戚紅梅

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?70228）

國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》于2019年10月23日正式發(fā)布，并自2020年1月1日開(kāi)始施行。這部專(zhuān)門(mén)的綜合性行政法規(guī) “ 填補(bǔ)立法空白、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，標(biāo)志著我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境制度建設(shè)進(jìn)入新的階段 ”①發(fā)改委：《以政府立法為各類(lèi)市場(chǎng)主體投資興業(yè)提供制度保障》，《財(cái)經(jīng)界》（學(xué)術(shù)版）2019年第32期，第1-2頁(yè)。。2020年12月4日《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法（修訂草案）》）向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布征求意見(jiàn)。此次修法是為 “ 創(chuàng)新解決政府采購(gòu)實(shí)踐中的突出問(wèn)題，優(yōu)化政府采購(gòu)法律制度體系，打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境 ”②參見(jiàn)財(cái)政部：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）〉的說(shuō)明》。，從頂層設(shè)計(jì)角度所進(jìn)行的制度完善?？梢?jiàn)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是《政府采購(gòu)法（修訂草案）》所期冀達(dá)到的目標(biāo)和效果。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則③《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第4條規(guī)定： “ 優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則，以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機(jī)制、強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)、完善法治保障，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，為各類(lèi)市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境。 ”。其中，市場(chǎng)化是基礎(chǔ)，國(guó)際化是方向，法治化是目標(biāo)和保障，正是從這個(gè)意義上講， “ 法治是最好的營(yíng)商環(huán)境 ”④《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議并發(fā)表重要講話(huà)》，《改革與開(kāi)放》2019年第5期，第130頁(yè)。。由于政府采購(gòu)極為重要和特殊，以《政府采購(gòu)法》為核心的政府采購(gòu)制度對(duì)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化具有舉足輕重的影響；而營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化亦對(duì)政府采購(gòu)制度的完善提出了諸多要求。充分認(rèn)識(shí)維護(hù)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序、優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的重要意義⑤財(cái)政部：《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)）。，從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視閾對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度中存在的重要問(wèn)題進(jìn)行條分縷析，有針對(duì)性地提出相關(guān)對(duì)策和建議，是當(dāng)下我國(guó)完善政府采購(gòu)制度、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的一項(xiàng)重要課題和緊迫任務(wù)。

目前，將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和政府采購(gòu)制度二者相結(jié)合的系統(tǒng)性研究不多見(jiàn)?？傮w來(lái)看，關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視閾下對(duì)政府采購(gòu)制度的完善問(wèn)題，理論研究滯后于實(shí)踐發(fā)展，未能有效發(fā)揮理論的指引作用。本文結(jié)合《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，審視《政府采購(gòu)法（修訂草案）》，并提出修改建議，具有重要意義。

一、完善政府采購(gòu)制度與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)系

政府采購(gòu)是 “ 各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織和其他采購(gòu)實(shí)體，為了實(shí)現(xiàn)政務(wù)活動(dòng)和公共服務(wù)的目的，使用財(cái)政性資金或者其他公共資源，以合同方式取得貨物、工程和服務(wù)的行為 ”①財(cái)政部：《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）第2條。。由于政府采購(gòu)的特殊性質(zhì)、獨(dú)特功能及龐大規(guī)模，政府采購(gòu)制度對(duì)營(yíng)商環(huán)境影響重大。同時(shí)，營(yíng)商環(huán)境的提升和優(yōu)化，也對(duì)政府采購(gòu)制度提出了新的挑戰(zhàn)。

（一）政府采購(gòu)制度對(duì)營(yíng)商環(huán)境具有重大影響

政府采購(gòu)在國(guó)家財(cái)政支出和國(guó)民生產(chǎn)總值中占比龐大，且政府采購(gòu)肩負(fù)著節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策目標(biāo)。這些客觀情況從不同角度表明政府采購(gòu)及其制度對(duì)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)具有舉足輕重的影響。

1.規(guī)模龐大的政府采購(gòu)對(duì)營(yíng)商環(huán)境影響巨大 自1998年引入政府采購(gòu)制度以來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模增長(zhǎng)迅速②列舉我國(guó)部分年度政府采購(gòu)規(guī)模如下：1998年為31億元，2001年為653億元，2006年為3 681.6億元，2014年為17 305.34億元，2018年為35 861.4億元。http://www.mof.gov.cn/index.htm，2020年12月1日訪(fǎng)問(wèn)。，政府采購(gòu)占全國(guó)財(cái)政支出和國(guó)民生產(chǎn)總值的比重逐年大幅度增加③政府采購(gòu)占全國(guó)財(cái)政支出和國(guó)民生產(chǎn)總值的比重：1998年分別為3%和0.4‰，2006年分別為9.2%和1.75%，2014年分別為11.4%和2.7%，2018年分別為10.5%和4%。http://www.mof.gov.cn/index.htm，2019年12月31日訪(fǎng)問(wèn)。。2019年，我國(guó)政府采購(gòu)占全國(guó)財(cái)政支出和國(guó)民生產(chǎn)總值的比重分別為10.0%和3.3%④財(cái)政部：《財(cái)政部公布2019年全國(guó)政府采購(gòu)簡(jiǎn)要情況》，《招標(biāo)采購(gòu)管理》2020年第9期，第8頁(yè)。，但是與一些國(guó)家政府采購(gòu)約為其財(cái)政支出的30%~50%和國(guó)民生產(chǎn)總值的10%~15%的比重相比，還有相當(dāng)大的差距⑤戎素梅：《 “ 據(jù)說(shuō) ” 2015年政府采購(gòu)是這樣的——專(zhuān)家解讀2015年全國(guó)政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)重點(diǎn)數(shù)據(jù)》，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》2016年8月30日第4版。。隨著我國(guó)政府采購(gòu)制度與國(guó)際規(guī)則的逐漸接軌，以及政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，政府采購(gòu)在未來(lái)還有相當(dāng)大的發(fā)展空間和潛力。

除了龐大的采購(gòu)規(guī)模和市場(chǎng)占有量本身帶來(lái)重大影響之外，政府采購(gòu)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)低使其具有強(qiáng)大的吸引力。與私人采購(gòu)不同，政府采購(gòu)的資金來(lái)源是財(cái)政性資金或者其他公共資源，政府采購(gòu)遵循 “ 無(wú)預(yù)算不采購(gòu) ” 的原則。由于實(shí)行嚴(yán)格的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、專(zhuān)款專(zhuān)用制度，從防范資金鏈斷裂造成支付不能的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)角度審視，政府采購(gòu)對(duì)各級(jí)各類(lèi)市場(chǎng)供給主體具有強(qiáng)大的吸引力。因此，市場(chǎng)供給主體對(duì)參與政府采購(gòu)活動(dòng)保有高度持續(xù)的熱情，在實(shí)踐中紛紛抽調(diào)精兵強(qiáng)將或設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，以專(zhuān)攻政府采購(gòu)業(yè)務(wù)。

