翟文康 張圣捷

中國人民大學公共管理學院 北京 100872

1 問題提出與文獻綜述

醫(yī)療衛(wèi)生政策可以理解為：為滿足社會成員的醫(yī)療衛(wèi)生需求，由政府提供的旨在預防、控制、治療疾病，以維護和增強社會成員健康水平的一種社會政策。政府是醫(yī)療衛(wèi)生政策制定和實施的主體。醫(yī)療衛(wèi)生政策有助于確保醫(yī)療衛(wèi)生資源配置的公平性。[1]醫(yī)療衛(wèi)生政策關乎全社會的健康保障，直接關系到居民健康福祉。

已有研究成果對新中國成立以來醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷進行過多視角研究，成果豐富，主要包含如下幾類：

第一，理念共識視角。醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷由價值共識與政府現狀偏好驅動[2]，價值共識水平的變化可以產生政策變遷的內在動力，而政府現狀偏好直接制約政策價值取向和政策工具類型的變動。[3]變遷的邏輯體現為著力平衡政策的正當性與有效性之間的張力。[4]

第二，行動者視角。研究者用倡議聯盟理論分析發(fā)現，行動者聯盟博弈引起醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷，形成了兩種價值信念為導向的政策聯盟[5]，具備不同信仰的倡議聯盟是推動醫(yī)療衛(wèi)生政策變革與回歸的關鍵[6]。以政策網絡理論分析醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷的研究結果主要呈現了政策參與者的互動影響。中國醫(yī)療衛(wèi)生政策的決策過程體現了集體互動機制。[7-8]

第四，關鍵或焦點事件視角。以“新中國成立”“改革開放”“社會主義市場經濟”“SARS”“新醫(yī)改”等關鍵事件為節(jié)點進行政策變遷分析成果豐富。例如“SARS”疫情爆發(fā)，讓人民更加關注公共衛(wèi)生體系建立，公共衛(wèi)生議題被置于醫(yī)療衛(wèi)生政策議程的中心位置。[11]

總之，影響我國醫(yī)療衛(wèi)生政策制定與變遷的因素主要有政治、經濟發(fā)展、利益相關者的博弈、公眾參與等。[12]在已有的研究成果中很少有學者從醫(yī)療衛(wèi)生政策本體角度出發(fā)探討政策變遷問題，忽視了政策變遷的反饋效應，因此，本文根據政策反饋理論，從醫(yī)療衛(wèi)生政策本體切入，探究醫(yī)療衛(wèi)生政策反饋效應以透視醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷內在邏輯。

2 政策反饋的理論框架

政策反饋是指以前制定的政策對未來政治行為和政策選擇的影響[13-14]，“社會政策一旦制定，就會改變國家的組織結構，并影響利益相關者的目標和聯盟”[15]，也就是說，政策出臺后會改變相關的政治格局從而在一定程度上影響未來政策制定者的決策過程。正如皮爾森解釋的那樣，“結果變成了原因”[14]，傳統視角的研究是將政策作為一個行動者與制度互動的結果，但是一項政策也能作為未來政策制定的背景或原因，這為我們研究醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷提供了新視角。從這個角度來看，政策不僅僅是政治的產物，它亦是一種政治力量，可以重新配置權力，重新定位行動者的政治關系，并且重塑行動者的身份、認識、利益和偏好。[16]

政策反饋的效應理論主要為我們提供了四個方面的觀察角度：第一，資源效應，即公共政策通過向特定對象分配資源而產生的反饋影響，一方面會影響公眾參政能力的提升或保護性行為的激發(fā)；另一方面，公共政策可以通過資源的權威性分配影響政策制定者與執(zhí)行者的認知與行為，如資源供給不足或不公誘發(fā)問題可能打開政策之窗導致政策變遷、資源供給充足也可能促使執(zhí)行者捍衛(wèi)該政策。[16-17]第二，解釋效應，是指公共政策塑造行動者規(guī)范、價值觀和態(tài)度的能力。公共政策主要通過其語言符號、內容設計和執(zhí)行過程三個方面?zhèn)鬟_信息，這些信息會塑造行動者的認知，從而影響行動者后續(xù)的政治態(tài)度和行為。[18]例如政策設計賦予目標群體的政治地位[19]、公民身份或成員資格[20]，進而影響它們的態(tài)度與價值傾向；過去的政策理念和內容塑造未來政策制定者的價值傾向、方案選擇[21]，還會塑造具有共識的政策聯盟[22]，本文主要關注過去政策對政策制定者的價值傾向與方案選擇的影響。第三，演化效應。按政策演化的向度劃分，一項政策產生的反饋可分正反饋和負反饋，前者不斷強化該政策的路徑依賴，而后者不斷削弱該政策的支持基礎。由此，政策反饋存在鎖定效應(也稱自我強化效應)和自我削弱效應兩種機制。[23]第四，學習效應是指決策者汲取已頒布政策的實施經驗并將其應用于本轄區(qū)政策制定的方式。學習效應作為一種主觀認知的方式，主要聚焦處于政策制定過程中的政治精英，并特別強調利用決策和組織理論來應對有限理性和不確定性問題。[14]

