文穗

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口570228）

隨著國務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），標(biāo)志著海南自由貿(mào)易港建設(shè)正式進(jìn)入實(shí)施階段?！犊傮w方案》要求： “ 依托資金流信息監(jiān)測管理系統(tǒng)，建立健全資金流動(dòng)監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)防控體系，建立自由貿(mào)易港跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理體系，加強(qiáng)對重大風(fēng)險(xiǎn)的識別和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范。 ”①《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》第36條。2021年1月3日公布的《海南自由貿(mào)易港法（草案）》（以下簡稱《草案》）規(guī)定： “ 海南自由貿(mào)易港內(nèi)經(jīng)批準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)可以通過指定賬戶或者在特定區(qū)域經(jīng)營離岸金融業(yè)務(wù)。 ” 海南建設(shè)自由貿(mào)易港應(yīng)對金融市場進(jìn)行大力開放，開展離岸金融業(yè)務(wù)和建立離岸金融市場為海南金融國際化創(chuàng)造現(xiàn)實(shí)條件。但是，機(jī)遇和挑戰(zhàn)是并存的，如果沒有建立起健全的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，自由貿(mào)易港內(nèi)溢出的風(fēng)險(xiǎn)或許將沖擊國內(nèi)的金融市場，更甚者，可能危害我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。為此，海南要推進(jìn)自由貿(mào)易港的離岸金融業(yè)務(wù)健康發(fā)展，就要未雨綢繆，搶先研究離岸金融業(yè)務(wù)和離岸金融市場的風(fēng)險(xiǎn)種類、形成原因，提出符合實(shí)際的建議，制定有效的風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)管措施，構(gòu)建科學(xué)合理的離岸金融風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)管機(jī)制，助力海南自由貿(mào)易港的建設(shè)。

一、離岸金融業(yè)務(wù)和市場存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

按照國際貨幣基金組織（IMF）的定義，離岸金融是指銀行及其他機(jī)構(gòu)吸收非居民資金向非居民提供的各種金融服務(wù)②楊志蓉，李科：《福建自貿(mào)區(qū)離岸金融發(fā)展探索——借鑒上海自貿(mào)區(qū)離岸金融建設(shè)經(jīng)驗(yàn)》，《海峽科學(xué)》2015年第5期，第45頁。。近年來金融監(jiān)管當(dāng)局政策有所變化，把離岸金融服務(wù)范圍逐步擴(kuò)展到經(jīng)批準(zhǔn)的境內(nèi)機(jī)構(gòu)金融業(yè)務(wù)，包括貨物貿(mào)易出口收入存放境外業(yè)務(wù)，境內(nèi)機(jī)構(gòu)跨境融資業(yè)務(wù)。巴曙松、郭云釗將離岸金融定義為 “ 在一國金融體系之外，由非居民參與的資金融通 ”③巴曙松，郭云釗等：《離岸金融市場發(fā)展研究——國際趨勢與中國路徑》，北京：北京大學(xué)出版社2008年版，第3頁。。

從國際自由貿(mào)易港的建設(shè)和上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐來看，開展離岸金融業(yè)務(wù)和構(gòu)建離岸金融市場存在以下幾種潛在風(fēng)險(xiǎn)：

（一）交易對手違約風(fēng)險(xiǎn)

交易對手違約風(fēng)險(xiǎn)又稱信用風(fēng)險(xiǎn)，主要是指交易對方違約、犯罪或無法履行合約義務(wù)給離岸金融業(yè)務(wù)債權(quán)人所造成的經(jīng)濟(jì)損失風(fēng)險(xiǎn)①王一涵：《信用違約互換的國際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《銀行家》2019年第6期，第112頁。。未來海南自由貿(mào)易港的離岸業(yè)務(wù)和離岸市場不僅有存款、貸款業(yè)務(wù)，還將包括離岸證券、離岸保險(xiǎn)等新的業(yè)務(wù)品種。交易對手的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、道德品質(zhì)、經(jīng)營水平、負(fù)債情況等都可能會(huì)產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)一旦暴露會(huì)給離岸金融業(yè)務(wù)的債權(quán)人造成經(jīng)濟(jì)損失。離岸金融業(yè)務(wù)諸如貸款業(yè)務(wù)往往存在 “ 兩頭在外 ” 的狀況，由于離岸金融業(yè)務(wù)的主體多是 “ 非居民 ” 的自然人或企業(yè)等組織，也即是銀行服務(wù)的對象，大多數(shù)是注冊地在國外且資產(chǎn)或日常經(jīng)營活動(dòng)均不在境內(nèi)的 “ 非居民 ” 。銀行對 “ 非居民 ” 借款人的資產(chǎn)、負(fù)債、信用記錄及經(jīng)營情況很難調(diào)查摸清，信息不對稱，調(diào)查程序復(fù)雜，對交易對手的資信情況、履約能力和經(jīng)營收入變化情況難以及時(shí)、準(zhǔn)確地了解清楚，調(diào)查成本比在岸金融市場高，難以防控道德風(fēng)險(xiǎn)。銀行在經(jīng)營活動(dòng)中如果不謹(jǐn)慎就會(huì)陷入高風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)中，信用風(fēng)險(xiǎn)徹底暴露，使銀行呆賬壞賬發(fā)生，造成經(jīng)濟(jì)上的損失。

