朱國華， 代永耀

（江西理工大學(xué)法學(xué)院，江西 贛州 341000）

2018年，習(xí)近平總書記提出良好生態(tài)環(huán)境是“最普惠的民生福祉”。因此，環(huán)保法規(guī)定地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，確保其環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，否則就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。但是，該法律責(zé)任不能僅由地方政府集體承擔(dān)，其行政首長還應(yīng)基于行政首長負(fù)責(zé)制而承擔(dān)責(zé)任。這既是行政首長代表地方政府向人民負(fù)責(zé)，同時也是對行政首長個人的制裁，以敦促其在行使行政決策權(quán)時，更加關(guān)注環(huán)境質(zhì)量。但是，行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任是一種無過錯責(zé)任，而我國目前追究行政首長法律責(zé)任的立法以違法違紀(jì)為前提。所以，現(xiàn)行立法無法解決行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任追究問題，這就需要在理論研究的基礎(chǔ)上，通過立法設(shè)定行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任，以實現(xiàn)其環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任的順利追究。

一、行政首長承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任的正當(dāng)性

行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任是地方政府環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)時，由其行政首長代表地方政府承擔(dān)的法律責(zé)任。該法律責(zé)任由地方政府環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)而引發(fā)，地方政府在承擔(dān)集體責(zé)任的同時，還應(yīng)當(dāng)由其行政首長代表政府承擔(dān)法律責(zé)任。因而，此處的行政首長是地方政府行政首長，其所承擔(dān)的法律責(zé)任是地方政府環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任中的個人責(zé)任。

（一）地方政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任

環(huán)境的負(fù)外部性無法運用市場運行機制解決，而只能由人民委托給政府負(fù)責(zé)。但是，各級政府、政府職能部門及其公務(wù)人員均有各自的利益，并追求利益最大化[1]。就地方政府而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是長線投資，投資大，收益慢；與之相比，相同的資金如果投在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，則收益快，能夠凸顯其政績。故此，許多地方政府往往忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。為了避免政府背離人民這一生態(tài)環(huán)境委托人的意志，立法就應(yīng)當(dāng)明確地方政府的環(huán)境責(zé)任，包括環(huán)境職責(zé)與環(huán)境法律責(zé)任。其環(huán)境職責(zé)包括環(huán)境質(zhì)量保障、監(jiān)管、信息公開、公眾參與、糾紛解決方面的職責(zé)[2]，其環(huán)境法律責(zé)任則是未盡到上述職責(zé)時所應(yīng)承擔(dān)的民事、行政、刑事、憲法責(zé)任[3]。

環(huán)境質(zhì)量是特定空間中環(huán)境的適宜度[4]，“本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量是否達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)，是政府履行環(huán)境職責(zé)優(yōu)劣程度的重要評判依據(jù)”[5]。如果地方政府未依環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)盡到環(huán)境質(zhì)量保障職責(zé)，則其承擔(dān)的法律責(zé)任屬于地方政府環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任。從責(zé)任政府理論的角度看，政府對其職責(zé)負(fù)執(zhí)行責(zé)任，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任[6]。但環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任只能由地方政府承擔(dān)，這是因為：一是《環(huán)境保護(hù)法》并未規(guī)定中央政府及其職能部門對全國的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，故此中央政府及其職能部門不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此引發(fā)的法律責(zé)任。中央政府及其職能部門不承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任，有利于其保持中立與超然地位，避免其與地方政府形成利益共同體。二是《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定由地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，故地方政府職能部門不承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任。環(huán)境質(zhì)量保障職責(zé)與環(huán)境監(jiān)管職責(zé)不同：環(huán)境質(zhì)量保障職責(zé)是宏觀的、全局的職責(zé)，地方政府的宏觀決策權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的影響遠(yuǎn)大于監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)，并且環(huán)境質(zhì)量保障職責(zé)無法在監(jiān)管部門之間劃清；環(huán)境監(jiān)管職責(zé)是能夠劃清的職責(zé)，地方政府、負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門均有明確的分工。故此，環(huán)境質(zhì)量保障職責(zé)只能由地方政府承擔(dān)，由此引發(fā)的法律責(zé)任也相應(yīng)地由地方政府承擔(dān)。

