張鵬

（陜西省西咸新區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)管理中心，陜西 西安 712000）

大部分行政事業(yè)單位都是利用現(xiàn)有公共的社會(huì)資源來(lái)服務(wù)整個(gè)社會(huì)，這些公共資源在預(yù)算管理中是否產(chǎn)生理想的效果，這就要求預(yù)算管理的執(zhí)行者從績(jī)效管理的角度去分析單位所有的業(yè)務(wù)在事前、事中和事后的情況。

預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算單位根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)預(yù)算管理資金的支出過(guò)程、產(chǎn)出及其效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，是全面預(yù)算管理的重要做成部分。它是行政事業(yè)單位將預(yù)算管理中的所有資金全部納入績(jī)效管理評(píng)價(jià)，在預(yù)算管理的實(shí)際執(zhí)行前、預(yù)算管理實(shí)際執(zhí)行中和預(yù)算管理實(shí)際執(zhí)行后運(yùn)用的監(jiān)測(cè)、考核等方法進(jìn)行一系列的管理過(guò)程控制。行政事業(yè)單位在預(yù)算管理執(zhí)行過(guò)程中使用的一系列監(jiān)測(cè)、考核評(píng)價(jià)等方法，不僅能使單位預(yù)算資金的使用效率得以提高，預(yù)算資金成本效益最大化的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，還可以在單位的預(yù)算績(jī)效管理水平得以提升的基礎(chǔ)上，更好地服務(wù)人民群眾和社會(huì)。因此，加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理對(duì)推動(dòng)行政事業(yè)單位建設(shè)具有決定性作用。

一、預(yù)算績(jī)效管理的作用

（一）提升行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平

行政事業(yè)單位的績(jī)效管理是建立在以預(yù)算管理績(jī)效目標(biāo)導(dǎo)向和績(jī)效考評(píng)的基礎(chǔ)上，只有不斷地根據(jù)預(yù)算管理的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果去優(yōu)化修正、優(yōu)化績(jī)效考核體系，確?？己私Y(jié)果更加符合單位運(yùn)行實(shí)際，才能使行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平進(jìn)一步提升。

（二）為績(jī)效考核提供相關(guān)依據(jù)

在預(yù)算績(jī)效管理的控制過(guò)程中，將預(yù)算項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)算管理資金進(jìn)行比較、分析，便于對(duì)各部門及每位工作人員的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，有利于調(diào)動(dòng)員工的積極性，使他們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦懈优Α?/p>

（三）有利于提高預(yù)算管理資金的使用效率

行政事業(yè)單位在預(yù)算管理過(guò)程中，按照實(shí)際執(zhí)行數(shù)據(jù)和預(yù)算管理數(shù)據(jù)進(jìn)行績(jī)效效率的分析，可以更好地把握相關(guān)預(yù)算指標(biāo)的合理性，以便在下一步的工作計(jì)劃中進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。

二、行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

（一）行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)知不足

預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)行政事業(yè)單位在業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中使用的預(yù)算資金進(jìn)行分析評(píng)價(jià)體系，但部分行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)知存在偏差。預(yù)算績(jī)效管理僅僅是財(cái)務(wù)部門的事和事不關(guān)己的理念貫穿在行政事業(yè)單位工作人員的思想認(rèn)識(shí)中，單位具體的基本支出和項(xiàng)目支出只要涉及資金的使用、考核、評(píng)價(jià)等都與業(yè)務(wù)部門無(wú)關(guān)。同時(shí)，預(yù)算管理資金從財(cái)政部門的申請(qǐng)情況和資金在單位內(nèi)部各部門具體使用情況受到單位領(lǐng)導(dǎo)的重視，對(duì)于預(yù)算管理資金是否可以實(shí)現(xiàn)成本效益最大化的目標(biāo)、是否可以最大程度上得服務(wù)社會(huì)和人民群眾則不關(guān)注，這樣的行為導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理的效果就無(wú)法體現(xiàn)出來(lái)，無(wú)法使資金的使用效率達(dá)到最大化。同時(shí)行政事業(yè)單位的社會(huì)屬性就決定著面對(duì)各種突發(fā)事件等不確定性因素的發(fā)生，必須使單位在現(xiàn)有的預(yù)算支出范圍內(nèi)進(jìn)行預(yù)算外支出，這些因素也導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理的具體實(shí)施起來(lái)也是困難重重。因此，在現(xiàn)有的預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，必須增強(qiáng)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)知度，完善全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制。

