全 毅

[福建社會(huì)科學(xué)院，福州 350001]

我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的過(guò)程實(shí)質(zhì)也是構(gòu)建對(duì)外開(kāi)放體制的過(guò)程。我國(guó)對(duì)外開(kāi)放是從沿海地區(qū)開(kāi)始的，1979年我國(guó)在華南沿海地區(qū)設(shè)立四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1984年開(kāi)放14個(gè)沿海城市，1988年實(shí)施沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)放整個(gè)沿海地區(qū)，到1990年代在沿海港口城市深化開(kāi)放保稅港區(qū)。沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放經(jīng)歷了1987年至1998年的啟動(dòng)階段，1992年我國(guó)開(kāi)放沿邊14個(gè)口岸城鎮(zhèn)，設(shè)立14個(gè)國(guó)家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)；1999年實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略及其后沿邊深化開(kāi)放階段，開(kāi)放沿邊和內(nèi)陸重點(diǎn)城市；2013年我國(guó)提出“一帶一路”倡議，實(shí)施陸海統(tǒng)籌、東西互濟(jì)的均衡開(kāi)放戰(zhàn)略階段。提出構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)外開(kāi)放從商品和要素向制度型對(duì)外開(kāi)放轉(zhuǎn)變。我國(guó)對(duì)外開(kāi)放之所以選擇從東到西，從沿海到沿邊的開(kāi)放順序，既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩步走戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，也是由我國(guó)東西部資源稟賦和地理區(qū)位條件決定的。

一、沿邊地區(qū)與沿海地區(qū)要素稟賦差異

我國(guó)是倚陸向海的國(guó)家，東部地區(qū)漫長(zhǎng)的海岸線，面向世界最浩瀚的太平洋與世界各地相連；東北、西北和西南是更加漫長(zhǎng)的陸地疆界與眾多國(guó)家接壤。我國(guó)東南地區(qū)與西北地區(qū)地理環(huán)境與氣候差異巨大，從漠河至騰沖構(gòu)成我國(guó)天然的地理與氣候分界線，被稱為胡煥庸線。在該線的東南地區(qū)受太平洋季風(fēng)影響，是小橋流水人家，在該線的西北一側(cè)屬于干旱的草原氣候，是大漠孤煙直。因此，胡煥庸線也成為我國(guó)農(nóng)耕區(qū)與游牧區(qū)的自然分界線。這些要素稟賦差異決定我國(guó)沿海地區(qū)與沿邊地區(qū)開(kāi)放發(fā)展的巨大差異：

第一， 要素稟賦差異決定的發(fā)展差距。自然地理與氣候造成我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)重心傾向東南沿海方向。中國(guó)歷史上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心是從黃河流域的關(guān)中地區(qū)一直向東南地區(qū)轉(zhuǎn)移的。沿胡煥庸線的西北側(cè)是我國(guó)高寒峽谷與荒漠地帶形成的自然屏障，我國(guó)的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)很難突破自然環(huán)境的障礙向西北發(fā)展。因此，直到2000年，我國(guó)胡煥庸線西北側(cè)占全國(guó)國(guó)土面積的57%，而人口只占中國(guó)的5.8%，貢獻(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的4.3%；而東南側(cè)國(guó)土面積為全國(guó)的43%，人口卻占全國(guó)總?cè)丝诘?4.2%，貢獻(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的95.7%。(1)胡煥庸線：大自然是這樣劃分中國(guó)的，www.360doc.com，2018-02-08.尤其是隨著航海技術(shù)的進(jìn)步，人類的生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)一步向沿海地區(qū)傾斜。

自15世紀(jì)地理大發(fā)現(xiàn)后，人類活動(dòng)進(jìn)入海洋時(shí)代，人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就開(kāi)始往海洋靠近。五百年來(lái)，在人類現(xiàn)代化進(jìn)程的大舞臺(tái)上，相繼出現(xiàn)了九個(gè)世界性大國(guó)，從最早的葡萄牙到今天的美國(guó)，它們無(wú)一例外地重視海洋，重視港口、航運(yùn)和海外貿(mào)易，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)中心向沿海城市聚集。因?yàn)榻?jīng)過(guò)公海的航道既不需要花費(fèi)建設(shè)成本，也不需要維護(hù)成本，故海洋運(yùn)輸是成本最低的運(yùn)輸方式?，F(xiàn)在80%～90%的貿(mào)易通過(guò)海洋進(jìn)行，產(chǎn)業(yè)鏈主要通過(guò)沿海地區(qū)布局，導(dǎo)致內(nèi)陸地區(qū)的普遍落后。盡管近代以來(lái)，科技的發(fā)展大大改善了陸地交通條件。比如，鐵路和公路的開(kāi)通提高了內(nèi)陸的運(yùn)輸能力，飛機(jī)的誕生縮短了地區(qū)之間的距離。但是，“鐵公機(jī)”建設(shè)成本高昂，并且需要昂貴的維護(hù)成本，所以，鐵路、公路和航空運(yùn)輸?shù)某杀靖甙海瑹o(wú)法與低廉的海運(yùn)成本競(jìng)爭(zhēng)。由此決定了我國(guó)沿海地區(qū)與沿邊地區(qū)對(duì)外開(kāi)放成效的巨大差異。

第二， 開(kāi)放對(duì)象發(fā)展程度存在巨大差異。沿海地區(qū)面對(duì)的主要是美國(guó)、歐盟、日本、澳新等發(fā)達(dá)的海洋國(guó)家，而沿邊地區(qū)面對(duì)的則是內(nèi)陸周邊經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家。伴隨海洋時(shí)代到來(lái)的還有經(jīng)濟(jì)全球化，人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向沿海地區(qū)集中，產(chǎn)業(yè)技術(shù)的轉(zhuǎn)移也是沿著海洋航路傳播的。從18世紀(jì)的歐洲國(guó)家向19世紀(jì)美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本等海洋文明國(guó)家轉(zhuǎn)移，20世紀(jì)美國(guó)取代歐洲成為世界經(jīng)濟(jì)重心。從20世紀(jì)中葉第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，經(jīng)濟(jì)全球化在太平洋盆地展開(kāi)，從美國(guó)向東亞地區(qū)轉(zhuǎn)移。這波全球化浪潮中日本、亞洲四小龍創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)奇跡，躋身于工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)。1983年跨越太平洋的貿(mào)易超越大西洋貿(mào)易，標(biāo)志著世界經(jīng)濟(jì)重心從大西洋地區(qū)轉(zhuǎn)移到太平洋地區(qū)。

中國(guó)20世紀(jì)80年代的沿海開(kāi)放戰(zhàn)略抓住了經(jīng)濟(jì)全球化以及世界經(jīng)濟(jì)向東亞轉(zhuǎn)移的歷史機(jī)遇。經(jīng)濟(jì)全球化使得世界產(chǎn)業(yè)向亞太地區(qū)太平洋沿岸轉(zhuǎn)移，而日本以及亞洲四小龍產(chǎn)業(yè)則向開(kāi)放的中國(guó)沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移。中國(guó)內(nèi)地的勞動(dòng)力向中國(guó)東部沿海集中，創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡。而沿邊地區(qū)因自然環(huán)境和運(yùn)輸成本造成人類生存和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的困難，我國(guó)沿邊地區(qū)所面對(duì)的周邊國(guó)家也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度很低的欠發(fā)達(dá)國(guó)家。東北地區(qū)毗鄰的俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)和蒙古、朝鮮，不是地廣人稀、就是經(jīng)濟(jì)落后的國(guó)家，市場(chǎng)非常狹小。西北地區(qū)毗鄰中亞五國(guó)和巴基斯坦、阿富汗，地區(qū)局勢(shì)動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一。西南地區(qū)毗鄰印度、尼泊爾、緬甸、老撾、越南，其中，與印度、尼泊爾因喜馬拉雅山的阻隔，交通落后，經(jīng)貿(mào)交流困難。緬甸國(guó)內(nèi)局勢(shì)復(fù)雜，老撾市場(chǎng)狹小，只有越南人口和經(jīng)濟(jì)算中等規(guī)模。因此，總體來(lái)看，沿邊地區(qū)毗鄰國(guó)家則經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟(jì)落后、市場(chǎng)狹小，消費(fèi)能力和經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)性都不強(qiáng)。