（二）跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)是指資本在國與國之間頻繁大量穿梭給一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的不確定性。隨著離岸金融市場的不斷發(fā)展，人民幣資本項(xiàng)目不斷擴(kuò)大開放，將為投機(jī)資本帶來套利空間，國際投機(jī)資本大舉進(jìn)入海南自由貿(mào)易港的離岸金融市場成為必然，導(dǎo)致大規(guī)模的境外資金頻繁進(jìn)出。由此會(huì)產(chǎn)生以下潛在風(fēng)險(xiǎn)：一方面，離岸人民幣市場套利和套匯催生短期資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。離岸金融市場建設(shè)為短期資本的跨境自由流動(dòng)提供了空間，但資本的劇烈波動(dòng)會(huì)影響金融體系的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)體制的動(dòng)蕩。當(dāng)短期資本通過離岸金融市場等渠道進(jìn)入國內(nèi)市場時(shí)，外匯儲(chǔ)備增加，貨幣供應(yīng)量增大，資本達(dá)到過剩狀態(tài)，產(chǎn)生通貨膨脹，引發(fā)資產(chǎn)泡沫，境內(nèi)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下行和資產(chǎn)價(jià)格下跌態(tài)勢，這時(shí)資本的逐利性驅(qū)使了資本流出，造成經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。離岸市場受監(jiān)管力度較松，投機(jī)者很容易利用人民幣在岸和離岸價(jià)格差進(jìn)行流動(dòng)套利，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)加大。另一方面，長期國際資本流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。長期資本主要通過證券投資、國際借貸以及直接投資的形式流動(dòng)②雷興長,楊志龍：《世界經(jīng)濟(jì)》，蘭州：甘肅民族出版社2007年版，第135頁。。當(dāng)境外資本以離岸市場為平臺，套用資金借貸的形式大量流入證券市場，會(huì)導(dǎo)致證券市場供求關(guān)系的不穩(wěn)定，證券價(jià)格大幅波動(dòng)；當(dāng)國際借貸資本大規(guī)模流入而導(dǎo)致國內(nèi)金融市場上資金充裕，商業(yè)銀行容易盲目擴(kuò)張信貸規(guī)模，加大銀行信貸體系風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)資本回流或逆轉(zhuǎn)時(shí)，可能引發(fā)流動(dòng)性不足從而造成金融體系動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)衰退。

（三）利率市場化風(fēng)險(xiǎn)

利率市場化就是取消人民銀行對利率的管制。當(dāng)前，境外利率總體水平較低，如海南自由貿(mào)易港利率市場化制度的進(jìn)一步完善，港區(qū)內(nèi)利率水平要比內(nèi)地的利率水平低，形成了利率的雙軌制。在港區(qū)內(nèi)利率水平高于境外利率水平的條件下，境外資金涌入港區(qū)內(nèi)，成為境外資金進(jìn)入內(nèi)地的跳板，一旦境外資金大規(guī)模的異常流動(dòng)，將對國內(nèi)金融市場造成嚴(yán)重的沖擊③楊帆：《探索建設(shè)自由貿(mào)易港：離岸金融市場再起航》，北京：中國金融出版社2018年版，第192-193頁。。具體而言：為了追逐更大的利潤，一些投機(jī)商又通過離岸市場將資金轉(zhuǎn)移到港區(qū)內(nèi)，當(dāng)資金超過一定規(guī)模時(shí)，形成通貨膨脹，資產(chǎn)價(jià)格泡沫化；當(dāng)內(nèi)地資金飽和時(shí)，內(nèi)地利率降低，離岸利率相對于內(nèi)地利率高，導(dǎo)致國內(nèi)在岸金融市場的資金大規(guī)模流出。這些資金的異常流動(dòng)都會(huì)沖擊我國尚未成熟的利率管理體制。此外，利率市場化也將導(dǎo)致政府振興經(jīng)濟(jì)的政策難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)我國遏制通貨膨脹、抑制經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，采取提高利率、限制貸款投放或政策投資的銀行緊縮政策時(shí)，國內(nèi)市場主體可能從海南自由貿(mào)易港的離岸金融市場調(diào)入低利率資金，對沖了國內(nèi)實(shí)施的銀行緊縮政策作用；反之，國內(nèi)為了刺激經(jīng)濟(jì)增長，降低利率，信貸規(guī)模擴(kuò)張，市場主體又可能將資金調(diào)往資金利率高的離岸金融市場。

（四）匯率市場化風(fēng)險(xiǎn)