3 中國醫(yī)療衛(wèi)生政策的鐘擺式變遷

已有相關研究成果大致將新中國醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷劃分為三或四個階段，[3,4,6,10]本文從新中國醫(yī)療衛(wèi)生政策的反饋效應角度研究政策變遷過程，發(fā)現醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷的前一階段會對后一階段產生影響，使得后一階段不會發(fā)生劇烈式變化，而是存在回歸效應。例如最初是公平導向、政府負責、發(fā)展福利事業(yè)，其次為向市場化轉型、借助市場力量、效率導向，再次走向政府責任的強化、公平優(yōu)先兼顧效率的整合路徑。政策反饋理論所提供的視角使我們觀察到新中國成立以來醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷呈現鐘擺式動態(tài)特征，即在公益性導向和效率導向兩端來回擺動，通過對這一特征的認識有助于人們深化醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷歷程并完善新政策制定。

新中國成立以來，醫(yī)療衛(wèi)生政策的演變大體經歷三個階段：(1)1949年10月—1978年：醫(yī)療衛(wèi)生政策福利化導向。新中國成立后，政府是社會各個領域建設的主導者和服務提供者，醫(yī)療衛(wèi)生服務是一項政府為主要供給者的準公共產品，中央政府推動下構建了集勞保醫(yī)療、公費醫(yī)療與合作醫(yī)療為主體的福利型醫(yī)療衛(wèi)生政策體系，具有全覆蓋、普惠性、服務型的特點。(2)1979—2006年：醫(yī)療衛(wèi)生政策在經濟體制改革進程中呈市場化導向。1979年全國醫(yī)院虧損額達5.8億元，1984年虧損達到了9.5億，衛(wèi)生部門提供的服務越多，虧損越嚴重。[24]為提升醫(yī)療系統的效率和效益，醫(yī)療衛(wèi)生系統從實際出發(fā)，開展經濟管理和經濟核算，調整所有制結構，實行各種形式的經濟責任制等。[25]一系列鼓勵醫(yī)療衛(wèi)生服務市場化的政策和措施促使醫(yī)療衛(wèi)生服務呈市場化導向。(3)2007—2019年：醫(yī)療衛(wèi)生政策民生化導向。2006年9月，國務院醫(yī)療改革部際協調小組(簡稱醫(yī)改協調小組)由11個相關部委組成，推進醫(yī)療衛(wèi)生改革。這一改革逆轉了醫(yī)療衛(wèi)生政策市場化改革導向，轉型為民生化導向，以提高人民健康水平為目標，更加注重醫(yī)療衛(wèi)生服務的公益性價值，同時也兼顧效率?？梢哉f，這一時期醫(yī)療衛(wèi)生政策開拓了公益性和效率導向的整合路徑，以人民為中心，提高具有公益性的醫(yī)療服務，以效率為指導，提升醫(yī)療系統運行和管理水平，公眾醫(yī)療衛(wèi)生保障水平得以提高。