第三， 開(kāi)放對(duì)象數(shù)量存在差異。沿海地區(qū)經(jīng)過(guò)港口和海洋航路與世界主要市場(chǎng)相聯(lián)系，是一種“一對(duì)多”的開(kāi)放與交往關(guān)系。而沿邊地區(qū)通過(guò)開(kāi)放口岸與毗鄰國(guó)家相聯(lián)系，是一種“一對(duì)一”的開(kāi)放與交往關(guān)系。這決定了沿海地區(qū)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制與沿邊地區(qū)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制的重要區(qū)別。即沿海地區(qū)需要構(gòu)建面向國(guó)際的貿(mào)易投資體制，而沿邊地區(qū)主要構(gòu)建雙邊為基礎(chǔ)的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制。沿海地區(qū)港口原則上可以與世界任何國(guó)家的港口通航，建立貿(mào)易與投資關(guān)系。因?yàn)楣：叫胁恍枰度牒铰返木S護(hù)與協(xié)調(diào)成本，國(guó)際社會(huì)對(duì)于海洋運(yùn)輸和港口通關(guān)已經(jīng)形成約定俗成的普遍規(guī)則，我國(guó)只需要遵循國(guó)際航海公約即可。而沿邊地區(qū)對(duì)外開(kāi)放需要毗鄰兩國(guó)政府之間的協(xié)約，且交通設(shè)施建設(shè)和維護(hù)成本都遠(yuǎn)高于海洋運(yùn)輸，其唯一優(yōu)勢(shì)是節(jié)約時(shí)間成本。

此外，沿邊地區(qū)與內(nèi)陸和沿海地區(qū)具有截然不同的特點(diǎn)。沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源具有跨境或跨境配置的特點(diǎn)，但沿邊地區(qū)卻受毗鄰國(guó)家邊界的限制。國(guó)界成為我國(guó)法律管轄的終點(diǎn)，邊界以外就不屬于我國(guó)法律管轄和約束，而沿海和內(nèi)陸地區(qū)則沒(méi)有邊界的限制。邊界的屏蔽效應(yīng)是沿邊地區(qū)開(kāi)放發(fā)展的最大障礙。因此，沿邊開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)與沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的最大差別，就是沿邊地區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放需要毗鄰國(guó)家的配合與合作。無(wú)論是貿(mào)易、投資、道路聯(lián)通、通關(guān)程序、跨境運(yùn)輸、人員往來(lái)等都需要毗鄰國(guó)家之間達(dá)成共識(shí)和協(xié)定。因此，沿邊地區(qū)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建需要以雙邊協(xié)商與協(xié)議為基礎(chǔ)，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制的廣度和深度主要受雙邊關(guān)系與兩國(guó)民眾好感度的制約。由此可見(jiàn)，我國(guó)沿邊開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制具有特殊性和獨(dú)特性，但是也構(gòu)成我國(guó)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。

第四，對(duì)外開(kāi)放的地緣政治存在差異。地緣政治與安全因素造成國(guó)家之間互信不足則是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交流的制度障礙。我國(guó)提出在“共商共建共享”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)中國(guó)與周邊國(guó)家之間的“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”。目前，周邊國(guó)家安全顧慮是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的最大困境，交通設(shè)施建設(shè)要與鄰國(guó)聯(lián)通必須經(jīng)過(guò)兩國(guó)的協(xié)商。跨境交通設(shè)施即便白送也要經(jīng)過(guò)鄰國(guó)的同意。因此，地緣政治關(guān)系好壞直接關(guān)系到跨境經(jīng)濟(jì)合作的成敗。例如，越南、印度、緬甸等周邊國(guó)家在設(shè)施聯(lián)通方面，就寧愿舍近求遠(yuǎn)，讓日本幫助建設(shè)道路等基礎(chǔ)設(shè)施。越南寧愿讓日本修筑南北鐵路干線，中緬鐵路項(xiàng)目也是一波三折。

即便鄰國(guó)同意修筑道路，但如何使用也要受到各國(guó)開(kāi)放政策與兩國(guó)關(guān)系的影響和約束。各國(guó)通關(guān)制度與關(guān)稅制度差異成為貨物與車輛人員往來(lái)的制度障礙，例如，我國(guó)東北與朝鮮之間雖然建設(shè)第二通道公路大橋，但建成后因朝鮮的閉關(guān)鎖國(guó)多年沒(méi)有啟用。我國(guó)與越南之間廣西東興與越南芒街之間的第二公路橋也建成多年，仍然處于封閉狀態(tài)。中印邊境緊張使得兩國(guó)漫長(zhǎng)的邊界線上沒(méi)有建設(shè)一條暢通的道路實(shí)現(xiàn)貨物與人員自由往來(lái)。我國(guó)與中亞國(guó)家的交流也因宗教極端勢(shì)力與暴恐活動(dòng)而時(shí)常中斷。因此，我國(guó)沿邊開(kāi)放，構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制不能以單方面的開(kāi)放為基礎(chǔ)，必須加強(qiáng)雙邊協(xié)商與溝通。這決定了我國(guó)沿邊開(kāi)放及其制度構(gòu)建要以毗鄰國(guó)家關(guān)系改善為基礎(chǔ)，開(kāi)放著力點(diǎn)要放在構(gòu)建親誠(chéng)惠容的周邊外交與邊疆治理上。維護(hù)兩國(guó)關(guān)系與邊境地區(qū)安寧，兩國(guó)邊境居民生活改善等是開(kāi)放的重點(diǎn)。

第五，對(duì)外開(kāi)放與治理難題不同。邊疆地區(qū)是中華文明與其他文明交匯與碰撞的地區(qū)，西南地區(qū)云南佤族、景頗族、漢族都是跨境而居的民族。西藏地區(qū)藏族也在中印兩國(guó)跨境而居。西藏喜馬拉雅山的南迦巴瓦峰成為印度許多信徒朝圣的圣山。新疆維吾爾族、哈薩克族、塔吉克族等民族也是跨境而居的民族，其信奉的伊斯蘭教也是世界性的宗教。這些邊境地帶是中華文明與其他文明反復(fù)爭(zhēng)奪逐漸穩(wěn)定下來(lái)，通常是歷史上中華文明達(dá)到的最遠(yuǎn)地方。比如中世紀(jì)中國(guó)唐帝國(guó)與伊斯蘭阿拉伯帝國(guó)在中亞的怛羅斯之戰(zhàn)，以及近代史上左宗棠收復(fù)新疆與伊犁的戰(zhàn)爭(zhēng)。這些邊疆地帶也就是亨廷頓所說(shuō)的“文明的斷層線”。

我國(guó)東部和南部瀕臨海洋，盡管與鄰國(guó)存在島嶼與海洋爭(zhēng)端，但目前屬于可控范圍。我國(guó)西南邊境地區(qū)是世界著名的毒品走私金三角，跨境販毒、各種走私經(jīng)常威脅邊境安全。中印邊界是中華文明與印度文明交匯的邊界線。中印兩國(guó)邊界爭(zhēng)端從來(lái)沒(méi)有停滯過(guò)。特別是近年來(lái)美國(guó)實(shí)施“印太戰(zhàn)略”，印度實(shí)行聯(lián)美抗中的外交政策，在邊境爭(zhēng)端中采取強(qiáng)硬政策。印度支持西藏分裂勢(shì)力不斷進(jìn)行滲透活動(dòng)。西北地區(qū)與伊斯蘭文明形成重復(fù)交融的邊界線。新疆喀什與和田界內(nèi)的帕米爾高原是儒家文化能夠達(dá)到的最后邊界。西北方向的安全問(wèn)題主要是民族分裂勢(shì)力與宗教極端思想的跨境傳播與興風(fēng)作浪，成為西北地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的主要障礙，時(shí)刻威脅著對(duì)外貿(mào)易、交通運(yùn)輸和商務(wù)往來(lái)的安全。只有我國(guó)北部邊疆盡管與屬于東正教的俄羅斯形成漫長(zhǎng)的邊界線，蘇聯(lián)解體后因中俄的接近而相對(duì)安寧。文明斷層線上不同文明的民族語(yǔ)言、文化、宗教和價(jià)值觀存在明顯差異，亨廷頓認(rèn)為，文明斷層線通常是不同文明間容易產(chǎn)生文明沖突與戰(zhàn)爭(zhēng)的地帶。斷層線沖突發(fā)生在屬于不同文明的鄰國(guó)之間、一個(gè)國(guó)家中屬于不同文明的集團(tuán)之間。(2)[美]塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序重建》，北京：新華出版社，1997年，第229頁(yè)。因此，邊疆地區(qū)的開(kāi)放與治理往往面對(duì)復(fù)雜的民族與文化認(rèn)同問(wèn)題以及由此產(chǎn)生的安全問(wèn)題。

