張祖慧，田富軍

（中國(guó)人民解放軍陸軍勤務(wù)學(xué)院，重慶 401331）

1 保障性安居工程政策跟蹤審計(jì)的相關(guān)背景

黨的十九大會(huì)議上，習(xí)近平總書記立足百姓最關(guān)切、最實(shí)際、最直接利益的角度，將保障與優(yōu)化民生定位為最重要的問題。為了改善城鎮(zhèn)中低收入群體的住房條件，國(guó)家出臺(tái)了保障性安居工程這一關(guān)系民生領(lǐng)域的重大政策。在相應(yīng)實(shí)施方案出臺(tái)后，全國(guó)正式啟動(dòng)保障性安居工程，目的是幫助收入低的群體，尤其是家庭窮困和特困的群體改善住房條件。2007 年之后，審計(jì)署啟動(dòng)保障性安居工程政策跟蹤審計(jì)，審計(jì)范圍在2012 年拓展至全國(guó)，目的是通過有效的監(jiān)督審查保證保障性安居工程得到貫徹與有序運(yùn)作［1］。由于持續(xù)拓展審查保障性安居工程的范圍，同時(shí)持續(xù)引入更多審查內(nèi)容，跟蹤審計(jì)方面始終存在技術(shù)和理論上的難題，針對(duì)這一課題展開研究是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。

2 保障性安居工程政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題

2.1 保障性安居工程政策相關(guān)法律體系不完善

頻頻出現(xiàn)保障性安居工程政策跟蹤審計(jì)難題的原因在于未形成健全的配套立法規(guī)范?，F(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)出臺(tái)的涉及保障性安居工程這一保障性政策的規(guī)章制度幾乎都是與政策實(shí)施有關(guān)的指導(dǎo)性和通知性文件，而未能確定在政策實(shí)施過程中會(huì)產(chǎn)生各種違法違規(guī)現(xiàn)象的懲處措施，因此如果出現(xiàn)該情況，審計(jì)員在實(shí)際處理中將缺乏可靠依據(jù)。審計(jì)署10 年來有關(guān)保障性安居工程政策的跟蹤審計(jì)報(bào)告顯示：針對(duì)大部分不公平配置保障性住房、違反既定標(biāo)準(zhǔn)不合理建設(shè)項(xiàng)目、騙取套取資金、違規(guī)挪用資金等情況，通常僅作出將套用或挪用的資金歸還、責(zé)令整改的要求，盡管揭露出重大問題，但僅僅懲處有關(guān)部門的員工，若未出現(xiàn)嚴(yán)重情況，通常不會(huì)對(duì)違規(guī)的部門或家庭采取懲罰措施［2］。然而，從根本上說，追蹤審查保障性安居工程政策執(zhí)行情況旨在真正貫徹該項(xiàng)政策，而非持續(xù)揭露問題、解決問題。頻頻出錯(cuò)改錯(cuò)勢(shì)必會(huì)阻礙保障性安居工程政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的進(jìn)程。

2.2 “跟蹤”審計(jì)模式未能落實(shí)

2012 年之后，審計(jì)署通過有關(guān)審計(jì)報(bào)告，用“保障性安居工程跟蹤審計(jì)”的表述替代原來的“保障性安居工程審計(jì)”。該種審計(jì)模式產(chǎn)生自前些年保障性安居工程的審計(jì)實(shí)踐，既尋求當(dāng)下問題的應(yīng)對(duì)策略，更關(guān)鍵的是力圖徹底規(guī)避問題出現(xiàn)。跟蹤審計(jì)可以同時(shí)滿足審計(jì)與整改的需要，切實(shí)達(dá)到防御目的。然而，跟蹤審計(jì)模式通常未能落實(shí)，盡管審計(jì)人員按照事件發(fā)生的前中后不同階段展開了審查，但審查工作繁重且時(shí)間不足，致使很多審查活動(dòng)在事后審查過程中累積，使得工作只是流于形式。如果出現(xiàn)問題，事后審查的作用是事后彌補(bǔ)，而一些有關(guān)保障性安居工程的問題，如不達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施無法入住使用，以及建設(shè)項(xiàng)目過程中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象等都是不可逆的，單純的事后改正是無法挽回的。

2.3 審計(jì)資源相對(duì)有限

審查保障性安居工程的工作繁重，需要在有限的時(shí)間內(nèi)完成，且其涉及較多內(nèi)容與諸多重點(diǎn)問題。審查員不能兼顧全部審查重點(diǎn)，如此將在一定程度上面臨更多的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段，大部分審計(jì)部門的審計(jì)員通常具備良好的專業(yè)素養(yǎng)，具備審計(jì)知識(shí)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)，然而審查保障性安居工程的工作與工程及其他領(lǐng)域相關(guān)，政府審計(jì)從業(yè)人員中恰恰缺少了解工程、計(jì)算機(jī)及其他領(lǐng)域知識(shí)的人才，如此將使審查保障性安居工程的人員在實(shí)踐操作中面臨一些困難［3］。因此，審計(jì)人員的人數(shù)與素質(zhì)不足在某種意義上成為監(jiān)督審查保障性安居工程的阻礙。