（二）地方政府環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任包括行政首長個人責(zé)任

政府作為承擔(dān)環(huán)保責(zé)任之主體，其責(zé)任可分為集體責(zé)任與個人責(zé)任，因此集體與個人都可能成為問責(zé)對象[7]。所以，地方政府環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任也包括集體責(zé)任（由地方政府集體承擔(dān)）與個人責(zé)任（由行政首長承擔(dān)）。但此處的行政首長個人責(zé)任不是一種純粹的個人責(zé)任，它具有一定的集體責(zé)任性質(zhì)，是由行政首長代表地方政府向生態(tài)環(huán)境的委托人承擔(dān)責(zé)任；同時，該責(zé)任是個人責(zé)任，因為該責(zé)任最終表現(xiàn)為對行政首長個人的制裁。

但是，《環(huán)境保護(hù)法》僅規(guī)定了制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃并按期達(dá)標(biāo)、區(qū)域限批兩種集體責(zé)任承擔(dān)形式（由地方政府環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)引發(fā)的第二性責(zé)任），個人責(zé)任則未作規(guī)定。除此之外，環(huán)保單行法也僅規(guī)定集體責(zé)任，缺乏個人責(zé)任的制度設(shè)計。

行政首長承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量個人責(zé)任的法律依據(jù)是《憲法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）關(guān)于行政首長負(fù)責(zé)制的規(guī)定?！稇椃ā穬H規(guī)定了行政首長負(fù)責(zé)制，《地方組織法》作為憲法性法律，不僅規(guī)定了行政首長負(fù)責(zé)制，還規(guī)定了政府重大事項集體討論決定制度。但《憲法》是根本大法，效力上高于《地方組織法》，故而行政首長負(fù)責(zé)制是基本行政領(lǐng)導(dǎo)制度，常務(wù)會議與全體會議集體討論決定制度只是輔助制度[8]。因此，歸根結(jié)底，行政首長對地方政府行政決策都有最終決定權(quán)，也應(yīng)因此就其決策承擔(dān)由此引發(fā)的法律責(zé)任、政治責(zé)任、道義責(zé)任[9]。

能夠代表地方政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任的只能是該地方政府的行政首長，因為該法律責(zé)任是由地方政府環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)而非監(jiān)管部門監(jiān)管失職而引起的，故此不能讓職能部門或職能部門的行政首長代表地方政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任。在當(dāng)前未規(guī)定由地方政府行政首長承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任的背景下，負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門或其行政首長代為受過之現(xiàn)象難以避免。而立法明確地方政府的行政首長代表地方政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任，則可以避免“替罪羊”現(xiàn)象，讓該行政首長受到制裁，使其懾于制裁而恪盡職守，從而督促其在作出各項宏觀決策時更加重視環(huán)境質(zhì)量。反之，如果僅由地方政府承擔(dān)集體責(zé)任，或由負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門或其行政首長承擔(dān)責(zé)任，那么地方政府行政首長就不會有切身之痛，其在決策時就很有可能不重視環(huán)境質(zhì)量，環(huán)保法律法規(guī)由地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的制度設(shè)計就會落空。

綜上所述，地方政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任具有正當(dāng)性，該法律責(zé)任包括了由地方政府集體承擔(dān)的環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任及由行政首長個人承擔(dān)的環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任。

二、行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任的特征與種類

（一）行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任的特征

行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任在本質(zhì)上仍是地方政府環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任，而不是獨立于地方政府環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任之外的個人責(zé)任。也就是說，行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任是在地方政府環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到國家或地方標(biāo)準(zhǔn)時，由地方政府行政首長個人代表地方政府承擔(dān)的法律責(zé)任。故此，該法律責(zé)任既具有代表集體承擔(dān)的集體屬性，也具有制裁行政首長個人的個人屬性。由于行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任本質(zhì)上仍是地方政府環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任，基于地方政府環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任是無過錯責(zé)任（僅以環(huán)境質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，不論地方政府是否違法違紀(jì)），行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任也是一種無過錯責(zé)任。行政首長之所以承擔(dān)無過錯責(zé)任，是基于行政首長的代表性，代表政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，向社會作出交代。這并不意味著行政首長真的無過錯，而只是不對行政首長的過錯進(jìn)行評判。而在現(xiàn)實中，行政首長是否對整個轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量存在過錯也評價困難。而當(dāng)行政首長對環(huán)境質(zhì)量存在明顯過錯時，就出現(xiàn)了競合，此時應(yīng)當(dāng)擇一重處分。