二、沿邊開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)涵與發(fā)展路徑

中國(guó)沿邊地區(qū)的要素稟賦及其面對(duì)的周邊國(guó)家環(huán)境存在巨大差異。區(qū)域開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與政策設(shè)計(jì)需要體現(xiàn)各區(qū)域的發(fā)展需求與實(shí)際情況，否則難以取得應(yīng)有成效。因此，沿邊地區(qū)不能復(fù)制沿海地區(qū)的開(kāi)放政策。構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制已經(jīng)成為新一輪對(duì)外開(kāi)放的基本內(nèi)涵。開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)與消費(fèi)都國(guó)際化的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在制度安排上是以競(jìng)爭(zhēng)中性為原則的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度框架?；究蚣馨ㄙQ(mào)易與投資自由化、便利化制度安排、金融市場(chǎng)化與國(guó)際化的制度安排、生產(chǎn)要素跨國(guó)自由流動(dòng)的制度安排、風(fēng)險(xiǎn)防控與治理能力建設(shè)等內(nèi)容。(3)全毅：《論開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的基本框架與實(shí)現(xiàn)路徑》，《國(guó)際貿(mào)易》2015年第9期。因此，沿海地區(qū)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制構(gòu)建是以對(duì)接國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則推動(dòng)對(duì)內(nèi)市場(chǎng)化深度改革：以“零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制”原則為基礎(chǔ)的開(kāi)放政策，具體表現(xiàn)為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)向自由貿(mào)易港政策的過(guò)渡，構(gòu)建市場(chǎng)化、法治化與國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。

沿邊地區(qū)雖然也要構(gòu)建市場(chǎng)化、法治化和國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，但沿邊地區(qū)面臨更復(fù)雜的邊境安全形勢(shì)與邊境屏蔽效應(yīng)。而且，與沿海地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的目標(biāo)在于吸收發(fā)達(dá)國(guó)家資金、技術(shù)與我國(guó)勞動(dòng)力資源結(jié)合生產(chǎn)出口產(chǎn)品不同，沿邊地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的目標(biāo)主要不在于吸收周邊國(guó)家優(yōu)勢(shì)資源與我國(guó)生產(chǎn)要素的結(jié)合發(fā)展出口導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)，而在于進(jìn)口我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的各種資源，以及為我國(guó)輸出資金、技術(shù)等產(chǎn)能合作搭建平臺(tái)。因此，沿邊地區(qū)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制在貿(mào)易與投融資制度安排、參與國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)、口岸通關(guān)制度與跨境運(yùn)輸規(guī)則、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)合作模式、貨幣互通模式、風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)等方面，與東部沿海地區(qū)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展路徑都有很大差別。其開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建路徑與政策設(shè)計(jì)應(yīng)突出以下幾點(diǎn)：

(一) 沿邊貿(mào)易、投資政策與體制要以雙邊貿(mào)易和投資協(xié)定為主

盡管我國(guó)與周邊國(guó)家簽署了一系列多邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定，但在沿邊地區(qū)構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制仍應(yīng)該以雙邊協(xié)定為主。我國(guó)沿邊開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建經(jīng)歷了以我國(guó)單向開(kāi)放為主向雙邊協(xié)商為主的階段轉(zhuǎn)變?！耙粠б宦贰背h提出“政策溝通、道路聯(lián)通、貨物暢通、資金融通、民心相通”的政策宣示。此前我國(guó)開(kāi)放的72個(gè)邊境口岸，17個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)(包括邊境互市貿(mào)易區(qū))、邊境開(kāi)放綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，以及喀什與霍爾果斯2個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，云南、廣西沿邊金融改革試驗(yàn)區(qū)等都是我國(guó)單方面對(duì)外開(kāi)放。沿邊開(kāi)放吸引了我國(guó)沿海企業(yè)及毗鄰國(guó)家客商進(jìn)行國(guó)際貿(mào)易與投資活動(dòng)，但貿(mào)易與投資規(guī)模都相當(dāng)有限。2013年我國(guó)提出“一帶一路”倡議后，加強(qiáng)與鄰國(guó)雙邊政策溝通，將互聯(lián)互通與通關(guān)制度協(xié)調(diào)，共建跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與跨境經(jīng)濟(jì)走廊提上議事日程。

目前，中國(guó)與周邊國(guó)家簽署了一系列經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定。西南方向：中國(guó)與東盟2002年11月簽署全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴框架協(xié)定，2015年簽署中國(guó)東盟自由貿(mào)易區(qū)升級(jí)版。2013年以來(lái)，中國(guó)分別與越南、老撾、緬甸達(dá)成共建跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及中老經(jīng)濟(jì)走廊、中緬經(jīng)濟(jì)走廊的備忘錄，構(gòu)建“兩國(guó)一區(qū)、境內(nèi)關(guān)外、自由貿(mào)易(投資)、封閉運(yùn)作”的管理模式，實(shí)行貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資自由的開(kāi)放政策，并成為共同協(xié)調(diào)推動(dòng)機(jī)構(gòu)。2015年中國(guó)與湄公河流域國(guó)家成立瀾湄合作機(jī)制。西北方向：上海合作組織的經(jīng)貿(mào)合作功能在逐漸加強(qiáng)，上海合作組織銀行的成立將成為該組織轉(zhuǎn)型為經(jīng)濟(jì)合作組織的標(biāo)志。中國(guó)與巴基斯坦于2006年簽署中巴自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議，并于2015年達(dá)成共建中巴經(jīng)濟(jì)走廊的共識(shí)，成立中巴經(jīng)濟(jì)走廊推進(jìn)委員會(huì)具體落實(shí)中巴經(jīng)濟(jì)走廊計(jì)劃，現(xiàn)已投資160多億美元建設(shè)多個(gè)重大項(xiàng)目。中哈兩國(guó)自2004年達(dá)成共建霍爾果斯國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作中心以來(lái)取得快速發(fā)展。東北方向：2016年6月中俄蒙元首在中亞城市塔什干舉行第三次會(huì)晤，三國(guó)簽署《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》和《中華人民共和國(guó)海關(guān)總署、蒙古國(guó)海關(guān)與稅務(wù)總局和俄羅斯聯(lián)邦海關(guān)署關(guān)于特定商品海關(guān)監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)的協(xié)定》等合作文件的簽署。9月13日，國(guó)家發(fā)改委公布《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》，標(biāo)志著“一帶一路”框架下的第一個(gè)多邊合作規(guī)劃綱要正式啟動(dòng)實(shí)施。國(guó)內(nèi)沿邊地區(qū)的開(kāi)放舉措必須要得到毗鄰國(guó)家的配合與合作方能收到實(shí)效。

(二)沿邊開(kāi)放既要眼睛向外，也要眼睛向內(nèi)，著眼于國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)