2.4 缺少信息共享平臺(tái)

跟蹤審計(jì)、稽核保障性安居工程的工作涉及諸多部門單位與大量數(shù)據(jù)信息，需要審查員收集多部門信息材料。實(shí)際操作中，部分政府機(jī)關(guān)開始使用大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，但不同機(jī)關(guān)引進(jìn)的是不同的信息系統(tǒng)，在呈現(xiàn)和排列數(shù)據(jù)信息方面存在不同，因此對(duì)于收集到的原始信息還需要審計(jì)員展開預(yù)處理，如此將嚴(yán)重阻礙審查稽核活動(dòng)快速進(jìn)行。若信息能夠?qū)崿F(xiàn)跨部門共享，就不需要審計(jì)員反復(fù)到各個(gè)部門進(jìn)行信息采集，大大減少了處理信息的時(shí)間，也可以防止審計(jì)員在信息處理過程中出現(xiàn)紕漏［4］。在國(guó)內(nèi)，眾多省市級(jí)審計(jì)部門間并未構(gòu)建起共享信息的平臺(tái)，不能盡快宣傳推廣部分優(yōu)秀省市地區(qū)貫徹保障性安居工程政策跟蹤審計(jì)的典型做法，無法發(fā)揮對(duì)其他審計(jì)部門的示范作用，因此在某種意義上會(huì)成為跟蹤審計(jì)保障性安居工程工作協(xié)調(diào)運(yùn)行的障礙。

2.5 對(duì)審計(jì)意見不夠重視

盡管在保障性安居工程政策落實(shí)中審計(jì)處罰處理決定發(fā)揮著重要的糾錯(cuò)功能，但審計(jì)意見在優(yōu)化保障性安居工程政策、有序推進(jìn)該政策的跟蹤審計(jì)工作方面始終發(fā)揮著無法替代的作用。對(duì)于實(shí)施保障性安居工程這一保障性政策的部門機(jī)構(gòu)，審計(jì)意見有助于其繼續(xù)優(yōu)化、健全配套制度，可以預(yù)防容易出現(xiàn)的問題，而審計(jì)處理處罰則不具備這項(xiàng)功能。然而從實(shí)踐情況來看，跟蹤審計(jì)保障性安居工程政策的工作繁重且時(shí)間有限，審計(jì)部門在承擔(dān)較大工作壓力時(shí)會(huì)忽視工作質(zhì)量，因此就存在較為嚴(yán)重的“關(guān)注審計(jì)決定而忽視審計(jì)意見”的情況［5］?；蚴遣糠謱徲?jì)部門會(huì)出具有關(guān)審計(jì)意見，但由于沒有給予關(guān)注，導(dǎo)致意見太過表面化，增加了審計(jì)對(duì)象具體執(zhí)行的難度。

3 保障性安居工程政策跟蹤審計(jì)問題的解決措施

3.1 完善相關(guān)法律機(jī)制

首先，要針對(duì)保障性安居工程政策建立健全配套立法制度?，F(xiàn)行的與該政策相關(guān)的指導(dǎo)性文件、通知性文件、辦法、條例等在政策實(shí)施中缺乏約束力，因此需要針對(duì)未能遵守規(guī)定落實(shí)保障性安居工程政策的情況持續(xù)出臺(tái)相應(yīng)的處罰性、制約性立法規(guī)范。以遵守中國(guó)現(xiàn)行立法為前提，針對(duì)投建和管理安居項(xiàng)目、籌措和應(yīng)用保障性資金、配置與管理保障性住房等工作發(fā)布單獨(dú)的立法性文件。

其次，要針對(duì)保障性安居工程政策的跟蹤審計(jì)建立健全配套立法制度。國(guó)內(nèi)現(xiàn)行審計(jì)立法體系缺少有關(guān)該政策審計(jì)的具體立法。作為中央推出的惠民類關(guān)鍵政策，保障性安居工程同樣需要與對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一樣擁有單獨(dú)且詳細(xì)的審計(jì)立法文件。在建立健全配套立法制度的過程中可以借鑒我國(guó)各級(jí)審計(jì)部門與審計(jì)員在實(shí)踐中沉淀的工作經(jīng)驗(yàn)與意見。

3.2 調(diào)整跟蹤審計(jì)時(shí)間

首先，應(yīng)確保不同審計(jì)過程在時(shí)間上的合理性。為切實(shí)貫徹對(duì)保障性安居工程的跟蹤審計(jì)工作，應(yīng)當(dāng)針對(duì)前中后3 個(gè)持續(xù)階段依次展開審查，積極監(jiān)控、評(píng)點(diǎn)實(shí)施該項(xiàng)政策的所有環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段，盡管部分審計(jì)部門啟動(dòng)了事前審計(jì)與事中審計(jì)，可多數(shù)審查活動(dòng)一直在事件發(fā)生后進(jìn)行。這就需要審計(jì)部門對(duì)不同審計(jì)階段的工作做出合理部署，以實(shí)現(xiàn)在分配住房、工程項(xiàng)目、保障性資金、福利政策等多方面將計(jì)劃至執(zhí)行的全過程納入監(jiān)督審查的范疇。

