王譯 ，李嘉飛

（1.湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭 411105；2.湘潭大學(xué)反腐敗司法研究基地，湖南湘潭 411105）

一、問題的提出

2018年3月，十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱為《監(jiān)察法》），將原隸屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)察委員會(huì)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)。根據(jù)《監(jiān)察法》第31、32條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，并且具有相應(yīng)法定情形的，監(jiān)察機(jī)關(guān)在將案件移送人民檢察院時(shí)可以提出從寬處罰建議[1]。為表述上形成統(tǒng)一，筆者將此概括為“監(jiān)察從寬處罰建議”，其具體涵蓋如下方面：第一，涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰；第二，自動(dòng)投案，真誠悔罪、積極配合調(diào)查工作、積極退贓或者有重大立功情形之一；第三，主動(dòng)檢舉揭發(fā)，查證屬實(shí)的，或者提供重要線索，有助于調(diào)查其他案件的情形等。監(jiān)察從寬處罰建議集實(shí)體與程序保障于一體，乃屬銜接監(jiān)察調(diào)查與刑事司法的綜合性法律制度。從規(guī)范定位上觀之，監(jiān)察從寬處罰建議乃是對(duì)“坦白從寬”這一重要刑事政策在職務(wù)犯罪國家監(jiān)察領(lǐng)域的制度化與具體化，是對(duì)我國刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的應(yīng)然延伸[2]。

我國刑法規(guī)定中已然就自首、立功和坦白等涉及實(shí)體量刑的刑罰從減制度作出了具體規(guī)制，犯罪嫌疑人自首、坦白或者退贓賠贓等情形亦在從寬處理原則中得以體現(xiàn)?！侗O(jiān)察法》第32條涉及的從寬處罰建議，實(shí)質(zhì)上是為將刑事訴訟中審查起訴階段的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序予以前置化處理。通過前置化建議的監(jiān)察立法設(shè)計(jì)，乃是體現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革中的法法銜接，及時(shí)懲處職務(wù)犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措。立法機(jī)關(guān)在堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策和司法理念的基礎(chǔ)上，將職務(wù)犯罪中可予以從寬的相應(yīng)情形予以具體化。監(jiān)察從寬處罰建議不僅可從刑罰實(shí)現(xiàn)的實(shí)體層面上予以從寬處理，更要同刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序適用形成良性的實(shí)施和協(xié)調(diào)機(jī)制。通過職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事訴訟的程序銜接，被調(diào)查人在審查起訴前可在認(rèn)罪認(rèn)罰認(rèn)定基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化程序，從而實(shí)現(xiàn)司法資源優(yōu)化配置。

同時(shí)，在以監(jiān)察為主導(dǎo)的職務(wù)犯罪辦案模式中，監(jiān)察從寬處罰建議的程序運(yùn)行可從職務(wù)犯罪調(diào)查階段將合乎法定從寬的情形予以具體化和明確化。其既可保障被調(diào)查人應(yīng)有的實(shí)體權(quán)利，又可體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的法定義務(wù)與“客觀公正”價(jià)值之間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。此外，還可從程序法定原則的實(shí)踐運(yùn)行中進(jìn)一步提升反腐法治化水平，實(shí)現(xiàn)高效反腐，確保職務(wù)犯罪案件辦理的政治效果、法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

通過已有文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界對(duì)于刑事訴訟法范疇中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬與監(jiān)察法范疇中的監(jiān)察從寬處罰建議存在概念范疇上的爭(zhēng)議。其中，學(xué)者孫國祥認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪，其作出的從寬處罰建議乃是一種實(shí)體上的“從寬”，應(yīng)與刑法中的“從寬”例如自首、立功和坦白等法定情形之間形成協(xié)調(diào)和銜接[3]。學(xué)者龍浩認(rèn)為，監(jiān)察從寬處罰建議體現(xiàn)了刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的部分特征，但仍應(yīng)從程序上確保被調(diào)查人相應(yīng)的異議權(quán)與救濟(jì)權(quán)。學(xué)者桂夢(mèng)美認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查階段可作出從寬處罰建議，其本質(zhì)上是對(duì)刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)[4]罰從寬制度的靈活運(yùn)用，呈現(xiàn)與刑事司法程序緊密銜接的“中國模式”[5]。學(xué)者王嘯洋認(rèn)為，監(jiān)察從寬處罰建議體現(xiàn)了《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的銜接，其有利于發(fā)揮認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰制度的整體功能，有助于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰制度在“紀(jì)法貫通、法法銜接”的過程中走向成熟[6]。

