關(guān) 瑩 孫兆尹

（桂林理工大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院 廣西 桂林 541000）

我國(guó)自從21世紀(jì)初進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，老齡化的程度就越來(lái)越嚴(yán)重。2021年5月11號(hào)，我國(guó)公布了“第七次人口普查”的有關(guān)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)表明，我國(guó)60歲以上人口為264 018 766人，占全國(guó)總?cè)丝?8.70%，其中65歲及以上人口為190 635 280人，占13.50%。在這一形勢(shì)下，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給不足成為新一代政府急需解決的問(wèn)題。受傳統(tǒng)觀念的影響，人們認(rèn)為家庭是養(yǎng)老的第一責(zé)任主體。除了家庭以外，老年人活動(dòng)最多的場(chǎng)所是社區(qū)，而且社區(qū)也具備整合社會(huì)資源的能力，可以為我國(guó)的養(yǎng)老事業(yè)提供重要的載體。因此，社區(qū)居家養(yǎng)老越來(lái)越被大眾所接受。

社區(qū)居家養(yǎng)老是以社區(qū)為依托點(diǎn)，充分利用社區(qū)內(nèi)的各種資源，為居住在家中或社區(qū)中的老人提供養(yǎng)老服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是準(zhǔn)公共服務(wù)，具有公益和福利性質(zhì)，不能完全依賴市場(chǎng)調(diào)節(jié)，必須由政府來(lái)主導(dǎo)。但是，我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老的種類多，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的安全和質(zhì)量的要求高，部分服務(wù)還有專業(yè)化的需求，政府很難用一己之力承擔(dān)整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老服務(wù)重任，因此，要聚集社會(huì)上各種優(yōu)質(zhì)資源來(lái)滿足我國(guó)的養(yǎng)老需求。

在眾多的社會(huì)力量中，社會(huì)組織屬于第三部門，是政府和社會(huì)之間的紐帶，和政府相比，社會(huì)組織服務(wù)的質(zhì)量和專業(yè)程度更高，而且社會(huì)組織的靈活性也很強(qiáng)，能夠適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)需求的各種變化。因此，由社會(huì)組織與政府共同提供養(yǎng)老服務(wù)是有必要的。但是當(dāng)前社會(huì)組織與政府合作供給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的模式仍處在探索之中，從委托代理的視角研究社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給過(guò)程中政府社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，有助于了解社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中各主體的聯(lián)系，以便更加有效地利用各種資源，提高其服務(wù)水平。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的委托代理模式

1.委托代理理論分析

在現(xiàn)代企業(yè)管理的理論基礎(chǔ)中，委托代理理論一直占有重要地位，它強(qiáng)調(diào)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，委托人和代理人之間的信息不對(duì)稱，存在利益沖突。現(xiàn)代委托代理關(guān)系是由羅斯提出的，他認(rèn)為：“委托人的決策權(quán)交由另一方行使，代理關(guān)系將會(huì)由此產(chǎn)生?！盵1]根據(jù)麥克林的定義，委托代理是一個(gè)或多個(gè)代理人委托其他代理人為他們提供服務(wù)的合同，其報(bào)酬是依據(jù)其提供的質(zhì)量和數(shù)量來(lái)支付的。[2]“福利服務(wù)的供給可以由受到供應(yīng)商嚴(yán)重影響的政府部門集中進(jìn)行，可以逐步實(shí)現(xiàn)多元化，引入競(jìng)爭(zhēng)因素，在某些情況下能夠更接近最終用戶和消費(fèi)者的需求?！盵3]福利多元主義認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)由政府單獨(dú)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎蜕鐣?huì)組織等第三方部門來(lái)提供，這些主體之間會(huì)構(gòu)成多重委托代理關(guān)系，這會(huì)提高養(yǎng)老服務(wù)的水平。[4]

2.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的多重委托代理關(guān)系分析

政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的利益相關(guān)者。從微觀層面來(lái)講，政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的利益相關(guān)者主要有受政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)影響或影響它的團(tuán)體、組織和個(gè)人。[5]利益相關(guān)者包括內(nèi)部和外部，內(nèi)部利益相關(guān)者是指組織成員，主要有政策制定者、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成員、加盟企業(yè)和社區(qū)組織工作人員；外部利益相關(guān)者主要是指受組織決策和行動(dòng)影響的個(gè)人或群體，如志愿者、服務(wù)對(duì)象、媒體等。政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中一般充當(dāng)?shù)氖钦叩闹贫ㄕ?、?gòu)買者和評(píng)估者，社會(huì)組織和工作人員充當(dāng)?shù)氖欠?wù)者和生產(chǎn)者，政府與社會(huì)組織之間是一種平等的契約關(guān)系，與社區(qū)之間是一種管理與被管理的關(guān)系，服務(wù)對(duì)象是指社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的直接受益者。