匯率市場化改革就是提高市場自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制在匯率價(jià)格形成中的決定性作用，人民幣匯率價(jià)格要符合人民幣在國際市場上的供求狀況，并能夠根據(jù)供求狀況的變動(dòng)進(jìn)行靈活調(diào)整④楊帆：《探索建設(shè)自由貿(mào)易港：離岸金融市場再起航》，第192-193頁。。匯率市場化催生了港區(qū)內(nèi)離岸市場人民幣價(jià)格與內(nèi)地其他地區(qū)人民幣價(jià)格形成顯著的利差和匯差，生成了 “ 港區(qū)內(nèi)外 ” 金融市場的本幣匯率雙軌制，為市場主體實(shí)施套匯、逃匯提供了機(jī)會(huì)。一些市場主體會(huì)通過離岸市場將資金在港區(qū)內(nèi)和內(nèi)地的在岸市場來回轉(zhuǎn)移賺取匯率差額，并利用我國法律不完善的缺陷，進(jìn)行逃匯、套匯活動(dòng)。如一些自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)或境外的市場主體利用虛假訴訟致使資金在內(nèi)地與境外或港區(qū)內(nèi)劃撥等。同時(shí)，匯率市場化給監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管增加了難度。商業(yè)銀行從海南離岸金融市場上融通到外幣資金后，又將貸款投向國內(nèi)市場時(shí)，企業(yè)將外幣兌換成本幣，增加了貨幣供應(yīng)量，加大了國內(nèi)通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫化的風(fēng)險(xiǎn)；反之，即造成通貨緊縮，經(jīng)濟(jì)蕭條。由此可見，市場主體可能會(huì)千方百計(jì)地通過海南自由貿(mào)易港規(guī)避監(jiān)管進(jìn)行套匯、逃匯來沖擊人民幣匯率制度，導(dǎo)致我國外匯的收匯和匯出失去平衡，引起國內(nèi)貨幣和資本市場的動(dòng)蕩。

（五）開放資本賬戶風(fēng)險(xiǎn)

海南自由貿(mào)易港對離岸金融市場的初期建設(shè)以自由貿(mào)易賬戶分賬核算為依托，施行 “ 一線審慎滲透，二線管住 ” 模式，在保證資金流動(dòng)總量適度的范圍內(nèi)，確保資金滲透的渠道暢通。但是，資本賬戶開放并非意味著一定會(huì)給發(fā)展中國家?guī)硇?，反而更可能引?“ 熱錢 ” 大規(guī)模流入，惡化銀行體系的穩(wěn)定性①李婧，劉瑤，周琰：《新興經(jīng)濟(jì)體資本賬戶開放與宏觀審慎監(jiān)管研究》，北京：中國金融出版社2019年版，第51-53頁。。從東南亞的一些國家開放資本賬戶的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，管控離岸賬戶向在岸賬戶滲透資金總量是防范資本賬戶開放風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。當(dāng)市場主體利用港區(qū)內(nèi)與內(nèi)地的政策差異、監(jiān)管差異及法律上的缺陷進(jìn)行套利，最明顯的是銀行會(huì)利用在岸資金補(bǔ)充離岸頭寸投機(jī)，套匯、逃匯，離岸賬戶向在岸賬戶的資金滲透量超出實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要，對自由貿(mào)易港形成較大沖擊，情況嚴(yán)重時(shí)這種風(fēng)險(xiǎn)可能形成溢出效應(yīng)，沖擊其他地區(qū)。目前我國經(jīng)濟(jì)受全球經(jīng)濟(jì)及疫情的拖累，經(jīng)濟(jì)疲軟，如果我國虛擬經(jīng)濟(jì)過熱，實(shí)體經(jīng)濟(jì)仍萎靡不振，實(shí)體經(jīng)濟(jì)如果支撐不起虛擬經(jīng)濟(jì)，將會(huì)造成我國經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩不穩(wěn)，增大經(jīng)濟(jì)泡沫的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（六）國際經(jīng)濟(jì)變化風(fēng)險(xiǎn)

離岸業(yè)務(wù)兩頭在外的特點(diǎn)，決定了國際經(jīng)濟(jì)金融變化對離岸業(yè)務(wù)具有較大的影響②侯斌：《自貿(mào)區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)審慎監(jiān)管研究——以上海自貿(mào)區(qū)為例》，《吉林省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期，第21頁。。海南自由貿(mào)易港連接國內(nèi)與國際兩個(gè)市場，在建設(shè)發(fā)展離岸金融市場過程中，要關(guān)注境外經(jīng)濟(jì)金融形勢的變化。比如在全球經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)蘇緩慢，增長乏力的時(shí)候，美國采取單邊主義，經(jīng)貿(mào)逆全球化。美國打著以 “ 美國優(yōu)先 ” 的旗號，美聯(lián)儲(chǔ)多次加息，使美國國外資金回流到本國，美元升值，并通過增加關(guān)稅等違反國際規(guī)則的措施對別國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)掠奪，使美國經(jīng)濟(jì)緩慢增長；歐盟和日本等主要經(jīng)濟(jì)體，則經(jīng)濟(jì)增長乏力，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇他們繼續(xù)采取量化寬松的政策，降低利率，使美元持續(xù)走強(qiáng)，使國際資本加速回流美國，沖擊了世界經(jīng)濟(jì)；一些南美與非洲國家等經(jīng)濟(jì)體，由于高負(fù)債、高杠桿，償還不起到期債務(wù)而產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)，世界經(jīng)濟(jì)在面臨大變革中累積的風(fēng)險(xiǎn)正在加大。與此同時(shí)新冠肺炎疫情的巨大影響，使得世界經(jīng)濟(jì)形勢更加不穩(wěn)定。海南自由貿(mào)易港如果管控不好風(fēng)險(xiǎn)，國際經(jīng)濟(jì)不平衡波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)通過海南自由貿(mào)易港傳導(dǎo)到境內(nèi)其他地方，因此必須高度關(guān)注國際經(jīng)濟(jì)形勢變化所帶來的風(fēng)險(xiǎn)和影響。