對(duì)此，職務(wù)犯罪調(diào)查階段的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬可作為刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序的前置化制度準(zhǔn)備，可形成監(jiān)察調(diào)查、處置與刑事訴訟間的實(shí)體和程序銜接，從研究意義上具備了較為鮮明的應(yīng)用價(jià)值。不論從微觀的刑罰規(guī)制、程序處分層面還是從宏觀的立法價(jià)值與制度理念層面，均體現(xiàn)出學(xué)界對(duì)于職務(wù)犯罪在不同性質(zhì)的程序運(yùn)行過程中如何實(shí)施認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的理性思考。然而，現(xiàn)有的國內(nèi)研究成果多集中于刑事訴訟階段中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬，并未從監(jiān)察從寬處罰建議的實(shí)體功能以及如何區(qū)分檢察機(jī)關(guān)量刑建議著手[7]。對(duì)于監(jiān)察從寬處罰建議如何銜接檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序，其仍有待從實(shí)體權(quán)利的保障、程序間的協(xié)調(diào)銜接以及監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在客觀義務(wù)上的平衡等視角予以深入。因此，監(jiān)察從寬處罰建議如何在刑事訴訟程序中得以呈現(xiàn)，其須得明確此種建議的基本性質(zhì)、法律定位、運(yùn)行程序與救濟(jì)方式等內(nèi)容，在從寬處罰建議豐富內(nèi)容的辨析過程中，首當(dāng)明確的應(yīng)為監(jiān)察從寬處罰建議的內(nèi)涵邊界。監(jiān)察機(jī)關(guān)可向刑事司法機(jī)關(guān)提出從寬處罰的建議，其乃是監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪案件過程中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。從法定的從寬處罰效果上來講，監(jiān)察從寬處罰建議通過“庭審實(shí)質(zhì)化”的刑罰裁量目的體現(xiàn)了“審判中心主義”的精神。此有助于保障被調(diào)查人在審查起訴環(huán)節(jié)的量刑實(shí)體權(quán)利，推動(dòng)案件繁簡(jiǎn)分流，從而實(shí)現(xiàn)司法公正與效率價(jià)值的統(tǒng)一。鑒于此，本文結(jié)合國家監(jiān)察體制改革與刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革雙重背景，擬從法解釋學(xué)視角對(duì)《監(jiān)察法》第31、32條的立法規(guī)定作規(guī)范解讀，進(jìn)一步探討監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議的內(nèi)在規(guī)律與適用限度，把握“法法銜接”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。同時(shí)，就完善監(jiān)察從寬處罰建議筆者嘗試提出相應(yīng)的立法建議，為推動(dòng)職務(wù)犯罪調(diào)查、起訴至審判的量刑依據(jù)精準(zhǔn)化進(jìn)程以及完善監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間的程序銜接機(jī)制提供學(xué)理上的參考。

二、內(nèi)在規(guī)律：監(jiān)察從寬處罰建議的基本定位

（一）監(jiān)察從寬處罰建議的關(guān)聯(lián)比較

《監(jiān)察法》在立法之初，以法條的方式概括性地規(guī)定了“監(jiān)察從寬處罰建議”，其合乎認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的基本定位。相較于《刑事訴訟法》對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的具體規(guī)定，監(jiān)察從寬處罰建議在規(guī)范依據(jù)、程序運(yùn)行、啟動(dòng)條件以及適用范圍等方面同檢察機(jī)關(guān)的量刑建議存在不同程度的差異。

首先，從規(guī)范依據(jù)層面，監(jiān)察從寬處罰建議的適用依據(jù)性質(zhì)上有別于量刑建議。監(jiān)察從寬處罰建議是以《監(jiān)察法》為藍(lán)本，其權(quán)力行使的主體為監(jiān)察調(diào)查人員而無涉刑事司法工作人員。刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬乃以《刑事訴訟法》為依據(jù)，以相關(guān)的司法解釋為輔助。其權(quán)力行使主體主要乃指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院。正因法律依據(jù)上的差異，使得程序上存在了法法銜接的必要。而監(jiān)察從寬處罰建議的作出依據(jù)亦有別于量刑建議，此謂其一。

其次，從程序運(yùn)行層面，監(jiān)察從寬處罰建議并不能與檢察量刑建議形成程序上的等同。即便內(nèi)容上存在高度的藕合，一旦出現(xiàn)《監(jiān)察法》第31 條和32條規(guī)定之情形時(shí)，監(jiān)察調(diào)查人員依照法定程序向檢察機(jī)關(guān)提出從寬處罰的建議無法產(chǎn)生撤銷案件的程序效果。而由《刑事訴訟法》第182條可知，“犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)過最高人民檢察院核準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定”。由此，監(jiān)察從寬處罰建議在程序運(yùn)行過程無法直接取得刑事訴訟中量刑建議的法律效果。前者從立法設(shè)計(jì)目的上更多側(cè)重于程序分流的宏觀把握，而非從微觀量刑情節(jié)上予以具體審查。因此，由刑事訴訟程序不可回轉(zhuǎn)的法定程序原則可知，刑訴法相較于監(jiān)察法，其在性質(zhì)上存在本質(zhì)差異。刑事訴訟可通過撤銷案件實(shí)現(xiàn)訴訟程序終結(jié)的法律效果，相對(duì)于監(jiān)察處置的從寬處罰建議效果，在同種性質(zhì)的刑事訴訟階段過程中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬可從程序上具備更明確的可操作性。

再者，從啟動(dòng)條件層面，監(jiān)察從寬處罰建議相較于量刑建議其規(guī)制更為嚴(yán)格和具體。從程序啟動(dòng)的寬嚴(yán)程度上考量，由《刑事訴訟法》第15條內(nèi)容可知，刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬僅需滿足“認(rèn)罪+認(rèn)罰”即為已足。其中，犯罪嫌疑人、被告人倘若僅對(duì)個(gè)別事實(shí)情節(jié)提出異議或者不同意適用速裁程序、簡(jiǎn)易程序時(shí)，并不會(huì)影響“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”的認(rèn)定和適用。而由《監(jiān)察法》第31、32條可知，監(jiān)察從寬處罰建議需要同時(shí)滿足“認(rèn)罪+認(rèn)罰+特定情形”三要件，缺一不可，由此可見其在程序適用的啟動(dòng)條件上體現(xiàn)出更為鮮明的職權(quán)色彩與更為嚴(yán)格的要件規(guī)制內(nèi)容[8]。

