王芳

（重慶市綦江區(qū)港航海事事務(wù)中心，重慶 401420）

地方政府融資平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)公司”）始于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，為地方經(jīng)濟(jì)做出諸多貢獻(xiàn)。同時(shí)，也造成了地方政府債務(wù)過快增長(zhǎng)，運(yùn)行成本高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益突顯。因此，對(duì)平臺(tái)公司發(fā)展問題和轉(zhuǎn)型升級(jí)策略的研究探索具有重要意義。

一、地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

平臺(tái)公司資產(chǎn)是地方政府及其部門通過財(cái)政撥款或劃撥資產(chǎn)、股權(quán)等方式注入，其債務(wù)向銀行和非銀機(jī)構(gòu)改革融入銀行貸款、基金、信托產(chǎn)品等。2014年、2015年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布加強(qiáng)債務(wù)管理的意見，明確了“借、用、還”一體化的管理機(jī)制，為順應(yīng)政策環(huán)境的變化，平臺(tái)公司必須進(jìn)行分類改革、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，通過提升公司盈利能力，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，分擔(dān)財(cái)政壓力，彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口。新形勢(shì)下融資平臺(tái)公司從單純的資產(chǎn)（資金）平臺(tái)向城市資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)商和城市綜合發(fā)展運(yùn)營(yíng)商的轉(zhuǎn)型任務(wù)依然艱巨。

二、地方政府融資平臺(tái)企業(yè)發(fā)展中存在的問題

（一）平臺(tái)公司市場(chǎng)化人才少且缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

平臺(tái)公司作為獨(dú)立法人其治理結(jié)構(gòu)日趨完善，但其經(jīng)營(yíng)決策和財(cái)政政策仍受制于地方政府，公司高層由政府任命或體制內(nèi)人員兼任，一些地方平臺(tái)公司改革要求人員編制脫鉤，但沒有經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化公司的經(jīng)驗(yàn)和思路。董、監(jiān)事會(huì)發(fā)揮的作用有限，投融資決策仍然保留政府下屬企業(yè)的特點(diǎn)，缺乏獨(dú)立開展業(yè)務(wù)的能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。日常管理中還有消極怠工，權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象，選人用人提拔的機(jī)制保留行政單位的特點(diǎn)，沒有有效的激勵(lì)機(jī)制。

（二）資產(chǎn)規(guī)模大卻優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)少

平臺(tái)公司的初始資產(chǎn)均由財(cái)政劃撥，且基本為非流動(dòng)資產(chǎn)，甚至是水電設(shè)施、政府辦公樓、公園、公路等公益性資產(chǎn)或閑置資產(chǎn)等，變現(xiàn)能力弱。部分劃入的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和實(shí)際控制權(quán)甚至經(jīng)營(yíng)權(quán)并不控制在平臺(tái)公司手中。流動(dòng)資產(chǎn)的增加多由于往來債權(quán)債務(wù)的增加而增加的總資產(chǎn)。公司規(guī)模大而不實(shí)，資產(chǎn)多而不優(yōu)，可以創(chuàng)造價(jià)值的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)少。

（三）債務(wù)負(fù)擔(dān)重且還款來源得不到保障

一是平臺(tái)公司的主要作用為政府融資，缺少主營(yíng)業(yè)務(wù)和充足的抵押物，加上平臺(tái)公司的投資單一，融資創(chuàng)造的社會(huì)效益多，經(jīng)濟(jì)效益少，還款來源難以保證。二是為了完成政府建設(shè)缺口資金的籌資任務(wù)和滿足償債需求，保證資金鏈不斷，公司往往融入高成本資金、短期資金，企業(yè)償債壓力巨大，企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債過多，資產(chǎn)負(fù)債率過高，融資越來越難。三是長(zhǎng)期融資中，由于工程進(jìn)度問題，加上金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資款項(xiàng)的使用監(jiān)管越來越嚴(yán)，導(dǎo)致很多項(xiàng)目融資資金閑置賬面，一方面承擔(dān)著該筆資金的高額利息，另一方面貸款資金使用條件達(dá)不到而資金閑置。