故此，行政首長承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任的前提是地方政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任，而不是行政首長違法違紀(jì)。綜上，地方政府行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任具有三個方面的特征：①該法律責(zé)任屬于地方政府環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任；②該法律責(zé)任是由行政首長個人代表地方政府承擔(dān)，具有集體責(zé)任與個人責(zé)任的雙重屬性；③該法律責(zé)任是一種無過錯責(zé)任，不以行政首長違法違紀(jì)為前提。

（二）行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任的種類

行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任的種類包括行政責(zé)任與憲法責(zé)任。首先，行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任不包括刑事責(zé)任。行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任是一種無過錯責(zé)任，而“無罪過則無犯罪”，犯罪構(gòu)成的主觀要件包括犯罪故意或過失。故此，行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任不包括刑事責(zé)任。行政首長的宏觀決策可能會引發(fā)環(huán)境質(zhì)量問題，但此類犯罪并不是以環(huán)境質(zhì)量作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而有其復(fù)雜的構(gòu)成要件，尤其是要對其主觀要件進(jìn)行判斷，故其不是行政首長承擔(dān)的環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任。因此，行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任不包括刑事責(zé)任。其次，行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任不包括民事責(zé)任。現(xiàn)有立法并未規(guī)定地方政府就環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)承擔(dān)民事責(zé)任。如果由地方政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量民事責(zé)任，則會削弱其財政能力，不利于地方政府進(jìn)一步改善環(huán)境質(zhì)量。與其讓該地方政府向民眾進(jìn)行補償，不如讓其將補償資金用于改善轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。因此，地方政府不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量民事責(zé)任，相應(yīng)地，地方政府也不會對行政首長進(jìn)行追償。故此，行政首長也不會就環(huán)境質(zhì)量承擔(dān)任何民事責(zé)任。再次，行政首長承擔(dān)的環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任包括行政責(zé)任與憲法責(zé)任。行政首長環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任是對環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的地方政府行政首長科以行政制裁；而行政首長環(huán)境質(zhì)量憲法責(zé)任則是地方政府環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)時，由地方人民代表大會按照地方組織法對地方政府行政首長予以罷免。

概而言之，行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任本質(zhì)上仍屬于地方政府環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任，是由行政首長代表地方政府承擔(dān)的法律責(zé)任，這是一種無過錯責(zé)任。基于這是一種無過錯責(zé)任，故此其法律責(zé)任不包括刑事責(zé)任；另外由于地方政府不承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量民事責(zé)任，行政首長也不承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量民事責(zé)任。因此，行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任僅包括行政責(zé)任與憲法責(zé)任。

三、地方政府行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任之闕如

目前，行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任存在立法空白，造成行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任無法追究。整體而言，我國的行政首長負(fù)責(zé)制下的第二性責(zé)任，除過于嚴(yán)重，需要追究刑事責(zé)任外，多是追究政治責(zé)任，很少追究民事、行政、憲法責(zé)任。即使追究行政首長的法律責(zé)任，也以行政首長存在違法違紀(jì)為前提，缺乏無過錯責(zé)任。而地方政府行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任是一種無過錯責(zé)任，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境部門法、公務(wù)員與公職人員法律法規(guī)、地方組織法幾乎無法對其進(jìn)行追究。

（一）生態(tài)環(huán)境部門法缺少地方政府行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任

