張明慧

(淮北師范大學經濟與管理學院，安徽 淮北 235000)

2018年，中共中央、國務院正式印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》。 2020年，財政部印發(fā)《關于做好2019年度中央部門項目支出績效評價工作的通知》《關于做好2020年重點績效評價工作的通知》 等文件，將預算績效管理提升到國家層面，政府預算績效評價工作正式啟動。 這些文件也在一定程度上為高校實施全面預算績效管理提供了指導，推動了高校預算管理改革。

一、高校加強預算績效管理的必要性

(一)預算績效管理

預算管理是指通過預算編制、預算執(zhí)行、預算評價等一系列措施確保國家預算資金的規(guī)范運行。 與傳統(tǒng)預算管理相比，預算績效管理引入了績效理念，根據業(yè)務流程需要來安排預算資金，在預算的編制、執(zhí)行和評價的全過程中融入績效考核，既關注預算投入，更關注預算支出的效率，以提高高校資金使用的合理性和科學性。

(二)高校加強預算績效管理的必要性

習近平在2018年9 月10 日的全國教育大會上指出，黨的十九大做出了優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)、加快教育現代化、建設教育強國的重大部署。 高校辦學目標的實現離不開國家預算資金的支持，近年來，國家不斷加大教育投入。 根據教育部、國家統(tǒng)計局、財政部發(fā)布的2019年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告，2019年全國教育經費總投入為50178.12 億元，首次超過5 萬億元；國家財政性教育經費為40046.55 億元，首次超過4 萬億元。

隨著教育投入的逐年增長，高校業(yè)務活動日漸復雜，如何對高校的資源做出最有效的合理配置、教育資金能否得到有效利用成為社會各界關注的焦點，高校預算績效管理被逐步提上日程。 2019年，教育部印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》(教財〔2019〕6 號)，為提高教育預算管理的科學性提供重要保障和政策支持。 高校加強預算績效管理的必要性體現在以下幾個方面。

1.提高資金使用效率，合理配置資源

近年來，高校招生規(guī)模逐步擴大，教育投入逐年增長。將國家對高校投入的資源用到所需之處，是高校加強預算績效管理的初衷。 為了避免資源浪費，提高資金的使用效率，高校需要提前進行籌劃，通過把績效理念融入預算的編制、執(zhí)行和評價，全面實施預算績效管理，加強對資金使用的監(jiān)管，提高績效管理水平，優(yōu)化資源配置，提升高校公共服務的效率。

2.增強高校管理水平，實現精細化管理

預算績效管理作為高校管理中的重要環(huán)節(jié)，其管理效率直接影響高校管理水平。 加強高校預算績效管理，關注預算資金的來源和去向，根據業(yè)務流程編制預算，把預算支出和工作目標相結合，實現?？顚Ｓ?。 通過績效考核監(jiān)督預算的執(zhí)行效果，側重預算效益，改變傳統(tǒng)預算粗放的管理模式，從而實現預算的精細化管理，完善高校管理體系，增強高校管理水平。

3.完善高校制度建設，建設教育強國

根據國家發(fā)展規(guī)劃，我國到2035年將邁入教育強國行列，總體實現教育現代化。 預算制度是現代大學制度的重要組成部分，為了實現建設教育強國的目標，高校需要各業(yè)務部門協(xié)同規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調，將預算管理與高校發(fā)展戰(zhàn)略相結合，完善高校制度建設，將傳統(tǒng)的投入型預算轉變?yōu)榭冃皖A算，提高預算資金的使用效率，促進高?？沙掷m(xù)發(fā)展。

二、高校內部控制與預算績效管理融合的可行性

(一)高校內部控制

高校內部控制通過制定一系列規(guī)章制度，針對高校各項業(yè)務活動中可能面臨的風險進行識別、防范和監(jiān)控。 高校通過完善內部控制設計，提高內部控制執(zhí)行效率，進而實現組織目標，保證各項業(yè)務活動有序開展，提高公共服務效率。

(二)高校內部控制與預算績效管理的共同特點

1.目標一致

高校結合學校發(fā)展規(guī)劃設立內部控制目標和預算績效管理目標，通過一系列具體措施改進高校管理，最終實現優(yōu)化資源配置、控制不合理支出、提高財政資金的使用效率、提升公共產品質量的目標。 內部控制和預算績效管理作為高校管理制度的重要組成部分，二者目標具有內在一致性。

2.貫穿高校業(yè)務活動各個層面

高校內部控制強調從整體業(yè)務流程出發(fā)，統(tǒng)籌各項業(yè)務活動，控制活動涉及財務部門、審計部門、基層教學單位、人事部門、基建部門等各個單位，需要全校人員積極參與。 預算績效管理強調在預算的編制、執(zhí)行和評價全過程融入績效考核。 二者均是對整體業(yè)務流程進行全程管理，通過事前規(guī)劃、事中跟蹤、事后反饋，貫穿高校業(yè)務活動的各個層面。

