周 偉

(河南財經(jīng)政法大學 法學院,河南 鄭州 450046)

“去地方化”是相對于“地方化”而言的。一般而言，“地方化”指的是司法地方化。“所謂司法的地方化，是指司法機關或者其工作人員在司法活動過程中受到地方黨政機關或者地方利益團體的不當控制和干擾，導致司法機關及其工作人員喪失其應有的獨立權力和地位，從而出現(xiàn)的一種司法異化現(xiàn)象?！盵1]司法地方化是通過司法機關機構設置、隸屬關系、法官和經(jīng)費來源地方化四個方面來實現(xiàn)的[2]。因此“去地方化”指的是地方司法機關的人財物由中央統(tǒng)一管理與支配、行政區(qū)劃與司法管轄分離，使得司法權運行時脫離地方控制和制約，排除地方對司法權的干預，其最終目的在于保障司法機關依法獨立行使司法權。2014年以來司法體制改革就是通過法院和檢察院的人財物由省級統(tǒng)管等措施實現(xiàn)了我國司法機關去地方化。盡管國家監(jiān)察委員會在性質上是政治機關，但在履行監(jiān)督職責時也得恪守司法程序，因此也應當通過去地方化獲得獨立性，以實現(xiàn)有效監(jiān)督。

一、監(jiān)督權獨立是有效反腐的前提條件

權力監(jiān)督是指人們?yōu)榱诉_到政治、經(jīng)濟、軍事、司法方面的某種目的或目標，仰仗一定的權力對社會公共治理中若干事務的內部分工約束或外部民主性參與控制等途徑，針對公共權力的資源、主體權責、運作效能等而開展的檢查、審核、評議、督促活動[3]。監(jiān)督權獨立是現(xiàn)代政治體制運行的基本要求，是黨對權力實現(xiàn)監(jiān)督的關鍵所在。沒有監(jiān)督權的獨立，權力監(jiān)督將形同虛設。

(一)監(jiān)督權的實現(xiàn)需要其具有獨立性

作為監(jiān)督權，其獨立性不可或缺?！袄碚撋险f，司法獨立是分權思想的產(chǎn)物，是現(xiàn)代民主共和政體中國家權力分立和制衡的一個重要內容，也是現(xiàn)代法治的一項重要原則和制度?！盵4]在我國建立的法治社會中，監(jiān)察監(jiān)督的獨立指的是監(jiān)察監(jiān)督按照黨中央的要求恪守法律法規(guī)和黨內法規(guī)行使監(jiān)督權，不受地方國家機關、社會組織和個人的干涉。

獨立性使監(jiān)督者能夠監(jiān)督。只有賦予監(jiān)察機關以獨立性，監(jiān)察機關才能夠自主地作出決定，才能自主地采取措施，才能作出有效的監(jiān)督。如果監(jiān)督機關在作出決定時還需要其他機關批準，甚至需要被監(jiān)督機關及其相關的領導批示，那么其作出的決定是無法執(zhí)行的。

獨立性能夠使監(jiān)督機關積極監(jiān)督。監(jiān)察機關能夠進行獨立的調查，并且根據(jù)調查的結果作出的監(jiān)督，處置決定能夠得到落實與實現(xiàn)，監(jiān)察人員在以后的監(jiān)督工作中才有信心繼續(xù)去行使監(jiān)督權。如果監(jiān)察人員所做的調查不能作為作出決定的依據(jù)，如果監(jiān)察人員作出的決定成為空頭支票，其在以后的監(jiān)督中就不可能積極作出決定，不可能去認真仔細地進行調查，因為這樣的工作是徒勞的，是沒有效果的。長期下去，監(jiān)察機關的監(jiān)察人員就沒信心，失去了積極主動性。只有賦予監(jiān)督機關以獨立的地位，其才能夠積極地行使監(jiān)督權。也正是缺乏獨立性，使得監(jiān)督機關沒能力行使監(jiān)督，沒動力實施監(jiān)督，直至最后不監(jiān)督，從而導致監(jiān)督虛置，甚至監(jiān)督缺位。

(二)監(jiān)察權獨立需要通過異體監(jiān)督來實現(xiàn)

有權力必有制約。制約權力包括以權力制約權力和以權利制約權力兩種方式，由于權利自身力量的不足，因此以權力制約權力成為首選。實現(xiàn)權力有效制約權力的前提是權力相互獨立。從監(jiān)督和被監(jiān)督的關系來看，監(jiān)督包括同體監(jiān)督和異體監(jiān)督兩種模式。

