原思思

（太原市投資和預(yù)算評審中心，太原 030045）

0 引言

查詢?nèi)珖蜕鐣Y本合作（Public-Private Partnership，PPP）綜合信息平臺項目管理庫可知，截至2021年8 月16 日，入庫項目10 113 個，項目金額157 445 億元，主要分布在市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)及教育等行業(yè)。很明顯，PPP 模式已經(jīng)成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，也極大地改善了地方治理水平和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的方式。PPP 項目周期長（一般要求8 年以上）、投資額較大、實施難度大，又涉及地方政府和社會資本方以及其他利益相關(guān)方（如咨詢公司、設(shè)計公司、施工方等），其成功實施與否不但牽涉利益相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)利益，也影響著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)［1］。因此，PPP 項目從立項到最終移交都需要規(guī)范進(jìn)行。在國家出臺了系列管理制度的背景下，參與PPP 項目評價的財政部門在此過程中也發(fā)揮著重要的作用，主要圍繞著PPP 項目所涉及的相關(guān)財務(wù)問題，筆者根據(jù)近幾年來參與PPP 項目的經(jīng)驗和教訓(xùn)，總結(jié)出如下問題，以供參考。

1 如何有效預(yù)測地方財政支出

根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》（財金〔2015〕21 號）的要求，一般情況下，地方政府在項目識別階段應(yīng)就項目所在地的財政預(yù)算支出進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，以便保證每一年度全部PPP 項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過10%，既是保證PPP 項目得以通過審批的需要，更是社會資本方能夠在項目后續(xù)建設(shè)、運(yùn)營階段及時獲得財政資金的基本保證［2］。

現(xiàn)實工作中，財政承受能力評價一般委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而中介機(jī)構(gòu)通常按照項目立項時地方政府過去近5 年的財政支出平均增長率進(jìn)行適度調(diào)整，進(jìn)而測算PPP 項目實施周期內(nèi)的財政支出狀況。事后來看，該種方法雖然簡單易行、便于操作，但忽略了地方財政收入的增長狀況，只考慮財政支出不符合“收支配比”的原則。同時，該方法也沒有考慮財政支出結(jié)構(gòu)的變化對PPP 項目的影響。例如，在2020 年初突發(fā)公共衛(wèi)生事件的背景下，部分地方財政收入和財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，再簡單按照財政支出增長率測算未來的財政支出趨勢很明顯不符合實際，這也是導(dǎo)致部分PPP 項目中止甚至終止的主要原因之一?；诖耍P者提出以下3 點建議，以改善財政支出的預(yù)測方式。

第一，中介機(jī)構(gòu)在預(yù)測財政支出時首先需要熟悉地方財政收入的模式和結(jié)構(gòu)，在考察國家經(jīng)濟(jì)政策的背景下，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略預(yù)測其財政收入水平，雖然這不是PPP 項目所必需的，但明顯有利于測算財政支出。第二，中介機(jī)構(gòu)在考慮地方政府過去近5 年的一般公共預(yù)算支出時，需要剔除一些例外因素（如部分國家專項經(jīng)費(fèi)、因突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的專項醫(yī)療支出等），再考慮用財政支出變動率來測算PPP 項目覆蓋周期內(nèi)的財政支出狀況。第三，對地方財政部門而言，其在復(fù)核中介機(jī)構(gòu)的財政承受能力報告時，重點在于審核其邏輯結(jié)構(gòu)，考察其合理性。同時，在PPP 項目后續(xù)實施時，及時跟蹤財政支出的實際狀況，提示PPP 項目的財政支出風(fēng)險，以便及時制定防范措施。

2 項目總投資額包含的內(nèi)容

對PPP 項目而言，項目總投資既包括建設(shè)期投資，還包括運(yùn)營期投資。但在實務(wù)中，仍然可以看到部分PPP 項目招標(biāo)時，將PPP 項目投資總額界定為建設(shè)總投資，即只包括建設(shè)期的投資總額，而未包含運(yùn)營期的相關(guān)費(fèi)用。例如，已入庫的某中學(xué)搬遷PPP 項目的實施方案中，載有：“根據(jù)《縣第一中學(xué)遷址新建項目可行性研究報告》及批復(fù)文件，本項目總投資48 899.65 萬元?！痹谄涔_的招投標(biāo)文件中也明確：“本項目估算總投資為48 899.65 萬元，其中建設(shè)工程投資為46 517.36萬元。”實際上，該項目合作期限為12.5年，其中建設(shè)期2.5年，如果考慮到運(yùn)營期10 年中地方政府承擔(dān)的相關(guān)費(fèi)用26 027.75 萬元，則項目總投資應(yīng)為74 927.40 萬元。很明顯，負(fù)責(zé)該項目方案編制及審批的相關(guān)人員并未真正理解項目總投資的含義，給后續(xù)項目正式實施后的財政支出埋下了隱患。