二、境外自由貿(mào)易港離岸金融市場監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的借鑒和啟示

在境外，自由貿(mào)易港經(jīng)過20世紀(jì)的實(shí)踐，在離岸金融市場的培育和建設(shè)中，積累了豐富的風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，我們可以從中得到較大借鑒與啟示。

（一）境外離岸金融市場準(zhǔn)入、退出監(jiān)管制度

境外離岸金融市場實(shí)行準(zhǔn)入制度，主要內(nèi)容包括市場主體的資質(zhì)和存款準(zhǔn)備金制度。這方面中國香港、日本、美國、英國倫敦等國家與地區(qū)的防控模式值得借鑒。東京、倫敦、新加坡、中國香港、中國臺灣等只允許銀行類機(jī)構(gòu)進(jìn)入離岸金融市場，但是英國倫敦、中國香港等地采用執(zhí)照頒發(fā)模式進(jìn)行許可管理。同時(shí)中國臺灣只允許外國機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)入，外國金融機(jī)構(gòu)子公司或附屬境內(nèi)公司不能進(jìn)入該地區(qū)離岸金融市場。美國、日本均允許外資銀行獨(dú)資或部分持股在本國設(shè)立商業(yè)銀行，對準(zhǔn)入本國門檻和開展業(yè)務(wù)幾乎沒有什么限制，外資銀行準(zhǔn)入堅(jiān)持國民待遇原則，并獲得吸收存款業(yè)務(wù)。中國香港把事前風(fēng)險(xiǎn)作為金融監(jiān)管核心，金融準(zhǔn)入不但要商業(yè)登記，而且要向主管部門申請行業(yè)牌照。新加坡實(shí)行分類許可證制度,推出 “ 特許銀行業(yè)務(wù)牌照 ”③張曉莉：《金額創(chuàng)新助力探索上海自貿(mào)港建設(shè)》，見黃建忠，文娟主編：《探索建設(shè)自由貿(mào)易港藍(lán)皮書2017》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社2018年版，第180頁。。在我國，《中華人民共和國外商投資法》《總體方案》《草案》都提及擴(kuò)大金融開放，但目前現(xiàn)有法律法規(guī)均未明確規(guī)定海南自由貿(mào)易港外資準(zhǔn)入離岸金融市場的條款。雖然外資可以進(jìn)入設(shè)立銀行，但是否也能辦理離岸銀行業(yè)務(wù)？內(nèi)外資是采用審批制還是備案登記制？這些問題都是法律法規(guī)要予以明確規(guī)范的，也是決策者們需要高度關(guān)注的。

另外，較為發(fā)達(dá)的離岸金融市場,都建立起退出機(jī)制,包括申請退出和強(qiáng)制退出。強(qiáng)制退出機(jī)制要求，離岸銀行在經(jīng)營、管理能力不足，嚴(yán)重違反監(jiān)管規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)防控能力和資本金不足等情形下應(yīng)退出離岸金融市場。海南自由貿(mào)易港建設(shè)對此可予以借鑒。

（二）境外離岸金融市場主體監(jiān)管制度

關(guān)于對離岸金融市場交易主體的監(jiān)管，日本、美國兩國都對交易主體的范圍進(jìn)行限制，都是只允許非居民從事離岸金融業(yè)務(wù)，即外國政府、國際機(jī)構(gòu)和離岸銀行的海外分行可以高度自由地從事離岸金融業(yè)務(wù)①《日本中央銀行法》第39條。。中國香港和新加坡并無上述限制，對市場主體的監(jiān)管比較寬松。新加坡在1978年取消了一切基于居民的歧視性資本管制，居民和非居民都可以從事離岸金融業(yè)務(wù)②盛雯雯：《離岸金融市場監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)研究》,《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2016年第23期，第23-24頁。。新加坡法律規(guī)定離岸銀行不得開辦儲(chǔ)蓄存款業(yè)務(wù),不得接受新加坡居民非銀行客戶的計(jì)息存款業(yè)務(wù)，不得接受非居民非銀行客戶25萬新元以下的計(jì)息存款；新加坡在離岸本幣業(yè)務(wù)方面,并不鼓勵(lì)離岸本幣的發(fā)展,限制非居民沒有真實(shí)交易背景的融資信貸，同時(shí)新加坡法律規(guī)定,銀行向非居民客戶或向境外居民客戶提供500萬新元的貸款必須經(jīng)過主管當(dāng)局同意③羅國強(qiáng)：《離岸金融法研究》，北京：法律出版社2008年版，第135頁。；新加坡加強(qiáng)商業(yè)銀行資產(chǎn)管理，嚴(yán)控貸款額度，開設(shè)多種非利息收入的金融產(chǎn)品，分散銀行風(fēng)險(xiǎn)④王淑敏，陳曉：《中國建設(shè)自由貿(mào)易港的離岸金融監(jiān)管問題研究》，《國際商務(wù)研究》2018年第4期，第23頁。。

大多數(shù)離岸金融市場為了防范本國居民利用離岸金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款套利，導(dǎo)致在岸金融受到?jīng)_擊，通常將交易主體限制為非居民。為此，海南自由貿(mào)易港的離岸金融市場可以在借鑒境外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確離岸金融經(jīng)營機(jī)構(gòu)的經(jīng)營權(quán)限、服務(wù)范圍，防止金融機(jī)構(gòu)企圖擴(kuò)大交易主體和交易金額的范圍，避免產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