1.《環(huán)境保護(hù)法》缺少地方政府行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任

《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，政府的環(huán)境責(zé)任不再局限于監(jiān)管責(zé)任[10]，而是擴(kuò)展到地方政府對環(huán)境質(zhì)量集體承擔(dān)法律責(zé)任，包括制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃并按期達(dá)標(biāo)、區(qū)域限批。而就行政首長個人責(zé)任而言，該法第68條僅規(guī)定行政首長對9種違法行為承擔(dān)行政責(zé)任（包括除警告之外的行政處分、應(yīng)當(dāng)引咎辭職）。但是，上述行政首長的行政責(zé)任是違法責(zé)任而不是無過錯責(zé)任，其條件假設(shè)與行為模式不包括政府環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。故此，該條規(guī)定的并不是行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任。作為環(huán)境一般法，《環(huán)境保護(hù)法》欠缺行政首長環(huán)境質(zhì)量個人責(zé)任方面的制度設(shè)計，這是目前行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任難以追究的最根本的制度原因。

2.環(huán)境行政責(zé)任相關(guān)規(guī)章缺少行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任

盡管原環(huán)保部及某些地方出臺了環(huán)境污染行政責(zé)任追究方面的規(guī)章，但行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任的規(guī)定仍是空白。比如，《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》及山東、江蘇、四川等地的環(huán)境污染行政責(zé)任追究辦法均規(guī)定行政首長違法違紀(jì)才承擔(dān)行政責(zé)任，而不是依環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，按照無過錯責(zé)任予以追究。

我國追究行政首長生態(tài)環(huán)境責(zé)任的主要依據(jù)是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》及各地方據(jù)此制定的實施細(xì)則。但這些文件不是法律，其所規(guī)定的責(zé)任屬于政治責(zé)任而非法律責(zé)任。比如，第5條規(guī)定的條件假設(shè)與行為模式不包括環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)這一無過錯形式，其所追究的并非行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任。

（二）其他法律法規(guī)難以追究行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任

1.公務(wù)員、公職人員法律法規(guī)無法追究行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任

首先，《公務(wù)員法》第59條規(guī)定的違紀(jì)違法行為當(dāng)然不包括環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)這一無過錯形式，難以據(jù)此追究行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任。其次，《公務(wù)員法》并未規(guī)定行政首長環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)“一票否決”，而環(huán)境質(zhì)量只是《公務(wù)員法》第35條“德、能、勤、績、廉”考核項目中“能”和“績”的一小部分，因此環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)不會嚴(yán)重影響行政首長的考核。再次，《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》僅有第20條第1項“不依法履行職責(zé)，致使……嚴(yán)重環(huán)境污染……發(fā)生”與環(huán)境有關(guān)，但該規(guī)定是以不依法履行職責(zé)為前提，是一種違法責(zé)任，而不是以環(huán)境質(zhì)量作為判斷標(biāo)準(zhǔn)的無過錯責(zé)任，因此仍不是行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任。最后，《公職人員政務(wù)處分法》僅有第39條第1項的濫用職權(quán)和第2項的玩忽職守行為有可能導(dǎo)致地方政府環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，但濫用職權(quán)和玩忽職守是違法，故其遵循的仍是違法歸責(zé)原則，而非環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)這一無過錯歸責(zé)原則，因此也不是行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任。

2.《地方組織法》難以追究行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任

盡管《環(huán)境保護(hù)法》第27條規(guī)定了縣級以上政府每年就環(huán)境狀況和環(huán)保目標(biāo)完成情況向本級人大或者其常委會報告，接受監(jiān)督的第一性憲法責(zé)任，但是該法并未援引《地方組織法》進(jìn)一步規(guī)定罷免之類的第二性憲法責(zé)任。而根據(jù)《地方組織法》第26條之規(guī)定，罷免必須是在人大開會時進(jìn)行，時間上受到限制；罷免案只有主席團(tuán)、常委會或十分之一以上代表聯(lián)名才可提出，困難較大；如果沒有環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)時罷免地方行政首長的實體法依據(jù)，環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)很難成為罷免理由；罷免程序比較復(fù)雜，罷免成功概率不大。故此，在本級人大或者其常委會聽取政府環(huán)境狀況和環(huán)保目標(biāo)完成情況的報告之后，由于缺乏明確的法律指引，在環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)時，主席團(tuán)、常委會、代表也就缺乏啟動行政首長罷免程序的意識，或者雖有啟動罷免程序之意識，但鑒于時間、動議、罷免理由、程序等各方面考慮而缺乏啟動罷免程序之意愿，從而造成行政首長的環(huán)境質(zhì)量憲法責(zé)任難以追究。