最后，從適用范圍層面，監(jiān)察從寬處罰建議須在監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查終結(jié)后作出，具備時(shí)空?qǐng)鲇蚧蛘咦饔秒A段上的特定性。監(jiān)察從寬處罰建議只能適用于固定的職務(wù)犯罪案件，具有法定性與特定性。而刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度不僅可適用于《刑法》規(guī)定的所有刑事案件，而且從程序上涵蓋了自偵查到審判的各個(gè)階段，并無特別的適用范圍限制。從刑事訴訟中“認(rèn)罪認(rèn)罰無禁區(qū)”可知，后者在適用范圍上具有廣泛性[9]。

盡管監(jiān)察從寬處罰建議與刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰制度存在明顯差異，但二者之間亦存在緊密聯(lián)系。其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議從內(nèi)容上與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序中的量刑建議存在相似之處。對(duì)于“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”以及“從寬”的定位和理解，立法保持了相對(duì)完整的一致性。例如，監(jiān)察從寬處罰建議對(duì)于被調(diào)查人在刑事審判中從寬處罰的實(shí)體權(quán)利保障，可基于《刑法》從輕、減輕處罰和免除處罰的情形運(yùn)用中得以體現(xiàn)，此與檢察機(jī)關(guān)量刑建議形成高度契合。其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人提出從寬處罰的建議要在堅(jiān)持“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的基礎(chǔ)上，綜合評(píng)估被調(diào)查人的犯罪事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和認(rèn)罪悔罪的態(tài)度及其表現(xiàn)。實(shí)質(zhì)上，此與檢察機(jī)關(guān)在適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度方面的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)幾近一致[10]。因此，基于監(jiān)察從寬處罰建議的適用同刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬存在緊密聯(lián)系，如何有效運(yùn)用監(jiān)察從寬處罰建議不僅關(guān)乎職務(wù)犯罪調(diào)查中被調(diào)查人權(quán)利保護(hù)的程度，更關(guān)乎刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)現(xiàn)效果。這不僅可有效提高司法機(jī)關(guān)的工作效率，也有利于維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，不斷提升監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量。

（二）監(jiān)察從寬處罰建議適用的內(nèi)在要求

1.明確監(jiān)察從寬處罰建議的告知義務(wù)

以廈門市村委會(huì)主任江某非法受賄案為例。早在國家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)期間，時(shí)任廈門市海滄區(qū)村委會(huì)主任的江某在案發(fā)后，廈門市監(jiān)察機(jī)關(guān)及時(shí)告知江某可在調(diào)查期間享有獲取從寬處罰建議的權(quán)利。江某在了解作為被調(diào)查人享有的相關(guān)權(quán)利義務(wù)的前提下，自愿認(rèn)罪認(rèn)罰并簽署具結(jié)書，由此體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行告知義務(wù)的重要性①。根據(jù)《刑事訴訟法》第173條第2款，犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的應(yīng)由人民檢察院告知其享有的訴訟權(quán)利以及認(rèn)罪認(rèn)罰效果。監(jiān)察從寬處罰建議作為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬在職務(wù)犯罪調(diào)查階段的前置，實(shí)踐中亦應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循程序法定原則。因此，貫徹監(jiān)察從寬處罰建議程序中的告知義務(wù)，可保障被調(diào)查人、犯罪嫌疑人以及被告人在認(rèn)罪認(rèn)罰過程中的自愿性、真實(shí)性以及應(yīng)有的程序選擇權(quán)。

首先，監(jiān)察調(diào)查人員要全面告知被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的性質(zhì)和法律后果。此時(shí)，應(yīng)明確“認(rèn)罪”與“認(rèn)罰”的內(nèi)涵。對(duì)于“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”，筆者認(rèn)為應(yīng)從被調(diào)查人主客觀兩方面把握：一是從主觀方面上，其主要表現(xiàn)為被調(diào)查人能夠認(rèn)識(shí)到自己的行為違反了法律規(guī)定，自愿接受法律的制裁，并對(duì)自己的所作所為感到后悔的主觀態(tài)度。具體可反映在被調(diào)查人改惡向善的意愿，這可表明被調(diào)查人的人身危險(xiǎn)性和社會(huì)危險(xiǎn)性相對(duì)較小。二是從客觀方面上，其主要表現(xiàn)為被調(diào)查人自動(dòng)投案，如實(shí)供述自己罪行。具體表現(xiàn)在積極配合調(diào)查工作，如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為，積極退贓、減少損失等[11]。對(duì)于告知義務(wù)履行的具體化層面，告知內(nèi)容要通過書面形式加以固定，如實(shí)反映告知的過程，并經(jīng)過被調(diào)查人的簽字或者蓋章確認(rèn)，從而有效保障程序的完整性和合法性。此可為被調(diào)查人獲得從寬處罰建議提供法律上的依據(jù)。