我國(guó)沿邊省區(qū)在謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)，既要考慮與鄰國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作，也要考慮與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)構(gòu)建區(qū)域分工與生產(chǎn)體系。首先要構(gòu)建國(guó)內(nèi)區(qū)域分工與價(jià)值鏈。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境嚴(yán)重惡化，以國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主，對(duì)外經(jīng)濟(jì)循環(huán)相協(xié)調(diào)的雙循環(huán)機(jī)制是一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略。過(guò)去，我國(guó)對(duì)于出口是排除一切障礙，而國(guó)內(nèi)市場(chǎng)體系建設(shè)沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，國(guó)內(nèi)區(qū)域之間與部門之間商品流通與生產(chǎn)要素流動(dòng)仍然存在腸梗阻現(xiàn)象。消除國(guó)內(nèi)區(qū)域與部門間的體制機(jī)制障礙是構(gòu)建高質(zhì)量市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與提高市場(chǎng)治理能力的最重要任務(wù)。因此，我國(guó)沿邊地區(qū)開(kāi)放首先要向內(nèi)開(kāi)放，讓東西部生產(chǎn)要素與商品流動(dòng)充分自由與便捷。筆者在考察沿邊貿(mào)易時(shí)看到，沿邊貿(mào)易的商業(yè)仍然以沿海地區(qū)的企業(yè)和商家為主體。他們架起了溝通我國(guó)東部沿海地區(qū)與周邊國(guó)家貿(mào)易與投資的橋梁。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新歷史時(shí)期，要構(gòu)建以要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主要內(nèi)容的開(kāi)放型體制機(jī)制，促進(jìn)國(guó)內(nèi)區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)分工體系與價(jià)值鏈的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。沿邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要適應(yīng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與價(jià)值鏈重構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)。

其次，對(duì)外開(kāi)放不僅著眼于貿(mào)易暢通，也要構(gòu)建起我國(guó)產(chǎn)業(yè)向周邊國(guó)家轉(zhuǎn)移與配置的平臺(tái)，構(gòu)建起國(guó)內(nèi)國(guó)外經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)機(jī)制。西部地區(qū)要為東部企業(yè)進(jìn)入絲綢之路提供中介服務(wù)。我國(guó)東部企業(yè)在沿邊地區(qū)投資設(shè)廠，既能促進(jìn)沿邊地區(qū)開(kāi)發(fā)，又能為拓展絲綢之路市場(chǎng)建立生產(chǎn)基地。因?yàn)槲覈?guó)東部企業(yè)要進(jìn)入周邊任何一個(gè)陌生的國(guó)度時(shí)，都需要借助這些前沿地區(qū)民族的人力資源和文化資源，沿邊地區(qū)可以為我國(guó)內(nèi)地企業(yè)開(kāi)拓周邊市場(chǎng)提供支撐服務(wù)。比如北京汽車公司在瑞麗設(shè)廠生產(chǎn)運(yùn)銷東南亞和南亞的汽車；重慶銀翔摩托車在瑞麗設(shè)廠生產(chǎn)銷往緬甸和南亞的摩托車。東部企業(yè)利用南寧中國(guó)東盟博覽會(huì)、云南昆明南亞投資貿(mào)易博覽會(huì)、新疆亞歐商品博覽會(huì)、寧夏伊斯蘭商品博覽會(huì)、吉林東北亞投資貿(mào)易博覽會(huì)等平臺(tái)，拓展絲綢之路國(guó)家市場(chǎng)，與西部地區(qū)企業(yè)合作做好市場(chǎng)準(zhǔn)入的認(rèn)證工作，聯(lián)合進(jìn)行哈拉認(rèn)證，取得進(jìn)入阿拉伯市場(chǎng)的通行證。

(三)著眼于基礎(chǔ)設(shè)施與通關(guān)制度的互聯(lián)互通，推動(dòng)跨境運(yùn)輸制度協(xié)調(diào)

六大跨境經(jīng)濟(jì)走廊是我國(guó)推動(dòng)沿邊開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和重要載體，是以跨境鐵路、公路和河流為交通干線配置經(jīng)濟(jì)資源的國(guó)際性區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。最關(guān)鍵的要素是道路聯(lián)通與運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)的一體化問(wèn)題。標(biāo)準(zhǔn)化作為一種秩序與規(guī)則建設(shè)，是建立合作機(jī)制的重要基礎(chǔ)，在推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)走廊互聯(lián)互通建設(shè)中具有基礎(chǔ)性的支撐作用。但是，與國(guó)際海運(yùn)相比，我國(guó)與周邊國(guó)家鐵路國(guó)際運(yùn)輸存在先天不足：一是陸運(yùn)單據(jù)缺乏國(guó)際法的保障,影響中歐班列的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)際海運(yùn)不僅成本低廉，還有《海牙-維斯比法則》等國(guó)際法律約定和爭(zhēng)議解決機(jī)制。而鐵路貨運(yùn)國(guó)際規(guī)則雖然有《國(guó)際鐵路貨物聯(lián)運(yùn)協(xié)定》和《國(guó)際鐵路貨物運(yùn)輸公約》(經(jīng)互會(huì)國(guó)家間協(xié)定)，但這兩個(gè)條約的貨權(quán)屬性都沒(méi)有國(guó)際海運(yùn)協(xié)定清晰。中歐班列持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)是理順鐵路運(yùn)單的標(biāo)準(zhǔn)化、法治化、國(guó)際化等方面的問(wèn)題。(4)張燕玲：《創(chuàng)新中歐班列的思考與建議》，《證券日?qǐng)?bào)》2018年10月13日。二是各管一段的運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)差異導(dǎo)致運(yùn)輸成本高昂。以沿線各國(guó)的集裝箱國(guó)際鐵路聯(lián)運(yùn)為例，中歐班列途經(jīng)的各國(guó)采用的軌道標(biāo)準(zhǔn)就不一致，要經(jīng)歷多次換軌的問(wèn)題。中國(guó)與周邊國(guó)家鐵軌標(biāo)準(zhǔn)差異除中越昆河鐵路是米軌外，中國(guó)鐵路標(biāo)準(zhǔn)是軌距1435毫米，而哈薩克、俄羅斯和蒙古則是1520毫米寬軌，而且機(jī)車也不同，我國(guó)電氣化機(jī)車要換成內(nèi)燃機(jī)車。車輛換軌耽誤時(shí)間、成本提高。而公路運(yùn)輸則因?yàn)檐囕v托盤(pán)標(biāo)準(zhǔn)與集裝箱標(biāo)準(zhǔn)的差異嚴(yán)重影響“一帶一路”物流運(yùn)輸成本。僅中國(guó)車輛托盤(pán)尺寸就多達(dá)100多種，僅有27%符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。公路運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)也任重道遠(yuǎn)。

2015年10月和2017年12月，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組兩次發(fā)布《標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通“一帶一路”行動(dòng)計(jì)劃》，提出要集中開(kāi)展一批“一帶一路”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化專項(xiàng)行動(dòng)。中國(guó)需要與跨境經(jīng)濟(jì)走廊相關(guān)國(guó)家合作建立國(guó)際陸運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)體系，使我們提出的各項(xiàng)解決方案都能得到世界的廣泛公認(rèn)并引領(lǐng)中歐班列相關(guān)規(guī)則制度的建立。中歐班列要想發(fā)揮更大的作用，需在中國(guó)國(guó)際商會(huì)等國(guó)際組織中推動(dòng)相關(guān)工作進(jìn)程，引領(lǐng)制定國(guó)際慣例。積極推動(dòng)相關(guān)國(guó)家的合作，特別是協(xié)調(diào)“國(guó)際貨約”和“國(guó)際貨協(xié)”國(guó)家，賦予鐵路運(yùn)單貨權(quán)功能并固化一票到底(海關(guān)單證、檢疫單證、國(guó)際道路運(yùn)輸證件等單證互認(rèn))模式。鐵路運(yùn)單的貨權(quán)屬性理順后，最重要的資金和多渠道貿(mào)易融資問(wèn)題就可以迎刃而解。我國(guó)參與“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推動(dòng)我國(guó)工程標(biāo)準(zhǔn)走向世界的重要平臺(tái)。我國(guó)應(yīng)立足“一帶一路”合作平臺(tái)，通過(guò)國(guó)際國(guó)內(nèi)規(guī)則的對(duì)接耦合優(yōu)化，完善我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)與“一帶一路”實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)互聯(lián)互通，不僅能夠增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)治理能力，與發(fā)展中國(guó)家一起積極重構(gòu)符合其利益訴求、適應(yīng)全球貿(mào)易新模式的更加均衡普惠的全球貿(mào)易規(guī)則，打造新的利益共享的全球價(jià)值鏈，助力發(fā)展中國(guó)家融入全球價(jià)值鏈，而且也有助于我國(guó)主動(dòng)參與和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，發(fā)展更高層次的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)。