那么，實務(wù)中項目總投資額為何出現(xiàn)如此大的偏差呢？難道中介機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)部門都未發(fā)現(xiàn)該問題嗎？究其原因，主要是國家對PPP 項目總投資的構(gòu)成至今未發(fā)布比較明確的相關(guān)文件。相對較新的文件還是中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2017 年9 月份公布的《建設(shè)項目總投資費(fèi)用項目組成》（征求意見稿），該文件明確規(guī)定：建設(shè)項目總投資是指為完成工程項目建設(shè)并達(dá)到使用要求或生產(chǎn)條件，在建設(shè)期內(nèi)預(yù)計或?qū)嶋H投入的總費(fèi)用，包括工程造價、增值稅、資金籌措費(fèi)和流動資金。但是，此文件也僅僅規(guī)定了項目在建設(shè)期的總投資額，并不包括PPP 項目運(yùn)營期的相關(guān)費(fèi)用。

鑒于此，建議國家盡快明確PPP 項目總投資的范圍和內(nèi)容，以規(guī)范PPP 項目的立項及其實施。同時，中介機(jī)構(gòu)及政府相關(guān)部門不能因循守舊，刻板地照搬國家不適用的相關(guān)政策，而應(yīng)基于實際情況編制PPP 項目方案。

3 如何選擇合適的折現(xiàn)率

按照《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》（財金〔2015〕21 號）的要求，年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。實務(wù)中，如果涉及政府付費(fèi)行為，如何選擇折現(xiàn)率常常成為政府方和社會資本方爭議的焦點。如果將地方政府發(fā)債的利率作為折現(xiàn)率，其通常較低（3.5%左右），不但影響到社會資本方未來的收益，還需要社會資本方承擔(dān)更多的融資額，社會資本方往往承擔(dān)較大的壓力。反之，如果采用較高的折現(xiàn)率，則地方政府未來承擔(dān)著相對高額的付費(fèi)，對地方財政收支造成了較大的壓力。由此可見，折現(xiàn)率合適與否可能決定了PPP 項目的成敗。

筆者建議基于PPP 項目全生命周期來考慮折現(xiàn)率如何確定，借鑒財務(wù)管理中加權(quán)平均資本成本的概念，可以考慮PPP項目中股權(quán)融資和債務(wù)融資的比例及其相應(yīng)的資金成本。對于股權(quán)融資，可以參照同期地方政府債券收益率；對于債務(wù)融資，則采用同期商業(yè)銀行貸款利率來確定。舉例來說，某PPP項目規(guī)定，股本占投資總額的20%，社會資本方負(fù)責(zé)債務(wù)融資的80%，當(dāng)?shù)亟谡畟找媛蕿?.5%，而社會資本方通過與商業(yè)銀行接洽，10 年期貸款利率為5.5%。那么該P(yáng)PP 項目的加權(quán)平均資金成本計算為5.1%（3.5%×20%+5.5%×80%）。這樣，折現(xiàn)率綜合平衡了社會資本方和地方政府的利益，更多地保證了社會資本方的利益，有利于地方政府積極開展PPP 項目。但是，較高的折現(xiàn)率也加大了地方政府未來的財政負(fù)擔(dān)，最終如何確定折現(xiàn)率，本質(zhì)上還是取決于地方政府和社會資本方談判的結(jié)果。

4 如何參與項目績效評價

PPP 項目無論是在實施過程中還是項目移交后都需要評價，項目實施過程中的評價主要是為了推進(jìn)項目進(jìn)度和支付款項；而項目移交后的評價可以稱為項目后評價，其主要目的是總體評價項目的得失，汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)。

一般而言，PPP 項目實施方案和招標(biāo)文件以及項目合同中都對項目績效評價進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，也得到了地方政府和社會資本方的認(rèn)可。但是，由于項目涉及政府方、社會資本方和其他第三方，各方利益訴求不同，需要適當(dāng)平衡［3］。同時，由于項目實施周期比較長，項目內(nèi)外環(huán)境可能發(fā)生變化，項目進(jìn)度和成效就存在變化的可能性。這些都對項目績效產(chǎn)生了重要的影響，需要重點做好以下幾項工作。

首先，在項目方案編制階段，明確項目的重要時間節(jié)點和關(guān)鍵里程碑。這是項目績效考核的源頭，也為后續(xù)項目招投標(biāo)及項目合同簽署奠定了良好的基礎(chǔ)。財政部門作為地方政府實施PPP 項目的重要職能部門之一，以維護(hù)地方公共利益為主，是PPP 項目實施的重要基礎(chǔ)。

其次，在項目合同簽署階段，優(yōu)化項目實施方案的績效考核體系。必要時，可以請外部專家參與擬訂合同條款。當(dāng)然，在PPP 項目執(zhí)行過程中，如果出現(xiàn)了重大變化，合同各方基于事實可以友好協(xié)商解決，但PPP 合同中的核心條款不得變更［4］，否則就成了變相新簽合同，動搖了原來各方合作的基礎(chǔ)。

再次，財政部門在支付項目進(jìn)度款項時，既要基于合同約定，還要尊重項目實際情況，這一點需要綜合項目監(jiān)理、跟蹤審計單位以及政府審計方的意見而定。這樣既保證了政府方的利益，也維護(hù)了社會資本方和其他第三方的合法權(quán)益。

最后，各方的績效評價要經(jīng)得起第三方檢查。在PPP 項目實施過程中，地方政府及其上級單位以及國家相關(guān)部門會不定期檢查項目的實施狀況，財政部門既要熟悉國家政策和項目狀況，還要保留好完整、準(zhǔn)確、及時的記錄，以便應(yīng)對相關(guān)方的檢查［5］。當(dāng)然，完整的檔案管理也有利于PPP 項目移交后的最終評價。