3.注重評價結果的反饋和應用

高校內部控制強調在內部控制的設計和執(zhí)行層面注重監(jiān)督，通過監(jiān)督評價內部控制執(zhí)行效果，編制內部控制評價報告。 預算績效管理也強調對預算的執(zhí)行過程進行監(jiān)督，對預算結果進行績效考核并評價，以績效為評價手段。 二者都強調對高校業(yè)務活動的過程進行監(jiān)督，把評價結果進行反饋，并應用評價結果進一步改進高校管理。

(三)高校內部控制與預算績效管理融合的可行性

1.高校內部控制為預算績效管理提供基本保障

高校內部控制涉及高校業(yè)務活動的各個環(huán)節(jié)，針對高校各項業(yè)務活動中可能面臨的風險進行識別和防控，識別預算績效管理活動中可能出現的風險點，通過一系列規(guī)章制度，保證各項活動有序開展，控制不合理支出。 高校內部控制為預算績效管理提供基本保障，預算績效管理需要遵循高校內部控制的各項規(guī)定，進而防范風險，確保預算的執(zhí)行效率。

2.預算績效管理是高校內部控制的重要組成部分

預算績效管理是高校內部控制的重要組成部分，預算管理作為內部控制的方法之一，涉及高校預算資金的管理和控制，為高校開展其他業(yè)務活動提供資源支持。 預算績效管理的實施效果，推動高校內部控制目標的實現，影響高校內部控制整體運行。 預算績效管理與高校內部控制在執(zhí)行過程中不斷融合，二者相輔相成，把預算績效管理納入高校內部控制體系，從整體出發(fā)進行規(guī)劃和控制，更有利于實現高校組織目標，合理配置資源，提高公共服務水平。

三、高校預算績效管理內部控制體系的構建

當前，很多高校還沒有建立有效的績效考核制度，預算績效管理工作剛剛起步。 本文試圖將高校內部控制和預算績效管理進行融合，從以下幾個方面對高校預算績效管理內部控制體系構建進行探討，對高校預算績效管理全程進行控制。

(一)預算編制內部控制

1.獨立設置預算績效管理機構，各部門協(xié)同配合

高校業(yè)務活動涉及教學、科研、基建、后勤、財務、人事等多個部門，高校的業(yè)務活動比一般事業(yè)單位更為復雜。 高校應單獨設置預算績效管理機構，配備專業(yè)人員，獨立于財務部門，保證人員獨立性。 預算績效管理機構負責統(tǒng)籌管理各個業(yè)務部門的年度收支，其他各業(yè)務部門協(xié)同配合，體現內部控制的制衡理念。

2.明確預算編制目標，規(guī)范預算編制程序

預算績效管理機構根據高?？傮w目標，協(xié)同各個業(yè)務部門的年度需求來制訂本年度預算目標，確保預算的科學性和合理性。 制訂預算目標應結合績效，例如，各個業(yè)務部門根據學?？傮w戰(zhàn)略目標制訂本單位的具體目標，并以此為基礎申報績效目標，同時計算達到目標所需的費用，將其作為績效成本，上報預算績效管理機構。 預算績效管理機構整合各個業(yè)務部門申報的績效目標和績效成本，制訂學?？傮w預算方案，為下一步預算執(zhí)行和績效評價提供依據。 另外，流程控制作為內部控制的手段之一，為規(guī)范預算編制程序提供借鑒。 預算編制應以流程控制為基礎，通過業(yè)務流程再造，細化預算編制程序，提高預算編制的準確性。

(二)預算執(zhí)行內部控制

1.加強預算執(zhí)行事前、事中、事后管控，進行全程控制

預算執(zhí)行是預算績效管理的關鍵環(huán)節(jié)，高校應重視對預算執(zhí)行過程的控制，從事前、事中、事后全程進行管控，建立預算執(zhí)行追蹤機制，對預算執(zhí)行效果進行持續(xù)監(jiān)控。 事前，審查學校相關制度是否完善合理；事中，加強預算執(zhí)行力度，嚴格按照預算進行資金分配；事后，對預算執(zhí)行過程中發(fā)現的問題進行總結并匯報，為下一步績效評價提供依據。 通過全程控制，進一步拓展績效管理的廣度和深度。

2.定期進行風險評估，確保預算執(zhí)行合法、合規(guī)

風險評估作為內部控制的五要素之一，是高校內部控制建設不可或缺的環(huán)節(jié)。 通過定期對單位層面和業(yè)務層面進行風險評估，發(fā)現高校預算績效管理業(yè)務流程中風險較大的關鍵點，針對風險點進行重點監(jiān)控，提高風險預警能力，控制風險，確保預算執(zhí)行與預算目標不存在重大偏差，保證預算執(zhí)行合法、合規(guī)，提高預算執(zhí)行的有效性。