綜上而言，新中國成立70多年以來醫(yī)療衛(wèi)生政策三個階段的演變呈現出鐘擺式變遷的特征(圖1)，政策變遷過程在公益與效率導向兩端發(fā)生了三次擺動。新中國成立后，政府逐步建立了覆蓋全國的普惠性醫(yī)療體系。福利性衛(wèi)生政策體系的目標主要是保障國民健康，減輕群眾醫(yī)療負擔，使用政府主導的行政型政策工具，醫(yī)療衛(wèi)生服務作為純公共產品來提供，政府負責生產和分配。改革開放后，醫(yī)療衛(wèi)生政策從福利性政策體系轉向了市場化導向的政策體系，政府借助市場力量來為民眾提供醫(yī)療服務，提高效率和管理水平，體現了效率優(yōu)先理念，醫(yī)療衛(wèi)生政策從公益導向擺向效率導向。21世紀之后，特別是新醫(yī)改以來，市場化導向的醫(yī)療衛(wèi)生政策體系開始轉向公益導向，同時又兼顧效率原則，是以公平為主、效率為輔的政策體系設計。醫(yī)療衛(wèi)生政策以民生化和健康化為主導價值理念，集中解決民眾看病難、看病貴的問題，通過建立全覆蓋的醫(yī)療體系，提供高質量的醫(yī)療服務，多種政策工具聯合使用，形成了政府主導的多元共治的醫(yī)療衛(wèi)生服務新模式?？傊?，新中國成立70年來，中國醫(yī)療衛(wèi)生政策理念、制度設計與工具的系統性變遷受社會變遷的深刻影響呈現出鐘擺運動的特征。

圖1 中國衛(wèi)生政策的鐘擺式變遷

4 中國醫(yī)療衛(wèi)生政策鐘擺式變遷的內在邏輯

4.1 醫(yī)療衛(wèi)生政策的資源效應

資源供給方式轉型會觸發(fā)政策變遷。福利性衛(wèi)生政策的資源需求大，與新中國成立之初經濟基礎薄弱相矛盾，使得醫(yī)療資源供給不足與醫(yī)療系統運轉效率低，政府包辦的資源供給方式難以滿足普惠性的醫(yī)療服務。隨著人們醫(yī)療衛(wèi)生需求的增長難以為繼，逐步轉型為市場化導向的醫(yī)療衛(wèi)生政策，用市場供給資源的方式來彌補全能政府無法滿足的需求。

扎實的英語語言功底是聽力理解有效性，準確性的保障。學生對語音語調現象，詞匯辯義，語法知識，聽力信號詞關鍵句的反應速度，直接影響英語聽力的理解程度。

第一，醫(yī)療資源由政府包辦的供給方式滋生效率低下等問題引起決策者關注，觸發(fā)政策變遷之窗。新中國成立后，我國逐步建立了具有全覆蓋、普惠性、服務型的政策體系，醫(yī)療費用主要由國家擔負，相關醫(yī)療衛(wèi)生機構經營的自主性較差，資源主要依賴政府，會進一步造成醫(yī)療資源浪費和配置不均，而且醫(yī)療資源的公共供給會導致機會主義行為，激勵效應無法發(fā)揮，醫(yī)療體系運作效率低下、缺乏創(chuàng)新動力。在我國經濟基礎較為薄弱、財力有限的基本國情背景下，福利性醫(yī)療衛(wèi)生政策缺少應有的財力支撐，醫(yī)療衛(wèi)生系統呈現出醫(yī)療衛(wèi)生費用緊缺、硬件設施落后、醫(yī)療衛(wèi)生隊伍的管理和專業(yè)力量不足、醫(yī)院機構工作服務能力和工作效率低下等問題。為解決此類問題，市場化導向的改革方案逐步進入決策議程。1985年國務院批轉衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報告》提出：“當前衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢，與我國經濟建設和人民群眾的醫(yī)療需要不相適應。是因為衛(wèi)生事業(yè)經費和投資嚴重不足，吃大鍋飯的問題也比較嚴重，沒有把各方面辦醫(yī)的積極性調動起來，”并提出擴大醫(yī)療衛(wèi)生機構自主權、支持個體開業(yè)行醫(yī)、改革收費制度。[26]市場化導向的醫(yī)療衛(wèi)生政策，改變了醫(yī)療資源供給方式，解決醫(yī)療衛(wèi)生領域的資源供給不足和配置低效的問題?？梢哉f，原有福利性衛(wèi)生政策的資源供給方式隨著歷史發(fā)展帶來一定的效率等問題，并促使決策者選擇市場化導向的醫(yī)療衛(wèi)生政策來解決問題。

第二，醫(yī)療資源配置不公帶來看病難、看病貴等問題，激發(fā)了民眾的保護性行為，民眾希望自身能夠公平享有醫(yī)療資源?？床‰y、看病貴是社會普遍關注的問題[27]，市場化導向的醫(yī)療衛(wèi)生政策使得醫(yī)療資源在患者與醫(yī)院、農村與城市、西部與東部呈現配置不均的情況，市場配置資源的方式受到利益驅動，公益性削弱，難以實現醫(yī)療服務的惠民性，因此，為彌補市場配置資源方式的不足，醫(yī)療衛(wèi)生政策民生化轉型更強調以人民為中心的特點。

