒有設(shè)立集體經(jīng)濟組織的可以由村民委員會代行其職能，但是在完善農(nóng)村基層組織建設(shè)、推進農(nóng)村“政經(jīng)分離”的改革趨勢下，尚需要在村民委員會之外尋求集體經(jīng)濟組織的職能承接主體。

與機關(guān)法人相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在某種程度上具有政府“代言人”的特點，且均屬特別法人，但是二者在終止制度上存在諸多差異。其一，機關(guān)法人的終止原因主要是依法被撤銷，這也是集體經(jīng)濟組織終止的主要原因之一，但機關(guān)法人履行公共職能，其經(jīng)費主要來源于財政撥付，在被撤銷時由其繼任機關(guān)法人或者作出撤銷決定的上級機關(guān)繼受其債權(quán)債務(wù)關(guān)系；而集體經(jīng)濟組織具有經(jīng)濟職能，從事市場經(jīng)營活動，在終止時，除非在合并或者分立情形下由繼任主體概括繼受其債權(quán)債務(wù)，在其他情形下原則上均應(yīng)進入清算程序，以其財產(chǎn)對外承擔債務(wù)清償責任。其二，在程序上，機關(guān)法人一般采用特許設(shè)立方式，無須辦理法人登記，在終止時亦無須在業(yè)務(wù)主管部門辦理注銷登記。集體經(jīng)濟組織的設(shè)立雖然也具有一定的公權(quán)主導(dǎo)性和強制注塑性，但是其比機關(guān)法人具有更強的私法屬性。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，主管機構(gòu)已經(jīng)探索建立了相應(yīng)的登記辦法，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在設(shè)立時經(jīng)基層政府批準，并在農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門辦理登記，依循團體法的一般法理，其在終止之時亦應(yīng)辦理注銷登記，其主體資格自辦理注銷登記之日起消滅。

《民法典》對村民委員會同樣賦予特別法人的民事主體資格，其與集體經(jīng)濟組織的聯(lián)系最為密切，須注意二者在終止上的區(qū)別。其一，在目前實踐中，村民委員會往往與集體經(jīng)濟組織人員混同、機構(gòu)合一，但在組織性質(zhì)上，村民委員會為基層群眾性自治性組織，具有公法屬性，而集體經(jīng)濟組織則屬于經(jīng)濟組織，即便現(xiàn)階段仍承擔一定的公共職能，但隨著“政經(jīng)分離”的改革趨勢，其經(jīng)濟屬性將逐漸強化。《村民委員會組織法》對村民委員會的終止進行了規(guī)定，其主要有兩種原因：一是依法被撤銷，二是因行政區(qū)劃、城市化等原因?qū)е碌霓r(nóng)村范圍調(diào)整而終止。可見，基于組織性質(zhì)的公法屬性，村民委員會的終止具有明顯的強制性，而集體經(jīng)濟組織在終止原因上則具有一定的自治性。集體經(jīng)濟組織可以在章程中約定終止的情形，也可以通過成員大會決議進行解散，雖然會受到一定的限制，但不可忽視其內(nèi)在的自治性。其二，在邏輯上，村民委員會屬于群眾自治組織，處理基層民主自治的公共事務(wù)，其運行經(jīng)費和財產(chǎn)主要來源于公共財政。目前在實踐中一般實行“村財鄉(xiāng)管”，其終止時應(yīng)由上級人民政府或者繼任主體繼受其債權(quán)債務(wù)。集體經(jīng)濟組織作為經(jīng)濟組織和市場主體，應(yīng)以自己的財產(chǎn)對債權(quán)債務(wù)進行負責。當前很多地方的村民委員會和集體經(jīng)濟組織在組織機構(gòu)、人員和財產(chǎn)上沒有進行區(qū)分，二者之間的財產(chǎn)關(guān)系不明晰，所以構(gòu)建集體經(jīng)濟組織終止制度、健全市場退出機制，需要首先明晰二者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實行“政經(jīng)分離”，分賬管理，這也是本輪集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。