同體監(jiān)督又稱內部監(jiān)督，它指的是在被監(jiān)督者內部產(chǎn)生監(jiān)督者。這種監(jiān)督使得監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間有一定的隸屬或利益關系，監(jiān)督者的某些利益(如人事任免權、財政權、福利待遇等)有可能受制于被監(jiān)督者，其本質是自己監(jiān)督自己。嚴格意義上講，同體監(jiān)督模式有悖于自然公正原則。由于監(jiān)督者有著自己的利益所在，難以真正實現(xiàn)監(jiān)督，因此同體監(jiān)督有著天然的不足?！霸黉h利的刀刃，也砍不了自己的刀把?！盵5]“如果監(jiān)督者所需要的核心資源如人事任免權、財政權、福利待遇等受制于監(jiān)督對象，后者就可以利用他們對資源的控制來與監(jiān)督者討價還價，做交易，干涉監(jiān)督權，甚至直接脅迫監(jiān)督者聽話和恭順?！盵6]也就是說同體監(jiān)督難以實現(xiàn)監(jiān)督者對被監(jiān)督者的有效監(jiān)督。

異體監(jiān)督是指監(jiān)督者與被監(jiān)督者是兩個不同的權力部門，二者之間不存在直接的利害關系和隸屬關系。異體監(jiān)督是來自監(jiān)督者之外的權力部門監(jiān)督，是他人監(jiān)督自己。由于沒有利害關系，異體監(jiān)督符合自然公正原則的要求。在異體監(jiān)督中，監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間沒有隸屬關系，沒有利益關系。監(jiān)督者的人事由自己的上級安排，工作由自己的上級考核，工資、獎金和福利由自己的上級發(fā)放。換句話說，沒有利益紐帶，沒有人情關系，沒有行政掣肘，沒有同體顧忌，監(jiān)督者可以真正站在公平公正的立場上，站在客觀求實的立場上，站在“第三方”的立場上對被監(jiān)督者實施監(jiān)督。因此，異體監(jiān)督有利于實現(xiàn)公正。

異體監(jiān)督能夠實現(xiàn)監(jiān)督的獨立性。異體監(jiān)督具有先天的獨立性。“‘異體’而至者，往往沒有那么多‘人線’‘人脈’關系，可以做到六親不認，法律、紀律面前人人平等，具有先天的免疫力?！盵7]“獨立是確保正直的良方，或者它至少有助于確保正直免受來自那些企圖與它妥協(xié)的人的壓力?！盵8]這是諸多國家和地區(qū)的監(jiān)察監(jiān)督選擇異體監(jiān)督的根本原因。

二、監(jiān)察體制機制地方化有損于監(jiān)督權獨立

監(jiān)察體制機制地方化會導致同體監(jiān)督進而形成地方利益集團，從而弱化監(jiān)察權的獨立性，有損于監(jiān)察獨立，不利于監(jiān)察機關反腐敗功能的發(fā)揮。

(一)監(jiān)察體制機制地方化

盡管防治腐敗有多重手段，但是監(jiān)察監(jiān)督是能夠實現(xiàn)事前預防、事后治理的防治兼容的最重要的措施，作為反腐敗的主要制度，監(jiān)察監(jiān)督對于防治腐敗更具有意義。一旦監(jiān)察監(jiān)督力量地方化，其功能就會大幅度削弱。監(jiān)察體制機制地方化包括體制地方化和機制地方化。監(jiān)察體制地方化指的是監(jiān)察主體及其成員的地方化。機制地方化指的是監(jiān)察運行機制地方化。

監(jiān)察主體地方化。就監(jiān)察委員會的性質而言，國家副主席王岐山曾予以明確定位：“監(jiān)察委員會實質上是反腐敗機構，是監(jiān)督執(zhí)法機關?！盵9]監(jiān)察委員會是國家監(jiān)察法實施后的反腐敗機構，研究監(jiān)察委員會之前首先要研究反腐敗機構。在國家監(jiān)察法實施前，履行反腐敗職能的監(jiān)督機構包括紀律檢查委員會、行政監(jiān)察機關、預防腐敗機關和審計機關、反貪污賄賂局、反瀆職局和職務犯罪預防部門，還包括職能部門設立的內部自我監(jiān)督的反腐敗機構，這些機關或者機構都屬于地方的職能部門。