（三）境外匯率和利率的監(jiān)管制度

日本實(shí)行低利率政策，刺激經(jīng)濟(jì)增長。新加坡采取浮動(dòng)利率管理的政策，以防止匯率短期大幅波動(dòng)沖擊在岸金融市場，造成在岸金融經(jīng)濟(jì)的震蕩。美國在20世紀(jì)初中期，加強(qiáng)了對資本管制和利率管制；又實(shí)施了 “ 馬歇爾計(jì)劃 ” ，使美元國際化；取消了資本管制措施，通過了《牙買加協(xié)定》，建立了浮動(dòng)匯率制，避免過度沖擊原有的金融體系⑤馬慶強(qiáng)：《從國外經(jīng)驗(yàn)看我國自貿(mào)區(qū)金融開放過程中的金融風(fēng)險(xiǎn)與防范》，《國際商務(wù)財(cái)會(huì)》2016年2期，第29頁。；堅(jiān)持金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的方向，增強(qiáng)了離岸金融主體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。然而，國際實(shí)踐上不乏失敗案例供借鑒，如泰國20世紀(jì)90年代初期進(jìn)行的金融自由化改革，實(shí)施利率自由化、放松外匯管制等舉措，由于過分關(guān)注外資的流入量，忽視了外資的流向及結(jié)構(gòu)，缺乏有效的金融監(jiān)管防范措施，最終造成了泰國國內(nèi)金融市場的大幅波動(dòng)⑥黃革，何雁明，黃邱婧，傅曉琪：《國際離岸金融市場發(fā)展對海南自貿(mào)港離岸金融市場建設(shè)的啟示》，《金融市場》2020年第1期，第80頁。。

考慮到海南自由貿(mào)易港離岸金融市場和國內(nèi)市場未來可能出現(xiàn)的利率、匯率雙軌制，為防止市場主體在海南自貿(mào)港實(shí)施套匯、逃匯等活動(dòng)，應(yīng)加強(qiáng)匯率的監(jiān)管。與此同時(shí)，隨著自貿(mào)港建設(shè)，將全面推行利率市場化。為避免境外資金通過自貿(mào)港境涌入內(nèi)地，對國內(nèi)金融市場造成嚴(yán)重的沖擊，在離岸金融市場活動(dòng)中應(yīng)重點(diǎn)對利率進(jìn)行有效監(jiān)管。

（四）境外離岸金融賬戶和資金流動(dòng)監(jiān)管制度

新加坡 “ 分離滲透型模式 ” ，即允許離岸和在岸賬戶之間有條件滲透，也就是內(nèi)外業(yè)務(wù)相互滲透的市場監(jiān)管⑦吳子瑤：《我國離岸金融監(jiān)管制度研究——以中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例》，《金融理論探索》2017年1期，第21頁。，一方面許可特定的金融機(jī)構(gòu)開設(shè)單獨(dú)的賬戶進(jìn)行專業(yè)化管理，新元與外幣賬戶分離，把離岸和在岸業(yè)務(wù)分割開來，有效防止國際上資本進(jìn)出大幅波動(dòng)，避免離岸金融業(yè)務(wù)沖擊國內(nèi)秩序和金融貨幣政策的實(shí)施效應(yīng)；另一方面，為了吸引國際資本和維護(hù)安全的銀行金融秩序，新加坡在稅收、外匯管制、匯率管理方面推出一系列的優(yōu)惠措施，使離岸市場得到了長足的發(fā)展，同時(shí)避免了全球金融風(fēng)險(xiǎn)無限地傳導(dǎo)給國內(nèi)市場⑧陳曉靜：《自由貿(mào)易港建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管》，見黃建忠，文娟主編：《探索建設(shè)自由貿(mào)易港藍(lán)皮書2017》，第260頁。。英國、中國香港采取 “ 內(nèi)外一體型 ” 的離岸金融市場發(fā)展模式，中國香港是亞太地區(qū)唯一一個(gè)沒有分割在岸和離岸業(yè)務(wù)的國際金融中心①吳子瑤：《我國離岸金融監(jiān)管制度研究——以中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例》，《金融理論探索》2017年第1期，第21頁。；英國也采用本外幣一體化的資本賬戶管理模式，本外幣自由兌換，國際資本流動(dòng)高度自由。日本設(shè)立內(nèi)外分離型金融市場模式，離岸市場不交納存款準(zhǔn)備金，但在離岸賬戶向在岸賬戶轉(zhuǎn)賬時(shí)需要按照規(guī)定繳納存款準(zhǔn)備金。賬戶是市場主體進(jìn)行離岸金融市場業(yè)務(wù)的平臺，資金是離岸金融業(yè)務(wù)的動(dòng)力，這給監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。一方面要保持賬戶和資金參與離岸金融的活力，一方面要避免賬戶和資金流動(dòng)逃避監(jiān)管，進(jìn)行違法套利活動(dòng)。因而海南自由貿(mào)易港的離岸金融市場，要參考境外相關(guān)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對離岸金融市場中的賬戶和資金流動(dòng)指定合理高效的監(jiān)管措施。