（四）資產(chǎn)收益率低企業(yè)造血功能弱

一是平臺(tái)公司的資產(chǎn)絕大多數(shù)為閑置或公益性資產(chǎn)，無法產(chǎn)生收益，龐大的固定資產(chǎn)產(chǎn)生的折舊會(huì)抵減利潤(rùn)，降低收益。二是承接的項(xiàng)目一般為收益率較低的公益性項(xiàng)目，且投資額大，期限長(zhǎng)，地方財(cái)政財(cái)力不足，只能從平臺(tái)公司自身融資來解決項(xiàng)目建設(shè)資金缺口，公司的財(cái)務(wù)成本很高。三是管理成本高，大多數(shù)平臺(tái)企業(yè)用人機(jī)制改革未成功，人員過多，薪酬改上去了，人員數(shù)量沒有改下來，工作效率低，營(yíng)運(yùn)成本高。四是企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)板塊雖多，但主營(yíng)業(yè)務(wù)不突出，經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金凈流入小。大多數(shù)平臺(tái)企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍涉及建設(shè)、開發(fā)、租賃、金融、市政園林、水利、房地產(chǎn)等，但涉及較淺，主營(yíng)業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，缺乏核心業(yè)務(wù)，靠政府行政保護(hù)承接政府工程，企業(yè)自身造血能力弱，效益差，競(jìng)爭(zhēng)能力弱難以靠自身能力維持經(jīng)營(yíng)發(fā)展。五是平臺(tái)公司保留了政府審批的程序，重大事項(xiàng)審批程序繁多，時(shí)間較長(zhǎng)，往往不能快速把握時(shí)機(jī)、快速?zèng)Q斷，快速實(shí)施，企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理相對(duì)弱，加上轉(zhuǎn)型后業(yè)務(wù)部門組建困難，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱。

三、加快地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)的對(duì)策建議

當(dāng)前，各級(jí)地方政府對(duì)地方融資平臺(tái)公司進(jìn)行了分類管理，對(duì)不符合條件的平臺(tái)公司要求剝離融資業(yè)務(wù)，不保留融資平臺(tái)的職能，對(duì)符合條件的融資平臺(tái)公司要求充實(shí)資本，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》《地方政府隱的性債務(wù)兌現(xiàn)辦法》等文件，要求平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為“自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自我發(fā)展”的市場(chǎng)化企業(yè)。平臺(tái)公司長(zhǎng)期在體制內(nèi)運(yùn)作，急需建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，整合資源，培育自身核心業(yè)務(wù)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司向經(jīng)營(yíng)實(shí)體或投融資實(shí)體的轉(zhuǎn)型。

（一）依法剝離政府融資職能并妥善處理存量債務(wù)

對(duì)原承擔(dān)政府融資職能的企業(yè)不再以政府信用、公益性項(xiàng)目、資產(chǎn)抵押進(jìn)行融資。對(duì)平臺(tái)公司已經(jīng)形成的債務(wù)進(jìn)行清理，區(qū)分政府與公司的償還責(zé)任，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目形成的債務(wù)可以提高資產(chǎn)收益，盤活資產(chǎn)等方式進(jìn)行償還，對(duì)無現(xiàn)金流產(chǎn)生的純公益性債務(wù)由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)用財(cái)政預(yù)算資金、發(fā)行政府債券等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)換，現(xiàn)金流不足的部分可以通過配置優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、補(bǔ)貼等方式解決，對(duì)于在建項(xiàng)目可采取TOT方式把存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)（收益權(quán)）引入社會(huì)資本進(jìn)行債務(wù)轉(zhuǎn)換。

（二）加強(qiáng)資源整合優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)

1．注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，剝離懸空資產(chǎn)和公益資產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)，做實(shí)做優(yōu)平臺(tái)公司資產(chǎn)。通過注入資本金、劃撥優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。將過去劃入的公益性資產(chǎn)、懸空資產(chǎn)從平臺(tái)公司剝離，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目整合，支持國(guó)有資本運(yùn)作，推動(dòng)混合所有制改革，提高企業(yè)融資和營(yíng)運(yùn)能力。

2．通過盤活存量資產(chǎn)，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)業(yè)務(wù)多元化。將城市環(huán)衛(wèi)、綠化、城市運(yùn)行維護(hù)，供水供氣、垃圾處理、污水處理、中小學(xué)食堂食品供應(yīng)、礦產(chǎn)資源投資、政府代建工程項(xiàng)目等以合法合規(guī)的方式委托平臺(tái)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，使得平臺(tái)公司逐步具備造血功能。十九大以來，國(guó)家大力推動(dòng)涉農(nóng)，文旅、醫(yī)療養(yǎng)老、環(huán)境治理等關(guān)系民生的產(chǎn)業(yè)，平臺(tái)公司可以選擇這些產(chǎn)業(yè)的優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，發(fā)揮社會(huì)效益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益。

3．賦予平臺(tái)企業(yè)中經(jīng)營(yíng)性企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、預(yù)期收益權(quán)等進(jìn)行質(zhì)押貸款，或通過發(fā)行企業(yè)債、資產(chǎn)證券化等方式進(jìn)行籌資，使公司進(jìn)一步盤活資產(chǎn)具備籌資、運(yùn)營(yíng)、投資、管理的能力。