(四)構(gòu)建沿邊開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制要發(fā)揮地方政府的首創(chuàng)精神，賦予地方政府自主權(quán)

地方政府謀劃地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提高地方治理能力是其首要職責(zé)，因此，地方政府都有實(shí)現(xiàn)對(duì)外開(kāi)放的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。沿邊對(duì)外開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)沿邊地方政府相繼提出各種對(duì)外開(kāi)放與經(jīng)貿(mào)合作構(gòu)想，并積極與國(guó)外地方政府溝通協(xié)調(diào)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。從西南地區(qū)到東北地區(qū)，我國(guó)地方政府相繼提出各種經(jīng)濟(jì)合作模式構(gòu)想主要有：廣西壯族自治區(qū)政府提出構(gòu)建中越東興—芒街，憑祥—同登，龍邦—茶嶺三個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及兩廊一圈構(gòu)想；越南方面則提出構(gòu)建紅河經(jīng)濟(jì)走廊、南寧—河內(nèi)經(jīng)濟(jì)走廊與北部灣經(jīng)濟(jì)圈的兩廊一圈設(shè)想。云南省地方政府提出構(gòu)建中越紅河—老街、中老磨憨—磨丁，中緬瑞麗—木姐等跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。西藏自治區(qū)政府提出構(gòu)建中國(guó)尼泊爾吉隆跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。新疆維吾爾自治區(qū)相繼推出吉木乃、塔城、喀什、伊寧等邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)等設(shè)想。東北地區(qū)，黑龍江省政府提出過(guò)黑河—布拉戈維申斯克跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、綏芬河—博格拉尼奇內(nèi)貿(mào)易綜合體；吉林省政府提出建設(shè)中俄琿春—哈桑國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及中朝和龍—羅先跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)；遼寧省政府提出建設(shè)中朝丹東—新義州跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)構(gòu)想；內(nèi)蒙古自治區(qū)政府提出與俄羅斯共建滿洲里—外貝加爾斯克跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，與蒙古國(guó)共建二連浩特—扎門烏德跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。這些地方政府與對(duì)方地方政府達(dá)成多項(xiàng)合作建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)共識(shí)，為雙邊達(dá)成政府間協(xié)議發(fā)揮“握手協(xié)議”和“鏡像協(xié)議”的作用。

但是，如果地方政府提出的相關(guān)合作計(jì)劃和政策措施都需要經(jīng)過(guò)中央政府的嚴(yán)格審批，勢(shì)必延誤發(fā)展時(shí)機(jī)。實(shí)際上，各邊境地區(qū)由于地理、歷史、文化、氣候、經(jīng)濟(jì)與風(fēng)俗等原因，在參與跨境經(jīng)濟(jì)合作時(shí)，具有一定的特殊性，需要結(jié)合鄰國(guó)的邊情和區(qū)情來(lái)選擇合適的發(fā)展模式(出口加工模式、進(jìn)口加工模式為主的垂直一體化模式，還是陸港保稅區(qū)和轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主的橫向一體化模式)，實(shí)現(xiàn)效益最大化。擁有自主權(quán)的地方政府可以針對(duì)這些特殊性及時(shí)調(diào)整發(fā)展路徑，確?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)順利進(jìn)行。因此，在探索邊境經(jīng)濟(jì)合作模式過(guò)程中中央政府應(yīng)賦予地方政府處理本地對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作的自主權(quán)。中央頂層設(shè)計(jì)賦予邊境一類口岸城鎮(zhèn)地方政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限、人員往來(lái)簽證審批權(quán)限、土地資源配置權(quán)限、旅客自駕游審批權(quán)限、實(shí)施自駕游落地簽證與過(guò)境免簽政策，賦予邊境國(guó)際旅游合作區(qū)游客自由往來(lái)權(quán)限。

(五)促進(jìn)生產(chǎn)要素跨境流動(dòng)便利化，夯實(shí)跨境經(jīng)貿(mào)合作的社會(huì)基礎(chǔ)

民心相通是國(guó)家友好交往的重要基礎(chǔ)，鄰國(guó)居民好感度是兩國(guó)邊境和平安寧與經(jīng)貿(mào)合作的重要條件。實(shí)現(xiàn)資金、技術(shù)、人員、數(shù)據(jù)、信息等生產(chǎn)要素跨境自由流動(dòng)，方便這些居民和客商出入境是對(duì)外開(kāi)放的重要內(nèi)容。從優(yōu)化國(guó)內(nèi)外客商出入境、工作居留、人力資源培訓(xùn)合作等方面促進(jìn)兩國(guó)邊境地區(qū)人員往來(lái)便利化。實(shí)現(xiàn)兩國(guó)學(xué)歷證書(shū)、技術(shù)職業(yè)資格、企業(yè)資質(zhì)互認(rèn)與采信，AEO互認(rèn)，(5)AEO是世界海關(guān)組織《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》規(guī)定的經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者的英文縮寫(xiě)，是指任何一種方式參與貨物國(guó)際流通，并被海關(guān)當(dāng)局認(rèn)定符合世界海關(guān)組織或相應(yīng)供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)的一方，包括生產(chǎn)商、進(jìn)口商、出口商、報(bào)關(guān)行、承運(yùn)商、中間商、口岸和機(jī)場(chǎng)、貨站經(jīng)營(yíng)者、綜合經(jīng)營(yíng)者、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)經(jīng)營(yíng)者和分銷商。促進(jìn)跨境人力資源跨境流動(dòng)與就業(yè)居留。廢止和修改《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理法》《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，規(guī)范外國(guó)人在華居留和工作管理法規(guī)。完善《中華人民共和國(guó)出入境管理法》，允許雇傭外籍勞工，并簡(jiǎn)化簽證與居留手續(xù)，做好簽證服務(wù)。賦予邊境口岸城鎮(zhèn)自主管理境外勞動(dòng)力輸入的一定權(quán)限，促進(jìn)邊境地區(qū)人、貨自由往來(lái)。

借鑒上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，按照《云南、廣西建設(shè)沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》構(gòu)建沿邊地區(qū)國(guó)際金融服務(wù)便利化的制度與政策體系。一是在東興、憑祥、河口、瑞麗、騰沖、喀什、霍爾果斯、二連浩特、滿洲里、綏芬河、琿春、丹東等邊境樞紐口岸城鎮(zhèn)建設(shè)沿邊開(kāi)放金融示范區(qū)，加快金融對(duì)外交流與合作，設(shè)立次區(qū)域離岸人民幣金融服務(wù)中心。加強(qiáng)貨幣與信貸合作，逐步開(kāi)展雙邊信貸。開(kāi)展資本市場(chǎng)合作，推進(jìn)毗鄰國(guó)家人民幣資本項(xiàng)目可兌換，開(kāi)展個(gè)人境外直接投資試點(diǎn)。二是成立跨境人民幣清算中心和貨幣兌換中心。鼓勵(lì)邊境跨境交易和直接投資使用人民幣，允許金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人在試驗(yàn)區(qū)買賣雙邊貨幣，放寬邊境地區(qū)出入境人員攜帶人民幣限額，推進(jìn)人民幣使用周邊化與區(qū)域化。三是開(kāi)放跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與樞紐口岸城鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息等要素跨境有序自由流動(dòng)。

(六) 處理好維護(hù)邊境安全與開(kāi)發(fā)開(kāi)放的辯證關(guān)系問(wèn)題

邊境開(kāi)放發(fā)展和邊民生活水平提高有利于邊疆形勢(shì)的穩(wěn)定，但邊疆地區(qū)的開(kāi)放發(fā)展問(wèn)題經(jīng)常讓位于安全問(wèn)題，成為邊境地區(qū)政府治理能力的嚴(yán)重考驗(yàn)。如何處理好安全與發(fā)展的關(guān)系，對(duì)體制機(jī)制建設(shè)和邊境地方政府的治理能力提出更高的要求。