2.遵循監(jiān)察從寬處罰建議的法定性與開放性規(guī)律

盡管監(jiān)察法從規(guī)范形式上具備較強(qiáng)的獨(dú)立性，但監(jiān)察法律規(guī)范體系并不是封閉的，而是具有開放性的部門法體系。監(jiān)察法規(guī)范體系的開放性是指監(jiān)察機(jī)關(guān)為履行監(jiān)察職責(zé)，除適用《監(jiān)察法》外還應(yīng)當(dāng)適用全國人大常委會(huì)制定與監(jiān)察工作有關(guān)的法律以及立法解釋，“兩高”制定的司法解釋等規(guī)范，以保障紀(jì)檢監(jiān)察工作在規(guī)范化、法治化的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行。

第一，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)所調(diào)查的對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員，因而存在適用其他法律規(guī)范的可能?！侗O(jiān)察法》從規(guī)范構(gòu)成上具有多層次的特征，但是總條文數(shù)僅有短短的69條，顯然不足以涵蓋監(jiān)察權(quán)運(yùn)行所有實(shí)體性與程序性規(guī)范。對(duì)于職務(wù)犯罪的法官、檢察官等人，在調(diào)查、處罰的過程中還可能要適用《法官法》《檢察官法》等與其相關(guān)的法律法規(guī)，以保證監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查程序的順利運(yùn)行。第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件須在行使調(diào)查權(quán)與處置權(quán)的過程中應(yīng)當(dāng)參照刑事訴訟法的規(guī)定實(shí)現(xiàn)“法法銜接”，而對(duì)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)準(zhǔn)用刑事訴訟法的規(guī)定。由此，在監(jiān)察從寬處罰建議的作出過程中，不盡然采用《監(jiān)察法》的規(guī)定，同時(shí)還需兼顧《刑事訴訟法》關(guān)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。另外，在辦理職務(wù)犯罪案件過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面與刑事司法機(jī)關(guān)之間遵循互相配合的原則，另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)遵循案件管轄的基本分類，形成程序上的監(jiān)督與制衡。

3.遵循監(jiān)察從寬處罰建議適用的程序法定性與規(guī)則變通性規(guī)律

遵循監(jiān)察從寬處罰建議的程序法定，以保障被調(diào)查人的“主動(dòng)性”。監(jiān)察從寬處罰建議的作出既要實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，又要合乎程序正義。監(jiān)察從寬處罰建議的作出從程序上應(yīng)嚴(yán)格參照《監(jiān)察法》第31條和32條的法定情形，從主客觀兩方面作內(nèi)容與程序上的實(shí)質(zhì)審查判斷。在嚴(yán)格監(jiān)察從寬處罰建議程序的同時(shí)，還應(yīng)堅(jiān)持“監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究”和“報(bào)請(qǐng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的處置規(guī)律，避免監(jiān)察從寬處罰建議的程序?yàn)E用有悖于職務(wù)犯罪案件辦理的公正性與客觀性[12]。

值得關(guān)注的是，自2018年《監(jiān)察法》實(shí)施以來，監(jiān)察機(jī)關(guān)適用從寬處罰建議的職務(wù)犯罪案件只有少數(shù)，其中涉及符合主動(dòng)投案、主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰等法定情形的犯罪分子更是極少。因此，監(jiān)察從寬處罰建議在現(xiàn)有規(guī)范基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)法律適用以外的思想政治教育，鼓勵(lì)、引導(dǎo)并督促被調(diào)查人在符合條件的前提下主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰。以慶陽市副廳級(jí)干部秦某受賄案件為例。涉案人員張某到案后，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員在對(duì)其進(jìn)行思想教育。在闡釋了在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查階段主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰的法律效果后，張某積極主動(dòng)配合調(diào)查工作，如實(shí)供述自己的行賄事實(shí)，并且主動(dòng)交代監(jiān)察機(jī)關(guān)尚未掌握的證據(jù)材料，為推動(dòng)案件進(jìn)度起到的明顯的作用[13]。這個(gè)案例便是體現(xiàn)在法律適用之外通過運(yùn)用思想政治教育提高辦案效率的典型案件。因此，實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)首先應(yīng)熟知國家政策，把握從寬處罰建議的原則性和導(dǎo)向性。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)還可從被調(diào)查人的家庭情況和工作履歷中尋找突破口，闡明“主動(dòng)認(rèn)罪”優(yōu)于“被動(dòng)認(rèn)罪”、“早認(rèn)罪”優(yōu)于“晚認(rèn)罪”、“徹底認(rèn)罪”優(yōu)于“不徹底認(rèn)罪”、“穩(wěn)定認(rèn)罪”優(yōu)于“不穩(wěn)定認(rèn)罪”的優(yōu)勢(shì)②。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)要盡可能避免強(qiáng)迫認(rèn)罪認(rèn)罰的情形，避免出現(xiàn)監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查與處置上的違法情形，要保障被調(diào)查人的主動(dòng)性，確保從快而不降低標(biāo)準(zhǔn)，從簡(jiǎn)而不減損權(quán)利，明確被調(diào)查人的“主動(dòng)性”以從實(shí)體和程序上確保從寬處罰的期待可能。