監(jiān)督人事制度地方化。按照監(jiān)督法律、法規(guī)組織規(guī)范，監(jiān)察法實施前，履行反腐敗職能的地方監(jiān)督機關的成員一般由地方或部門黨委組織部門推薦，由地方人大選舉或任命、撤職或罷免，并由地方政府提供財政支持，由地方政府進行管理、考核。這種體制下，盡管地方監(jiān)督機關的成員在業(yè)務上受上級機關指導，但是能不能成為地方監(jiān)督機關成員、監(jiān)督人員享受何種待遇、能不能提拔重用，甚至能不能保住自己的監(jiān)督地位都是由地方?jīng)Q定的，監(jiān)督人員人事地方化非常明顯。

監(jiān)察運行機制地方化。原有的反腐機關之所以沒有發(fā)揮應有的作用，在于監(jiān)察運行機制的地方化，這種地方化表現(xiàn)在監(jiān)察機關在行使監(jiān)督權時形成了向地方國家機關報告的習慣。據(jù)調研，原行政監(jiān)察機關在行使行政監(jiān)察權時遇到的最大問題不是案件自身的復雜性，而是來自案外因素的干擾。行政監(jiān)察人員在行使監(jiān)督權時，需要將查證的主要違紀事實向地方領導匯報，以取得地方領導的支持和配合，甚至要與相關部門協(xié)商、妥協(xié)，力求達成統(tǒng)一認識。也就是說行政監(jiān)察機關的辦案過程更強調政治性，淡薄法律性，以維護地方的權威與正確性。監(jiān)察匯報制度直接導致監(jiān)察監(jiān)督運行的獨立性不足：縣處級以上“一把手”犯罪率呈現(xiàn)增加趨勢，監(jiān)督部門對同級別黨政干部不敢管，因為發(fā)現(xiàn)問題了也要經(jīng)領導批準才能上報，操作上沒有獨立性，直到發(fā)生大案、要案靠特別巡視組來查處[10]。

監(jiān)督結果地方?jīng)Q定制度。按照當時的體制和機制，行政監(jiān)察、紀檢和檢察等部門如發(fā)現(xiàn)貪污、腐敗問題，不是自己獨立依法辦案，而是及時向地方領導匯報或者提出意見，由地方領導作出最終決定。監(jiān)察監(jiān)督的結果不是由辦案人員決定的，而是地方領導決定的。在此過程中，甚至會出現(xiàn)地方領導為監(jiān)察對象通風報信的現(xiàn)象：在電視劇《人民的名義》中，本來是可以被抓獲的H省京州市副市長丁義珍還是逃走了。按照當時的制度，反腐部門不得不把抓丁義珍的事情向地方匯報，但是由于圈內人的泄密從而致使抓獲丁義珍的大好時機被錯過。

(二)監(jiān)察體制地方化形成利益集團

腐敗問題已經(jīng)引起國家最高領導人的關注。“從已經(jīng)查處的案件和掌握的問題線索來看，一些腐敗分子貪腐胃口之大、數(shù)額之巨、時間之長、情節(jié)之惡劣，令人觸目驚心！有的地方甚至出現(xiàn)了‘塌方式腐敗’！”[11]貪腐胃口大、數(shù)額巨、時間長，在于貪腐者能夠暗箱操作，或者曝光后不會受到限制或制約而使貪腐者無畏無懼。也就是說巨貪和塌方式腐敗一般是靠集團作案來實現(xiàn)的，貪腐形成一個利益集團。習近平總書記明確指出：“權力尋租，體制外和體制內掛鉤，形成利益集團，挑戰(zhàn)黨的領導。”[12]監(jiān)察體制機制地方化容易形成體制內外掛鉤的共同利益集團，為了保障共同利益和腐敗后果不至于暴露，集團成員會相互配合對抗法治，給反腐敗工作增加難度。“吏治腐敗是最大的腐敗，用人腐敗必然導致用權腐敗?！盵13]為了維護集團共同利益，盡管受害者家人持續(xù)舉報，湖南新晃鄧世平埋尸操場案16年無人問津。2005年王書金在鄭州落網(wǎng)時聶樹斌冤案就已經(jīng)定性，但是直至最高人民法院指令山東省高級人民法院復查聶樹斌案之前，該案也沒能在河北立案。呼格吉勒圖冤案導致公檢法系統(tǒng)共27人被處分還是地方集團利益在作怪。小官巨貪中的小官自身并不能成為巨貪，而是在利益集團的“圈子”內，有官員充當“保護傘”所致。