由于市場力量的驅動，公立醫(yī)院的公益性不斷弱化，醫(yī)院開始以追求經濟利益為主要目標，導致醫(yī)療衛(wèi)生系統服務提供市場化趨向，大眾看病難、看病貴的問題更加突出。2009年4月，國務院公布《中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，新一輪醫(yī)改方案正式出臺。新醫(yī)改政策資源公益性和公平性導向明確，醫(yī)療救助覆蓋困難家庭、學生、農民三年內享醫(yī)保、部分醫(yī)療服務政府買單、讓老百姓用上低價藥、疾控工作向婦幼和慢性病患者傾斜、全科醫(yī)生就職基層醫(yī)院、醫(yī)院分級收費、以技養(yǎng)醫(yī)、取消藥品加成等舉措成為醫(yī)改亮點。更加注重人民健康導向的醫(yī)療衛(wèi)生政策體系將資源供給傾向于弱勢群體、基層、落后地區(qū)，同時在部分領域加大政府的資源供給，以解決發(fā)展不均衡、看病貴的問題。2017年黨的十九大報告提出全面建立中國特色醫(yī)療保障制度和優(yōu)質高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，健全現代醫(yī)院管理制度。新農合醫(yī)保制度退出歷史舞臺，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農合整合后，城市、農村參保人員共享同一醫(yī)保制度。

4.2 醫(yī)療衛(wèi)生政策的解釋效應

政策反饋的解釋效應是指過去的政策對新政策制定者、公眾和利益集團的認知塑造，以及對將來政策制定的影響。醫(yī)療衛(wèi)生政策的決策者認知受到已有上位政策的影響，其價值理念的形成會影響醫(yī)療衛(wèi)生政策的內容。1950—1952年，第一、二屆全國衛(wèi)生會議確定了醫(yī)療衛(wèi)生工作“面向工農兵”“預防為主”“團結中西醫(yī)”“衛(wèi)生工作與群眾運動相結合”四大方針。這促使醫(yī)療衛(wèi)生領域政策體現為全民服務，在這種觀念促使下，衛(wèi)生機構的政策設計者秉持公益理念，選擇公費、勞保與合作醫(yī)療保險政策方案作為實現公平、公益醫(yī)療服務的政策選擇，醫(yī)療衛(wèi)生政策體現出福利性。改革開放后，黨的十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決定》精神引導醫(yī)療衛(wèi)生領域決策者的思想變革，1993年11月，黨的十四屆三中全會提出建立多層次的社會保障體系，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合，在此種改革理念塑造下，決策者更加關心醫(yī)療系統的經濟效益與資源優(yōu)化，效率優(yōu)先導向成為政策制定者設計政策的理念，促使他們選擇市場化和社會化的政策方案，如醫(yī)院的企業(yè)化管理、個體行醫(yī)自負盈虧、服務外包、社會醫(yī)保等。進入21世紀，2007年黨的十七大，確立堅持以人為本的科學發(fā)展觀，直接影響了醫(yī)療衛(wèi)生政策制定者政策制定理念與價值導向，建立中國特色醫(yī)藥衛(wèi)生體制方向得以確立，逐步實現人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務成為醫(yī)療衛(wèi)生政策具體目標，醫(yī)療衛(wèi)生政策變革逐步走向堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質導向，不斷強化政府責任和投入。例如，2009年作為新醫(yī)改標志的《中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》明確提出：“堅持公平與效率統一，強化政府在基本醫(yī)療衛(wèi)生制度中的責任，維護公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性?！盵28]公益性屬性是沿襲的本質，這既是路徑，也是價值和政治態(tài)度，這體現了社會主義價值體系下的執(zhí)政理念，在這種理念塑造下，政策設計者的價值傾向和方案選擇都會將公益與公平考慮進政策目標、內容與工具中，公益性理念又回到了決策者的議程中，同時這也解釋了我國衛(wèi)生政策鐘擺式變遷來回擺動的特點。

4.3 醫(yī)療衛(wèi)生政策的演化效應

中國醫(yī)療衛(wèi)生政策鐘擺式變遷的演化效應分為兩個方面，一是政策演進中的自我削弱效應，二是政策發(fā)展中的自我強化效應。前者是福利性政策在演進過程中不斷產生問題，阻礙醫(yī)療衛(wèi)生政策繼續(xù)自我強化的福利走向；后者是醫(yī)療衛(wèi)生政策的路徑依賴貫穿始終，一直驅動醫(yī)療衛(wèi)生政策以公益性為核心，使其能夠逆轉市場化改革趨向，轉而走向民生健康保障導向的政策。