綜上所述，當(dāng)前的立法在行政首長法律責(zé)任方面基本上是過錯責(zé)任歸責(zé)原則，必須以違法違紀(jì)為前提。這些立法與行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任這一無過錯責(zé)任并不匹配。這就需要通過立法對行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任制度進(jìn)行完善，明確行政首長環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任與憲法責(zé)任，確保對行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任的追究有法可依。

四、行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任的完善

（一）明確行政首長環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任

目前，幾乎所有的法律、法規(guī)、規(guī)章對公務(wù)員行政處分的規(guī)定均是以公務(wù)員違法違紀(jì)為前提。而地方政府行政首長環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任屬于無過錯責(zé)任，以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為衡量尺度。但行政責(zé)任是行政處分的上位概念，它包含行政處分，但不限于行政處分，因此可以完全通過立法創(chuàng)設(shè)此類以無過錯責(zé)任為歸責(zé)原則的行政責(zé)任?；谏霞壵畬ο录壵h(huán)保目標(biāo)的考核，行政首長環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任的追究主體主要是上級政府而不是上級政府的某個職能部門。故此，行政首長環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任的立法不適宜采取部門規(guī)章的形式，因為部門規(guī)章是由作為專門行政機關(guān)的國家部委制定的，無權(quán)規(guī)定上級政府追究下級政府行政首長行政責(zé)任方面的內(nèi)容。行政首長環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任立法也不適宜采取地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式，因為由地方制定立法會造成區(qū)域間的法制不統(tǒng)一。在同等情況下，某個地方行政首長的行政責(zé)任是降低一個職務(wù)層級，而在另一個地方則是應(yīng)當(dāng)引咎辭職，這對應(yīng)當(dāng)引咎辭職的行政首長而言是不公平的。當(dāng)然，行政首長環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任可以由法律予以規(guī)定，但制定或修改法律的成本較高、耗時較長。故此，最適宜的辦法是通過國務(wù)院統(tǒng)一制定行政法規(guī)，對行政首長環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任予以明確，并在條件成熟的情況下將其納入《環(huán)境保護(hù)法》。

判斷行政首長是否承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任的唯一標(biāo)準(zhǔn)是地方政府是否達(dá)到國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如果未達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，行政首長就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任，但可以視情況不予追究。以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行客觀判斷，可以避免目前行政首長違法違紀(jì)等方面的復(fù)雜判斷，提高追究的剛性與效率。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第26條之規(guī)定，縣級以上政府考核下級政府環(huán)保目標(biāo)完成情況。因此，立法應(yīng)當(dāng)將上級政府作為追究主體，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合不同情節(jié)作出以下規(guī)定：①任職期間的首次年度考核中，地方政府環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但環(huán)境質(zhì)量未出現(xiàn)下降的，實行區(qū)域限批、責(zé)令制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃并限期達(dá)標(biāo)，不予追究行政首長的行政責(zé)任；②在年度考核中，地方政府環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但完成了限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃年度目標(biāo)的，不予追究行政首長的行政責(zé)任；③在年度考核中，地方政府環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，首次未完成限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃年度目標(biāo)，但環(huán)境質(zhì)量未下降的，應(yīng)當(dāng)約談行政首長，并責(zé)令公開道歉；④在年度考核中，地方政府環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，再次未完成限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃年度目標(biāo)，但環(huán)境質(zhì)量未下降的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令公開道歉，并降低一個職務(wù)層次任職；⑤在年度考核中，地方政府環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境質(zhì)量下降；或者在限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃期限結(jié)束后未完成規(guī)劃目標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令公開道歉，行政首長應(yīng)當(dāng)引咎辭職；⑥因前任行政首長原因，環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，現(xiàn)任行政首長首個年度考核，不承擔(dān)任何環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任，現(xiàn)任行政首長環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任從第二個考核年度開始執(zhí)行。上述規(guī)定以限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的細(xì)化為前提，也就是說限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃不能僅制定近期、中期、遠(yuǎn)期規(guī)劃，還應(yīng)當(dāng)明確每個年度的年度目標(biāo)。目前，許多地方的限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃不統(tǒng)一，有的地方制定的限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃為五年以內(nèi)，比如，《浙江金華大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃及打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，這種規(guī)劃時間短，據(jù)此制定年度目標(biāo)并不存在太大困難，因此應(yīng)當(dāng)制定年度目標(biāo)；而有的地方的限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃則分為近期、中期、遠(yuǎn)期，比如，《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)杭州市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的通知》規(guī)劃期限分為近期（2016—2020年）、中期（2021—2025年）和遠(yuǎn)期（2026—2035年）[11]，這種規(guī)劃過于宏觀，可能需要幾個任期才能完成。這就需要根據(jù)其近期規(guī)劃制定年度目標(biāo)，并在近期規(guī)劃完成之后，再行制定近期規(guī)劃與年度目標(biāo)。只有將近期規(guī)劃細(xì)化為年度目標(biāo)，才能確保能夠按照年度考核對未完成規(guī)劃的行政首長進(jìn)行問責(zé)。