(二)如何理解責任財產(chǎn)的特殊性

構(gòu)建終止制度的難點問題主要集中于如何界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)范圍，或者說確定其責任財產(chǎn)范圍。有觀點便主張應(yīng)將集體土地所有權(quán)排除在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的責任財產(chǎn)之外，責任財產(chǎn)范圍受限是其終止的一大特殊性。實際上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)在來源上確實具有特殊性，但是一旦進入市場從事民商事活動，在責任財產(chǎn)范圍上并不具有特殊性。依照法人制度一般理論和《民法典》第60條的規(guī)定，法人應(yīng)以其全部財產(chǎn)對外獨立承擔責任、清償債務(wù)。在立法體例上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人置于《民法典》第三章第四節(jié)，在法律未做出除外規(guī)定時自應(yīng)遵循該章第一節(jié)法人“一般規(guī)定”，以全部財產(chǎn)對外承擔責任。所以，其責任財產(chǎn)范圍與其他法人并無二致，均為法人全部財產(chǎn)，那么接下來的問題就是界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)范圍。

《民法典》第260條規(guī)定了農(nóng)民集體所有的財產(chǎn)范圍，《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》以該條前三項內(nèi)容為依據(jù)，將集體資產(chǎn)劃分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)三類。如前文所述，立法上將集體所有權(quán)人界定為農(nóng)民集體，集體經(jīng)濟組織僅為集體所有權(quán)的行使者，所以這三類集體資產(chǎn)均屬農(nóng)民集體所有，而非集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)，其僅享有經(jīng)營管理權(quán)。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，試點地區(qū)依照《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》組建或改組形成新型集體經(jīng)濟組織，如經(jīng)濟合作社、股份經(jīng)濟合作社等，并對集體資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資、折股量化。在這一過程中，應(yīng)區(qū)分不同類型，分析農(nóng)民集體所有的這三類財產(chǎn)的權(quán)利狀態(tài)，哪些可以移轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，成為法人財產(chǎn)。

首先，對于資源性資產(chǎn)，即土地、森林、山嶺、草原、荒地和灘涂，其所有權(quán)由法律明確限定為農(nóng)民集體所有，且不得轉(zhuǎn)讓，故而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能享有此類資產(chǎn)的所有權(quán)，自然也就不能作為其責任財產(chǎn)。其次，非經(jīng)營性資產(chǎn)具有公益屬性，主要目的在于為成員提供公共服務(wù)，該類資產(chǎn)既不宜變現(xiàn)、投資經(jīng)營，也不宜將其用來清償債務(wù)。

最后，經(jīng)營性資產(chǎn)具有明顯的財產(chǎn)屬性，是本次集體產(chǎn)權(quán)制度改革中推進股份合作制改革的主要對象，《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》明確指出“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員”，原則上，集體資產(chǎn)折股量化的對象僅限于經(jīng)營性資產(chǎn)，資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)不應(yīng)納入折股量化的范疇。經(jīng)營性資產(chǎn)主要包含集體企業(yè)、廠房、機器設(shè)備、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等，是集體經(jīng)濟組織進行生產(chǎn)經(jīng)營、從事民商事活動的主要財產(chǎn)，具有可流通性，且可以按照份額或股份的形式量化給每一位成員作為集體收益分配的依據(jù)，所以該類財產(chǎn)可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有。即農(nóng)民集體通過成員民主決議開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將集體經(jīng)營性資產(chǎn)移轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為法人財產(chǎn)，并折股量化，轉(zhuǎn)化為成員權(quán)益。故而，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)主要為集體資產(chǎn)中的經(jīng)營性資產(chǎn)，不包括資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。其對后兩種資產(chǎn)僅享有經(jīng)營管理權(quán)，而無所有權(quán)。當然，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)立之后可以通過營利或吸收外來投資等方式擴大財產(chǎn)范圍。

需要強調(diào)的是，所謂“資源性、經(jīng)營性、非經(jīng)營性”三類資產(chǎn)的類型劃分，在邏輯上具有不周延性，若對資源性資產(chǎn)進行開發(fā)利用，形成的經(jīng)營收益也可以納入經(jīng)營性資產(chǎn)。不同資源的使用、處分規(guī)則有所不同，所形成的權(quán)利性質(zhì)也便有所差異。例如，集體土地中的絕大部分農(nóng)用地和宅基地已經(jīng)分配到戶，設(shè)立相應(yīng)的用益物權(quán)，集體公益性建設(shè)用地僅能針對公共用途設(shè)立使用權(quán)，這些土地利用權(quán)益的財產(chǎn)屬性受到法律限制，不能成為經(jīng)營性資產(chǎn)。除此之外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地中的機動地使用權(quán)、“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)以及由集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地收益等，則具有經(jīng)營收益權(quán)能和可流通性，可以納入經(jīng)營性資產(chǎn)，成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)。