（五）境外對離岸金融市場風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的法律體系

各國或地區(qū)自由貿(mào)易港對加快金融體制改革，實(shí)現(xiàn)資金進(jìn)出自由化，開展金融離岸業(yè)務(wù)，都有共同的經(jīng)驗(yàn)，那就是建立完善離岸金融法律體系。離岸金融作為一種制度創(chuàng)新，完善的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法律體系有助于在效益和安全中找到適當(dāng)平衡，通過法律法規(guī)對每項(xiàng)金融市場活動(dòng)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行約束調(diào)整，營造良好的金融經(jīng)濟(jì)競爭環(huán)境。新加坡成立了金融管理局，施行了《公司法》《證券與期貨法》和《支付體系監(jiān)督法》等股票交易所掛牌條例等一系列法律法規(guī)，用來調(diào)整和約束離岸金融業(yè)務(wù)②吳子瑤：《我國離岸金融監(jiān)管制度研究——以中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例》，《金融理論探索》2017年第1期，第22頁。。中國香港以《銀行業(yè)條例》《證券及期貨條例》《保險(xiǎn)公司條例》為主要法律，建立起較為完善的金融法律體系，是香港監(jiān)督離岸金融市場的法律依據(jù)。迪拜自由貿(mào)易港十分重視對金融秩序的有效監(jiān)管，設(shè)立迪拜金融服務(wù)管理局，履行監(jiān)督期貨發(fā)行、期貨交易、金融犯罪等職能，對本地金融市場和金融業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一化、專業(yè)化、規(guī)范化的管理，體現(xiàn)出獨(dú)立高效的優(yōu)勢。日本政府采取了金融 “ 防火墻 ” 制度強(qiáng)化對出入境資金的嚴(yán)格監(jiān)管，在重要的資金流動(dòng)環(huán)節(jié)均形成有效的保護(hù)措施，防范金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生。我國現(xiàn)有的有關(guān)離岸金融監(jiān)管的法規(guī)主要散見于《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》《合作金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》《外資銀行管理?xiàng)l例》《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》等，這些管理辦法和實(shí)施細(xì)則主要由央行、銀監(jiān)會(huì)、外管局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒行,立法位階都比較低,有些內(nèi)容滯后已不適應(yīng)自由貿(mào)易港離岸金融發(fā)展的需要。

三、建立和完善海南自由貿(mào)易港離岸金融市場的風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)管機(jī)制

海南在離岸金融制度構(gòu)建過程中，要對離岸金融市場準(zhǔn)入、匯率限制放松、離岸賬戶管理等業(yè)務(wù)以及金融機(jī)構(gòu)退出離岸金融市場等各個(gè)環(huán)節(jié)建立起風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)管機(jī)制，以確保海南自由貿(mào)易港穩(wěn)健發(fā)展。

（一）優(yōu)化離岸金融市場金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)管的措施

海南自由貿(mào)易港在吸引內(nèi)外資機(jī)構(gòu)進(jìn)入港區(qū)的同時(shí)，需要關(guān)注離岸金融市場主體的準(zhǔn)入和退出風(fēng)險(xiǎn)。首先，海南自由貿(mào)易港離岸金融市場的風(fēng)險(xiǎn)外溢防范的經(jīng)驗(yàn)缺乏，準(zhǔn)許哪些金融機(jī)構(gòu)開展離岸金融業(yè)務(wù)，開展哪些離岸金融業(yè)務(wù)品種，都是亟待厘清的問題。在海南自由貿(mào)易港離岸金融市場建設(shè)的頭三年內(nèi)，應(yīng)只允許符合條件的中資銀行、外資銀行進(jìn)入港區(qū)的離岸金融市場開展業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)品種根據(jù)銀行的資本、風(fēng)險(xiǎn)防控能力情況予以開辦，可以先實(shí)行 “ 極簡審批制 ” 進(jìn)入，但審批權(quán)應(yīng)下放到自由貿(mào)易港的監(jiān)管當(dāng)局，不必上報(bào)國家銀監(jiān)會(huì)；三年后，積累了一定的離岸金融市場準(zhǔn)入的風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)后，可以通過 “ 極簡審批制 ” 準(zhǔn)許其他非銀行內(nèi)、外資金融機(jī)構(gòu)包括證券公司、保險(xiǎn)公司等進(jìn)入港區(qū)內(nèi)開展離岸證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；當(dāng)海南離岸金融市場準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)相當(dāng)成熟后，所有符合條件的各類金融機(jī)構(gòu)，以備案登記制形式準(zhǔn)許進(jìn)入港區(qū)設(shè)立開辦業(yè)務(wù)，并可以經(jīng)營與之能力相匹配的業(yè)務(wù)品種。另外，借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，在起步階段的3~5年內(nèi)，實(shí)行存款保證金制度。在離岸賬戶和在岸賬戶資金往來需繳納存款總額一定比例的存款保證金，以防止離岸賬戶溢出風(fēng)險(xiǎn)沖擊在岸賬戶。待3~5年后，海南自由貿(mào)易港經(jīng)濟(jì)實(shí)力足夠壯大、金融體系相當(dāng)成熟后，可順應(yīng)離岸金融市場發(fā)展趨勢取消存款保證金制度。其次，海南自由貿(mào)易港離岸金融市場應(yīng)完善退出機(jī)制。根據(jù)《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》（銀發(fā)〔1997〕438號）第15條規(guī)定，對于強(qiáng)制退出機(jī)制，我國只規(guī)定離岸銀行超過規(guī)定時(shí)限6個(gè)月不開辦離岸金融業(yè)務(wù)，國家外匯管理局有權(quán)取消其經(jīng)營離岸業(yè)務(wù)的資格?？梢越梃b其他國家和地區(qū)自由貿(mào)易港的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在離岸銀行經(jīng)營管理能力不足、嚴(yán)重違反監(jiān)管規(guī)定、風(fēng)險(xiǎn)防控能力和資本金不足等情形下應(yīng)強(qiáng)制其退出離岸金融市場。