政府采購(gòu)作為財(cái)政支出的三駕馬車(chē)之一，發(fā)揮著宏觀調(diào)控職能，承擔(dān)多項(xiàng)政策功能。規(guī)模龐大的政府采購(gòu)向市場(chǎng)發(fā)出采購(gòu)需求，蘊(yùn)含著市場(chǎng)上最大的 “ 機(jī)會(huì)倉(cāng)庫(kù) ” ，政府采購(gòu)意向變化可以調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源發(fā)生匯聚和轉(zhuǎn)移，牽引著市場(chǎng)主體的重大關(guān)注。政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)其政策功能對(duì)市場(chǎng)提供多種刺激手段，能夠?qū)?yīng)商競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)創(chuàng)新、投資方向等產(chǎn)生近期和長(zhǎng)期的影響。政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性和其政策功能是許多部門(mén)和領(lǐng)域長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)鍵，極大地影響著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、走向和社會(huì)發(fā)展⑥劉慧：《營(yíng)商環(huán)境建設(shè)與政府采購(gòu)評(píng)估體系（上）》，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》2020年6月19日第3版。。因此，政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境作為整體營(yíng)商環(huán)境的有機(jī)組成部分，其重要性日益彰顯。

2.完善政府采購(gòu)制度有助于形成優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的示范基地 政府采購(gòu)的主體是以各級(jí)政府及其組成部門(mén)為主的公共采購(gòu)實(shí)體。一般意義上，政府作為市場(chǎng)規(guī)則的制定者、市場(chǎng)運(yùn)行的管理者和監(jiān)督者而存在。但在政府采購(gòu)領(lǐng)域，政府不僅制定規(guī)則和進(jìn)行監(jiān)督與管理，同時(shí)還作為采購(gòu)主體直接參與市場(chǎng)交易。按照《政府采購(gòu)法》的要求，政府采購(gòu)實(shí)行 “ 采、管、監(jiān)分離 ”⑦現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》第60條規(guī)定： “ 政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)不得設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系。 ”。為此各級(jí)政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，建立了專(zhuān)門(mén)的政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但此項(xiàng)改革并不徹底，各地政府采購(gòu)執(zhí)行部門(mén)的性質(zhì)五花八門(mén)，其與政府采購(gòu)中心的隸屬關(guān)系也各不相同。加之對(duì)政府采購(gòu)的市場(chǎng)性與行政性之間的界線(xiàn)認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致行政優(yōu)益權(quán)在政府采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)被濫用，對(duì)市場(chǎng)化、法治化營(yíng)商環(huán)境造成損害。

解決上述問(wèn)題需要按照法治化的要求，深化 “ 放管服 ” 改革、推進(jìn) “ 采管分立 ” 、完善政府采購(gòu)制度。作為管理者，政府應(yīng)該嚴(yán)格堅(jiān)持 “ 法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為 ”⑧馬懷德：《法定職責(zé)必須為法無(wú)授權(quán)不可為》，《人民法院報(bào)》2018年1月31日第2版。。作為監(jiān)督者，政府應(yīng)該秉持客觀中立的立場(chǎng)，依法開(kāi)展連續(xù)性全程監(jiān)管。作為采購(gòu)主體，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)主體之間的平等地位、遵守誠(chéng)實(shí)信用原則，保證依法合規(guī)地行使行政優(yōu)益權(quán)。只有將政府的管理、監(jiān)督和采購(gòu)行為均納入法治軌道，才能促使政府成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中遵紀(jì)守法的典范，從而為其他市場(chǎng)主體樹(shù)立榜樣。政府采購(gòu)兼有市場(chǎng)性和行政性，法治化的政府采購(gòu)對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境所產(chǎn)生的引領(lǐng)和示范作用，是其他任何行為均無(wú)可比擬、無(wú)法替代的。 “ 其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。 ”①孔子：《論語(yǔ)·子路篇》，轉(zhuǎn)引自錢(qián)穆：《論語(yǔ)新解》，長(zhǎng)江文藝出版社2020年10月版，第285頁(yè)?；靵y無(wú)序的政府采購(gòu)會(huì)破壞營(yíng)商環(huán)境，法治化的政府采購(gòu)可以打造成優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的 “ 新高地 ” 和示范基地，但法治化的政府采購(gòu)需要以完善的政府采購(gòu)制度為前提和保障。

（二）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境對(duì)政府采購(gòu)制度的完善提出了要求

如前所述，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)是建設(shè)以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)、以國(guó)際化為方向的法治化營(yíng)商環(huán)境，而公平公正、公開(kāi)透明和國(guó)際化是法治的題中應(yīng)有之義。同時(shí)，根據(jù)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第4條的規(guī)定，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目的是 “ 為各類(lèi)市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境 ”②《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第4條規(guī)定： “ 優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則，以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機(jī)制、強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)、完善法治保障，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，為各類(lèi)市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境。 ”。因此，創(chuàng)建法治化的營(yíng)商環(huán)境，要求政府采購(gòu)制度貫徹公平公正、公開(kāi)透明和國(guó)際化的原則。

1.優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境要求政府采購(gòu)制度貫徹公平、公正、公開(kāi)原則 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過(guò)市場(chǎng)配置資源，其主要特征是平等性、競(jìng)爭(zhēng)性和開(kāi)放性，要求不同所有制性質(zhì)、不同組織形式、不同規(guī)模的市場(chǎng)主體在公開(kāi)透明的市場(chǎng)環(huán)境中自主參與市場(chǎng)活動(dòng)，平等參與競(jìng)爭(zhēng)，受到公平公正對(duì)待。即使在政府采購(gòu)領(lǐng)域，貫徹公平、公正、公開(kāi)原則的理念和行為也應(yīng)一以貫之。

政府采購(gòu)制度貫徹公平、公正、公開(kāi)原則，不僅要求一般市場(chǎng)主體受到平等對(duì)待，能夠開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)，還要求政府尊重市場(chǎng)的基礎(chǔ)性地位、遵循市場(chǎng)規(guī)律的要求。在作為市場(chǎng)主體參與采購(gòu)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)尊重政府采購(gòu)的市場(chǎng)性，嚴(yán)格依法行使行政優(yōu)益權(quán)和自由裁量權(quán)；在制定市場(chǎng)規(guī)則時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，以確保市場(chǎng)規(guī)則能夠維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)。