綜上分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在責任財產(chǎn)范圍上不具有特殊性，只要將其財產(chǎn)范圍界定清晰、理順其與農(nóng)民集體的財產(chǎn)關(guān)系，就可以適用《民法典》關(guān)于法人債務(wù)承擔的一般規(guī)則。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止的法制度設(shè)計

《民法典》于法人章節(jié)一般規(guī)則部分對終止制度作了原則性規(guī)定，在法律未做另外規(guī)定時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止自應(yīng)遵循一般規(guī)則。此處的法律問題便是，該類法人被定位為“特別法人”，應(yīng)依其特別性對終止制度做相應(yīng)的特殊設(shè)計，這就有賴于作為專門法、特別法的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，在《民法典》法人終止一般規(guī)則的基礎(chǔ)上，對集體經(jīng)濟組織終止制度進行細化，并就部分內(nèi)容結(jié)合法人的特殊性予以特別規(guī)定，以增強可適用性。

(一)終止的原因

根據(jù)《民法典》第68條，法人終止的兩大主要原因為解散和被宣告破產(chǎn)，其中解散又包括多種情形，第69條規(guī)定了章程約定事由解散、決議解散、分立或合并而解散等五種情形。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點中，部分地方探索制定了有關(guān)集體經(jīng)濟組織終止的規(guī)范，以《民法典》中的法人終止規(guī)則審視各地方立法，2020年《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》將“合并、分立或者終止”并列規(guī)定，顯然錯亂了法律概念之間的邏輯關(guān)系；2008年《都江堰市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》僅列舉規(guī)定了“合并、分立”，沒有使用終止這一法律概念，也沒有對其他終止原因進行規(guī)定；2013年《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》則規(guī)定了集體經(jīng)濟組織“合并、分立、解散”，將解散這一上位概念和“合并、分立”兩種引發(fā)解散的情形并列規(guī)定，邏輯混亂；2017年《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理暫行規(guī)定》與之存在相同的問題。此外，這些地方立法所共有的問題是，僅對解散這一種終止原因進行了不完全規(guī)定，沒有對資不抵債時的終止進行規(guī)定，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否可以破產(chǎn)。即便實踐中很多集體經(jīng)濟組織已經(jīng)出現(xiàn)資不抵債的狀態(tài)，但是關(guān)于集體經(jīng)濟組織可否破產(chǎn)仍存在理論上的重大爭議，導(dǎo)致地方立法對此亦采取回避態(tài)度。然而，終止原因是制度設(shè)計繞不開、最終仍須直面的問題，未來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法應(yīng)明確終止的事由。該類法人雖然具有特殊性，但其終止原因亦應(yīng)在《民法典》法人一般規(guī)則中進行擴張或限制，不能完全脫離其規(guī)定。

1.解散

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以通過解散而終止主體資格。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的解散情形可以適用《民法典》第69條，具體而言，包括以下情形：第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以在章程中約定解散的事由，例如設(shè)置某一期限，期限屆滿后解散，或者設(shè)置集體經(jīng)濟組織成員的人數(shù)下限，低于該人數(shù)時解散等，待章程約定的事由發(fā)生時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織解散；第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會作為權(quán)力機關(guān)和意志形成機關(guān)，可以通過民主決議的方式?jīng)Q定解散；第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以因合并或者分立而解散，同時根據(jù)《民法典》第67條，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合并或分立的，其債權(quán)債務(wù)由合并或分立后的新組織承擔；第四，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被主管機關(guān)依法吊銷營業(yè)執(zhí)照、登記證書，被責令關(guān)閉或者被撤銷。