第一， 邊疆地區(qū)長(zhǎng)治久安的根本在于民族融合，而民族融合需要文化融合。中華文明具有極強(qiáng)的包容性，歷史上佛教在我國(guó)的傳播開(kāi)始時(shí)也遭遇文化沖突，導(dǎo)致多次滅佛浪潮，但隨著佛教朝著中國(guó)文化方向調(diào)適，最終融入中華文明成為中國(guó)傳統(tǒng)文化(儒釋道)的組成部分。藏傳佛教在新中國(guó)建立后也進(jìn)行了世俗化改革，實(shí)現(xiàn)了政教分離。伊斯蘭教也并非如西方所謂的落后文明，近代土耳其伊斯蘭就經(jīng)過(guò)凱末爾(又譯基馬爾)的世俗化改造，現(xiàn)代伊朗在巴列維國(guó)王時(shí)期也經(jīng)歷過(guò)宗教改革。伊斯蘭教在中國(guó)的傳播歷史也頗為悠久，元帝國(guó)時(shí)進(jìn)入我國(guó)內(nèi)地的伊斯蘭教也逐漸中國(guó)化，成為中華文化的組成部分——回教。我國(guó)西北地區(qū)主要是防止各種極端宗教思想的傳播與泛濫。筑牢中華民族共同體意識(shí)，鼓勵(lì)民族之間結(jié)親與相互幫扶，為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與交流，提升民族地區(qū)教育水平和少數(shù)民族普通話能力。

第二， 要提升邊境地區(qū)國(guó)際聯(lián)合執(zhí)法合作水平。西北地區(qū)是我國(guó)防止外部敵對(duì)勢(shì)力的前沿陣地和主戰(zhàn)場(chǎng)，要落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放若干政策措施的意見(jiàn)要求》，利用上海合作組織的反恐協(xié)調(diào)機(jī)制加強(qiáng)與周邊國(guó)家的邊境聯(lián)合執(zhí)法，采取合作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，適時(shí)研判周邊中亞國(guó)家的安全形勢(shì)，提前預(yù)警可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)。支持邊境公安機(jī)關(guān)與周邊國(guó)家的執(zhí)法部門對(duì)口合作，適度擴(kuò)大在國(guó)際聯(lián)合執(zhí)法合作方面的投入，防范和打擊恐怖主義、販毒、走私和非法出入境等犯罪活動(dòng)，打擊非法圖書(shū)、音像制品流入和非法傳教，嚴(yán)防各種極端勢(shì)力對(duì)我國(guó)境內(nèi)的滲透，通過(guò)與周邊國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)的通力協(xié)作，共同致力于維護(hù)本地區(qū)來(lái)之不易的安全穩(wěn)定，為邊疆地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放保駕護(hù)航。

第三， 采取分類管理、電子監(jiān)控等措施，解決跨境運(yùn)輸車輛與司機(jī)的信用問(wèn)題。目前，我國(guó)為防控毒品跨境販賣以及跨境運(yùn)輸車輛違法攜帶違禁品問(wèn)題，往往采取一刀切的簡(jiǎn)單做法，禁止車輛入境或吊銷貨車司機(jī)護(hù)照。建議采取分類管理的做法，根據(jù)歷史出入境記錄及公安系統(tǒng)的信息比對(duì)，對(duì)信譽(yù)好且需要對(duì)外開(kāi)展經(jīng)貿(mào)往來(lái)及跨境運(yùn)輸物流公司的業(yè)務(wù)人員發(fā)放出入境許可證。政府管理機(jī)構(gòu)應(yīng)采取定運(yùn)輸公司、定司機(jī)(人)、定線路可追溯的強(qiáng)化責(zé)任管理辦法解決跨境運(yùn)輸困境。同時(shí)與周邊國(guó)家協(xié)商采取有效措施提高辦證效率，首先爭(zhēng)取將排隊(duì)面簽改為預(yù)約面簽，進(jìn)一步改為電子簽證，以技術(shù)進(jìn)步提升簽證的便利性；此后爭(zhēng)取逐步延長(zhǎng)簽證時(shí)間、簡(jiǎn)化手續(xù)并降低成本，在有條件的情況下實(shí)行落地簽。西南地區(qū)滇緬老泰金三角地區(qū)應(yīng)深化邊境替代種植合作以及解決產(chǎn)品市場(chǎng)問(wèn)題，如擴(kuò)大橡膠、蔗糖、糧食的中國(guó)進(jìn)口配額。

三、因地制宜，完善沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策體系

由于要素稟賦差異，同樣開(kāi)發(fā)政策的效果也不同。比如跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)則需要邊境兩側(cè)具有一定的人口規(guī)模與產(chǎn)業(yè)聚集能力的城鎮(zhèn)，輔之特殊政策，才能奏效。周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與我國(guó)的外交關(guān)系，及其對(duì)“一帶一路”態(tài)度不同，政策效果也有差異。鑒于我國(guó)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與接壤國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境有很大差別，各省區(qū)的沿邊開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)具有相對(duì)的獨(dú)立性和特殊性，(6)劉建文：《沿邊開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的發(fā)展路徑與政策體系研究》，《亞太經(jīng)濟(jì)》2015年第5期。從實(shí)際出發(fā)，我國(guó)沿邊地區(qū)可以明顯劃分為東北地區(qū)、西北地區(qū)和西南地區(qū)。這些地區(qū)自然條件、要素稟賦各異，周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度與文化存在巨大差別，在開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策設(shè)計(jì)方面要因地制宜。

(一)西南地區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策要突出地緣政治優(yōu)勢(shì)

西南地區(qū)的東段毗鄰東南亞，西段毗鄰南亞的印度和尼泊爾等國(guó)家。東段的云南、廣西與緬甸、老撾、越南等東南亞國(guó)家具有地緣相接、人緣相親、文緣相承、商緣相連等優(yōu)勢(shì)。這些國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度也相似，都實(shí)行過(guò)社會(huì)主義制度，世紀(jì)之交開(kāi)始市場(chǎng)化改革。東南亞是“一帶一路”的結(jié)合部與重要樞紐，是中國(guó)周邊外交與構(gòu)建命運(yùn)共同體的最重要區(qū)域。中國(guó)與東盟簽署經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議及其升級(jí)版，構(gòu)建了瀾湄合作機(jī)制等區(qū)域性一體化合作機(jī)制。中國(guó)還分別與新加坡和柬埔寨簽訂了雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。同時(shí)與越南、老撾、緬甸分別達(dá)成了共建跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，創(chuàng)造穩(wěn)定的邊境環(huán)境。RCEP的簽署將推動(dòng)中國(guó)與東盟區(qū)域合作向縱深發(fā)展。這些區(qū)域與雙邊合作機(jī)制為中國(guó)與東盟展開(kāi)經(jīng)貿(mào)文化交流合作提供了制度保障。關(guān)鍵是要制定實(shí)施細(xì)則，將合作政策落到實(shí)處。比如，緬甸禁止從陸路口岸進(jìn)口中國(guó)的乘用車，使得北汽投資云南計(jì)劃受挫。這說(shuō)明中國(guó)與這些國(guó)家在貨物貿(mào)易與通關(guān)制度方面仍存在梗阻現(xiàn)象，需要通過(guò)雙邊協(xié)商加以解決。

西南地區(qū)是我國(guó)古南方絲綢之路與海上絲綢之路的交匯地區(qū)，云南被定位為我國(guó)面向印度洋和南亞開(kāi)放的輻射中心，要成為我國(guó)西南地區(qū)戰(zhàn)略后方(川渝黔地區(qū))走向印度洋和亞非與歐洲的出海通道，是南出北進(jìn)的重要戰(zhàn)略通道和“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域。中國(guó)—中南半島(湄公河)經(jīng)濟(jì)走廊及中緬經(jīng)濟(jì)走廊是我國(guó)重點(diǎn)推進(jìn)的“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目。通過(guò)經(jīng)濟(jì)走廊通道建設(shè)，吸引我國(guó)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到通道重要節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)。云南和廣西具有發(fā)展制造業(yè)的良好條件。能源資源豐富，水能和熱能豐富，農(nóng)作物生產(chǎn)條件優(yōu)越。云南南部是我國(guó)橡膠的主產(chǎn)區(qū)，與緬甸、老撾、泰國(guó)同為世界天然橡膠的主要產(chǎn)地。早在20世紀(jì)80年代，在聯(lián)合國(guó)支持下，中國(guó)云南在緬北、老北金三角地區(qū)就展開(kāi)鴉片等毒品的替代種植工作，取得顯著成效。云南農(nóng)墾集團(tuán)在緬老北部開(kāi)展種植橡膠、茶葉、甘蔗等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，使得鴉片種植面積從最高時(shí)的200萬(wàn)畝減少到目前的60萬(wàn)畝。但橡膠近年來(lái)受國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格低迷影響，出現(xiàn)棄種等現(xiàn)象。云南需要將橡膠產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)加以培育，提高橡膠產(chǎn)業(yè)的附加值，控制世界市場(chǎng)價(jià)格。