（二）加強(qiáng)離岸金融市場業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

建設(shè)海南自由貿(mào)易港離岸金融市場，要根據(jù)海南自由貿(mào)易港的定位和實(shí)際情況，逐步地推進(jìn)相關(guān)改革開放政策措施的出臺和實(shí)施，切實(shí)防控利率和匯率、業(yè)務(wù)范圍、交易對象、貨幣流通等風(fēng)險(xiǎn)①遲福林：《策論海南自貿(mào)港》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?020年版，第159頁。。

首先，應(yīng)加強(qiáng)匯率風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。要加強(qiáng)離岸銀行監(jiān)管，海南自由貿(mào)易港要對人民幣利率和匯率制度進(jìn)行改革，積極鼓勵(lì)離岸金融業(yè)務(wù)和監(jiān)管的創(chuàng)新，放松外匯管制，仿效新加坡監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，采取管理浮動(dòng)匯率的模式，降低在岸市場與離岸市場的價(jià)格差異，減少套利行為。其次，應(yīng)實(shí)行金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍監(jiān)管，包括對交易對象、交易貨幣的監(jiān)管。海南可以借鑒美國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),嚴(yán)格規(guī)范離岸金融市場金融機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)對象存款貸款業(yè)務(wù),突破現(xiàn)有貨幣使用模式,把貨幣業(yè)務(wù)擴(kuò)展到證券其他業(yè)務(wù)。同時(shí)，開辦證券業(yè)務(wù)等金融衍生產(chǎn)品進(jìn)入自由貿(mào)易港的初期應(yīng)當(dāng)施行較為嚴(yán)格的審查制度；對于貨幣使用流通的選擇上,可以在條件成熟的情況下,將人民幣作為離岸金融市場交易、流通貨幣。最后，應(yīng)強(qiáng)化對自由貿(mào)易賬戶的監(jiān)管。海南通過自由貿(mào)易賬戶組建和引入國內(nèi)外大型金融服務(wù)機(jī)構(gòu)為海南外貿(mào)企業(yè)和本地金融企業(yè)提供以人民幣離岸價(jià)為結(jié)算價(jià)的金融服務(wù)②遲福林：《策論海南自貿(mào)港》，第159頁。。對此，根據(jù)海南自身實(shí)際，采用新加坡式的 “ 分離滲透型 ” 模式，使其既能區(qū)分在岸和離岸賬戶，又能根據(jù)實(shí)際資金需求允許境內(nèi)資金在一定范圍內(nèi)滲透。既要對開立自由貿(mào)易多功能賬戶進(jìn)行盡職審查，執(zhí)行實(shí)名制并進(jìn)行備案和監(jiān)控。嚴(yán)格審核資金的交易對象和交易項(xiàng)目，對大額資金高頻率流動(dòng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行核查，一旦發(fā)生異常情況立即采取暫停機(jī)制，以防止風(fēng)險(xiǎn)溢出沖擊港區(qū)外的中國金融市場。為此，應(yīng)建立本外幣匯兌監(jiān)測機(jī)制，在 “ 一線宏觀審慎 ” “ 二線有限滲透 ” 的管理下，通過統(tǒng)一的離岸金融監(jiān)管信息平臺，對資金流向跟蹤監(jiān)控，在離岸市場內(nèi)建立居民自由貿(mào)易賬戶和非居民自由貿(mào)易賬戶本外幣匯兌監(jiān)測機(jī)制，預(yù)防跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）改革與創(chuàng)新現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制