上述規(guī)定中，不予追究行政首長行政責(zé)任的設(shè)定，是為了給行政首長一個扭轉(zhuǎn)局面的機會，而不是簡單粗暴地一概追究其責(zé)任；如果規(guī)劃與年度目標(biāo)未完成，就要區(qū)分首次未達(dá)到年度目標(biāo)、再次未達(dá)到年度目標(biāo)、限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃期限結(jié)束后未完成規(guī)劃目標(biāo)三種情況，梯度性制裁行政首長；如果環(huán)境質(zhì)量下降，則直接進(jìn)行最嚴(yán)厲制裁，督促行政首長確保環(huán)境質(zhì)量只升不降。當(dāng)然，達(dá)標(biāo)之后只要環(huán)境質(zhì)量不下降到國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以下，不會制裁行政首長。除此之外，行政責(zé)任的設(shè)置還應(yīng)當(dāng)考慮到前任行政首長任期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)實情況，給予現(xiàn)任行政首長一年的緩沖期。

就制裁的嚴(yán)厲程度而言，約談與責(zé)令公開道歉對行政首長影響不大，主要是聲譽影響；而降低一個職務(wù)層次任職較為嚴(yán)厲、應(yīng)當(dāng)引咎辭職最為嚴(yán)厲，這體現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量“一票否決”。目前，許多地方在生態(tài)環(huán)境破壞及重大環(huán)境污染事故等方面采取生態(tài)環(huán)境保護(hù)“一票否決”[12]。環(huán)境質(zhì)量是轄區(qū)內(nèi)整體的環(huán)境質(zhì)量，比個別的生態(tài)環(huán)境破壞及重大環(huán)境污染事故更為重要，更應(yīng)當(dāng)引入“一票否決”。除此之外，屢次未完成年度目標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量下降，行政首長有玩忽職守之過錯，只不過在追究行政首長環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任時對其玩忽職守的過錯不予以評價，追究的是無過錯責(zé)任，故此，就其制裁的嚴(yán)厲程度而言并不過分。

