李 爽

（聊城大學(xué)商學(xué)院，山東 聊城 252000）

1 非稅收入的形成

1.1 預(yù)算外資金階段

新中國成立之初，非稅收入以“預(yù)算外資金”的形式存在。以預(yù)算外資金方式存在的非稅收入主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。第一階段：1950—1957 年預(yù)算外資金初步形成階段。第二階段：1958—1993 年預(yù)算外資金規(guī)模發(fā)展階段。1986 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》（國發(fā)〔1986〕44 號），對預(yù)算外資金的內(nèi)涵、涉及的收入項(xiàng)目、管理制度等方面作出明確具體的規(guī)定。這期間預(yù)算外資金規(guī)?？焖僭鲩L，分配方式上呈現(xiàn)出無序化特征。第三階段：1993—2010 年，國家對預(yù)算外資金管理日益加強(qiáng)，逐步將預(yù)算外項(xiàng)目納入預(yù)算體制進(jìn)行管理。1993 年，財(cái)政部出臺《關(guān)于對行政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理的規(guī)定》（中辦發(fā)〔1993〕19 號），預(yù)算外資金中的原先一部分行政收費(fèi)項(xiàng)目、罰沒收入項(xiàng)目轉(zhuǎn)移至預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理［1］。1996 年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》（國發(fā)〔1996〕29 號）出臺，預(yù)算外資金開始實(shí)行“收支兩條線”管理方法［2］。2010 年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕88 號），要求自2011 年1 月1 日起將不含教育收費(fèi)在內(nèi)的所有預(yù)算外資金都納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理［3］。至此，“預(yù)算外資金”這一概念徹底退出我國政府財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)。

1.2 非稅收入形成階段

2001 年，在《財(cái)政部 中國人民銀行關(guān)于印發(fā)〈財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案〉的通知》（財(cái)庫〔2001〕24 號）中，“預(yù)算外資金”被“非稅收入”代替，“非稅收入”這一概念第一次被正式公開提出［4］。非稅收入理念正式提出使地方政府財(cái)政管理系統(tǒng)脫離預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外框架的限制，政府財(cái)政收入劃分結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)向收入來源角度。依據(jù)2003 年《財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、監(jiān)察部、審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入“收支兩條線”管理的通知》（財(cái)綜〔2003〕29 號），非稅收入開始得到初步明確定義，指出非稅收入是中央部門和單位按照國家有關(guān)規(guī)定收取或取得的［3］。在界定非稅收入之后，2002 年中央預(yù)決算執(zhí)行情況的報(bào)告中就提出要切實(shí)加強(qiáng)對非稅收入涵蓋的各種項(xiàng)目的征收管理。2004 年，《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜〔2004〕53 號）出臺，豐富了非稅收入內(nèi)涵，對非稅收入范圍作出細(xì)化規(guī)定［3］：政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體以及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金。自此以后，非稅收入有了正式規(guī)范文件，并以財(cái)政收入的形式納入財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)。

2 非稅收入的發(fā)展

在非稅收入概念、征收范圍得到具體規(guī)定后，非稅收入迎來進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展。根據(jù)2014 年出臺的《財(cái)政部關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕368 號），一般公共預(yù)算內(nèi)非稅收入自2015 年起增加11 項(xiàng)政府性基金收入項(xiàng)目［5］。2016 年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府非稅收入管理辦法>的通知》（財(cái)稅〔2016〕33 號）中，非稅收入范圍又得到了一次擴(kuò)大，特許經(jīng)營收入、中央銀行收入及其他非稅收入開始被列入非稅收入管理［6］。自黨的十八大以后，中央不斷出臺降低企業(yè)成本、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面的措施。

除此以外，非稅收入管理的數(shù)字信息技術(shù)水平也有所提高。2021 年財(cái)政部出臺《關(guān)于開展電子非稅收入一般繳款書試點(diǎn)的通知》（財(cái)庫〔2021〕31 號），提出在中央部門與單位開展電子繳款書試點(diǎn)，落實(shí)非稅收入“收繳放管服”深化改革進(jìn)程，以期加強(qiáng)對非稅收入繳款的監(jiān)管，提高非稅收入管理工作效率。具體來看，電子繳款書通過非稅收入收繳管理系統(tǒng)進(jìn)行管理，其基本要素包括繳款碼、執(zhí)收單位編碼、執(zhí)收單位名稱等。非稅收入電子繳款有利于實(shí)現(xiàn)非稅收入全程管控，是現(xiàn)代信息技術(shù)與財(cái)稅領(lǐng)域相結(jié)合的產(chǎn)物，將大大降低社會(huì)成本、規(guī)費(fèi)非稅收入管理。

3 非稅收入的現(xiàn)狀

3.1 增長無序，收入規(guī)模過大

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，從增長速度上看，全國層面非稅收入規(guī)模增速從2012 年的17.7%降至2016 年的-3.49%，又增至2019 年的20.7%；從絕對規(guī)模上看，非稅收入從2012 年的16 639.24 億元增至2019 年的32 389.62 億元，近乎翻了1 倍。地級層面，非稅收入規(guī)模增速則從2012 年的20.27%降至2014年的10.69%，從2015 年的21.53%降至2018 年的-3.72%，2019年增加至9.80%；從絕對規(guī)模上看，非稅收入從2012 年的11 440.37 億元增加至2019 年的24 100.48 億元，翻了1 倍以上。