(三)績效評價內部控制

1.合理構建預算績效評價指標體系，完善預算績效考核機制

鑒于高校具有培養(yǎng)人才、發(fā)展科技和服務社會三個方面的職能，高校的預算績效評價不同于其他事業(yè)單位，其績效考核具有自身的特殊性。 將高?？傮w戰(zhàn)略目標進行分解，形成教學、科研、社會服務等一級指標。 在教學績效方面，設立生均教育經費投入、學士學位授予率、研究生考取率等二級指標；在科研績效方面，設立教師人均科研經費、科研成果獲獎數、科研活動收入等二級指標；在社會服務績效方面，設立學校排名、校企合作增長率、學生就業(yè)率等二級指標。 績效評價指標體系的構建應遵循可行性、系統(tǒng)性、客觀性等原則，并及時進行動態(tài)調整。 將績效評價結果與部門、個人的薪資掛鉤，發(fā)揮績效考核的激勵作用，完善預算績效考核機制，保障預算績效管理的有效實施。

2.編制預算績效評價報告，對評價結果進行反饋和應用

根據預算績效評價指標體系，對高校的預算執(zhí)行過程和預算結果進行定量考核，同時結合定性考核，針對預算執(zhí)行情況編制預算績效評價報告，將評價結果向社會公布，便于相關部門進行下一步整改。 預算績效評價報告分析預算的具體執(zhí)行情況、預算目標是否實現、預算結果偏離預算目標的具體原因，對本年度的預算活動進行總結評價，并提出改進建議。 根據預算績效評價報告，預算績效考核結果較好的部門，下一年度可以獲得更充足的預算資金；預算績效考核結果較差的部門，應責令限期整改并減少下一年度的預算資金。 通過應用預算績效評價報告，可以更合理地安排下一年度的預算資金，使預算資金得到更合理的分配，提高預算資金使用效率。

四、保障措施

(一)加強人才隊伍建設，科學認識預算績效管理

高校應根據發(fā)展需要，招聘預算績效管理專業(yè)人才，充實人才儲備，避免借用財務部門人員進行預算績效管理工作，保障人員獨立性和專業(yè)性，并定期對預算績效管理人員進行業(yè)務考核，建設高效、專業(yè)的人才隊伍。 預算績效管理把績效理念融入預算編制、預算執(zhí)行、預算評價的全過程，涉及高校預算活動的整個業(yè)務流程和高校的每位教職工。 因此，應加強對高校各個業(yè)務部門和所有教職工的相關培訓，更新相關業(yè)務知識，對預算績效理念進行廣泛宣傳，科學認識預算績效管理，增強全體教職工的預算績效管理意識，各部門執(zhí)行本年度預算時綜合考慮績效目標和績效成本，使預算績效管理真正深入高校管理的各個層面，提高各部門管理工作水平，保障高校公共服務質量。

(二)加強信息化建設，構建信息共享平臺

信息化管理平臺可以實時追蹤預算執(zhí)行情況，解決信息匱乏、預算編制依據不充分等問題，加強信息化建設是完善高校預算績效管理的重要保障。 首先，在大數據背景下，高校應增加信息化建設的投入，建立與本單位相適應的預算績效管理信息系統(tǒng)，應用信息化管理平臺搜集并存儲編制預算所需的數據資料。 其次，構建信息共享平臺，確保預算績效管理信息系統(tǒng)能夠與資產管理系統(tǒng)、財務報銷系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)等現有系統(tǒng)互聯互通，實現與財務、科研、資產、人事等部門的信息共享，避免基層人員針對不同系統(tǒng)反復填報重復數據資料，打破 “信息孤島” ，提高信息處理效率，及時發(fā)現預算執(zhí)行過程中出現的問題并整改，對高校預算績效管理活動進行動態(tài)監(jiān)管，各部門協(xié)同配合，提高預算績效管理的科學性和工作效率。

(三)內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合，強化監(jiān)督問責機制

一方面，完善高校內部監(jiān)督機制。 基于業(yè)務流程設計內部控制制度，及時發(fā)現預算執(zhí)行過程中的風險點；內部審計部門對預算績效管理的過程和結果進行審計，監(jiān)督預算執(zhí)行效果；預算績效管理部門編制預算績效評價報告，對本單位的預算績效管理效果進行總體評價。 預算績效管理部門結合內部控制機構和內部審計部門，共同完成對本單位預算資金執(zhí)行情況的內部監(jiān)督，及時發(fā)現問題，并督促落實整改。另一方面，強化社會層面的外部監(jiān)督。 高校應積極推進信息公開制度，將預算目標、預算執(zhí)行過程、績效評價結果等信息及時向社會公開，接受社會監(jiān)督，提高信息透明度。 高校應配套相應的獎懲機制，對預算執(zhí)行結果進行監(jiān)督問責，將預算績效考核目標的實現與個人薪資、晉升相掛鉤，各部門應自覺接受內部、外部監(jiān)督，針對績效管理活動中出現的問題限期整改，推動預算績效目標的實現，保障高校可持續(xù)發(fā)展。