(三)監(jiān)督體制機制地方化弱化了監(jiān)督權獨立

“監(jiān)督權的貧困就是對所有一切不能監(jiān)督、不愿監(jiān)督、監(jiān)督乏力、監(jiān)督缺位、監(jiān)督虛置的情況的高度概括和理論抽象。”[14]“端誰碗服誰管”必然導致“縣官不如現(xiàn)管”，地方監(jiān)督部門只能看地方領導臉色行事，不是監(jiān)察人員監(jiān)管監(jiān)督對象，恰恰相反，是監(jiān)管對象管理監(jiān)察人員。最終的結果是監(jiān)察機關的獨立性喪失，從而使監(jiān)察監(jiān)督失范?！包h政監(jiān)察機關不僅不能參與同級黨政機構的決策，也無力對同級黨政機構及領導人進行事后監(jiān)督與制約;不僅對同級黨政負責人的監(jiān)督難以實際落實，甚至對下級黨政機構和領導進行監(jiān)督與制約也困難重重?！盵15]國家監(jiān)察法實施前的各監(jiān)督機構及其監(jiān)察人員在組織、人事、經(jīng)費、福利等方面都受制于地方或部門，這種情形很難實現(xiàn)其徹底反腐敗的目的，倒是有利于地方保護主義滋生?！氨O(jiān)督機構隸屬地方和部門，其功能受到限制，腐敗行為的發(fā)現(xiàn)機制失靈、防范機制失效、懲治機制乏力，同級監(jiān)督形同虛設?！盵16]孫小果早在1998年就已經(jīng)被判處死刑、剝奪政治權利終身，但其2010年就已經(jīng)出獄經(jīng)商，直到2019年中央掃黑除惡督導組進駐云南省期間，孫小果涉黑、逃脫刑罰案才得以浮出水面。避免地方或部門保護主義是監(jiān)察改革的主要目的之一。

(四)監(jiān)察體制機制地方化不利于反腐工作的推進

監(jiān)察體制機制地方化是原監(jiān)察制度的缺陷與不足之一，這不利于反腐工作的推進?！皬难惨暱磫栴}，再次印證了黨中央對反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜的判斷，黨要管黨、從嚴治黨十分緊迫。”[17]腐敗的嚴峻性表現(xiàn)為不僅僅是那些“大老虎”腐敗，一些不引人注目的小官貪腐也可能演變成為巨貪。腐敗的嚴峻性還表現(xiàn)為塌方式腐敗的多樣性?！皡^(qū)域性腐敗和領域性腐敗交織，窩案串案增多；用人腐敗和用權腐敗交織，權權、權錢、權色交易頻發(fā)；官商勾結和上下勾連交織，利益輸送手段隱蔽、方式多樣；有的公然對抗、妨礙組織審查，形成‘攔路虎’?！盵18]山西窩案、四川窩案、江西窩案、吉林賄選案、湖南衡陽選舉案、廣東茂名窩案等屬于典型的區(qū)域性腐敗，而中石油、發(fā)改委、軍隊系統(tǒng)等重大腐敗案件屬于典型的領域性腐敗。其中又不乏交易、勾連和利益輸送等成分。

三、監(jiān)察體制機制非地方化是中國的優(yōu)良法治傳統(tǒng)

傳統(tǒng)中國監(jiān)察制度中，監(jiān)察機關非地方化是其一貫的選擇。實現(xiàn)監(jiān)察機關獨立既要有橫向制衡之制度，還要有縱向監(jiān)督之設計，更要有專業(yè)人員素質之要求。監(jiān)察機關的監(jiān)督縱橫交錯，形成監(jiān)督網(wǎng)絡，方能有效制約權力，實現(xiàn)有效反腐。監(jiān)察機關反腐敗的實施包括組織、人事、人才、經(jīng)費和運行等幾個方面的內容。反腐敗機關的獨立性是通過反腐敗組織非地方化、人事制度國家化、人才使用專業(yè)化、中央撥付監(jiān)察經(jīng)費和運行非常規(guī)化等非地方化的方式來實現(xiàn)的。從性質上看：“中國古代的監(jiān)察制度實質上是一種縱向的權力監(jiān)督制度?！盵19]