西南地區(qū)要聯(lián)合川渝、云貴等省市重建南方絲綢之路，盡快打通新陸海大通道和西南國(guó)際大通道(滇緬通道)，加快中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)。推進(jìn)東興、憑祥、龍邦、河口、磨憨、清水河、瑞麗、樟木、亞?wèn)|等樞紐口岸建設(shè)，以及芒市、景洪等邊境空港口岸建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)南寧、北部灣、昆明、景洪、瑞麗—芒市等中心城市以及東興—芒街、瑞麗—木姐兩個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)。在這些中心城鎮(zhèn)布局制造業(yè)、科研教育機(jī)構(gòu)等生產(chǎn)力中心。昆明、柳州、南寧、瑞麗與芒市可以吸引石化、汽車與運(yùn)輸設(shè)備、建材、機(jī)械與電力設(shè)備、家電等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移落戶。而景洪、普洱等則可以發(fā)展茶葉、咖啡、橡膠加工制造業(yè)。東興、憑祥等邊境城鎮(zhèn)可以集中發(fā)展紅木家具、紡織服裝、家電等產(chǎn)業(yè)。

西段地區(qū)的西藏毗鄰印度、尼泊爾、不丹。由于青藏高原和橫斷山脈的阻隔，中印邊境地區(qū)是整個(gè)東亞、南亞之間的經(jīng)濟(jì)斷裂帶。印度是南亞地區(qū)人口與經(jīng)濟(jì)大國(guó)，是一個(gè)快速增長(zhǎng)的新型經(jīng)濟(jì)體，市場(chǎng)潛力巨大。盡管中國(guó)西南與印度邊界接壤2000多公里，但除了中部亞?wèn)|等地劃定了邊界外，其余都存在邊界糾紛，所以沒(méi)有開(kāi)放交流口岸和交通通道。因此，中印邊境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的斷裂帶。西藏與尼泊爾以喜馬拉雅山脈為界，有樟木、普蘭和吉隆等口岸相通。西藏地區(qū)因地處高寒地帶，高寒牧場(chǎng)生產(chǎn)力較低，以牦牛和山羊?yàn)橹?，具有發(fā)展肉類加工和皮革與毛紡織業(yè)的潛力。西藏因資源限制和交通不便，制造業(yè)和采礦業(yè)難以發(fā)展。經(jīng)濟(jì)落后與交通設(shè)施不便限制了與內(nèi)地和周邊國(guó)家的物資交流。漫長(zhǎng)的邊境線上只有樟木、亞?wèn)|、普蘭等少數(shù)口岸。目前，中國(guó)與尼泊爾正規(guī)劃修建通過(guò)吉隆口岸的中尼鐵路與吉隆跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。西藏與南亞國(guó)家的交流合作依賴于川藏鐵路、新藏鐵路等交通設(shè)施的建設(shè)。

(二)西北地區(qū)的開(kāi)放政策要突出歐亞互聯(lián)互通

西北地區(qū)主要是西北五省區(qū)，該地區(qū)自然環(huán)境惡劣，主要是高寒地區(qū)和沙漠干旱地區(qū)，以及少量綠洲和草原。氣候干旱、生態(tài)脆弱、生存環(huán)境惡劣。西部地區(qū)的主體新疆地廣人稀，與蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度等八個(gè)國(guó)家接壤。但與俄羅斯、阿富汗和印度沒(méi)有口岸聯(lián)通。與蒙古相通的四個(gè)口岸因阿爾金山阻隔，貿(mào)易量很小。因此，新疆對(duì)外開(kāi)放的重點(diǎn)是中亞國(guó)家和巴基斯坦。北疆受大西洋氣流和北冰洋氣流影響，氣候比南疆濕潤(rùn)，天山北坡天然草場(chǎng)與森林較多。伊犁河谷被稱為塞外江南，是新疆畜牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)。新疆綠洲是我國(guó)長(zhǎng)絨棉主產(chǎn)區(qū)和特色瓜果種植地區(qū)，因此，新疆具有發(fā)展紡織服裝業(yè)和特色農(nóng)業(yè)的巨大潛力。新疆是我國(guó)石油天然氣和煤的重要能源基地，是西氣東輸?shù)钠瘘c(diǎn)。

中亞五國(guó)地處連接歐洲和亞洲、中東和南亞的十字路口，位于里海以東，俄羅斯西西伯利亞以南，阿富汗以北及我國(guó)新疆以西，總面積400.42萬(wàn)平方公里，人口7200多萬(wàn)，居民多信仰伊斯蘭教。哈薩克斯坦的總面積約272.5萬(wàn)平方公里，是中亞五國(guó)中面積最大的國(guó)家，人口約1800萬(wàn)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)牧業(yè)為主，小麥、玉米、油菜，霍爾果斯國(guó)際合作中心配套區(qū)目前以面粉加工、飼料生產(chǎn)和油料生產(chǎn)為主，而深圳博士皓投產(chǎn)的無(wú)人機(jī)生產(chǎn)則因歐洲市場(chǎng)變化而關(guān)閉。中亞地區(qū)石油天然氣、煤炭等能源和金屬礦產(chǎn)資源豐富，是我國(guó)能源進(jìn)口的重要基地。我國(guó)從中亞進(jìn)口石油天然氣的管道有A、B、C、D四條管道。新歐亞大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊，中國(guó)—中亞—西亞經(jīng)濟(jì)走廊，中巴經(jīng)濟(jì)走廊經(jīng)過(guò)新疆地區(qū)。新疆地處絲綢之路必經(jīng)之地，是絲綢之路核心區(qū)，新疆東聯(lián)西出和西進(jìn)東出的戰(zhàn)略作用不可替代。從新疆進(jìn)入中亞和西亞乃至歐洲市場(chǎng)是便捷的陸上通道。

歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟進(jìn)程加快，也使得新疆向西開(kāi)放遭遇一道“柵欄”。2011年在俄羅斯的推動(dòng)下，醞釀多年的俄白哈關(guān)稅同盟付諸實(shí)踐。關(guān)稅同盟實(shí)施后，三國(guó)統(tǒng)一關(guān)稅水平明顯提高，新疆對(duì)哈薩克斯坦的出口立即下降了30%。哈薩克斯坦作為關(guān)稅同盟，啟動(dòng)更嚴(yán)格的海關(guān)檢查制度，清理了存在多年的“灰色清關(guān)”，導(dǎo)致一些商品和貨物無(wú)法順利通關(guān)。為提升俄羅斯對(duì)中亞國(guó)家的經(jīng)濟(jì)控制力和影響力，俄羅斯還提出類似歐盟的“歐亞聯(lián)盟”計(jì)劃，以俄白哈關(guān)稅同盟為基礎(chǔ)吸納原獨(dú)聯(lián)體國(guó)家參加，逐漸實(shí)行統(tǒng)一貨幣政策。最先響應(yīng)普京倡議的是塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦，如果歐亞聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)無(wú)疑會(huì)給新疆向西開(kāi)放形成一道屏障。因此，需要加強(qiáng)與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟雙邊協(xié)商，強(qiáng)化政策與規(guī)則對(duì)接；提升海關(guān)程序、檢驗(yàn)檢疫與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合作水平；加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購(gòu)和電子商務(wù)等經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作是西北地區(qū)構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制的重要任務(wù)。