（三）完善法人治理結(jié)構(gòu)建立現(xiàn)代企業(yè)制度

地方融資平臺(tái)多為行政機(jī)構(gòu)下屬國(guó)企，缺乏與市場(chǎng)化相匹配的體制機(jī)制，為加快平臺(tái)企業(yè)去行政化，減少不合理的行政干預(yù)，強(qiáng)化獨(dú)立法人地位，推進(jìn)公司法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化，必須做好以下幾點(diǎn)：一是建立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等現(xiàn)代企業(yè)管理體系。二是引入市場(chǎng)化和熟悉產(chǎn)業(yè)的高水平專業(yè)人才。平臺(tái)公司原有人員多為行政事業(yè)單位人員，市場(chǎng)化意識(shí)不強(qiáng)，引入人才也是去行政化的需要。企業(yè)要實(shí)現(xiàn)新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)展，更要引入專業(yè)的高水平人才。三是建立績(jī)效考核制度和薪酬管理制度。近年平臺(tái)企業(yè)也做了薪酬改革，但結(jié)果是人員收入增加，能力和效率沒有得到提高，一方面是用人機(jī)制未能放開，只有進(jìn)的渠道，沒有出的理由。另一方面由于企業(yè)對(duì)人員的培養(yǎng)不能滿足市場(chǎng)化企業(yè)對(duì)人才的需要。此外，薪酬激勵(lì)未與考核完全掛鉤，或考核流于形式，未能真正實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。四是加強(qiáng)融資平臺(tái)公司黨組織領(lǐng)導(dǎo)，健全行政、人事、財(cái)務(wù)、內(nèi)控審計(jì)、預(yù)算等管理制度，做到政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、管理科學(xué)，保證企業(yè)一方面提升企業(yè)的管理水平，另一方面加強(qiáng)預(yù)算和內(nèi)控管理，確保公司轉(zhuǎn)型國(guó)有資產(chǎn)不流失。

（四）創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道

拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，鼓勵(lì)多種方式吸引民間資本進(jìn)入轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)公司，進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域和城市化建設(shè)項(xiàng)目，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、收益權(quán)質(zhì)押或轉(zhuǎn)讓、股權(quán)合作、PPP合作等方式，充分利用和吸引社會(huì)資本參與進(jìn)來，一是對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，與政府脫鉤，完全走向市場(chǎng)，將債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；二是對(duì)供水供氣、垃圾處理、污水處理、環(huán)境治理等項(xiàng)目引進(jìn)社會(huì)資本，按照市場(chǎng)化原則舉債和還債，政府可以按照合同的補(bǔ)償定價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼，但不承擔(dān)償債責(zé)任；三是對(duì)一些難以吸引社會(huì)資本的公益項(xiàng)目，可由政府注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強(qiáng)公司的償債能力；四是盤活資產(chǎn)，整合資源。

（五）加強(qiáng)內(nèi)控管理提高營(yíng)運(yùn)能力

根據(jù)改革的要求，平臺(tái)公司建立了現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)，完善了相關(guān)內(nèi)控制度，著力提高適應(yīng)市場(chǎng)的管理能力。一是建立重大投融資終身追究制度；二是建立投融資管理制度，融資規(guī)模與償付能力相符，融資模式與公司發(fā)展戰(zhàn)略相吻合。三是建立財(cái)務(wù)預(yù)警制度；四是建立成本考核制度。

（六）建立合理的償債機(jī)制

以量入為出，總體平衡的原則，規(guī)范、合理測(cè)算項(xiàng)目收入和成本，控制融資規(guī)模，當(dāng)年收入應(yīng)覆蓋當(dāng)年債務(wù)本息。加強(qiáng)資金管理，借鑒資產(chǎn)證券化的方法，探索將閑置資金接入統(tǒng)一資金管理體系，設(shè)立償債準(zhǔn)備金。

（七）做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃培育和引導(dǎo)

平臺(tái)公司對(duì)本區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、資源、產(chǎn)業(yè)等非常熟悉，可利用其優(yōu)勢(shì)，先頭進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，培育和引導(dǎo)，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)營(yíng)運(yùn)等方面的學(xué)習(xí)和培育，拓寬業(yè)務(wù)范圍，提高持續(xù)發(fā)展能力。

四、結(jié)束語

總之，平臺(tái)企業(yè)的債務(wù)消化也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，平臺(tái)企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型成為市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)，任重而道遠(yuǎn)，需要多方資源融合，制度更新，人才引進(jìn)，業(yè)務(wù)拓展和培養(yǎng)。