(一)通過監(jiān)察機關非地方化實現(xiàn)監(jiān)察權獨立

中國的封建社會歷史源遠流長，為了維護自己的政權，中國歷代封建王朝都注重對官員的監(jiān)督與制約。這種監(jiān)督與制約是通過創(chuàng)造性地設計出一個僅聽命于中央的國家機關——監(jiān)察機關來實現(xiàn)的。中國古代監(jiān)察機關的最大特點是：中國古代的監(jiān)察機關盡管在不同的朝代有不同的稱呼，諸如御史臺、御史中丞、監(jiān)察御史等，但這些監(jiān)察機關都是中央國家機關而不是地方國家機關(不含派出機構)，履行監(jiān)察職權的機關或者組織在組織上隸屬于中央，管理上受中央支配，薪水由中央支付[20]。監(jiān)察機關是非地方化(即中央化，或稱國家化)的機關或者機構，使得監(jiān)察機關及其工作人員能夠獨立地行使國家監(jiān)察權，從而達到有效反腐的目的。

(二)通過人事制度非地方化實現(xiàn)監(jiān)察權獨立

監(jiān)察人員的人事是否獨立于他監(jiān)督的對象決定著監(jiān)察人員反腐、反貪的意識和決心?！叭耸陋毩⑹侵阜锤瘮C構應有相對獨立的選人權和用人權，特別是官帽不能捏在被監(jiān)督者手中，否則很可能因職務行為被變相降職、解職或調整工作崗位。”[21]為了實現(xiàn)監(jiān)察機關對地方官員的獨立監(jiān)督，古代中國的監(jiān)察機關人事制度一般都實行國家化。秦朝的監(jiān)御史(地方監(jiān)察官員)由中央派遣，漢朝的刺史代表中央巡視地方，唐朝由皇帝派監(jiān)察御史監(jiān)督地方，元朝由中央派遣官員對地方實行監(jiān)督。清朝根據(jù)《欽定臺規(guī)》設立都察院，都察院在六部設立“科”，在省設立“道”，實行科道合一，并由科道對官員進行監(jiān)察、考核。中國古代監(jiān)察官員不僅在管理上由中央負責，其福利待遇也由中央支付，具體到福利待遇的標準都是由中央確定的?！翱な兀毓?，掌治其郡，秩二千擔。有丞，邊郡又有長使，掌兵馬，秩皆六百擔。”[22]“經(jīng)費獨立是指只有實現(xiàn)預算獨立、薪金獨立，懲處腐敗犯罪才更有底氣?！盵23]監(jiān)察人員的待遇標準由中央確定，經(jīng)費由中央支付，這樣監(jiān)察人員就可以不受地方的影響從而能夠獨立地行使監(jiān)察權，確保監(jiān)察目的的實現(xiàn)。

(三)通過垂直和非常規(guī)性運行實現(xiàn)監(jiān)察權獨立

監(jiān)察機關的非地方化，便于中央機關統(tǒng)一、縱向、隨機地對地方官員獨立實施監(jiān)督。統(tǒng)一性表現(xiàn)在監(jiān)督的主體、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的標準是由中央規(guī)定的，不因地方的不同而不同，便于監(jiān)督的整齊劃一?？v向表現(xiàn)在由中央監(jiān)督機關垂直到底的監(jiān)督。“監(jiān)察制度系指中央政府監(jiān)督地方行政而言……就一般行政理論而言，縱的監(jiān)察制實起于中央集權之發(fā)展。”[24]秦朝的中央監(jiān)察機關——御史臺派遣地方監(jiān)察機關——監(jiān)御史縱向垂直監(jiān)督地方各郡官員。漢朝的監(jiān)察官員——刺史受皇帝委托督查地方官員，漢武帝時形成常態(tài)。“武帝元封五年初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人?！盵25]唐朝在監(jiān)察制度方面繼承漢朝的衣缽，由皇帝派監(jiān)察御史出巡監(jiān)察監(jiān)督地方官員。元朝在中央設御史臺，在地方設行御史臺，行御史臺的官員由中央派駐對地方官員進行監(jiān)督。由此可見，傳統(tǒng)中國監(jiān)察組織是由中央監(jiān)察機關不分級別、不分地域，自上而下不受級別限制地對地方官員實施縱向垂直監(jiān)督。

非常規(guī)性表現(xiàn)為監(jiān)察監(jiān)督是通過不定期、不常置和職能分立這些獨特的運行機制來實現(xiàn)的。為了防止地方的干預，我國各個朝代一般都采取不定期、不確定官員對地方予以巡視或者監(jiān)督，為了更有效地實施監(jiān)督，有時還采用定期與不定期地派駐監(jiān)察官員對地方實施監(jiān)督。漢武帝在位時期創(chuàng)立了刺史不確定的先例。“漢省，丞相遣史分刺州，不常置?！盵26]唐朝的御史也是通過定期或不定期出巡的方式對地方實施監(jiān)督。明朝承漢、唐制，唐御史由皇帝親自當面選派，巡按地方時也采用定期和不定期方式交叉運用，且御史至少要半年“回道”向皇帝詳細奏報。