2.優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境需要政府采購(gòu)制度與國(guó)際接軌 擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、提高開(kāi)放水平，是我國(guó)的基本國(guó)策。當(dāng)下，我國(guó)正在構(gòu)建以國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)，需要以國(guó)際循環(huán)為促進(jìn)；發(fā)展國(guó)際循環(huán)，要求加強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作。政府采購(gòu)向國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)放，有利于降低采購(gòu)成本、提高采購(gòu)效益、降低能源消耗、完善市場(chǎng)規(guī)則；同時(shí)，還可以換取國(guó)內(nèi)企業(yè)參與其他國(guó)家政府采購(gòu)的對(duì)等機(jī)會(huì)，促使國(guó)內(nèi)企業(yè)提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)、改進(jìn)管理規(guī)則、加強(qiáng)技術(shù)交流。這些都要求政府采購(gòu)制度加快與國(guó)際規(guī)則接軌。

國(guó)際政府采購(gòu)制度的發(fā)展，也要求我國(guó)政府采購(gòu)制度加快國(guó)際化步伐。由于各國(guó)政府采購(gòu)均承擔(dān)著保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策目標(biāo)，政府采購(gòu)在GATT成立之初被排除在談判之外，成為國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的法外之地。但隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化不斷向縱深發(fā)展，政府采購(gòu)逐漸成為國(guó)際貿(mào)易的重要壁壘，構(gòu)成了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度屏障。鑒于此，各國(guó)開(kāi)始致力于將政府采購(gòu)納入世界貿(mào)易規(guī)則的談判，并最終在WTO框架下達(dá)成了具有諸邊協(xié)定性質(zhì)的《政府采購(gòu)協(xié)定》（Governmental Procurement Agreement，以下簡(jiǎn)稱(chēng)GPA），推動(dòng)各國(guó)政府采購(gòu)制度進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展階段。為了進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放、加快融入世界經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，我國(guó)正在積極謀取加入GPA，這是我國(guó)營(yíng)造一流營(yíng)商環(huán)境的有力舉措和重要探索。

綜上，政府采購(gòu)制度對(duì)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)影響重大，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境也對(duì)政府采購(gòu)制度的完善提出了諸多要求。與此同時(shí)，世界銀行正在研究制定更加完善的公共采購(gòu)指標(biāo)，該指標(biāo)旨在評(píng)估公共采購(gòu)的效率、質(zhì)量、透明度、完整性以及問(wèn)責(zé)機(jī)制，并擬將評(píng)估數(shù)據(jù)納入2020年及其之后的營(yíng)商環(huán)境報(bào)告。如此一來(lái)，政府采購(gòu)及其制度的法治化水平將直接影響到國(guó)家營(yíng)商環(huán)境的世界排名。我國(guó)要繼續(xù)保持近年來(lái)在營(yíng)商環(huán)境方面取得的成就，就需要對(duì)標(biāo)世界先進(jìn)規(guī)則對(duì)政府采購(gòu)制度進(jìn)行修改和完善。

二、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視閾下政府采購(gòu)制度存在的問(wèn)題

加入WTO之后，我國(guó)按照WTO的要求對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了廢改立，政府采購(gòu)制度更是在借鑒域外制度的基礎(chǔ)上創(chuàng)建起來(lái)的?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法③參見(jiàn)財(cái)政部：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）〉的說(shuō)明》。為推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但實(shí)踐中也暴露出一些不足。對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則、結(jié)合《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》檢視，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)制度主要存在以下突出問(wèn)題。

（一）缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政府采購(gòu)制度

我國(guó)缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政府采購(gòu)制度，不僅表現(xiàn)在兩法即《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》并行所帶來(lái)的矛盾與割裂，還體現(xiàn)在數(shù)量繁多的規(guī)范性文件之間的重復(fù)建設(shè)和矛盾沖突上。

1.兩法分立造成制度體系內(nèi)部的矛盾與割裂 目前，《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》作為我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域的兩部基本大法，是政府采購(gòu)和招投標(biāo)工作的重要制度支撐。二者法律位階相同，但是在立法目的、適用范圍、主管部門(mén)等方面都存在差異，某些具體規(guī)定還存在明顯無(wú)法銜接之處，為政府采購(gòu)實(shí)踐帶來(lái)許多問(wèn)題①劉濤，曹?chē)?guó)強(qiáng)等：《如何正確認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法的關(guān)系》，《中國(guó)招標(biāo)》2020年第4期，第91頁(yè)。。比如《政府采購(gòu)法》的適用范圍是使用財(cái)政性資金的公共部門(mén)，政府采購(gòu)的主管部門(mén)是財(cái)政部，《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍是在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)的任何主體，其管理部門(mén)是包括發(fā)改委在內(nèi)的眾多部門(mén)，且監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)各不相同。

在法學(xué)理論界，長(zhǎng)期存在關(guān)于兩法分立、兩法融合、兩法合一的爭(zhēng)鳴。從實(shí)踐方面察之，政府采購(gòu)制度先進(jìn)國(guó)家大多只有一部統(tǒng)一的政府采購(gòu)法，GPA也主張統(tǒng)一的政府采購(gòu)法律體系。但是當(dāng)前，《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》均在修訂過(guò)程之中。如此看來(lái)，兩法并立的局面在短期內(nèi)難以得到改變。

2.規(guī)范性文件數(shù)量眾多、內(nèi)容龐雜《政府采購(gòu)法》自2003年開(kāi)始施行以來(lái)未經(jīng)過(guò)實(shí)質(zhì)修改，部分條款已經(jīng)不能適應(yīng)實(shí)踐的需要，為此相關(guān)部門(mén)不得不制定其他規(guī)范性文件進(jìn)行補(bǔ)充或修正。同時(shí)，兩法并行過(guò)程中存在許多不一致之處，需要制定規(guī)范性文件進(jìn)行所謂的銜接或調(diào)和。因此，我國(guó)產(chǎn)生了大量位階不高的政府采購(gòu)方面的規(guī)范性文件。目前我國(guó)政府采購(gòu)法律體系中的法律規(guī)范包括四個(gè)層次：法律層面的兩法并立—行政法規(guī)層面的兩法規(guī)②兩個(gè)行政法規(guī)是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。并立—行政法規(guī)之下多部部門(mén)規(guī)章并存—其他規(guī)范性文件及地方性法規(guī)、規(guī)章林立③賀小勇：《中國(guó)盡早加入〈政府采購(gòu)協(xié)定〉的法律建議》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2019年第6期，第21頁(yè)。。