在養(yǎng)老服務(wù)的兩級(jí)委托代理關(guān)系中，初始委托人是老年人，直接委托模式下的老年人的養(yǎng)老服務(wù)直接依靠政府或者民營(yíng)機(jī)構(gòu)。直接委托代理的主體有政府或民營(yíng)機(jī)構(gòu)和老年人兩個(gè)。如果養(yǎng)老服務(wù)由政府直接提供，那么政府不僅會(huì)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，也會(huì)面臨更大的經(jīng)濟(jì)財(cái)政壓力；但若由民營(yíng)機(jī)構(gòu)直接提供，那么其高昂的價(jià)格，僅能使極少數(shù)高端群體的需求得到滿足。伴隨著市場(chǎng)化的進(jìn)程，社會(huì)和市場(chǎng)力量在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)中的地位也越來(lái)越重要，由此第二種關(guān)系開(kāi)始形成，即由政府購(gòu)買，政府不再直接提供養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)出資購(gòu)買的方式將養(yǎng)老服務(wù)提供方轉(zhuǎn)接到非政府組織和營(yíng)利組織身上，作為養(yǎng)老服務(wù)的初始委托人和需求方的老年人首先委托不同層級(jí)的政府，政府部門又通過(guò)政府購(gòu)買的方式將其委托給第三方社會(huì)組織，因此，非政府組織和營(yíng)利組織也是最終代理人。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中形成的主要是“老年人—政府—民間組織”三級(jí)委托代理鏈，這種委托代理關(guān)系被稱為間接委托代理模式。對(duì)失能老人和半失能老人，政府主要是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和發(fā)行代金券的方式委托給社會(huì)組織。由于社會(huì)組織等第三方組織能夠捕捉到社區(qū)老年人更加多樣化的需要，其比政府主導(dǎo)的需求更具“內(nèi)生性”，與直接委托—代理模型相比，間接委托-代理模型中主體間的權(quán)力—責(zé)任—利益關(guān)系更為復(fù)雜。此外，委托代理關(guān)系在政府內(nèi)部、社會(huì)組織和工作人員之間也是存在的，即下級(jí)政府既是上級(jí)政府和部門的代理人又是非政府組織和營(yíng)利組織的委托人，形成多層次的委托代理關(guān)系。而社會(huì)組織正式的和非正式的管理方法，都為前線的工作人員提供了責(zé)任的要求和具體規(guī)定，社會(huì)組織要與其前線工作人員建立良好的責(zé)任關(guān)系，使護(hù)理醫(yī)護(hù)人員、志愿者、企業(yè)勞務(wù)人員的工作熱情能夠通過(guò)管理和激勵(lì)手段得到提升。因此，社會(huì)組織既是政府的代理人，同時(shí)又是前線工作人員的委托人。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐

為了推動(dòng)形成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的多元供給格局，可根據(jù)公共服務(wù)分工理論，鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與，利用各方優(yōu)勢(shì)和資源取得最大的社會(huì)福利。各個(gè)主體在社區(qū)居家養(yǎng)老中的作用是：政府在社區(qū)居家養(yǎng)老實(shí)施過(guò)程中起主導(dǎo)作用，主要負(fù)責(zé)給予建設(shè)補(bǔ)貼等資金撥付，以及政策的制定與監(jiān)督管理工作。此外，政府還可以對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行初次分工，將服務(wù)生產(chǎn)委托給非營(yíng)利組織來(lái)承擔(dān)。社會(huì)組織在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中處于承接地位，可以通過(guò)整合家庭、社區(qū)、企業(yè)等市場(chǎng)力量，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行二次分工，即將服務(wù)提供委托給企業(yè)、家庭和社區(qū)。其中，社區(qū)是養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施平臺(tái)，通過(guò)整合資源、提供養(yǎng)老服務(wù)和制定管理方法等措施，協(xié)同各方開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目；家庭主要對(duì)有養(yǎng)老服務(wù)需求的老人提供經(jīng)濟(jì)支持和精神慰藉，配合管理等方面來(lái)提供幫助；養(yǎng)老企業(yè)及機(jī)構(gòu)主要是通過(guò)提供服務(wù)，對(duì)社區(qū)服務(wù)中心進(jìn)行管理，以及支持老年人入住等來(lái)體現(xiàn)養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)。[6]社區(qū)、企業(yè)、和家庭在其中扮演的是服務(wù)提供者的角色。

桂林市政府通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等手段，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的管理、運(yùn)營(yíng)模式及專業(yè)護(hù)理經(jīng)驗(yàn)等引入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，并將社區(qū)日托、托老助老服務(wù)等委托給養(yǎng)老機(jī)構(gòu),形成了政府、社會(huì)和部門相互合作的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式。此外，還開(kāi)展承包家庭養(yǎng)老床位建設(shè)，來(lái)彌補(bǔ)居家養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理隊(duì)伍專業(yè)度不高和人員不足的問(wèn)題，并向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)周圍社區(qū)擴(kuò)散，開(kāi)展社區(qū)老年人養(yǎng)老有關(guān)的服務(wù)，建設(shè)“沒(méi)有圍墻的養(yǎng)老院”。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中引入社會(huì)組織，可以提高服務(wù)效率，非營(yíng)利組織的“自愿性”“非營(yíng)利性”等特性，使社會(huì)組織更容易得到社會(huì)認(rèn)可，能夠更加高效地整合社會(huì)資源。