4.遵循監(jiān)察從寬處罰建議的刑事司法銜接規(guī)律

監(jiān)察機(jī)關(guān)遵循從寬處罰建議的刑事司法規(guī)律，其可為后續(xù)檢察機(jī)關(guān)提出精準(zhǔn)量刑建議，人民法院刑罰裁量權(quán)的有效行使提供制度保障，以避免“預(yù)斷裁量”造成的司法中立性受損。由《監(jiān)察法》第31、32條可知，對(duì)于符合法定情形的犯罪嫌疑人，監(jiān)察機(jī)關(guān)是“可以”提出從寬處罰建議。此處的“可以提出”并非“應(yīng)當(dāng)提出”或者“必須提出”。監(jiān)察機(jī)關(guān)還應(yīng)根據(jù)職務(wù)犯罪被調(diào)查人的具體身份、行為內(nèi)容以及危害后果，區(qū)分案件的性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危險(xiǎn)性程度。從內(nèi)容上，筆者認(rèn)為監(jiān)察從寬處罰建議應(yīng)為“概括型”建議而非可對(duì)刑罰內(nèi)容作出具體幅度規(guī)制的“精準(zhǔn)型”建議。監(jiān)察機(jī)關(guān)在證據(jù)收集、審查判斷的標(biāo)準(zhǔn)上盡管準(zhǔn)用刑事訴訟的規(guī)定，但在調(diào)查過程中作為類似偵查機(jī)關(guān)的辦案主體，仍應(yīng)恪守偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)本位。即相較于刑事訴訟中以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序，監(jiān)察從寬處罰建議決定的作出依據(jù)本質(zhì)上來源于調(diào)查材料。即便存在監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)有利于被調(diào)查人的證據(jù)材料秉持相對(duì)客觀的立場(chǎng)，仍不可避免地可因職務(wù)犯罪辦案效率形成主觀偏在。尤其在監(jiān)察從寬處罰建議與檢察量刑建議銜接過程中，檢察機(jī)關(guān)如何認(rèn)定監(jiān)察證據(jù)，此又體現(xiàn)了“檢察官客觀義務(wù)”的內(nèi)在機(jī)理。

筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪案件過程中應(yīng)當(dāng)注重刑事政策、刑法的穩(wěn)定性預(yù)期以及政策執(zhí)行與依法辦案的關(guān)系。當(dāng)涉及被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰，自首、坦白和立功等從寬量刑情節(jié)的實(shí)體認(rèn)定時(shí)，需要在起訴和審判階段依據(jù)《刑法》及其相關(guān)司法解釋予以精準(zhǔn)把握，而非僅從偵查方的證據(jù)材料考量從寬的精準(zhǔn)幅度，否則將落入“調(diào)查中心主義”。作為監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查的主體，若要保障犯罪嫌疑人合法正當(dāng)?shù)孬@取從寬處罰的實(shí)體或程序利益，其應(yīng)當(dāng)在刑事訴訟程序中通過證據(jù)調(diào)查、直接審理以及言詞辯論呈現(xiàn)程序法定原則的內(nèi)在要義。準(zhǔn)確把握好監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的程序銜接，應(yīng)考量“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”與“從寬”之間在刑事訴訟中的證據(jù)審查判斷界限。

三、應(yīng)然限度：把握監(jiān)察從寬處罰建議的適用邊界

監(jiān)察從寬處罰建議因其適用程序上的特定性，其與刑事訴訟程序存在性質(zhì)上之界分。而在適用過程中，監(jiān)察從寬處罰建議亦須從監(jiān)察權(quán)內(nèi)涵限度、案件調(diào)查限度、規(guī)范適用限度與程序?qū)彶橄薅鹊人膫€(gè)方面予以界定其邊界范圍。

（一）監(jiān)察權(quán)內(nèi)涵限度

《中華人民共和國憲法》第127 條與《監(jiān)察法》第4條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，這是監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性的體現(xiàn)[14]。在職務(wù)犯罪案件的調(diào)查過程中，從立案管轄到銜接審查起訴均體現(xiàn)為“監(jiān)察主導(dǎo)”原則，檢察機(jī)關(guān)的提前介入亦僅限于《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256條的“商請(qǐng)”。由此，從監(jiān)察主導(dǎo)到權(quán)力的集中行使等方面均可表明監(jiān)察從寬處罰建議須秉持“監(jiān)察法定”與“監(jiān)察獨(dú)立”為基本原則[15]。監(jiān)察獨(dú)立原則乃指由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，而非僅指監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的獨(dú)立行使。由檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)察職務(wù)犯罪案件以外的牽連犯罪中采取“分案管轄”可知，其體現(xiàn)了互相配合的協(xié)作要求。對(duì)于監(jiān)察獨(dú)立的理解，筆者認(rèn)為此處獨(dú)立非同檢察與審判獨(dú)立。監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，既不能濫用或者超越職權(quán)，違反規(guī)定的職權(quán)范圍，同時(shí)也不能不作為或者利用職權(quán)徇私枉法，放縱職務(wù)違法犯罪行為。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出從寬處罰建議不僅從效果上受到檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的拘束，還要對(duì)其監(jiān)察調(diào)查的處置結(jié)果接受民主和社會(huì)監(jiān)督。另一方面，基于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，監(jiān)察機(jī)關(guān)始終站位于黨的領(lǐng)導(dǎo)，作出從寬處罰建議應(yīng)同時(shí)兼顧黨紀(jì)處置效果。由此，方可充分發(fā)揮監(jiān)察職能在法治反腐過程中的作用，進(jìn)一步推動(dòng)法治國家和法治社會(huì)的建設(shè)[16]。