(四)中央監(jiān)察機關提出監(jiān)察人員的專業(yè)素質要求

監(jiān)察人員是通過法律制度來監(jiān)督地方官員的，因此對監(jiān)察官員的法律專業(yè)素質的要求比較高?！坝捎诒O(jiān)察官最重要的職責和通常性業(yè)務是糾舉非法,常須依據(jù)法令律例判斷是非,因而通律明法便自然成為選任監(jiān)察官的重要條件?！盵27]東漢侍御史要“選明法律者為之，凡天下諸讞疑事掌以法律，當其是非?！盵28]唐朝監(jiān)察官員“實行科舉制度后,所選官員均具較高文化水準,熟悉國家典章制度和禮儀規(guī)范,御史更是官員中之剛直干練者,否則難以勝任泱泱唐帝國繁重而復雜的監(jiān)察任務?！盵29]需要強調的是，盡管這里談的是專業(yè)化，但是由于監(jiān)察人員屬于中央國家監(jiān)察機關的人員，其選拔也是中央國家機關選拔的，其專業(yè)素質是中央國家機關確定的，因此其非地方性也是毋庸置疑的?！胺锤瘮〉膶嵺`證明，屬地監(jiān)督機關在辦案中很難保持獨立性，在一些地方表現(xiàn)為看領導眼色行事，甚至出現(xiàn)非法交易?！盵30]歷史經(jīng)驗的總結往往是科學的、符合實際的。

習近平總書記指出：“要注意研究我國古代法制傳統(tǒng)和成敗得失，挖掘和傳承中華法律文化精華，汲取營養(yǎng)、擇善而用。”[31]監(jiān)察制度是我國古代創(chuàng)造的對世界法律制度產(chǎn)生了重大影響的法律制度之一。“中國在人類發(fā)展史上曾經(jīng)長期處于領先地位，自古以來逐漸形成一整套包括朝廷制度、郡縣制度、土地制度、稅賦制度、科舉制度、監(jiān)察制度、軍事制度等各方面制度在內的國家制度和國家治理體系，為周邊國家和民族所學習和模仿。”[32]“這是一個獨一無二的中國機構，是政治傳統(tǒng)上很重要的部分。有如中國認為值得保存的其他許多事物，它歷代相傳，綿延不絕?！盵33]應當予以吸收并發(fā)揚光大。

四、監(jiān)察體制機制的“去地方化”路徑

鑒于監(jiān)察委員會的獨立性因地方化而削弱，我們應當發(fā)揚我國傳統(tǒng)的法治文化，通過“去地方化”實現(xiàn)監(jiān)察機關的獨立性?！叭サ胤交奔劝ūO(jiān)察機關的去地方化，也包括監(jiān)察權運行機制的去地方化。

(一)監(jiān)察法對監(jiān)察委員會獨立性的落實

我國現(xiàn)行憲法規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！闭腔诹α糠稚?、地位不高而導致我國原有的反腐機關獨立性不強，國家才推進了監(jiān)察體制改革，改革的目的在于建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體制以實現(xiàn)反腐機關的獨立性。監(jiān)察委員會主要是將設置在政府和檢察機關內的反腐機構獨立出來，與黨的紀律檢察委員會整合升格為獨立的國家層面的反腐機構，從而形成我國“一府一委兩院”的權力架構?；谶@樣的權力架構，地方國家機關由地方人大產(chǎn)生，對地方人大負責，受地方人大監(jiān)督，作為地方國家機關受地方權力機關制約和控制，因此監(jiān)察機關地方化不可避免。司法機關地方化容易導致法律適用的不統(tǒng)一、妨礙市場經(jīng)濟的發(fā)展與完善、加重司法不公與司法腐敗等嚴重性后果[34]?！叭サ胤交笨梢杂行黄频胤降摹皠萘Ψ秶?，排除地方的地緣與人際關系對監(jiān)察權行使的束縛，保證辦案人員的人身安全和職業(yè)安全。