如《政府采購(gòu)法》除了下設(shè)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）之外，在《實(shí)施條例》之下還出臺(tái)了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》《政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》等十多部部門(mén)規(guī)章和更多的其他規(guī)范性文件?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》也存在類(lèi)似的立法狀況。規(guī)范性文件數(shù)量繁多、法律位階不高、相互之間沖突且穩(wěn)定性不足。與此同時(shí)，地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件數(shù)量更加驚人，其中有些還存在地方保護(hù)主義傾向，不利于供應(yīng)商異地參與政府采購(gòu)，嚴(yán)重阻礙了全國(guó)統(tǒng)一政府采購(gòu)市場(chǎng)的形成，損害了市場(chǎng)化營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建。

（二）政府采購(gòu)監(jiān)管制度不完善

政府采購(gòu)是一個(gè)包括采購(gòu)計(jì)劃制定、采購(gòu)預(yù)算制定、采購(gòu)過(guò)程、政府采購(gòu)合同或協(xié)議簽訂、政府采購(gòu)合同履行、驗(yàn)收、支付在內(nèi)的完整的閉環(huán)運(yùn)動(dòng)。按照我國(guó)目前制度的設(shè)計(jì)，采購(gòu)計(jì)劃及預(yù)算制定、采購(gòu)過(guò)程得到了細(xì)致的規(guī)范和有力的監(jiān)管，相關(guān)的程序、步驟、監(jiān)督檢查及信息公告制度均比較完備，實(shí)踐中的具體執(zhí)行也不斷加強(qiáng)和規(guī)范化。但是關(guān)于政府采購(gòu)合同的簽訂及履行的規(guī)定不夠完備，尤其是對(duì)其監(jiān)管?chē)?yán)重不足甚至缺位，極大影響了政府采購(gòu)制度的完整性和社會(huì)效果，甚至可能導(dǎo)致政府采購(gòu)項(xiàng)目 “ 前功盡棄 ” 。

根據(jù)《政府采購(gòu)法》第43條規(guī)定， “ 政府采購(gòu)合同適用合同法 ”④《政府采購(gòu)法》第43條規(guī)定： “ ： “ 政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。 ”。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為政府采購(gòu)合同屬于民事合同。由于民事合同貫徹意思自治原則，所以，對(duì)政府采購(gòu)合同不適用政府采購(gòu)監(jiān)管似乎是理所應(yīng)當(dāng)。實(shí)踐中，政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)也據(jù)此認(rèn)為政府采購(gòu)監(jiān)管不應(yīng)介入政府采購(gòu)合同糾紛。在司法救濟(jì)程序中采用兩階段論，即政府采購(gòu)過(guò)程階段屬于行政行為，發(fā)生的糾紛提交行政訴訟；之后的程序?qū)儆诿袷路懂牐l(fā)生的糾紛屬于民事訴訟的管轄范圍。這樣導(dǎo)致了政府采購(gòu)的 “ 一采兩制 ” ，一個(gè)采購(gòu)行為由行政和民事兩種制度分段適用。

可見(jiàn)，由于相關(guān)規(guī)定不明確，具體操作時(shí)解讀有誤，將政府采購(gòu)合同定性為民事合同，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)生糾紛不能申請(qǐng)行政復(fù)議，無(wú)法提起行政訴訟，而只能適用民事糾紛的解決程序。另一方面，民事審判庭面對(duì)政府采購(gòu)協(xié)議中的行政優(yōu)益權(quán)無(wú)能為力，裁判依據(jù)不足，裁判效率低下，裁判結(jié)果不能服眾。2007年 “ 歷史錄像原帶修復(fù)采購(gòu)項(xiàng)目案 ” 就充分體現(xiàn)了這一弊端①2007年3月，江蘇省檔案局就館藏錄像檔案 “ 歷史錄像原帶修復(fù) ” 項(xiàng)目（第一期）通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判的采購(gòu)方式最終確定盛博公司為成交供應(yīng)商，隨后雙方簽訂了政府采購(gòu)合同。但項(xiàng)目實(shí)施不到兩個(gè)月，檔案局突然停止向盛博公司提供待數(shù)字化加工的錄像原帶，單方面中止了合同履行。多次協(xié)商、申訴無(wú)果后，盛博公司提起了民事訴訟。在歷經(jīng)多次反復(fù)和三年的訴訟長(zhǎng)跑之后，法院最終判決原政府采購(gòu)協(xié)議停止履行，省檔案局向原告支付賠償金21萬(wàn)余元。詳見(jiàn)《承攬合同就可以隨意中止嗎》，《中國(guó)招標(biāo)》2011年第6期，第16-17頁(yè)。，其久拖不決造成了實(shí)踐中供應(yīng)商利益受損，甚至侵害了國(guó)家財(cái)政資金的使用效益?！墩少?gòu)法（修訂草案）》對(duì)這一問(wèn)題至今依然沒(méi)有進(jìn)行明確，使得這一問(wèn)題更加凸顯。

（三）缺乏暢通的政府采購(gòu)爭(zhēng)議解決制度

“ 無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利 ” 。靈活多元、便利暢通的救濟(jì)制度，是守護(hù)公平與正義的最后防線(xiàn)。目前政府采購(gòu)領(lǐng)域的爭(zhēng)議解決制度離這一標(biāo)準(zhǔn)還有不小的差距。根據(jù)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》第52條、第55條、第58條的規(guī)定，供應(yīng)商向采購(gòu)人提出質(zhì)疑的時(shí)限為 “ 知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi) ”②《政府采購(gòu)法》第52條規(guī)定： “ 供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書(shū)面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。 ”；只有提出過(guò)質(zhì)疑的供應(yīng)商才能投訴，投訴的期限為收到答復(fù)后十五個(gè)工作日或 “ 答復(fù)期滿(mǎn)后十五個(gè)工作日 ”③《政府采購(gòu)法》第55條規(guī)定： “ 質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿(mǎn)意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿(mǎn)后十五個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)投訴。 ”；只有 “ 對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的投訴處理決定不服或者政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)逾期未作處理的 ” 的投訴人，才能申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟④《政府采購(gòu)法》第58條規(guī)定： “ 投訴人對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的投訴處理決定不服或者政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)逾期未作處理的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。 ”；且 “ 供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍 ”⑤《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第20條規(guī)定： “ 供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍，但基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項(xiàng)除外。 ”。