新疆開(kāi)發(fā)開(kāi)放的政策應(yīng)放在三大經(jīng)濟(jì)走廊的互聯(lián)互通，重點(diǎn)推動(dòng)中歐高鐵，打通上海—北京—烏魯木齊—霍爾果斯—阿拉木圖—阿拉塔斯—喀山—莫斯科—明斯克—波蘭—柏林長(zhǎng)達(dá)9000多公里、時(shí)速300公里的中歐快捷通道。其次是中巴公路和鐵路，連接中國(guó)喀什與巴基斯坦的白沙瓦—伊斯蘭堡—卡拉奇—瓜達(dá)爾港。優(yōu)先建設(shè)中亞鐵路的國(guó)內(nèi)段：格爾木—德令哈—若羌—和田—喀什應(yīng)優(yōu)先完成，構(gòu)成南疆環(huán)形鐵路網(wǎng)。再次是中吉烏鐵路，打通中國(guó)喀什—吐?tīng)栨靥鼗蛞翣柨耸蔡埂派袆e—比什凱克—德黑蘭—安卡拉的交通線。推進(jìn)吉木乃、巴克圖、阿拉山口、霍爾果斯等樞紐口岸，南疆伊爾克什坦、吐?tīng)栨靥?、紅其拉甫等樞紐口岸建設(shè)，以及烏魯木齊、喀什、伊寧等空港口岸建設(shè)。

我國(guó)西北地區(qū)與中亞西亞經(jīng)濟(jì)合作以能源、礦業(yè)、農(nóng)牧業(yè)和民生工業(yè)為主。由于兩地都是地廣人稀，合作領(lǐng)域的重點(diǎn)可以選擇農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的棉花、小麥、油料以及飼料的生產(chǎn)與加工，制造業(yè)則以紡織品、金屬采選與加工冶煉業(yè)、工程機(jī)械、裝備制造業(yè)、特色食品加工業(yè)等為主。新疆發(fā)展成為我國(guó)特色食品、紡織服裝業(yè)、裝備制造業(yè)、能源與金屬材料制造業(yè)基地的潛力巨大。生產(chǎn)力布局要沿著三大經(jīng)濟(jì)走廊的核心城市與沿邊樞紐口岸城鎮(zhèn)，以優(yōu)惠稅收政策吸引國(guó)內(nèi)外資本和技術(shù)投資伊寧和喀什兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，鼓勵(lì)北京、上海、深圳參與喀什、伊寧等城市的建設(shè)，將其建設(shè)成為西北地區(qū)具有強(qiáng)大輻射能力的中心城市。目前新疆只有烏魯木齊一個(gè)人口超過(guò)百萬(wàn)的中心城市，其輻射帶動(dòng)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?？κ步?jīng)濟(jì)特區(qū)以“東有深圳、西有喀什”為目標(biāo)，依托國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立‘喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)’的特殊扶持政策，面向中亞、南亞、西亞廣闊市場(chǎng)，加快超常規(guī)發(fā)展步伐，努力把喀什建設(shè)成為國(guó)際化大都市。建議北京和深圳投資在喀什建設(shè)喀什新城，上海投資在伊寧建設(shè)伊寧新城，構(gòu)成雙輻射中心城市。

(三)東北地區(qū)的開(kāi)放政策要突出專業(yè)化合作

東北地區(qū)包括黑、吉、遼三省和內(nèi)蒙古東部，延伸至京津冀地區(qū)。周邊與朝鮮、俄羅斯和蒙古國(guó)接壤。東北地區(qū)是中國(guó)的糧倉(cāng)和重工業(yè)基地，是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)區(qū)域。這里人口密度適中、土地肥沃，氣候濕潤(rùn)，物產(chǎn)豐富，適合發(fā)展大農(nóng)業(yè)和大工業(yè)?；A(chǔ)設(shè)施較為完備，與鄰國(guó)的鐵路和公路道路基本暢通。目前主要是提高基礎(chǔ)設(shè)施等級(jí)，改善運(yùn)輸條件。劣勢(shì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基因影響甚廣，經(jīng)濟(jì)缺乏活力。其所面對(duì)的蒙古國(guó)與俄羅斯西伯利亞和遠(yuǎn)東地區(qū)地廣人稀，土地資源與能源礦產(chǎn)資源豐富，我國(guó)租地發(fā)展糧食和林業(yè)經(jīng)濟(jì)擁有巨大潛力，與我國(guó)南方經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)，且中俄蒙形成戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。朝鮮自然資源豐富，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，無(wú)論農(nóng)業(yè)還是工業(yè)都缺乏活力。東北地區(qū)對(duì)外開(kāi)放與合作最大障礙是朝核問(wèn)題。圖們江開(kāi)發(fā)計(jì)劃夭折以及東北亞區(qū)域合作多年沒(méi)有任何進(jìn)展的主要障礙就是朝核問(wèn)題。自2018年以來(lái)，金正恩政權(quán)改弦更張，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為朝鮮最重要的內(nèi)政外交工作，為東北亞和平與區(qū)域合作發(fā)展帶來(lái)曙光。將“一帶一路”延伸至朝鮮半島，能促進(jìn)中國(guó)東北地區(qū)發(fā)揮東進(jìn)西出的戰(zhàn)略通道功能。

東北地區(qū)的開(kāi)放發(fā)展視野要擴(kuò)展至整個(gè)東北亞地區(qū)，充分利用兩個(gè)市場(chǎng)和兩種資源。東北地區(qū)是我國(guó)向北開(kāi)放的前沿，必須發(fā)揮內(nèi)引外聯(lián)、南聯(lián)北出和北進(jìn)南出的戰(zhàn)略通道作用。東北地區(qū)中蒙俄經(jīng)濟(jì)合作以能源、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)以及運(yùn)輸工具和裝備制造業(yè)為主。東北地區(qū)與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)合作可以發(fā)展能源資源，稻米、玉米、大豆、高粱等大農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)和森林工業(yè)，引進(jìn)機(jī)械化提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，建設(shè)成為中國(guó)最大的商品糧與食品加工生產(chǎn)基地。而內(nèi)蒙古可與蒙古國(guó)合作發(fā)展大畜牧業(yè)及肉類、乳品及毛紡皮革加工業(yè)，滿足國(guó)內(nèi)糧食、油料與肉類乳品需求。東北地區(qū)制造業(yè)要南聯(lián)北出，吸引南方制造業(yè)轉(zhuǎn)移拓展東北亞市場(chǎng)，比如浙江海寧的皮革制造業(yè)和上海的毛絨紡織業(yè)，要引入市場(chǎng)機(jī)制和信息化技術(shù)振興傳統(tǒng)裝備工業(yè)。

在開(kāi)放政策方面要重點(diǎn)突出對(duì)土地租賃、農(nóng)資貿(mào)易、糧食以及降低肉類乳品關(guān)稅及通關(guān)方面的跨國(guó)經(jīng)貿(mào)合作展開(kāi)談判，達(dá)成貿(mào)易便利化和投資便利化協(xié)議。同時(shí)，就農(nóng)業(yè)政策和畜牧業(yè)政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，制定中蒙俄三國(guó)共同的農(nóng)業(yè)政策和肉類乳制品政策，形成中蒙俄農(nóng)業(yè)、林產(chǎn)品與畜牧業(yè)三國(guó)遠(yuǎn)東共同市場(chǎng)。東北地區(qū)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制限制了經(jīng)濟(jì)活力，需要大力推動(dòng)國(guó)企股份制改革和內(nèi)引外聯(lián)，引入國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)化因素，發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。

東北地區(qū)生產(chǎn)力布局要沿中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊主要交通樞紐的核心城市，充分發(fā)揮大連、沈陽(yáng)、長(zhǎng)吉圖、哈大齊、呼包鄂等城市及城市群的輻射能力。更要推進(jìn)丹東、琿春、綏芬河、黑河、同江、滿洲里、海拉爾、二連浩特、甘其毛都、策克等樞紐口岸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制造業(yè)布局，以及中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊連接喬巴山—阿爾山的兩山鐵路、琿春至扎魯比諾港的鐵路和公路建設(shè)，海拉爾國(guó)際空港口岸建設(shè)，暢通東北亞交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。