（二）援引《地方組織法》明確行政首長環(huán)境質(zhì)量憲法責(zé)任

權(quán)力機關(guān)監(jiān)督政府是重要的政治安排，環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)作為權(quán)力機關(guān)監(jiān)督政府的專項內(nèi)容[13]。如上文所述，地方政府需向本級人大及其常委會報告環(huán)保情況并接受其監(jiān)督。由此，地方人大及其常委會可以充分行使對本級政府環(huán)境質(zhì)量保障職責(zé)履行情況的監(jiān)督權(quán)，并據(jù)此制裁環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的行政首長。遺憾的是，《環(huán)境保護(hù)法》并未明確規(guī)定縣級以上地方人大及其常委會如何追究行政首長環(huán)境質(zhì)量憲法責(zé)任。但是，《地方組織法》第10條規(guī)定，地方各級人大有權(quán)罷免本級政府的組成人員。因此，在地方人大及其常委會聽取地方政府報告之時，如果發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)通過行使罷免權(quán)追究行政首長環(huán)境質(zhì)量憲法責(zé)任的，就可以在舉行地方人大會議時啟動罷免程序，罷免行政首長，實現(xiàn)對行政首長憲法責(zé)任的追究。但這并不是只要地方政府環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)就罷免行政首長，而是應(yīng)當(dāng)明確行使罷免權(quán)的條件。也就是只有在情節(jié)嚴(yán)重，未追究行政首長責(zé)任（包括政治責(zé)任與法律責(zé)任），或責(zé)任畸輕的情況下才能啟動罷免程序。因為，情節(jié)不嚴(yán)重的，根本不用罷免行政首長；其他機關(guān)已經(jīng)追究并且制裁的嚴(yán)厲程度適當(dāng)，權(quán)力機關(guān)也沒必要再行啟動罷免程序。此處的情節(jié)嚴(yán)重應(yīng)當(dāng)對應(yīng)行政責(zé)任中的情節(jié)最為嚴(yán)重的情形。所以，行政法規(guī)可以援引《地方組織法》，對行政首長的憲法責(zé)任做出明確的法律指引，為地方人大及其常委會依《地方組織法》啟動罷免程序提供實體法依據(jù)。行政法規(guī)條文可以表述為：在地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會聽取本級人民政府環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況時，發(fā)現(xiàn)本級人民政府環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境質(zhì)量下降的；或者在限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃期限結(jié)束后未完成規(guī)劃目標(biāo)的，如果未追究行政首長的政治責(zé)任與法律責(zé)任，或者政治責(zé)任與法律責(zé)任畸輕，地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會可以依法罷免本級人民政府行政首長。此處的表述使用“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”，主要是因為行政法規(guī)無法規(guī)定“憲法責(zé)任”，而只能進(jìn)行建議性的指引。當(dāng)然，地方人大及其常委會應(yīng)當(dāng)遵守行政法規(guī)，此時地方人大及其常委會也就可以據(jù)此審查是否應(yīng)當(dāng)啟動罷免程序，從而彌補了行政法規(guī)立法權(quán)限上的短板。通過上述制度設(shè)計，可以為權(quán)力機關(guān)追究行政首長憲法責(zé)任提供罷免理由，并簡化判斷標(biāo)準(zhǔn)，順利啟動權(quán)力機關(guān)責(zé)任追究程序。當(dāng)然，上述規(guī)定同樣可以在條件成熟的情況下，上升為《環(huán)境保護(hù)法》條文。

我國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面實行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”。其中，各級黨委與同級政府負(fù)共同的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，各職能部門實行“一崗雙責(zé)”，做到管行業(yè)必管環(huán)保。但在政府行政首長承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任之后，是否應(yīng)當(dāng)對同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行黨紀(jì)處分，關(guān)鍵要按照“失職追責(zé)”的要求，考察其是否失職。同級黨委對生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)對地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。但同級黨委對地方環(huán)境質(zhì)量承擔(dān)的是“失職”這一過錯責(zé)任，而不是無過錯責(zé)任。如果同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)確實失職，則應(yīng)當(dāng)依照黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行制裁，實現(xiàn)行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任與同級黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的對接。

政府環(huán)境責(zé)任方面的失靈源于環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章缺乏固定性、有效性和司法化[14]。完善行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任相關(guān)立法，可以為其責(zé)任追究提供判斷標(biāo)準(zhǔn)固定、切實有效的法律依據(jù)。當(dāng)然，實現(xiàn)行政首長環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任追究的司法化還有很長的路要走，這就需要建立環(huán)境質(zhì)量行政公益訴訟制度，通過檢察院提起環(huán)境質(zhì)量行政公益訴訟追究地方政府及其行政首長的環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任。