上述規(guī)定透射出以下問(wèn)題：第一，質(zhì)疑的審查主體，就是被質(zhì)疑的對(duì)象本身，即采購(gòu)人；而第二個(gè)必經(jīng)階段——投訴的審查主體是 “ 同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén) ” ，同樣存在 “ 自己作自己的法官 ” 的嫌疑。爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)是政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門(mén)，即各政府的財(cái)政部門(mén)，在實(shí)際的采購(gòu)活動(dòng)中，此類(lèi)監(jiān)管部門(mén)多與采購(gòu)人之間存在各種利害關(guān)系，很難保證評(píng)審和裁決的公正性⑥胡梅，程亞萍：《芻論GPA框架下我國(guó)政府采購(gòu)法之修訂與完善》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2015年第4期，第46頁(yè)。。第二，質(zhì)疑和投訴階段均有十分嚴(yán)格的時(shí)間限制，如質(zhì)疑的時(shí)間期限為 “ 七個(gè)工作日 ” ，投訴的時(shí)間期限為 “ 十五個(gè)工作日 ” 。由于程序復(fù)雜和限制條件較多，極易因?yàn)槭韬龌蚪?jīng)驗(yàn)不足造成質(zhì)疑權(quán)或投訴權(quán)的喪失，從而一并喪失后續(xù)追訴權(quán)。第三，政府采購(gòu)爭(zhēng)議首先必須經(jīng)過(guò)質(zhì)疑、投訴，才能最后訴諸司法途徑，質(zhì)疑和投訴是進(jìn)行行政復(fù)議或行政訴訟的必經(jīng)前置程序；且行政復(fù)議或行政訴訟的事項(xiàng)不得超過(guò)質(zhì)疑、投訴的范圍。因此，供應(yīng)商一旦因?yàn)槟撤N原因錯(cuò)失質(zhì)疑權(quán)和投訴權(quán)，將同時(shí)喪失復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)，無(wú)疑給尋求救濟(jì)的供應(yīng)商帶來(lái)巨大的機(jī)會(huì)成本和時(shí)間成本?！墩少?gòu)法（修訂草案）》對(duì)此問(wèn)題亦沒(méi)有提供實(shí)質(zhì)性解決方案。

三、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視閾下政府采購(gòu)制度的完善之策

鑒于在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的視閾下，我國(guó)政府采購(gòu)制度存在的問(wèn)題主要是政府采購(gòu)制度體系不協(xié)調(diào)不統(tǒng)一、政府采購(gòu)監(jiān)管制度不完善、政府采購(gòu)爭(zhēng)議解決制度低效不暢，因此，有的放矢地解決這三個(gè)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政府采購(gòu)制度體系，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)閉環(huán)監(jiān)管，設(shè)置中立的爭(zhēng)議審查機(jī)構(gòu)，并建立公正、靈活、高效、多元的爭(zhēng)議解決機(jī)制。

（一）建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政府采購(gòu)制度體系

制定一套理念與時(shí)俱進(jìn)、內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的政府采購(gòu)制度體系，既是落實(shí)公開(kāi)透明原則的需要，也是加入GPA、加速與世界通行規(guī)則接軌的必然要求。根據(jù)《政府采購(gòu)法（修訂草案）》第43條的規(guī)定，政府采購(gòu)方式包括招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)等⑦《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第43條規(guī)定： “ 政府采購(gòu)采用以下方式：（一）招標(biāo)；（二）競(jìng)爭(zhēng)性談判；（三）詢(xún)價(jià)；（四）單一來(lái)源采購(gòu)；（五）框架協(xié)議采購(gòu)；（六）國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。 ”，從本質(zhì)上說(shuō)，招標(biāo)是政府采購(gòu)的諸多采購(gòu)方式之一。因此，關(guān)于招標(biāo)制度的規(guī)定應(yīng)當(dāng)與關(guān)于非招標(biāo)制度的規(guī)定處于相同的位階，而不應(yīng)當(dāng)與構(gòu)成招標(biāo)上位概念的政府采購(gòu)分別立法、分庭抗禮，以免造成實(shí)踐中的尷尬和混亂、大量立法資源的浪費(fèi)和法律運(yùn)行成本高企①劉濤等：《如何正確認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法的關(guān)系》，《中國(guó)招標(biāo)》2020年第4期，第94頁(yè)。。因此，兩法合一是回歸本位和必然趨勢(shì)。但是，由于立法技術(shù)、立法傳統(tǒng)、執(zhí)法體制等原因，兩法合一在短期之內(nèi)難以一步到位。在加快加入GPA的當(dāng)下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以?xún)煞ㄐ抻啚橹匾鯔C(jī)，采取 “ 兩步走 ” 的立法策略和路徑。

根據(jù)《政府采購(gòu)法（修訂草案）》第17條的規(guī)定，政府采購(gòu)的采購(gòu)人是指機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的其他采購(gòu)實(shí)體②《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第17條規(guī)定： “ 采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和其他采購(gòu)實(shí)體。其他采購(gòu)實(shí)體是指實(shí)現(xiàn)政府目的，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的其他實(shí)體。適用本法的其他采購(gòu)實(shí)體及其采購(gòu)項(xiàng)目范圍，由國(guó)務(wù)院確定。 ”。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案）》的規(guī)定可知，《招標(biāo)投標(biāo)法》中的招標(biāo)主體包括在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)的任何單位和個(gè)人③《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第2條規(guī)定： “ 在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法。 ” 第4條第1款規(guī)定： “ 任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)。 ”，而未對(duì)私主體和公共實(shí)體進(jìn)行區(qū)分。因此，兩法合一的第一步， “ 將公共工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)管轄范圍由《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整到《政府采購(gòu)法》，這樣調(diào)整既與GPA政府采購(gòu)范圍相一致，又可以對(duì)各政府職能部門(mén)的權(quán)限界定更加清晰。在監(jiān)管機(jī)制、管理體制方面對(duì)照GPA進(jìn)一步完善。第二步在適當(dāng)時(shí)機(jī)將兩法合二為一。 ”④賀小勇：《中國(guó)盡早加入〈政府采購(gòu)協(xié)定〉的法律建議》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2019年第6期，第23頁(yè)。方案的第一步完成之后，《政府采購(gòu)法》將真正成為政府采購(gòu)領(lǐng)域唯一的基本法律，從而有助于建立以《政府采購(gòu)法》為核心的完整統(tǒng)一、有機(jī)協(xié)調(diào)的制度體系，為本領(lǐng)域相關(guān)配套制度的完善提供更加科學(xué)的法律指引，為政府采購(gòu)實(shí)踐的順利發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）完善政府采購(gòu)監(jiān)管制度

如前所述，由于對(duì)政府采購(gòu)合同性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足造成了實(shí)踐中監(jiān)管缺位，因此，完善政府采購(gòu)監(jiān)管制度首當(dāng)其沖的是正確定位政府采購(gòu)合同的行政協(xié)議性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)閉環(huán)監(jiān)管,同時(shí)細(xì)化政府采購(gòu)合同不同環(huán)節(jié)的法律適用。