（二）預(yù)算績(jī)效管理人員的綜合素質(zhì)普遍不高

作為行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)際參與者不僅要有相關(guān)的專業(yè)理論知識(shí)，還要熟悉單位每項(xiàng)業(yè)務(wù)及流程。但就目前情況來(lái)看，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)際參與者業(yè)務(wù)能力較差和工作效率較低的原因是對(duì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)流程不熟悉、財(cái)務(wù)專業(yè)技術(shù)理論水平不高，預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)缺乏，這些都導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理的深度和廣度不足，同時(shí)也無(wú)法適應(yīng)目前社會(huì)發(fā)展需要，比如說(shuō)在預(yù)算的編制時(shí)，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況如何進(jìn)行監(jiān)督和考核沒(méi)有詳細(xì)的說(shuō)明，預(yù)算執(zhí)行完畢后的績(jī)效考核情況存在只注重表面現(xiàn)象和結(jié)果，而不去深入的分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，致使單位內(nèi)部評(píng)價(jià)結(jié)果與外部評(píng)價(jià)結(jié)果存在較大差距。

（三）預(yù)算編制的不科學(xué)性

從目前情況來(lái)看，大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，主要是行政事業(yè)單位工作人員缺乏一定專業(yè)的預(yù)算知識(shí)，財(cái)務(wù)知識(shí)、法律意識(shí)和具體業(yè)務(wù)方面的預(yù)算經(jīng)驗(yàn)等能力不足的問(wèn)題，嚴(yán)重影響了單位預(yù)算績(jī)效管理水平；另一方面在預(yù)算編制時(shí)業(yè)務(wù)人員面對(duì)工作任務(wù)重，編制時(shí)間短、需要大量相關(guān)財(cái)務(wù)信息等數(shù)據(jù)的收集，預(yù)算編制涵蓋單位業(yè)務(wù)的全流程，涉及單位的各個(gè)部門，預(yù)算編制內(nèi)容比較復(fù)雜，這都增加了預(yù)算編制難度。

（四）預(yù)算績(jī)效管理考核的不合理性

我國(guó)大部分行政事業(yè)單位的在預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)的設(shè)計(jì)中只強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)考核指標(biāo)，例如經(jīng)常用預(yù)算的執(zhí)行率這個(gè)考核指標(biāo)，按照預(yù)算執(zhí)行率的考核方法來(lái)進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)則偏重于事后控制，而忽視了行政事業(yè)單位事前充分的調(diào)查和考察，過(guò)程中缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法相對(duì)簡(jiǎn)單，缺乏客觀性和全面性；對(duì)具有周期性較長(zhǎng)的建設(shè)項(xiàng)目支出，基本上是按完工后進(jìn)行預(yù)算績(jī)效考核，難以發(fā)現(xiàn)在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中存在的具體問(wèn)題，致使預(yù)算管理資金難以進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，預(yù)算管理資金的效率無(wú)法達(dá)到合理化和最優(yōu)化；部分行政事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未完全建立，對(duì)于涉及其他績(jī)效管理目標(biāo)的評(píng)價(jià)，可能是在若干年后審計(jì)預(yù)算管理資金執(zhí)行情況時(shí)才進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的滯后性導(dǎo)致其推廣效果不佳。

（五）內(nèi)控體系建設(shè)不健全

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是對(duì)單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的控制活動(dòng)，預(yù)算績(jī)效管理也是內(nèi)部控制的一部分，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理都是對(duì)單位的業(yè)務(wù)進(jìn)行的事前防范、過(guò)程控制和事后監(jiān)督的整合，把握單位整個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程的控制。一方面大部分行政事業(yè)單位在業(yè)務(wù)活動(dòng)管理過(guò)程中將內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理生生分割開，沒(méi)有緊密聯(lián)系起來(lái)，致使預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中的出現(xiàn)較為嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)控制，造成預(yù)算管理資金的浪費(fèi)。另一方面也沒(méi)有根據(jù)單位多年出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)頻繁出現(xiàn)的每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)按照預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的要求分析進(jìn)行全過(guò)程的分析、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，比如不相容崗位職責(zé)的沒(méi)有分離，部門之間的管理權(quán)限劃分不清晰等等，這都制約了預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的建議