(二)反腐敗出現(xiàn)的新問題對去地方化提出更高要求

十八大以后，監(jiān)察體制改革盡管取得了一定的成績，“而在試點制度中，監(jiān)察機關實行本級人大機關與上級監(jiān)察機關的雙重領導，這意味著此次改革將改變監(jiān)察權隸屬于行政權這一現(xiàn)狀，使其獨立于行政權，將是對我國現(xiàn)行監(jiān)察權獨立性不足的健全與完善。”[35]但是，現(xiàn)行監(jiān)察監(jiān)督還存在著“監(jiān)管遺漏”等問題，從而會導致市、縣、鄉(xiāng)級的腐敗案件不能被查出[36]。反腐敗出現(xiàn)的新問題對去地方化提出更高要求。為此，習總書記要求“繼續(xù)改進中央和省區(qū)市巡視制度，推進巡視制度和派駐監(jiān)督全覆蓋?！盵37]也就是說，監(jiān)察法實施以后，黨中央完善了監(jiān)察手段，通過派駐監(jiān)督的方式排除了地方權力對監(jiān)察人員的干預，強化了監(jiān)察委員會的獨立性。

(三)去地方化是強化監(jiān)察權獨立性的有效路徑

習近平總書記明確指出：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子?！盵38]把權力關進制度的籠子主要是通過以權利制約權力和以權力制約權力來實現(xiàn)的。其中以權力制約權力是最有效的制約權力的方式?！叭サ胤交笔且灾醒霗嗔χ萍s地方權力的最佳方式，應當予以確認。“去地方化”除了巡視組和監(jiān)察委聯(lián)合執(zhí)法、監(jiān)察委員集中使用制度、監(jiān)察小組成員隨機組合制度、合理運用派出監(jiān)督和中央監(jiān)察機關應當監(jiān)管監(jiān)察人員的選聘外[39]，還應該在以下幾個方面實現(xiàn)創(chuàng)新。

1.設立監(jiān)察委員會分會。如上文所述，監(jiān)察組織科層化容易導致監(jiān)察監(jiān)督“漏監(jiān)”，因此要求監(jiān)察委員會實現(xiàn)非科層制。“機構獨立是指監(jiān)督者必須與被監(jiān)督者相對分離，擺脫對被監(jiān)督者的從屬地位或依賴關系，使彼此成為相對平行的行為主體?！盵40]建議不再按照行政體制設立省級、市級監(jiān)察委員會，而應該在不同的地區(qū)設立監(jiān)察委員會分會?！霸谏轿魉绞礁瘮≈?，領導干部帶頭腐敗，本應該對腐敗問題進行監(jiān)管的組織部門和紀檢監(jiān)察部門也參與腐敗，……”[41]也就是說同級的監(jiān)察委員會有可能也會被拉進腐敗的圈子里。如果僅限于上一級監(jiān)察監(jiān)督，則有可能導致隔一級下級的腐敗由于對被監(jiān)督的下一級的袒護而不能實施監(jiān)督從而形成隔一級的腐敗，直至塌方式腐敗?！八晕覀兛吹?，現(xiàn)有被查腐敗問題大多是被上級紀檢監(jiān)察部門或是巡視組所發(fā)現(xiàn)的，一定程度上就是因為一些地方的腐敗治理已經(jīng)進入到死循環(huán)的腐敗治理悖論階段，在沒有外來力量介入的情況下，局面很難被打破。”[42]將地方各級監(jiān)察委員會改革為地方監(jiān)察委員會分會，從而形成監(jiān)察機關的非地方化，進而實現(xiàn)監(jiān)察機構獨立。地方監(jiān)察委員會分會的成員由全國監(jiān)察委員會委派，在行使監(jiān)督權時由國家監(jiān)察委員會統(tǒng)一調配，從而形成對地市級以下的公務人員的有效監(jiān)督，以達到實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋的目的。

需要說明的是，中央在地方設立監(jiān)察委員會分會并不妨礙地方監(jiān)察委員會由地方人大選舉產(chǎn)生的體制。監(jiān)察委員會由地方人大選舉產(chǎn)生，由國家監(jiān)察委統(tǒng)一使用正是職能分立理論的運用。所謂職能分立指的是監(jiān)察官員盡管隸屬于地方監(jiān)察機關，但是在執(zhí)行監(jiān)察任務時卻服從上級監(jiān)察機關的安排，這在我國是有歷史傳統(tǒng)的。例如明朝的監(jiān)察御史在組織上隸屬于都察院，但行使監(jiān)督職權時卻不受都察院控制，直接向皇帝負責，也就是說，明朝的監(jiān)察人員不受他隸屬的都察院的控制。清朝實行“臺諫合一”，監(jiān)察人員隸屬于都察院，但是所有的監(jiān)察人員直接聽命于皇帝。