其次，應(yīng)對(duì)跟蹤審查的干預(yù)時(shí)間進(jìn)行調(diào)整。現(xiàn)階段，審計(jì)部門通常會(huì)在本年度末至下一年度第一季度前展開審計(jì)活動(dòng)，本年度末已經(jīng)基本完成或即將完成大多數(shù)安居項(xiàng)目建設(shè)，因此需要審計(jì)部門對(duì)跟蹤審計(jì)該項(xiàng)政策的時(shí)間做出調(diào)整，提前干預(yù)，在多數(shù)安居項(xiàng)目投建開始時(shí)就啟動(dòng)審計(jì)工作，在此基礎(chǔ)上依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況分步驟展開。如此一方面可以幫助審計(jì)部門緩解在年中預(yù)算實(shí)施審查與有關(guān)財(cái)政收支審查方面的工作壓力，另一方面可以及早發(fā)現(xiàn)在實(shí)施保障性安居工程政策中存在的問題，及早介入并予以糾錯(cuò)，真正將該項(xiàng)政策落到實(shí)處，同時(shí)能夠切實(shí)發(fā)揮政府審計(jì)的預(yù)防功能。

3.3 強(qiáng)化審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)

首先，要培育高質(zhì)量審計(jì)人才。為更好地完成審計(jì)工作，需要審計(jì)人員在具備審計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等專業(yè)知識(shí)的同時(shí)，擁有審計(jì)范疇之外的專業(yè)素質(zhì)。跟蹤審計(jì)保障性安居工程執(zhí)行情況的工作要求審計(jì)人員具備工程方面、計(jì)算機(jī)方面的專業(yè)知識(shí)與技能。建議國(guó)家進(jìn)一步細(xì)化審計(jì)人才的培育方向，開設(shè)有關(guān)工程管理與工程造價(jià)等專業(yè)知識(shí)的專門課程；或是倡導(dǎo)其他領(lǐng)域的專業(yè)人才增加在審計(jì)知識(shí)方面的積累。其次，應(yīng)在審計(jì)資源分配方面不斷優(yōu)化。跟蹤審計(jì)保障性安居工程政策實(shí)施情況的工作十分繁重且時(shí)間有限，需要審計(jì)部門對(duì)跟蹤審計(jì)的內(nèi)部資源進(jìn)行了解，在劃分審計(jì)小組的過程中合理設(shè)定計(jì)算機(jī)審計(jì)、工程審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)及各類審計(jì)人員，必要情況下建議引入社會(huì)專業(yè)人士為審計(jì)工作提供幫助。

3.4 建立信息共享平臺(tái)

首先，要在各級(jí)政府機(jī)關(guān)間構(gòu)建起共享信息的平臺(tái)。在跟蹤審計(jì)保障性安居工程政策實(shí)施情況的工作中，需要收集各部門的信息材料，而借助大數(shù)據(jù)手段在不同政府機(jī)關(guān)間構(gòu)建分享信息的平臺(tái)能夠幫助審計(jì)人員及時(shí)、精準(zhǔn)地收集所需信息，同時(shí)借助計(jì)算機(jī)手段來梳理、研究所收集到的信息，經(jīng)過提煉，可總結(jié)出該項(xiàng)政策執(zhí)行過程中存在的疑難問題并予以著重審查。其次，應(yīng)在不同審計(jì)部門間構(gòu)建分享信息的平臺(tái)。通過計(jì)算機(jī)系統(tǒng)記錄保存各年度跟蹤審計(jì)保障性安居工程中的問題與糾錯(cuò)狀況，借助大數(shù)據(jù)手段展開剖析，標(biāo)記極易產(chǎn)生問題的地方，在后續(xù)工作中予以關(guān)注。

3.5 重視審計(jì)意見

首先，要積極出具審計(jì)意見。審計(jì)人員一方面要通過跟蹤審計(jì)揭示出政策執(zhí)行過程中的缺陷和不足；另一方面也要探究問題成因，對(duì)政策執(zhí)行過程中的缺陷與極易產(chǎn)生問題的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，對(duì)審計(jì)對(duì)象出具“優(yōu)化相應(yīng)機(jī)制、政策”的意見。其次，應(yīng)關(guān)注審計(jì)意見的質(zhì)量。審計(jì)人員需要關(guān)注審計(jì)意見的質(zhì)量，評(píng)價(jià)其是否具備可操作性。若審計(jì)意見太過籠統(tǒng)或缺乏可操作性，就無法真正實(shí)施，使得意見出具流于形式。最后，應(yīng)將監(jiān)督審計(jì)意見落實(shí)情況貫徹到底。建議審計(jì)人員在出具審計(jì)意見后的一定期間內(nèi)追蹤考察被審計(jì)單位審計(jì)意見落實(shí)狀況，被審計(jì)單位若對(duì)審計(jì)意見存有質(zhì)疑或存在實(shí)施阻礙，需要在審計(jì)人員的協(xié)助下，合理調(diào)整審計(jì)意見的內(nèi)容，同時(shí)在后續(xù)執(zhí)行過程中展開追蹤檢查。