在對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，采取的是屬地管理、第三方監(jiān)管及市本級(jí)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督等多種監(jiān)督方式相結(jié)合的方法。市民政局將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)委托給城區(qū)民政部門，城區(qū)民政局負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的社區(qū)居家養(yǎng)老政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)督和指導(dǎo)，確保轄區(qū)內(nèi)符合條件的老年人都能夠享受服務(wù)。為加強(qiáng)對(duì)服務(wù)的監(jiān)管，市民政局將一部分監(jiān)督工作委托給會(huì)計(jì)師事務(wù)所，會(huì)計(jì)師事務(wù)所指派2位會(huì)計(jì)師每月對(duì)服務(wù)工單進(jìn)行結(jié)算專項(xiàng)審計(jì)，并監(jiān)督和抽查服務(wù)工單，抽查率不低于2%。市民政局在進(jìn)行市本級(jí)監(jiān)管時(shí)，會(huì)指派慈善社工科的一名副科長(zhǎng)每月來(lái)結(jié)算，并通過(guò)電話抽樣調(diào)查老年人的服務(wù)滿意度。此外，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方案還通過(guò)《桂林日?qǐng)?bào)》公開(kāi)發(fā)表，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

通過(guò)對(duì)桂林市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的分析可以看出，社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)受到政府和社會(huì)組織的大力支持，社區(qū)服務(wù)站點(diǎn)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也向著規(guī)范化發(fā)展。但是目前我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老也存在著一些問(wèn)題，養(yǎng)老從業(yè)人員的學(xué)歷不高，大多是離休人員和事業(yè)單位精簡(jiǎn)下來(lái)的人員，專業(yè)人才較為缺乏。同時(shí)，由于養(yǎng)老服務(wù)人員的工資低、工作量大，也造成了養(yǎng)老服務(wù)人才流失嚴(yán)重的現(xiàn)象。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的提升路徑

1.打造多功能和復(fù)合型的服務(wù)社區(qū)

社區(qū)要不斷完善服務(wù)的多功能配套。加強(qiáng)對(duì)老年人的精神照顧、家庭護(hù)理和康復(fù)治療等更高層次的服務(wù)。社區(qū)要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，完善基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，滿足老年人的不同需求。還可以利用互聯(lián)網(wǎng)的各種“便利”服務(wù)，縮短社區(qū)與家的距離，使老年人的身心健康和生活質(zhì)量得到保障。此外，還要關(guān)注老年人心理方面的問(wèn)題，建立老年人文化班，開(kāi)展各種娛樂(lè)活動(dòng)，豐富社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，充實(shí)老年人的生活，為老年人打造一個(gè)輕松愉快的生活環(huán)境。同時(shí)，建設(shè)專業(yè)的居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，提高工作人員素質(zhì)。

2.加大有關(guān)資金的投入力度

目前，社區(qū)居家養(yǎng)老的資金來(lái)源主要是政府，資金供給對(duì)象較為單一，且數(shù)量較少，存在著資金投入不到位等問(wèn)題，進(jìn)而造成服務(wù)人員短缺，服務(wù)質(zhì)量不高。因此，社區(qū)要根據(jù)自身情況，充分利用各種社會(huì)資源，擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老的資金來(lái)源方式。國(guó)家可以通過(guò)發(fā)行社會(huì)保障基金福利彩票，使社?；鸬臄?shù)量得到增加，還可以設(shè)置“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”的專項(xiàng)基金，明確資金的投入方向[7]；大力吸納民間資本，建立養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈。根據(jù)不同老人不同的經(jīng)濟(jì)水平，制定不同等級(jí)的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立有償和低嘗服務(wù)，使社區(qū)居家養(yǎng)老的投資更加多元化。

3.完善居家養(yǎng)老的頂層設(shè)計(jì)

政府相關(guān)部門要完善與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法規(guī)和政策，改善優(yōu)惠政策的覆蓋面和社會(huì)服務(wù)環(huán)境，健全老年養(yǎng)老服務(wù)的保障制度，貫徹落實(shí)“以人為本”的民生服務(wù)理念，使社區(qū)居家養(yǎng)老有法可依。針對(duì)目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)格式不統(tǒng)一、條款不細(xì)致的問(wèn)題，可以在有關(guān)合同中對(duì)雙方各自應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行書面規(guī)定，規(guī)范與社區(qū)居家養(yǎng)老有關(guān)的合同內(nèi)容；還可以在社區(qū)設(shè)立為老年人提供法律咨詢的法律援助機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大法律援助覆蓋面。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)人口老齡化的不斷加深，養(yǎng)老模式也變得多種多樣，其中以家庭和社區(qū)為依托的社區(qū)居家養(yǎng)老越來(lái)越受到人們的歡迎。本文通過(guò)分析社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各主體之間的委托關(guān)系，得出社區(qū)居家養(yǎng)老存在“老年人-政府-民間組織”三重委托代理關(guān)系鏈，并分析了各個(gè)主體的責(zé)任和義務(wù)，為完善和發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了思路和方法，以更好地解決我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的資金不足、人員不專業(yè)、法律不健全等問(wèn)題。