（一）加強(qiáng)行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)知度

預(yù)算績(jī)效管理在行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和工作人員思想認(rèn)識(shí)上的不足，嚴(yán)重制約了預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)的開展。我國(guó)雖然在政策層面上基本上樹立了全面預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)，但是對(duì)每一個(gè)具體的行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，需要對(duì)全體工作人員采取專題培訓(xùn)、專題講座和一系列的專題研究活動(dòng)，來(lái)增強(qiáng)單位內(nèi)部工作人員的全面預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)，讓工作人員從思想根源上意識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理在單位業(yè)務(wù)活動(dòng)中的重要性。行政事業(yè)單位要在穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)上建立健全全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，明確各自職責(zé)分工，加強(qiáng)各相關(guān)部門間的聯(lián)系，樹立部門間全面預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)階層也應(yīng)該樹立預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)，重視預(yù)算管理的過(guò)程監(jiān)督和執(zhí)行所要達(dá)到的效果，這樣可以促進(jìn)行政事業(yè)單位自上而下的樹立起全面預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)要全程參與預(yù)算管理的編制，在編制過(guò)程中要掌握單位具體是否運(yùn)用零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等多種科學(xué)的預(yù)算編制方法來(lái)進(jìn)行預(yù)算編制，時(shí)刻要根據(jù)業(yè)務(wù)部門承擔(dān)的具體職能測(cè)算部門支出，對(duì)于較大的項(xiàng)目支出，可以組織項(xiàng)目所涉及的相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和專家來(lái)進(jìn)行會(huì)審研判，根據(jù)會(huì)審研判結(jié)果來(lái)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效的管理。行政事業(yè)單位要按照預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)分析審查各部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)是否合規(guī)，是否能達(dá)到相應(yīng)的社會(huì)效果，促使行政事業(yè)單位提高自己的預(yù)算管理意識(shí)。

（二）增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理人員的業(yè)務(wù)綜合素質(zhì)能力

行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理人員的業(yè)務(wù)綜合素質(zhì)能力的高低決定著行政事業(yè)單位的預(yù)算管理編制效果。行政事業(yè)單位一方面要通過(guò)相關(guān)專業(yè)人才儲(chǔ)備和招聘過(guò)程中要選用優(yōu)秀管理人才來(lái)進(jìn)行預(yù)算管理的編制，另一方面還要深入提高工作人員對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)程度，全方位調(diào)動(dòng)工作人員參與預(yù)算績(jī)效管理的積極性和主動(dòng)性，從而提高預(yù)算績(jī)效管理水平。在實(shí)際工作中，要不定期地進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)的學(xué)習(xí)或技能的培訓(xùn)，邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)的講座，對(duì)新入職的工作人員要進(jìn)行思想政治學(xué)習(xí)和專門的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，讓工作人員在思想上樹立預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)，在工作能力上能達(dá)到預(yù)算編制的基本需求。行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門工作人員要全程肩負(fù)起對(duì)單位預(yù)算績(jī)效管理的事前、事中、事后的監(jiān)督，要將監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，同時(shí)將分析的結(jié)果向涉及的部門進(jìn)行反饋和通報(bào)，比如在單位預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況存在差異性，這就要求相關(guān)業(yè)務(wù)部門要進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整；預(yù)算執(zhí)行結(jié)果沒(méi)達(dá)到預(yù)算績(jī)效管理的要求時(shí)，就要分析無(wú)法達(dá)到預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的原因，這些都要求財(cái)務(wù)工作人員具有較高的業(yè)務(wù)政策理論水平和較高的專業(yè)知識(shí)，以適應(yīng)預(yù)算績(jī)效管理的要求。