1.明確政府采購(gòu)合同的性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)閉環(huán)監(jiān)管 首先，將政府采購(gòu)合同明確為行政協(xié)議的理論條件已經(jīng)具備。在《政府采購(gòu)法》初次制定之時(shí)，我國(guó)尚無(wú)行政合同或行政協(xié)議的概念。作為我國(guó)法治發(fā)展進(jìn)程中的新生事物，行政協(xié)議在社會(huì)實(shí)踐中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。2014年修訂的《行政訴訟法》對(duì)行政協(xié)議予以制度確認(rèn)，《政府采購(gòu)法》（修訂稿）將政府采購(gòu)協(xié)議定性為行政協(xié)議的理論條件已經(jīng)具備⑤何紅鋒：《政府采購(gòu)合同法律性質(zhì)新論(上)》，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》2020年5月8日第3版。。

其次，國(guó)家立法為確立政府采購(gòu)協(xié)議的性質(zhì)留下了空間，部分地方立法也已予以明確。《行政訴訟法》第12條第1款第11項(xiàng)所列舉的行政協(xié)議雖然只有兩種，但是其規(guī)定中的 “ 等 ” 字為其他法律法規(guī)對(duì)行政協(xié)議種類(lèi)作補(bǔ)充規(guī)定留下了空間⑥《行政訴訟法》第12條第1款規(guī)定： “ 人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；…… ”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政協(xié)議規(guī)定》）則以概括加列舉的方式進(jìn)一步對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化規(guī)定?！缎姓f(xié)議規(guī)定》第1條對(duì)行政協(xié)議予以概括性規(guī)定，該規(guī)定第2條不僅在《行政訴訟法》第12條的基礎(chǔ)上予以增列，還明確了 “ 其他行政協(xié)議 ” 的兜底條款，表明了司法解釋對(duì)行政協(xié)議種類(lèi)進(jìn)行擴(kuò)張的意圖。事實(shí)上，最高法院之所以通過(guò)增列和兜底條款對(duì)行政協(xié)議種類(lèi)進(jìn)行擴(kuò)張解釋?zhuān)⒎情]門(mén)造車(chē)之舉。我國(guó)多部地方性法規(guī)或規(guī)章已經(jīng)以明確列舉的方式將政府采購(gòu)合同定性為行政協(xié)議⑦如《西安市行政程序規(guī)定》（2013）、《江蘇省行政程序規(guī)定》（2015年）、《?？谑行姓绦蛞?guī)定》（2015）、《蘭州市行政程序規(guī)定》（2015）中均以明確列舉的方式將政府采購(gòu)合同定性為行政協(xié)議。。

最后，政府采購(gòu)合同本質(zhì)上屬于行政協(xié)議。由于政府采購(gòu)合同的一方主體具有公共性、履行合同所支付的對(duì)價(jià)為財(cái)政性資金、合同履行的目的是為公共主體履行公務(wù)提供物質(zhì)保障或公共服務(wù)及公共設(shè)施、行政優(yōu)益權(quán)存在于政府采購(gòu)合同簽訂和變更等過(guò)程中，因此，政府采購(gòu)合同天然具有行政協(xié)議的屬性，符合《行政協(xié)議規(guī)定》第1條對(duì)行政協(xié)議的規(guī)定⑧《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條規(guī)定： “ 行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。 ”，當(dāng)屬《行政協(xié)議規(guī)定》第2條第（六）款 “ 其他行政協(xié)議 ” 的范疇。為了保持表述上的一致性，彰顯政府采購(gòu)協(xié)議屬于行政協(xié)議的本質(zhì)屬性，建議《政府采購(gòu)法（修訂草案）》將 “ 政府采購(gòu)合同 ” 統(tǒng)一表述為 “ 政府采購(gòu)協(xié)議 ” ，明確其行政協(xié)議的屬性。政府采購(gòu)協(xié)議應(yīng)當(dāng)同政府采購(gòu)的其他環(huán)節(jié)一樣，接受政府采購(gòu)監(jiān)管，對(duì)相關(guān)行為不服的，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議，提起行政訴訟，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法予以受理。

2.政府采購(gòu)協(xié)議的法律適用 對(duì)政府采購(gòu)協(xié)議的監(jiān)督和管理，包括行政監(jiān)管和司法監(jiān)督。誠(chéng)如所言，政府采購(gòu)協(xié)議屬于行政協(xié)議，其簽訂、變更、中止及終止應(yīng)該適用我國(guó)行政法律法規(guī)及其司法解釋的規(guī)定①楊蔚林，李賀馨：《從〈政府采購(gòu)協(xié)定〉的國(guó)際法特點(diǎn)看我國(guó)國(guó)內(nèi)法律制度需要完善的理論問(wèn)題》，《中國(guó)政府采購(gòu)》2020年第11期，第33頁(yè)。。信賴(lài)保護(hù)原則和比例原則是我國(guó)行政法中日益重要的兩項(xiàng)基本原則，將該原則具體適用到2007年 “ 歷史錄像原帶修復(fù)采購(gòu)項(xiàng)目案 ” 可知，江蘇省檔案局在合同執(zhí)行的過(guò)程中，非有法定事由并經(jīng)法定程序不得單方中止合同；即使確因法定事由需要作出中止或變更決定的，也必須根據(jù)比例原則進(jìn)行衡量，選擇對(duì)盛博公司損害最小的處理方式，且必須經(jīng)過(guò)法定程序，并保障盛博公司的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等，而非武斷地直接作出處理決定。

政府采購(gòu)協(xié)議雖為行政協(xié)議，但卻具有公法和私法雙重屬性②趙勇：《政府采購(gòu)合同兼具公法和私法雙重屬性》，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》2019年10月22日第3版。，因此，單靠行政法律規(guī)范或者單靠民事法律規(guī)范均無(wú)法對(duì)它進(jìn)行有效調(diào)整，需要行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范共同發(fā)揮作用，才能對(duì)之進(jìn)行完整、有效的規(guī)范。建議充分吸收《行政協(xié)議規(guī)定》的最新規(guī)定③《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第4條規(guī)定： “ 因行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等發(fā)生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。 ” 第27條規(guī)定： “ 人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的規(guī)定；行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定。人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。 ”，對(duì)原《政府采購(gòu)法》第43條第1款進(jìn)行如下修改和補(bǔ)充： “ 政府采購(gòu)協(xié)議為行政協(xié)議。因政府采購(gòu)協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等發(fā)生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。 ” “ 人民法院審理政府采購(gòu)協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法和《行政協(xié)議規(guī)定》；行政訴訟法和《行政協(xié)議規(guī)定》沒(méi)有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定。人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。 ” 我國(guó)《政府采購(gòu)法（修訂草案）》第115條④《政府采購(gòu)法》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）第115條規(guī)定： “ 在政府采購(gòu)合同訂立過(guò)程中，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向人民法院提起訴訟。人民法院登記立案后，供應(yīng)商不得再就同一政府采購(gòu)爭(zhēng)議向政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)投訴。供應(yīng)商在投訴處理過(guò)程中提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)，終止投訴處理。 ”雖然明確規(guī)定了對(duì)政府采購(gòu)合同的訂立不服可以提起訴訟、尋求司法救濟(jì)，但是沒(méi)有明確該訴訟為 “ 行政訴訟 ” 或 “ 行政協(xié)議訴訟 ” ，因此略顯不足。