（二）案件調(diào)查限度

《監(jiān)察法》第31、32條作為監(jiān)察從寬處罰建議適用的主要依據(jù)，其在決定作出時(shí)還須把握職務(wù)犯罪案件調(diào)查的基本限度。因監(jiān)察從寬處罰建議僅適用于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，因而涵蓋自首、同罪坦白、退贓或重大立功情形之一時(shí)，方可具備適用從寬處罰建議的法定事由。

從立案范圍上界定，應(yīng)然涵蓋全部的職務(wù)犯罪案件，即國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者瀆職以及以破壞國家管理秩序和國家公職人員的廉潔性和不可收買性為特征的犯罪，具體包括現(xiàn)行《刑法》第八章的貪污賄賂案件和第九章的瀆職案件[17]。而由2018年修訂的《刑事訴訟法》第19條第2款可知，檢察機(jī)關(guān)保留的部分自偵權(quán)與監(jiān)察立案管轄范圍存在競(jìng)合。而僅當(dāng)以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的職務(wù)犯罪調(diào)查程序啟動(dòng)時(shí)，方可適用監(jiān)察從寬處罰建議。例如，山西省呂梁市政協(xié)原黨組書記、主席劉云晨主動(dòng)投案，真誠悔罪悔過，監(jiān)察機(jī)關(guān)將其涉嫌犯罪問題移送檢察機(jī)關(guān)依法審查起訴的過程中，一并提出從寬處罰的建議。與此同時(shí)，陜西省延安市人大常委會(huì)原副主任祁玉江也被移送檢察機(jī)關(guān)，并得到了監(jiān)察從寬處罰建議，其適用原因在于“認(rèn)罪+認(rèn)罰+特定條件”的實(shí)質(zhì)要件判斷③。隨著法治反腐力度的深入，從十九屆中央紀(jì)委四次會(huì)議工作報(bào)告中可知，在2019年全國共有10357人主動(dòng)投案。④當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出從寬處罰建議把握了監(jiān)察權(quán)的內(nèi)涵限度時(shí)，其不僅有助于進(jìn)一步提高法治反腐的程序效率，更有助于在非對(duì)抗的刑事訴訟構(gòu)造中融入“協(xié)商式”或者“商談式”的司法理念。

（三）規(guī)范適用限度

國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)應(yīng)須在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，其乃為體現(xiàn)合法性原則。監(jiān)察從寬處罰建議不僅受《監(jiān)察法》以及其他與監(jiān)察有關(guān)規(guī)范的規(guī)制，同時(shí)從適用上還與《刑事訴訟法》產(chǎn)生銜接。因此，從規(guī)范適用限度上考量，監(jiān)察從寬處罰建議還可參照刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬規(guī)定，對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查中的犯罪嫌疑人給予實(shí)體上的從寬與程序上的從簡(jiǎn)。盡管監(jiān)察從寬處罰建議的適用可借鑒其他相關(guān)法律規(guī)定，但因《監(jiān)察法》現(xiàn)行文本呈現(xiàn)單一性，以書面載明的方式直接援引刑事訴訟法解釋并無立法上的依據(jù)。由此，對(duì)于諸如《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬從寬制度的指導(dǎo)意見》等司法解釋，監(jiān)察機(jī)關(guān)須應(yīng)然遵循法律保留原則。正因監(jiān)察從寬處罰建議有別于量刑建議，倘若完全比照刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序，則可造成不同性質(zhì)程序之間在法律依據(jù)上產(chǎn)生沖突。因此，立足于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位，其應(yīng)把握從寬處罰“概括型”建議的限度。這不僅為確保適用依據(jù)上同《刑事訴訟法》保持協(xié)調(diào)，對(duì)于優(yōu)化精準(zhǔn)量刑建議的幅度亦可形成前置性的建議基礎(chǔ)。

（四）程序?qū)彶橄薅?/h3>

監(jiān)察從寬處罰建議適用于我國刑法規(guī)定的全部職務(wù)犯罪案件，其對(duì)被調(diào)查人在身份條件上并無多少限制。而在監(jiān)察從寬處罰建議的適用過程中，主要問題集中于調(diào)查終結(jié)時(shí)的從寬處罰建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)如何審查。根據(jù)現(xiàn)有文本可知，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部作初步審查，而后移送檢察機(jī)關(guān)時(shí)再就是否符合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序和量刑建議作進(jìn)一步審查，由此可在移送審查起訴時(shí)合乎刑事案件繁簡(jiǎn)分流的基本精神。