任何政策在其演化中都具有自我削弱作用，主要體現為過去的政策經過歷史發(fā)展會帶來一些政策自身難以破解的難題。福利性醫(yī)療衛(wèi)生政策全覆蓋、普惠性的特點與政府財政供給能力存在張力，加之管理機制中缺少相應的經濟考量和服務質量監(jiān)測，政策落實過程中出現衛(wèi)生服務質量不高、效率低下的問題，而福利性政策自身難以解決這些問題，導致政策演化中政策自身阻礙其路徑依賴，需要通過其他路徑的選擇來破解過去政策帶來的問題。因此，改革開放后，為破解上述難題，福利性政策在逐漸削弱自身的福利特性，吸納市場資源，通過市場經濟手段來解決財力支持、服務質量和運作效率問題，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)不再具有純福利屬性，政策開始走向市場化導向。

同時，政策演化還具有路徑依賴的自我強化效應，主要體現為政策一旦設立，就會沿著最初的路徑慢慢發(fā)展和積累，不會輕易改變。在醫(yī)療衛(wèi)生政策領域，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性本質屬性一直沒有改變，即使在改革開放后的市場化改革中，公益性依舊沒有被完全拋棄，因此，公益性屬性是衛(wèi)生政策從新中國成立以來至今一直保持的本質特點，是其福利性實現路徑依賴的體現。醫(yī)療衛(wèi)生政策市場化導向改革并未使醫(yī)療衛(wèi)生政策市場化得到持續(xù)強化并走向全面市場化，而是在21世紀之后政策改革中得到逆轉，回歸到體現民生與人民健康的公益性政策路徑。

4.4 醫(yī)療衛(wèi)生政策的學習效應

學習效應是汲取經驗教訓，是以時間為維度的縱向不同政策階段之間的學習與類比，而向外部及國內不同地區(qū)之間的學習是以地理為維度的橫向不同發(fā)展階段之間的借鑒與擴散。

在縱向學習視角下，中國衛(wèi)生政策鐘擺式變遷中的第一階段呈現福利化、公益性導向。新中國成立后，黨和政府提出了“預防為主”的衛(wèi)生工作方針，大力開展愛國衛(wèi)生運動。2020年國務院發(fā)文重提愛國衛(wèi)生運動，肯定愛國衛(wèi)生運動是黨把群眾路線應用于衛(wèi)生防病工作的成功實踐，需進一步繼承和發(fā)揚。歷史證明，愛國衛(wèi)生運動充分發(fā)揮了制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、文化優(yōu)勢和群眾優(yōu)勢。不僅如此，第一階段群眾對醫(yī)療滿意度高，原因之一是看病買藥花費較低。當前面臨醫(yī)療費用快速增長時，政府通過建立多元化、多層次全民醫(yī)保體系以及取消藥品加成，醫(yī)保支付方式改革等力圖控制個人衛(wèi)生支出占比：2000—2005年，個人衛(wèi)生支出占比高于50%，2006年這一數據開始明顯下降，2020年已下降至27.7%。第二階段的市場化運作為醫(yī)院積累了豐富的管理和經濟核算經驗，為第三階段促進效率提升提供了有章可循的路徑。由此可見，第一階段和第二階段共同為第三階段醫(yī)療回歸公益性、形成“醫(yī)防融合”的整合型衛(wèi)生體系提供了學習模板。

在橫向學習視角下，我國不斷從發(fā)達國家吸取經驗，揚長避短。例如借鑒國際經驗，推行醫(yī)保支付方式改革，從后付制向預付制轉變。目前我國正在逐步推行階段，有必要借鑒其他典型國家在實施過程中得到的經驗教訓和研究成果，如在頂層設計與管理、疾病分組器、臨床診療標準等方面，更好實現其作為標準化管理工具的功能。國內不同地區(qū)在落實政策中同樣存在著顯著的學習效應。例如建設緊密型醫(yī)共體政策在全國推廣過程中，經歷了由醞釀到小范圍探索，再到多個地區(qū)同步試點，建立起《緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體建設評判標準和監(jiān)測指標體系》，通過指標體系引導建立目標明確、權責清晰、分工協作的新型縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。由此可見，在衛(wèi)生政策擴散中，普遍存在學習效應，學習效應助推了政策由點到面的過程。