上述修改具有重要意義：第一，將人為割裂的政府采購(gòu)的 “ 兩階段 ” 合二為一，使得政府采購(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購(gòu)的全過(guò)程進(jìn)行閉環(huán)監(jiān)管于法有據(jù)，有效避免了對(duì)政府采購(gòu)協(xié)議的監(jiān)管缺位，實(shí)現(xiàn)了全程閉環(huán)監(jiān)管。第二，將政府采購(gòu)的司法救濟(jì)統(tǒng)一劃歸行政訴訟的受案范圍，有利于政府采購(gòu)當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)，有利于司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一審理和裁判，便于相關(guān)爭(zhēng)議的有效解決。第三，GPA對(duì)政府采購(gòu)協(xié)議采取的是公法立場(chǎng)，這一修改有利于我國(guó)政府采購(gòu)制度與國(guó)際制度接軌。

（三）建立高效便捷的政府采購(gòu)爭(zhēng)議解決制度

政府采購(gòu)爭(zhēng)議解決制度目前存在的問(wèn)題，是由我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平?jīng)Q定的，也與政府采購(gòu)制度的不成熟、不完善密切相關(guān)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和政府采購(gòu)的迅速發(fā)展，為適應(yīng)政府采購(gòu)制度國(guó)際化發(fā)展的要求，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒域外先進(jìn)的制度經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置中立的爭(zhēng)議審查機(jī)構(gòu)，建立靈活高效的政府采購(gòu)爭(zhēng)議解決機(jī)制。

1.設(shè)置中立的爭(zhēng)議審查機(jī)構(gòu) 美國(guó)是世界上較早實(shí)行現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的國(guó)家，其制度設(shè)計(jì)較為完善。為了在行政系統(tǒng)內(nèi)部有效處理政府采購(gòu)爭(zhēng)議，美國(guó)分別設(shè)立了三個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)：即隸屬美國(guó)國(guó)會(huì)的聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署、設(shè)立于美國(guó)總統(tǒng)行政辦公廳的行政管理與預(yù)算局和由聯(lián)邦政府設(shè)立的采購(gòu)政策辦公室⑤葛敏敏，王周歡：《美國(guó)政府采購(gòu)制度之對(duì)我國(guó)的啟示》，《中國(guó)物流與采購(gòu)》2005年第9期，第68頁(yè)。，分別實(shí)施監(jiān)管政府財(cái)政支出情況、審查政府采購(gòu)文件和項(xiàng)目審計(jì)、指導(dǎo)和監(jiān)督政府采購(gòu)工作的職責(zé)。這三個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的級(jí)別較高、中立性較強(qiáng)，有利于行政爭(zhēng)議的解決。再看日本，日本成立了兩個(gè)機(jī)構(gòu)——政府采購(gòu)審查辦公室和政府采購(gòu)審查局，專(zhuān)門(mén)處理政府采購(gòu)爭(zhēng)議①高榮月：《國(guó)外政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴處理機(jī)制簡(jiǎn)介》，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》（電子報(bào)）第744期第6版，http://www.cgpnews.cn/articles/43599，2020年10月1訪(fǎng)問(wèn)。。設(shè)立專(zhuān)門(mén)、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查供應(yīng)商提出的質(zhì)疑，是日本政府采購(gòu)監(jiān)督管理制度的精髓所在，極大促進(jìn)了日本政府采購(gòu)的良性發(fā)展。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，嘗試設(shè)置獨(dú)立于政府采購(gòu)主體和其主管部門(mén)的中立的爭(zhēng)議審查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理并審查供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴。建議新設(shè)置的爭(zhēng)議審查機(jī)構(gòu)具備比較高的級(jí)別，直屬中央或各級(jí)審計(jì)部門(mén)或監(jiān)察部門(mén)，并配備懂得行政管理、法律、經(jīng)濟(jì)學(xué)的專(zhuān)業(yè)工作人員，從專(zhuān)業(yè)的角度公平公正地處理政府采購(gòu)爭(zhēng)議。

2.建立公正靈活、多元高效、無(wú)縫銜接的爭(zhēng)議解決制度 在政府采購(gòu)爭(zhēng)議救濟(jì)方面，美國(guó)的政府采購(gòu)供應(yīng)商不僅可以選擇協(xié)商、調(diào)解、仲裁程序解決爭(zhēng)議，還可以不經(jīng)過(guò)任何前置程序直接向聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署投訴、向合同爭(zhēng)議委員會(huì)申訴或向聯(lián)邦索賠法院起訴。這種程序靈活、多途徑救濟(jì)制度充分保障了政府采購(gòu)各環(huán)節(jié)爭(zhēng)議的高效、公平解決。再看歐盟，歐盟通過(guò)《公共工程采購(gòu)指令》和《公共部門(mén)貨物采購(gòu)指令》規(guī)定了本地區(qū)政府采購(gòu)制度和程序，實(shí)現(xiàn)了地區(qū)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)自由化，并規(guī)定了統(tǒng)一的政府采購(gòu)爭(zhēng)議救濟(jì)途徑，即政府采購(gòu)當(dāng)事人有權(quán)就爭(zhēng)議事項(xiàng)向歐洲法庭或本國(guó)司法部門(mén)提起訴訟。

統(tǒng)一的政府采購(gòu)爭(zhēng)議救濟(jì)途徑，是統(tǒng)一的政府采購(gòu)制度得以良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府采購(gòu)制度應(yīng)設(shè)計(jì)靈活多元的爭(zhēng)議解決路徑，賦予供應(yīng)商在選擇救濟(jì)方式方面更大的自主權(quán)。因此，建議《政府采購(gòu)法（修訂草案）》將質(zhì)疑、投訴修改為政府采購(gòu)爭(zhēng)議解決的自由選擇程序，而非必經(jīng)性前置程序。當(dāng)發(fā)生政府采購(gòu)爭(zhēng)議時(shí)，供應(yīng)商擁有根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)際情況及其所處采購(gòu)階段等具體情況，自主選擇質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議、行政訴訟等任何一種對(duì)自己最有利的爭(zhēng)議解決方式。