為確保監(jiān)察機(jī)關(guān)決策程序公開公正，防止恣意從寬處罰，監(jiān)察從寬處罰建議的作出須經(jīng)過集體研究和報(bào)請(qǐng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！侗O(jiān)察法》第32條對(duì)此作具體規(guī)制。當(dāng)監(jiān)察調(diào)查人員認(rèn)為被調(diào)查人符合從寬處罰時(shí)，報(bào)請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，正式以“請(qǐng)示”形式附相關(guān)證據(jù)材料報(bào)請(qǐng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。當(dāng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審查并征求審理部門意見，形成辦理意見報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批后，方可在移送時(shí)提出從寬處罰的建議。這體現(xiàn)了程序?qū)彶閷蛹?jí)控制的實(shí)質(zhì)效果。而由《刑事訴訟法》第15條、第176條以及《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》可知，認(rèn)罪認(rèn)罰程序中的量刑建議形成則須以具結(jié)書為書面依據(jù)。犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪認(rèn)罰還可在辯護(hù)人或者值班律師見證的情況下完成認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)，二者從程序控制的限度上不可等量齊觀。綜上，監(jiān)察從寬處罰建議從程序規(guī)制上相對(duì)刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬存在更為明顯的職權(quán)主義色彩，須得從公職律師等第三方主體提前介入的視角明確被調(diào)查人在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序中是否可得享有獲取相關(guān)法律幫助的程序權(quán)利。

四、完善路徑：監(jiān)察從寬處罰建議的立法展望

監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。由此，監(jiān)察從寬處罰建議的完善應(yīng)以習(xí)近平法治思想為指引，與時(shí)俱進(jìn)地在職務(wù)犯罪調(diào)查階段探索如何優(yōu)化“商談式”從寬處罰建議的運(yùn)行程序。

（一）細(xì)化《監(jiān)察法》的具體實(shí)施規(guī)則

2018年《監(jiān)察法》的頒布，將認(rèn)罪認(rèn)罰從寬初步適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件當(dāng)中。《監(jiān)察法》作為監(jiān)察權(quán)行使的基本法，其內(nèi)容上尚未就從寬處罰的限度作具體化規(guī)制。在監(jiān)察從寬處罰建議實(shí)施過程中，易出現(xiàn)適用效果上的偏差而引發(fā)“同情形不同對(duì)待”。因此，首先須得通過對(duì)《監(jiān)察法》作立法解釋，完善監(jiān)察程序中的從寬處罰具體實(shí)施細(xì)則以規(guī)范監(jiān)察處置。全國人大常委會(huì)和立法部門應(yīng)緊扣《憲法》《監(jiān)察法》當(dāng)中的訓(xùn)示性規(guī)范要義，針對(duì)過于原則或模糊的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)考慮不同職務(wù)犯罪類罪名之間的差異而準(zhǔn)用相對(duì)確定的從寬處罰標(biāo)準(zhǔn)。例如針對(duì)財(cái)產(chǎn)型職務(wù)犯罪，監(jiān)察從寬處罰建議可就適用罰金、沒收財(cái)產(chǎn)等附加型作出前置性建議。

而為避免監(jiān)察從寬處罰建議存有濫用之嫌，可考慮在實(shí)施細(xì)則中明確監(jiān)察從寬處罰建議的實(shí)體與程序權(quán)利限度。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)可借鑒刑事訴訟法中的簡(jiǎn)易程序和速裁程序的規(guī)定，減少不必要的司法資源浪費(fèi)?？s短職務(wù)犯罪調(diào)查終結(jié)移送提起公訴的審前羈押時(shí)間，保障被調(diào)查人訴前合法權(quán)益。另一方面，明確監(jiān)察從寬處罰建議的概括幅度。監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動(dòng)職務(wù)犯罪調(diào)查程序后，應(yīng)當(dāng)綜合案件性質(zhì)、可能的刑罰預(yù)期以及被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的主觀態(tài)度與積極作為等方面統(tǒng)籌設(shè)定從寬處罰的“底線”標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，可借鑒域外比較立法中的偵辯協(xié)商制度。在監(jiān)察機(jī)關(guān)移送提起公訴后，就監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查階段的從寬處罰適用情形作實(shí)質(zhì)判斷，確立從寬處罰的最低標(biāo)準(zhǔn)。由此，當(dāng)銜接以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)精準(zhǔn)量刑建議時(shí)，量刑建議可基于前期的從寬處罰最低標(biāo)準(zhǔn)形成精準(zhǔn)幅度。但有別于法國的“庭前認(rèn)罪答辯程序”，其立法對(duì)量刑的幅度作嚴(yán)格的限制。在意大利刑事訴訟程序中，控辯協(xié)商乃是以替代性刑罰或減輕1/3的財(cái)產(chǎn)刑為基準(zhǔn)，此亦可為量刑意見設(shè)定了嚴(yán)格的界限[18]。筆者認(rèn)為，監(jiān)察從寬處罰的最低基準(zhǔn)可考慮設(shè)定為不超過總刑罰的1/5,此設(shè)定從法理依據(jù)上乃為避免從寬處罰建議僭越刑罰裁量的限度。