在此需要強調(diào)的是，應(yīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一民事主體的變更消滅，與農(nóng)村行政管理體制的變更予以區(qū)分?，F(xiàn)階段由于我國城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴大，產(chǎn)生因集體土地全部征收而撤村建居的現(xiàn)象，此外，農(nóng)村的行政管理體制也伴隨舊村改造、土地盤活利用等發(fā)生變化，產(chǎn)生“合村并居”等行政區(qū)劃上的調(diào)整。這些公法因素往往作為外力對當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體變更產(chǎn)生強制性的影響，并進而誘致財產(chǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作的通知》中便指出，若集體土地被全部征收、已撤村建居的，可以將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織注銷。在法理層面，雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有一定的社區(qū)性和地域性，但是其作為民事主體而非單純的公法人，應(yīng)相對獨立于行政管理體制。對于撤村建居的情形，在公法層面由居民委員會取代村民委員會，是群眾自治組織的變化，不直接導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民事主體的變化；若當?shù)匚丛O(shè)立集體經(jīng)濟組織，那么撤村建居會引發(fā)其職能代行主體的變更，即由村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?。不論何種情形，撤村建居并不直接導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體的消滅。村、組在行政區(qū)劃上的合并，不必然引發(fā)相應(yīng)集體經(jīng)濟組織的合并。因為前者是公法關(guān)系，而后者則是私法關(guān)系，會引發(fā)主體和財產(chǎn)關(guān)系的變動，而且一個村中可以同時存在數(shù)個村內(nèi)集體經(jīng)濟組織。集體經(jīng)濟組織是否合并，應(yīng)由成員通過決議作出決定。

2.被宣告破產(chǎn)

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能否因破產(chǎn)而終止，理論界、實務(wù)界對此存在很大爭議。在解釋論上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不屬于《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用對象，自然不與公司適用同等的破產(chǎn)規(guī)則。但未來能否在立法論上將其納入《企業(yè)破產(chǎn)法》的準用范圍，或者通過特別法規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的破產(chǎn)程序，尚需要進一步分析。

破產(chǎn)制度實際上同時存在多個債權(quán)人時的債務(wù)清理機制。不同于民法上的債務(wù)個別清償和民事執(zhí)行程序，破產(chǎn)制度能夠在債務(wù)人資不抵債時實現(xiàn)對多個債權(quán)人的公平清償，從而化解債權(quán)人之間的利益沖突，避免道德風險?，F(xiàn)代破產(chǎn)制度已突破債權(quán)人利益保護的單一價值追求，轉(zhuǎn)向平衡債務(wù)人、債權(quán)人和社會公眾等多元利益：其一，防止債務(wù)人向個別債權(quán)人清償，損害其他債權(quán)人利益；其二，及時鎖定債務(wù)人財產(chǎn)，防止資產(chǎn)流失，保護債權(quán)人利益；其三，當破產(chǎn)影響到其他利害關(guān)系人或社會公共利益時，例如就業(yè)、勞動者權(quán)益等問題，應(yīng)保護這些利益得到考慮；其四，提供制度上的供給，給予債務(wù)人喘息的機會，保護其免受債權(quán)人的追索，獲得企業(yè)重生的機會。我國目前已經(jīng)建立了破產(chǎn)清算、重整、和解三項制度，各自的價值側(cè)重點有所不同。破產(chǎn)清算為數(shù)個債權(quán)人提供債權(quán)有序公平清償?shù)某绦?，在保障債?quán)人公平實現(xiàn)的同時有利于發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰規(guī)則，使經(jīng)營管理不善的主體退出市場，提高資源優(yōu)化配置。破產(chǎn)重整則以“促進”和“再生”為導(dǎo)向，限制債權(quán)人權(quán)利的行使，保護債務(wù)人暫時免受債務(wù)追索，避免因此陷入絕境，拯救并促進債務(wù)人復(fù)蘇。