此外，與以往制度相比，我國(guó)《政府采購(gòu)法（修訂草案）》第112條規(guī)定增設(shè)了 “ 調(diào)解 ” 制度，使得政府采購(gòu)爭(zhēng)議解決方式更加多元②《政府采購(gòu)法》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）第112條第2款規(guī)定： “ 政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)處理投訴事項(xiàng)，可以先行調(diào)解，必要時(shí)組織質(zhì)證。 ”。第114條修訂的意義在于增設(shè)政府采購(gòu)爭(zhēng)議解決中的行政附帶民事訴訟制度，從而有利于節(jié)約司法資源、提高糾紛解決效率③《政府采購(gòu)法》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）第114條規(guī)定： “ 投訴人對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的投訴處理決定不服或者政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)逾期未作處理的，可以向人民法院提起行政訴訟，并可在訴訟中請(qǐng)求人民法院一并解決相關(guān)政府采購(gòu)爭(zhēng)議。 ”。

四、結(jié) 語(yǔ)

政府采購(gòu)制度的改革與完善是一項(xiàng)涉及眾多法律問(wèn)題的系統(tǒng)性工程，需要對(duì)政府采購(gòu)制度進(jìn)行全面審視和完善。此次修訂《政府采購(gòu)法》，是在舊法施行17年之后、政府采購(gòu)實(shí)踐蓬勃發(fā)展、我國(guó)加快加入GPA的步伐、大力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的復(fù)雜背景下進(jìn)行的。加快構(gòu)建以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)、以國(guó)際化為方向、以法治化為目標(biāo)和保障的營(yíng)商環(huán)境，是近年來(lái)政府采購(gòu)制度發(fā)展的方向之一，而此次修法也大膽吸收了實(shí)踐中對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境有所助益的做法?！墩少?gòu)法（修訂草案）》增列專(zhuān)章 “ 第四章政府采購(gòu)需求管理 ” ，該章包含從第34條到第42條9個(gè)條文，分別對(duì) “ 采購(gòu)需求 ” “ 采購(gòu)計(jì)劃 ” “ 采購(gòu)意向公開(kāi) ” 等作出詳細(xì)規(guī)定④《政府采購(gòu)法》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）第42條規(guī)定： “ 采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)編制的采購(gòu)計(jì)劃，及時(shí)發(fā)布采購(gòu)意向公告，方便供應(yīng)商獲悉政府采購(gòu)信息。 ”，其中采購(gòu)意向公開(kāi)有利于 “ 進(jìn)一步提高政府采購(gòu)的透明度，讓供應(yīng)商提前獲知政府采購(gòu)信息，保障各類(lèi)市場(chǎng)主體平等地參與政府采購(gòu)活動(dòng)，從而優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境 ”⑤參見(jiàn)《關(guān)于開(kāi)展政府采購(gòu)意向公開(kāi)工作的通知》（財(cái)庫(kù)2020年10號(hào)）。。同時(shí)，《政府采購(gòu)法（修訂草案）》通過(guò)多個(gè)條文放權(quán)給采購(gòu)人。如第49條明確規(guī)定采購(gòu)人在采購(gòu)需求等滿(mǎn)足一定條件的情況下可以 “ 自行確定評(píng)審專(zhuān)家 ”⑥《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第49條第1款規(guī)定： “ 采購(gòu)需求明確、評(píng)審因素能夠通過(guò)客觀指標(biāo)量化的采購(gòu)項(xiàng)目，由采購(gòu)人自行確定評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組和評(píng)審小組中的評(píng)審專(zhuān)家。 ”，第63條規(guī)定如果 “ 采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的，采購(gòu)人可以自行評(píng)標(biāo) ”⑦《政府采購(gòu)法》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）第63條第1款規(guī)定： “ 采用綜合評(píng)分法的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)依法組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)。采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的，采購(gòu)人可以自行評(píng)標(biāo)，也可以依法組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)。 ”，第19條規(guī)定采購(gòu)人在確有證據(jù)的情況下可以 “ 拒絕 ” 發(fā)生過(guò)重大實(shí)質(zhì)性違約的供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)⑧《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第19條第2款規(guī)定： “ 采購(gòu)人有證據(jù)證明有關(guān)供應(yīng)商在以往履行與采購(gòu)人及其所屬單位的采購(gòu)合同時(shí)，發(fā)生過(guò)重大實(shí)質(zhì)性違約且未及時(shí)采取合理補(bǔ)救措施的，可以拒絕其參加采購(gòu)活動(dòng)，但應(yīng)當(dāng)提前在采購(gòu)文件中載明。 ”。與此同時(shí)，《政府采購(gòu)法（修訂草案）》第127條詳細(xì)列舉了采購(gòu)人違法犯罪需要承擔(dān)法律責(zé)任的20種具體情形①詳見(jiàn)《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第127條規(guī)定。。在對(duì)采購(gòu)人充分放權(quán)的同時(shí)夯實(shí)責(zé)任，是政府采購(gòu)堅(jiān)持 “ 放管服 ” 相結(jié)合，制度改革向縱深發(fā)展，持續(xù)提升營(yíng)商環(huán)境的重大舉措。此外，由于 “ 信用是交易的基礎(chǔ)，是維護(hù)市場(chǎng)秩序的重要力量 ”②劉茜：《信用建設(shè)與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境互相輝映》（2020年8月27日發(fā)布），https://www.sohu.com/a/415137348_162522，2020年12月1日訪(fǎng)問(wèn)。，《政府采購(gòu)法（修訂草案）》第11條規(guī)定，國(guó)家將加強(qiáng) “ 全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的 ” 信用體制建設(shè)。由于 “ 互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu) ” 迅速發(fā)展，《政府采購(gòu)法（修訂草案）》第98條規(guī)定 “ 電子合同與書(shū)面合同具有同等法律效力 ” ，促進(jìn)全流程電子化采購(gòu)。加強(qiáng)政府采購(gòu)信用體制建設(shè)和電子化采購(gòu)有利于營(yíng)造誠(chéng)實(shí)信用、便捷高效的營(yíng)商環(huán)境。

加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理、逐步推進(jìn)采購(gòu)意向公開(kāi)，深化 “ 放管服 ” 改革、在充分放權(quán)采購(gòu)人的同時(shí)夯實(shí)責(zé)任等，這些都是《政府采購(gòu)法（修訂草案）》以?xún)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境為導(dǎo)向進(jìn)行的重大制度創(chuàng)新。倘若這些制度創(chuàng)新與 “ 兩步走 ” 構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政府采購(gòu)制度體系、完善政府采購(gòu)監(jiān)管制度、構(gòu)建高效多元的爭(zhēng)議解決制度的改革協(xié)調(diào)進(jìn)行、形成合力，必將助力法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)跨上新臺(tái)階。