2.實行異地管轄。監(jiān)察監(jiān)督一般采用屬地管轄原則。屬地管轄有可能使地方監(jiān)察委員會受制于地方，不利于其獨立行使監(jiān)察權?！奥殭嗒毩⑹侵阜锤瘮C構獨立行使職權時有健全的法制保障，才能公正無私地辦案，不屈服于地方的‘長官意志’，不懼怕任何違法亂紀的利益集團?！盵43]鑒于實行監(jiān)察職權主義而設立監(jiān)察委員會分會需要修改憲法和法律等程序性要求，基于目前我國《監(jiān)察法》剛剛頒布，不宜馬上修改，作為過渡措施，可以在現(xiàn)有的監(jiān)察體制的基礎上，實行異地管轄，即對部分反腐案件可以通過現(xiàn)行的指定管轄或通過法律解釋的方式實現(xiàn)異地管轄。當然，并非所有的案件都需要進行異地管轄，可以通過列舉的方式將特定的案件實行異地管轄，也可以通過當事人申請(防止地方保護或地方報復等情形發(fā)生)等程序實現(xiàn)異地管轄。

3.確認巡視組對監(jiān)察機關的監(jiān)督。強化監(jiān)察機關的獨立性有利于監(jiān)察監(jiān)督的有效實現(xiàn)，但也加大了對監(jiān)察機關自身監(jiān)督的難度。通過對地方派出監(jiān)察組織行使監(jiān)察權固然有利于實現(xiàn)監(jiān)督權，但也容易導致被派駐的監(jiān)督組織因缺乏監(jiān)督而濫用監(jiān)察權。為此監(jiān)察法規(guī)定通過設定內部的監(jiān)督機構實現(xiàn)自我監(jiān)督。但是這種監(jiān)督畢竟是自我監(jiān)督，有悖于自然公正原則，難以實現(xiàn)對監(jiān)察機關自身的有效監(jiān)督，因此有必要建立外部的異體監(jiān)督機制。鑒于巡視組在監(jiān)督中的卓越地位，有必要通過黨內法規(guī)的形式，確認巡視組對監(jiān)察監(jiān)督，特別是對派駐監(jiān)督的監(jiān)督，以保證監(jiān)察權力依法、公正運行。

4.監(jiān)察人員行使職權受中央國家機關保護。如前所述，清朝在中央設立都察院，由其考核下屬各級監(jiān)察人員的功過是非。這種人事制度的非地方化能夠保證監(jiān)察人員在地方放心大膽地行使監(jiān)察權。除此之外，監(jiān)察人員遭受處分時應該由中央機構予以救濟。為了保障公務員依法獨立行使職權，防止公務員看地方領導臉色行事，法治比較發(fā)達的國家，諸如英國、德國和法國等都設立了類似美國的文官功績制保護委員會等國家專門機關對依法行使職權的公務員實行保護。在美國，為了防止公務員受地方制約和控制，確保公務員依法履行職責，專門在聯(lián)邦政府設立功績制保護委員會。如果公務員認為所屬的地方機關及其官員對其依法行使職權進行干預進而對其處分不公，該公務員不服行政機關的相關處分以及其他涉及其個人利益的行政決定，可以向功績制保護委員會提出申訴，由該委員會進行處理，以保護公務員不受權力濫用之害[44]。我們可以發(fā)揚光大我國的傳統(tǒng)法治文化，借鑒類似的西方法律制度，在中央國家機關設立專門機構，為監(jiān)察人員獨立行使監(jiān)察權撐腰，確保監(jiān)察人員依法行使監(jiān)察權時不受地方權力干預，切實落實監(jiān)察監(jiān)督。

五、結語

監(jiān)察監(jiān)督作為一種專業(yè)、專門的政治監(jiān)督，其性質不同于一般的司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督等。監(jiān)察監(jiān)督的獨立性是其實現(xiàn)有效監(jiān)督的前提條件。實現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督獨立有諸多方式，其中非地方化對于監(jiān)察監(jiān)督獨立并防止塌方式腐敗具有重要意義。通過監(jiān)察委員會非地方化及其運行偶然化，使得監(jiān)察監(jiān)督不受地域和級別的限制，監(jiān)察委員會才能切實履行反腐職能，也才能實現(xiàn)有效反腐。