在邏輯上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以適用破產(chǎn)制度。第一，破產(chǎn)制度是一個中性的債務(wù)清理機制，不具有負面性和可苛責性。其與因撤銷、分立、合并等原因而解散在法律效果上相同，即均導(dǎo)致法人終止，故而無須將破產(chǎn)予以特殊化，甚至排斥。破產(chǎn)能夠為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供市場出清機制，遵循市場優(yōu)勝劣汰的法則，經(jīng)營不善、資不抵債、沒有發(fā)展價值的組織自應(yīng)當退出市場，交由更有效率的組織經(jīng)營管理?！敖?jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點?！薄耙獔远ù蚱啤畤叶档住膽T性思維，不要在泡沫積累蔓延后被動破裂”。第二，進入破產(chǎn)程序不意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必然終止。破產(chǎn)重整與和解程序具有保護和再生功能，有利于陷于困境的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織暫時免于債務(wù)追索，獲得重整和再生的機會。第三，即便農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進入破產(chǎn)清算程序而走向終止，這也是市場規(guī)則的應(yīng)然體現(xiàn)。其參與市場從事交易活動，享受權(quán)利的同時必然也要承擔經(jīng)營風險和相應(yīng)義務(wù)。而且破產(chǎn)清算程序作為特殊的清償機制有利于平衡債務(wù)人、多個債權(quán)人和社會公共利益之間的關(guān)系，保護多元利益。故而不宜絕對化禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因破產(chǎn)而終止，其參與市場活動面臨的經(jīng)營風險不會因為其職能特殊、成員構(gòu)成特殊而避免，可能會陷入債務(wù)危機，需要借助破產(chǎn)制度清理債務(wù)、獲得再生。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)的制度設(shè)計上，有觀點提出可以借鑒美國《聯(lián)邦破產(chǎn)法》第九章中的市政機構(gòu)破產(chǎn)制度，即不適用破產(chǎn)清算程序，而是將重整置于首位，保全集體經(jīng)濟組織。這一觀點尚值商榷。其一，所謂市政機構(gòu)破產(chǎn)制度，在適用主體上僅限于地方政府以及基于公共目的而設(shè)立的其他公法人。對于其他社會組織，或者無關(guān)人民生活必需的公用事業(yè)，均不能排除適用清算和破產(chǎn)程序。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要及本位職能是經(jīng)濟職能，與基于公共目的設(shè)立的政府機關(guān)等公法人截然有別。其二，將美國《聯(lián)邦破產(chǎn)法》第九章稱為債務(wù)調(diào)整程序更為貼切，其實質(zhì)是在地方政府陷入債務(wù)危機時，為維持其最基本的公共服務(wù)職能，以法定程序促使債權(quán)人與地方政府達成債務(wù)清償協(xié)議，由地方政府按照協(xié)議償還債務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然也承擔一定的公共服務(wù)職能，但是其并非不可替代，村民委員會便是其法定的職能代行者。而且隨著集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化，未來集體經(jīng)濟組織將逐漸剝離公共職能，成為真正的經(jīng)濟組織，更不宜借鑒、采行域外市政機構(gòu)破產(chǎn)制度。不過，在當前改革的過渡期，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能、財產(chǎn)尚未完全厘清，可以在程序上鼓勵、引導(dǎo)優(yōu)先適用破產(chǎn)重整、和解制度，擇后適用破產(chǎn)清算程序。

(二)終止的程序

在團體法上，法人終止需經(jīng)過清算程序，但是在我國目前有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地方規(guī)范中，尚未對終止時的清算人和清算義務(wù)人，以及清算之后的注銷程序、終止之后的權(quán)利義務(wù)承接主體等內(nèi)容進行明確。這也在一定程度上反映出，地方規(guī)范對集體經(jīng)濟組織的終止仍側(cè)重于公法層面的監(jiān)管。未來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法應(yīng)在立法中完善終止的程序。