5 結論與啟示

5.1 醫(yī)療衛(wèi)生政策趨向于公共價值引領的鐘擺式變遷

新中國成立70多年來，醫(yī)療衛(wèi)生政策演變呈鐘擺式變遷的特征，在公益導向與效率導向兩端發(fā)生了三次擺動。最初從公益導向的福利性醫(yī)療衛(wèi)生政策擺向效率導向的市場化衛(wèi)生政策，后來擺向公益為主兼顧效率導向的民生化醫(yī)療衛(wèi)生政策。近年來我國醫(yī)療衛(wèi)生政策鐘擺式變遷在逐步減小擺幅，趨于穩(wěn)定，并以民生化、福利化為中心。我國死亡疾病譜已實現巨大轉變，由傳染性疾病轉變?yōu)槁苑莻魅拘约膊?，來自社會經濟、個人生活方式、心理因素的影響變得越來越重要。但預防保健體系與醫(yī)療、醫(yī)保體系之間不平衡、不協調、不匹配的問題尤為突出。這些問題的解決需要深化推進醫(yī)改，促進公衛(wèi)、醫(yī)療、醫(yī)保體系間的融合協同，使醫(yī)療衛(wèi)生體系從以治病為中心向以健康為中心轉變。以健康為中心的醫(yī)療體系更體現公共價值，公共價值融合了純公益性理念和效率觀念，能夠引領醫(yī)療衛(wèi)生服務體系發(fā)展，需要一以貫之。

5.2 政策反饋理論為認識醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷提供新視角

醫(yī)療衛(wèi)生政策制定及其變遷既受內外因素互動影響、也受政策本身和時間因素的塑造。既有的政策過程理論，如多源流框架、倡導聯盟框架、間斷均衡理論將理論關注點聚焦在影響政策變遷的內外因素互動上，如制度結構、行動者、觀念與焦點事件等的互動導致不同的政策制定結果或變遷。但既有理論沒有關注到政策本身在歷史進程中的反饋效應，政策本身和時間因素亦然重要。政策反饋理論視域下新中國成立以來醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷研究發(fā)現，其政策反饋效應顯著，原有的衛(wèi)生政策對后續(xù)政策制定有不同層面的影響，通過資源效應、解釋效應、演化效應和學習效應對政策內容、工具、目標及其實現程度產生影響，使得政策的演變呈現鐘擺式變遷特征。政策反饋理論提出政策不僅是政治系統的結果，在時間因素作用下，政策本身更是塑造政治系統、影響未來政策制定的重要因素，為我們分析醫(yī)療衛(wèi)生政策制定及其變遷提供了新視角。

5.3 從多重政策反饋效應視角出發(fā)優(yōu)化衛(wèi)生政策的制定

第一，改革與政策方案的設計是對資源供給和資源分配進行重新設置，政策具有資源的反饋作用，資源供給不足、分配不均在政策執(zhí)行過程中會造成意外后果，導致政策失效或變遷。因此，改革者在新醫(yī)改的方案設計中應充分評估政策方案所帶來的資源供給與分配可能存在的問題，做好資源平衡。第二，政策的解釋效應主要體現為上級政策對下級決策者價值傾向和方案選擇的影響，政策內容對民眾態(tài)度的影響，因此，醫(yī)改設計者應當認真把握、堅決落實中央的改革理念，在中央改革新理念指導下進行醫(yī)改方案設計，同時還要關注輿論，設計出能夠滿足人民訴求的改革方案。第三，新醫(yī)改政策的設計需要把握歷史，演化效應視角啟示我們要在過去的經驗上進行漸進改革，避免劇烈式變革；第四，從學習效應角度看，歷史上的幾個階段改革各有優(yōu)劣，新時代下的醫(yī)改政策方案設計要充分學習歷史經驗，即在多重價值理念融合與兼顧導向下制定衛(wèi)生政策。新中國成立以來的醫(yī)療衛(wèi)生政策變遷證明，以某一特定價值取向制定醫(yī)療衛(wèi)生政策難以應對和解決多樣化的醫(yī)療衛(wèi)生需求和醫(yī)療衛(wèi)生領域所面臨的復雜性問題。因而，要全面推進健康中國建設，醫(yī)療衛(wèi)生政策的制定需要顧及多層次性，宏觀層面需要堅持系統性，中觀層面需要堅持公益性，微觀層面則堅持效率性，公平性兼顧和可及性。