海南自由貿(mào)易港對離岸金融市場的監(jiān)管要依據(jù) “ 離岸 ” 的特點(diǎn)，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、內(nèi)容與范圍等體制上進(jìn)行創(chuàng)新、完善。一是構(gòu)建統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前，我國離岸金融監(jiān)管主體還不明確，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是 “ 一行兩會(huì) ” ，即央行和中國銀保監(jiān)會(huì)、證券會(huì)，但是任何一個(gè)金融監(jiān)管主體都無權(quán)對整個(gè)離岸金融業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管③陳曉靜：《自由貿(mào)易港建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管》，見黃建忠，文娟主編：《探索建設(shè)自由貿(mào)易港藍(lán)皮書2017》，第267頁。?！峨x岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定國家外匯管理局對離岸銀行業(yè)務(wù)擁有審批、管理等監(jiān)督權(quán)，權(quán)力范圍較小。海南自由貿(mào)易港金融市場的監(jiān)管要秉持 “ 高效、審慎、全面 ” 的原則，可以參考香港金融監(jiān)管局的模式，在充分發(fā)揮 “ 一行兩會(huì) ” 宏觀政策制定、領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，在海南自由貿(mào)易港內(nèi)成立離岸金融市場監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)督離岸金融市場，授權(quán)其有對國有商業(yè)銀行、股份制銀行、地方性銀行以及保險(xiǎn)、證券等離岸市場的檢查、監(jiān)督、處罰等權(quán)限，并授權(quán)其對銀行、保險(xiǎn)、證券、基金、發(fā)債等在自由貿(mào)易港內(nèi)執(zhí)照的授予及其持續(xù)微觀監(jiān)管，克服多頭監(jiān)管的弊端，與 “ 一行兩會(huì) ” 的宏觀審慎監(jiān)管相結(jié)合起來，共同防范離岸市場的金融風(fēng)險(xiǎn)。二是擴(kuò)大離岸金融業(yè)務(wù)監(jiān)管范圍，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管。要意識到隨著金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管已遠(yuǎn)不能適應(yīng)海南自由貿(mào)易港金融監(jiān)管的需要④遲福林：《策論海南自貿(mào)港》，第171頁。。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)只對離岸銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，對于離岸證券、離岸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)沒有專門針對性的法律法規(guī)監(jiān)管。在現(xiàn)行的監(jiān)管模式下，由 “ 一行兩會(huì) ” 共同監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管模式不適應(yīng)海南自由貿(mào)易港對離岸金融市場自由貿(mào)易賬戶及其業(yè)務(wù)的監(jiān)管需求。因?yàn)?，各自由貿(mào)易賬戶可能同時(shí)涉及銀行、保險(xiǎn)、證券、基金等不同的金融機(jī)構(gòu)，而分流監(jiān)管模式很難對賬戶資金流向進(jìn)行全面精準(zhǔn)的監(jiān)管，多頭監(jiān)管成本也高，對此，可以建立統(tǒng)一信息平臺，授權(quán)離岸金融市場監(jiān)督管理局，對離岸金融市場以集中監(jiān)管的方式進(jìn)行監(jiān)管，解決綜合性問題。

（四）建立與完善海南自由貿(mào)易港離岸金融市場法律體系

構(gòu)建與國際規(guī)則接軌的金融法治新生態(tài)是自由貿(mào)易港金融業(yè)發(fā)展的必要條件⑤遲福林：《策論海南自貿(mào)港》，第177頁。。我國離岸金融法律比較欠缺，相比我國在世界經(jīng)濟(jì)和世界金融中的體量地位，我國離岸金融的發(fā)展和監(jiān)管的法律體系嚴(yán)重滯后。僅是依靠現(xiàn)行的監(jiān)管規(guī)則是不夠的，海南自由貿(mào)易港要通過創(chuàng)新立法來不斷推進(jìn)離岸金融市場的穩(wěn)健發(fā)展①肖林，張湧：《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新：回顧與前瞻》，上海：格致出版社2017年版，第56頁。。先進(jìn)的自由貿(mào)易港實(shí)踐證明，法制因素是吸引外部投資者的內(nèi)部條件，它給投資者和金融機(jī)構(gòu)對離岸金融市場的發(fā)展樹立了信心②陳曉靜：《自由貿(mào)易港建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管》，見黃建忠，文娟主編：《探索建設(shè)自由貿(mào)易港藍(lán)皮書2017》，第276頁。?！犊傮w方案》多處提及海南自由貿(mào)易港制度創(chuàng)新與改革，以對標(biāo)世界最高開放水平。《草案》第10條明確了海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)的自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)，但其中哪些法規(guī)屬于備案性質(zhì)，哪些需要全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或國務(wù)院批準(zhǔn)，需要進(jìn)一步明晰，否則將會(huì)造成適用困難，影響海南自由貿(mào)易港的建設(shè)效率③韓龍，戚紅梅：《〈海南自由貿(mào)易港法（草案）〉的三維透視與修改建議》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2021年第2期，第42頁。。海南自由貿(mào)易港應(yīng)該在借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和國際通行的監(jiān)管規(guī)則的基礎(chǔ)上，建立與完善離岸金融市場的監(jiān)管法律制度，并建立以風(fēng)險(xiǎn)控制為主的法律法規(guī)架構(gòu)體系。建議在完善《草案》的同時(shí)，加快制訂相關(guān)的配套制度及實(shí)施條例。如制訂、完善反洗錢、反避稅法律，對離岸金融市場金融主體和業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入監(jiān)管規(guī)則，業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則，稅收監(jiān)管規(guī)則以及機(jī)構(gòu)退出監(jiān)管規(guī)則等，讓離岸金融市場每個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管有法可依，構(gòu)建起與金融開放、離岸金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新相適應(yīng)的法治體系，為離岸金融市場的構(gòu)筑保駕護(hù)航。

海南自由貿(mào)易港離岸金融市場建設(shè)將面臨諸多潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然是機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存，因此海南自由貿(mào)易港要在離岸金融市場培育、建設(shè)及創(chuàng)新中識別各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，并制定相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控措施，只有這樣才能讓離岸金融在自由貿(mào)易港內(nèi)得到有序發(fā)展，并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。同時(shí)離岸金融的建立與發(fā)展不會(huì)一蹴而就，需要不斷研究與實(shí)踐，需要時(shí)間積累與沉淀。