其一，法人是一個從事民商事活動的工具性法律實體，如果不在終止之前了結(jié)財產(chǎn)關(guān)系，將為法人設(shè)立者或者成員濫用法人制度、損害相對人利益提供可乘之機，因此，法人終止之前必須經(jīng)過財產(chǎn)清理程序，即清算。清算有廣義和狹義兩種含義，廣義的清算包含破產(chǎn)清算和普通清算。其中破產(chǎn)清算為破產(chǎn)法所專門規(guī)定，普通清算則屬狹義清算。法人的清算主體主要包括清算義務(wù)人和清算組，《民法典》第70條規(guī)定了法人清算義務(wù)人原則上為董事、理事等執(zhí)行機構(gòu)或者決策機構(gòu)的成員，同時規(guī)定“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也是由成員構(gòu)成，而且以形成歷史來看，集體資產(chǎn)來源于成員的私人所有權(quán)入社，成員的身份類似于出資人或股東。因為清算義務(wù)人負擔有清算義務(wù)，在未及時履行清算義務(wù)時須承擔民事責任，集體經(jīng)濟組織成員數(shù)量一般較多，集體事務(wù)多由理事會等執(zhí)行機構(gòu)處理，故而可以參照《民法典》和《公司法》的規(guī)定，由理事等執(zhí)行機構(gòu)或者決策機構(gòu)的成員作為清算義務(wù)人，不宜將全部集體經(jīng)濟組織成員作為清算義務(wù)人。此外，主管機關(guān)或者利害關(guān)系人可以申請人民法院指定有關(guān)人員組成清算組進行清算。

關(guān)于清算組的組成和人員選任。清算人的選任因解散原因、清算人種類的不同而有所不同，一般情形下，在公司自愿解散時，清算人由股東任命，只有在股東不能任命清算人時法院才能根據(jù)利害關(guān)系人的申請任命清算人。在法院裁判解散時，清算人由法院任命?！豆痉ā返?83條規(guī)定了公司解散時清算組的組成及產(chǎn)生方式，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以參照此規(guī)定確定清算組，但應(yīng)根據(jù)其組織特殊性進行部分調(diào)適，可以由集體經(jīng)濟組織成員，或者集體經(jīng)濟組織成員大會、理事會確定的人組成，若逾期未成立清算組的，法院可以根據(jù)債權(quán)人的申請指定清算，產(chǎn)生清算組。即若集體經(jīng)濟組織成員數(shù)量較少，可以由成員組成清算組；若集體經(jīng)濟組織成員數(shù)量較多，或者成員大會、理事會決議確定人選的，則可以由決議所確定的人員組成清算組。

其二，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止時的注銷登記，在我國目前已經(jīng)逐漸建立集體經(jīng)濟組織登記賦碼規(guī)則的情形下亦應(yīng)予以確立。未來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法中可以明確規(guī)定終止應(yīng)辦理注銷登記：“清算結(jié)束并完成法人注銷登記時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人終止”。

其三，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止后的職能承繼主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，可以對集體所有的土地等財產(chǎn)進行經(jīng)營管理，履行承包地、宅基地等管理職責，此外還負擔為成員提供服務(wù)的職責，例如提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)田管護等服務(wù)。我國現(xiàn)行立法未對其職能承繼作出規(guī)定，《民法典》第101條第2款規(guī)定村民委員會代行職權(quán)的前提是“未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織”，而不是集體經(jīng)濟組織終止，所以在文義上無法直接適用。對此，宜對該款中的“未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織”作擴大解釋，即某一地域不存在集體經(jīng)濟組織，不論是未設(shè)立還是雖已設(shè)立但終止消滅，均由村民委員會代行其職能。但根據(jù)我國集體產(chǎn)權(quán)改革中“政經(jīng)分離”的精神，村民委員會屬群眾自治組織，應(yīng)僅在短期內(nèi)代行，集體成員應(yīng)盡快設(shè)立新的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)予以具體指導(dǎo)和監(jiān)督。對此，可在未來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法中規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止的，由村民委員會代行其職能。集體成員應(yīng)在注銷登記后兩個月內(nèi)成立新的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。”

結(jié) 語

目前各界之所以對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止普遍持極為謹慎的態(tài)度，主要是緣于集體財產(chǎn)權(quán)屬不清晰、未厘清集體土地所有權(quán)主體，擔憂動搖集體土地所有制、瓦解集體經(jīng)濟。在理順農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟組織之間的財產(chǎn)關(guān)系，產(chǎn)權(quán)歸屬清晰的前提下，終止不會損害成員權(quán)益，更不會動搖農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，反而有利于優(yōu)勝劣汰、市場出清，激勵集體經(jīng)濟組織管理人員盡到勤勉忠實義務(wù)，妥善經(jīng)營管理。終止是民法上的團體運行會必然經(jīng)歷的階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法作為團體法、組織法，應(yīng)對此內(nèi)容予以規(guī)定和表達。