（三）提高預(yù)算編制的科學(xué)性

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，行政事業(yè)單位應(yīng)在預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，逐步將預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)進(jìn)行完善，以達(dá)到預(yù)算管理資金的最大效果。一方面行政事業(yè)單位應(yīng)該認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理不僅僅只是財(cái)務(wù)部門或者是哪一個(gè)具體業(yè)務(wù)部門的事項(xiàng)，而是需要全體人員的參與，全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督控制事項(xiàng)的。行政事業(yè)單位中的具體業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門、內(nèi)部控制部門等要向具體的預(yù)算編制部門提供涉及自身部門的相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，這些業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)量大，預(yù)算編制分析存在一定難度，不利于行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理。因此，我們需要在優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理流程的基礎(chǔ)上提高相關(guān)業(yè)務(wù)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)相關(guān)人員在法律、財(cái)務(wù)、預(yù)算方面的知識(shí)的學(xué)習(xí)，以保證財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性和完整性，從而提高預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性。另一方面就要求具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)和較高業(yè)務(wù)能力的人員根據(jù)單位的具體情況和預(yù)算數(shù)據(jù)的相關(guān)信息來(lái)進(jìn)行預(yù)算的編制，從而提高預(yù)算編制的效果，減少編制預(yù)算的主觀意識(shí)，制定適應(yīng)行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)，保證預(yù)算績(jī)效管理的合法性。

（四）完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核的合理性

一方面要在行政事業(yè)單位內(nèi)建立全方位的預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，從自我評(píng)價(jià)、上下部門之間評(píng)價(jià)、同類部門之間的評(píng)價(jià)等方面綜合考慮單位預(yù)算控制效果。另一方面預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部考核指標(biāo)制訂時(shí)不僅僅涉及財(cái)務(wù)指標(biāo)，還要考慮業(yè)務(wù)指標(biāo)，只有將二者結(jié)合起來(lái)才可以完成單位的預(yù)算績(jī)效管理，以提高相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制。行政事業(yè)單位在設(shè)計(jì)績(jī)效考核指標(biāo)時(shí)還要從單位長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)短期效益指標(biāo)而忽視長(zhǎng)期預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果。要在制度上明確預(yù)算績(jī)效管理中的各方責(zé)任，厘清業(yè)務(wù)部門之間、工作人員之間的權(quán)限和職責(zé)，這樣才可以調(diào)動(dòng)各部門之間、工作人員之間預(yù)算績(jī)效管理的積極性和主動(dòng)性，也是培養(yǎng)績(jī)效管理意識(shí)的手段之一。在預(yù)算編制階段，將預(yù)算目標(biāo)與預(yù)算績(jī)效管理相結(jié)合，在執(zhí)行階段，將預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果評(píng)價(jià)和過(guò)程管理相結(jié)合，這樣才有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，以確保預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的真實(shí)性和可靠性，通過(guò)全面的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，確保預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的合理性。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)

行政事業(yè)單位目前應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理體系的建設(shè)，一方面要讓工作人員在思想上認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制制度在預(yù)算績(jī)效管理中的重要性，在日常工作中要統(tǒng)籌各種資源，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的方案，明確內(nèi)部控制的作用，把內(nèi)部控制的理念運(yùn)用到預(yù)算績(jī)效管理中，將單位內(nèi)部控制管理制度和預(yù)算績(jī)效管理緊密聯(lián)系起來(lái)，才能適應(yīng)預(yù)算績(jī)效管理的要求。另一方面要將單位內(nèi)部管理的每個(gè)部門涉及的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理，并依照風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，單位在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注這些風(fēng)險(xiǎn)因素。行政事業(yè)單位在預(yù)算編制、監(jiān)督執(zhí)行和預(yù)算執(zhí)行分析等基礎(chǔ)上，制定關(guān)鍵崗位與崗位輪換制、不相容崗位分離制度，避免在單位業(yè)務(wù)管理活動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)多崗一人或一人多崗情況的發(fā)生。

四、結(jié)束語(yǔ)

我們要在實(shí)際工作中不斷進(jìn)行行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理的探索，建立完善和實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理制度，在完善內(nèi)部控制體系和建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度的基礎(chǔ)上，保證預(yù)算編制的合理性，優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)機(jī)制，從而使單位預(yù)算績(jī)效管理水平和資金使用效果得以提升，更好的服務(wù)人民群眾和社會(huì)，提升單位的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量。