同時(shí)，由《刑事訴訟法》第33條第1款與第36條內(nèi)容可知，在偵查、審查起訴階段，犯罪嫌疑人可以委托辯護(hù)人或者值班律師以實(shí)現(xiàn)有效辯護(hù)。其中，值班律師作為2018年刑訴法修訂的新增內(nèi)容，其可為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢以及程序選擇建議等法律幫助。作為我國法律援助制度的重要補(bǔ)充，值班律師有助于彌補(bǔ)刑事辯護(hù)難以涵蓋的之盲點(diǎn)，可最大程度地發(fā)揮程序救濟(jì)的作用。筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出從寬處罰建議的過程中，不僅可援引《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256條的提前介入權(quán)。并且，立法還可考量由辯護(hù)律師、公職律師或者值班律師提前介入的可能空間，確保職務(wù)犯罪調(diào)查階段的法律幫助趨向?qū)嵸|(zhì)化。此還可平衡監(jiān)察從寬處罰建議作出時(shí)，被調(diào)查人與職務(wù)犯罪調(diào)查雙方之間的信息不對(duì)等，保障基于法定從寬處罰的自愿性與真實(shí)性[19]。

（二）優(yōu)化監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟間的程序銜接

自從2018年《監(jiān)察法》實(shí)施以來，職務(wù)犯罪案件中適用監(jiān)察從寬處罰建議的總體數(shù)量并不高。因從寬的標(biāo)準(zhǔn)存在不同，其易在適用銜接過程中同量刑建議產(chǎn)生沖突。監(jiān)察從寬處罰建議是調(diào)查機(jī)關(guān)基于犯罪嫌疑人是否符合法定從寬處罰情節(jié)的系統(tǒng)性審查判斷過程。司法改革決策者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰建議制度在刑訴法與監(jiān)察法中如何銜接與適用仍然缺乏規(guī)制[20]。在未來，立法應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察從寬處罰建議與刑事訴訟認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序間的協(xié)調(diào)和配套銜接[21]。

由《刑事訴訟法》第170條第1款可知，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件須依法進(jìn)行審查。而監(jiān)察機(jī)關(guān)則須將犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的案件將起訴意見書與案卷材料和證據(jù)一同移送人民檢察院依法審查。在《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》第63條明確監(jiān)察從寬處罰建議一般應(yīng)當(dāng)在移送審查起訴時(shí)與起訴意見書及相關(guān)證據(jù)材料一并移送給同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。因此，在移送檢察機(jī)關(guān)審查提起公訴后，監(jiān)察從寬處罰建議的程序即告終止。而由程序轉(zhuǎn)換標(biāo)識(shí)可知，進(jìn)入刑事訴訟程序后，基于求刑權(quán)的量刑建議須以監(jiān)察從寬處罰建議的內(nèi)容為基礎(chǔ)。倘若程序上缺失了監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置意見參考，則可構(gòu)成程序違法。為形成程序銜接，其應(yīng)把握以下三個(gè)方面：其一，犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)全面客觀收集、提取和固定證據(jù)，不僅要收集被調(diào)查人有罪、重罪的證據(jù)，還應(yīng)收集被調(diào)查人無罪、罪輕的證據(jù)。盡管調(diào)查主體并非具備類似“檢察官客觀義務(wù)”，但監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查之目的在于探明案件事實(shí)，勿枉勿縱。其二，要全面掌握被調(diào)查人的認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性與真實(shí)性。注重保存被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的相關(guān)證明材料，避免被調(diào)查人自愿性與真實(shí)性認(rèn)定在銜接刑事訴訟程序時(shí)產(chǎn)生疑點(diǎn)。其三，監(jiān)察從寬處罰建議銜接量刑建議時(shí)，應(yīng)具備完整的內(nèi)容說理依據(jù)與附帶證明材料。注重量刑建議的精準(zhǔn)性應(yīng)當(dāng)建立在概括型監(jiān)察從寬處罰建議的基礎(chǔ)上，為檢察機(jī)關(guān)審查起訴和法院依法判決形成調(diào)查基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

由試點(diǎn)到全國推開，國家監(jiān)察體制改革之路積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。迄今為止，《監(jiān)察法》自生效伊始已兩年有余，監(jiān)察從寬處罰建議作為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在職務(wù)犯罪調(diào)查階段的前置，其適應(yīng)了“以審判為中心”的庭審改革需要。正因監(jiān)察從寬處罰建議程序限度尚未具體化，其過大的程序裁量權(quán)使得在同刑事訴訟程序銜接時(shí)易產(chǎn)生“斷層現(xiàn)象”。監(jiān)察機(jī)關(guān)更應(yīng)從實(shí)體從寬的權(quán)利基準(zhǔn)與程序從寬的保留限度上探索貼合刑事訴訟程序的制度銜接路徑。既要避免落入調(diào)查中心主義的窠臼，又要同審查起訴階段的精準(zhǔn)量刑建議保持必要的空間，防止以從寬處罰建議替代精準(zhǔn)量刑建議乃至審判的情形出現(xiàn)。

[注釋]

①海峽導(dǎo)報(bào)，2021-02-19，“廈門_村委會(huì)主任涉嫌敲詐勒索受賄百萬”。網(wǎng)址：http://epaper.taihainet.com/html/20190611/hxdb677054.html。

②最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部，《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》，網(wǎng)址：https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191024_435829.shtml.

③中央紀(jì)委國家監(jiān)察網(wǎng)，2021-02-19，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為何對(duì)他們提出從寬處罰建議。網(wǎng)址：http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202003/t20200302_212625.html。

④中共第十九屆中央紀(jì)委四次會(huì)議工作報(bào)告，2021-02-19。網(wǎng)址：http://www.xinhuanet.com/ politics/2020-01/15/c_1125465012.htm