從非稅收入結(jié)構(gòu)上看，從2012 年至2019 年，地方財(cái)政專項(xiàng)收入占地方非稅收入的比重從2012 年的20.5%升至2015 年的32.52%，降至2019 年的28.42%，平均增速達(dá)到15.33%；行政事業(yè)性收費(fèi)從2012 年的30.54%降至2019 年的14.45%，平均增速-0.04%；罰沒收入從2012 年的11.04%增至2019 年的12.15%，平均增速11.29%；地方財(cái)政國有資本經(jīng)營收入從2012年的9.71%增至2019 年的4.40%，平均增速11.52%；地方財(cái)政國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入從2012 年的19.92%增至2019年的30.47%，平均增速20.61%。

3.2 缺乏完善的法律法規(guī)，財(cái)政透明度較低

目前，立足于我國非稅收入管理的相關(guān)法律法規(guī)只有一個(gè)部門規(guī)章，更高位階的法律相對不足。其中，針對政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)的立法權(quán)隸屬于各個(gè)地區(qū)，并且還歸屬于不同的政府部門。這些項(xiàng)目由于具有專款專用性質(zhì)，法律層級相對較低。除此以外，地方非稅收入的財(cái)政透明度較低，公開內(nèi)容不夠廣、詳細(xì)程度比較低，地方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中僅有大類數(shù)據(jù)，缺乏更加詳盡、細(xì)化的數(shù)據(jù)。某些省份政府性基金與國有資本經(jīng)營收入數(shù)據(jù)披露不全，省級以下層面數(shù)據(jù)更是難以獲得，導(dǎo)致社會(huì)公眾無法對非稅收入的征收、使用以及預(yù)決算情況進(jìn)行有效監(jiān)督。因此，對非稅收入的監(jiān)督主要來自財(cái)政部門及審計(jì)部門，但由于非稅收入的屬地管理與特定部門?？顚Ｓ锰卣鳎嵌愂杖肱c部門利益緊密結(jié)合，進(jìn)而導(dǎo)致這些監(jiān)督較為薄弱，難以真正發(fā)揮作用。

3.3 非稅管理系統(tǒng)混亂，管理效率低

非稅收入管理系統(tǒng)從預(yù)算管理、決算管理到票據(jù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都由不同的部門負(fù)責(zé)，管理權(quán)限涉及多個(gè)部門，容易引發(fā)“誰都可以管而又誰都不想管”的問題［7］。這種多頭領(lǐng)導(dǎo)、征收主體多元的特征增加了對非稅收入的監(jiān)管難度，使得部分地區(qū)甚至出現(xiàn)截流瞞報(bào)、亂收濫發(fā)等情況。此外，非稅收入的屬地管理特征，使其容易成為地方政府調(diào)控支出壓力的重要手段。

4 政策建議

一是全面推進(jìn)預(yù)算績效管理進(jìn)程，提高財(cái)政透明度。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)省級財(cái)政透明度報(bào)告，我國省級財(cái)政透明度逐年上升，但整體水平仍然比較低。較高的財(cái)政透明度意味著有效的信息公開機(jī)制、完善的法律法規(guī)體系以及良好的監(jiān)督系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，還需要從以下角度著手：完善地方財(cái)政預(yù)算信息數(shù)據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范數(shù)據(jù)呈現(xiàn)方式、公布方式與獲取方式，提高財(cái)政數(shù)據(jù)質(zhì)量，增強(qiáng)數(shù)據(jù)獲得的便利性。除此之外，落實(shí)監(jiān)督反饋機(jī)制，暢通監(jiān)督渠道，提高問責(zé)效力。在公布財(cái)政信息的同時(shí)也要提供反饋聯(lián)系方式，針對公民的疑惑及時(shí)提供解釋或進(jìn)行整改，強(qiáng)化公眾監(jiān)督作用。

二是規(guī)范非稅收入管理，提高資金使用效率。當(dāng)前，中央與地方的共享稅在地方所有稅種中居于主要地位，稅源高度集中于中央，地方缺乏主體稅種，對稅收的管理權(quán)限較少，造成地方可以掌握的稅源也比較少。因此，地方不得不在自身管理權(quán)限內(nèi)尋找增加財(cái)政收入的路徑與方法，以此實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入最大化。鑒于此，要優(yōu)化事權(quán)與財(cái)權(quán)在中央與地方之間的分配，一方面需要中央增強(qiáng)事權(quán)與支出方面的責(zé)任，緩解地方政府支出負(fù)擔(dān)；完善非稅收入法律建設(shè)，提高對非稅收入的法律約束力；建立更加科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，使地方財(cái)力能夠合理匹配事權(quán)；完善非稅收入的編制、審批、監(jiān)督等管理過程，明確預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容，加強(qiáng)非稅收入預(yù)算約束治理。另一方面，地方政府需要對非稅收入實(shí)行統(tǒng)一管理，避免由于多頭領(lǐng)導(dǎo)與分散管理而降低管理效率；對非稅管理實(shí)行全程管理，對非稅收入與支出項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，通過績效評價(jià)提高非稅支出效率。