梁啟松

（馬鞍山市博望區(qū)財政局，安徽 馬鞍山 243131）

一、內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位管理中的作用

（一）在提高公共服務質量和效率方面的作用

行政事業(yè)單位行政管理職能是國家法律法規(guī)賦予的法定職能，履職的過程就是為了滿足社會公共服務多方面需求的過程，而行政事業(yè)單位內(nèi)控建設就是監(jiān)督和規(guī)范各項管理工作流程，確保工作落實，單位層面各項內(nèi)控措施的貫徹執(zhí)行可以有效保障信息的真實性、完整性，提高單位公信力，確保提供的社會公共服務質量和辦事效率的提高。

（二）在確保單位合法合規(guī)履職方面的作用

行政事業(yè)單位所有經(jīng)濟活動都必須在國家法律法規(guī)允許范圍內(nèi)開展，這是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要目標之一。行政事業(yè)單位所有經(jīng)濟活動都離不開資金的分配使用和對資產(chǎn)的處置，業(yè)務層面各項內(nèi)控措施的貫徹執(zhí)行，強化了行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度，從源頭上對財政資金、國有資產(chǎn)、建設項目、合同管理進行有效監(jiān)督，在確保國有資金、資產(chǎn)使用安全的基礎上，防止資金的流失，杜絕浪費現(xiàn)象，有助于保護國有資產(chǎn)安全和保值增資。

（三）在提升財務信息真實完整方面的作用

財務信息是會計工作的重要管理內(nèi)容，財務是行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的集中反映，從側面真實地反映單位業(yè)務活動的實際情況。內(nèi)部控制的核心是財務會計控制，因此財務會計控制是內(nèi)部控制的重中之重。財務從資金核算、支出分類、會計憑證匯總，到會計報表、財務報告的形成，每一步工作都需要內(nèi)部控制制度來約束，這樣才能保證財務信息的真實性和完整性。

（四）在加強廉政建設和防范風險方面的作用

行政事業(yè)單位使用和管理的資金大多來自政府財政，有的還涉及對社會資金的管理，往往金額較大、收支業(yè)務頻繁，有的資金是社會保障制度的“生命錢”，比如：養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金等，加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設，通過對資金使用、撥付環(huán)節(jié)崗位設置和職責劃分，能夠有效加強資金的安全，規(guī)避廉政風險，使挪用、私分國有資產(chǎn)等違法行為無機可乘，把風險控制在可承受范圍之內(nèi)，同時還能夠改善公共服務的質量。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設亟待解決的問題

（一）對內(nèi)控建設認識不清

有的行政事業(yè)單位領導對內(nèi)部控制建設概念認識模糊，意識淡薄，普遍認為內(nèi)部控制建設就是單位財務內(nèi)部控制，事情就落在是財務部門的責任范圍內(nèi)，其他部門和人員都與內(nèi)部控制無關，有部分單位領導甚至還把內(nèi)部控制制度等同于一般軟件資料，隨便安排人員編一套制度，用來應付考核檢查。

（二）內(nèi)控缺乏制制度支撐

任何制度的訂立都不應脫離單位實際狀況，內(nèi)部控制也不例外，行政事業(yè)單位要依據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范及相應的配套指引的基本原理來制定適合自己單位特點的具體內(nèi)部控制制度，但現(xiàn)實情況是有的單位基本上是沒有內(nèi)控制度，有的單位內(nèi)部控制制度碎片化，并沒有形成一套完善的制度體系，有的直接照抄照搬別人的內(nèi)控制度，導致在執(zhí)行過程中與實際脫節(jié)或難以執(zhí)行，現(xiàn)有規(guī)章制度過于形式化，可操作性不強，對單位內(nèi)部控制不具有約束力，妨礙了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設工作的推進，不利于內(nèi)部控制水平提高。

（三）機構人員業(yè)務水平不高

行政事業(yè)單位設立的內(nèi)部控制機構一般有兩種形式：第一種形式是以內(nèi)部審計部門為主，第二種是以紀檢派駐形式，這些機構的人員大都不具有內(nèi)控的專業(yè)知識，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)知識的學習及培訓，專業(yè)水平不高，綜合素質也達不到相應要求，無法有效實施監(jiān)督控制活動，有的單位因為人手短缺，由財務部門人員兼任內(nèi)部審計人員，無法對實施內(nèi)部控制活動進行監(jiān)督，也難于對內(nèi)部控制活動執(zhí)行情況給出客觀評價。

（四）系統(tǒng)的風險防控意識缺乏

實際操作層面，因為行政事業(yè)單位各項經(jīng)濟活動都是公益性的，不以盈利為目的，大多數(shù)行政事業(yè)單位都覺得沒必要建立系統(tǒng)的風險防控機制，在內(nèi)控管理工作執(zhí)行過程中，對風險缺乏認知，無防范意識，也無相關控制措施，因此內(nèi)控監(jiān)督和管控職能得不到有效發(fā)揮，單位內(nèi)部管理執(zhí)行力缺乏可操作性，對單位工作推進和事業(yè)發(fā)展造成不利影響。

（五）部門預算管理不科學

預算管理是財務內(nèi)部控制工作的重要組成部分，部門進行預算編制時，普遍存在編制依據(jù)不充分、基礎資料信息不準確、項目設立不規(guī)范、項目可行性研究不足等問題，認為編制預算的目的就是為獲取財政資金，重資金，輕管理，導致預算執(zhí)行中預算剛性約束不足，部分支出項目進度較慢，資金管理混亂，項目支出績效差強人意。

（六）財務收支把關不嚴

合理有序的收支管理是行政事業(yè)單位正常運行的基礎，有的單位尚未建立健全崗位責任制，責任分工不明確，不能做到不相容崗位相分離、相互制約；有的單位執(zhí)行財務收支管理制度不嚴格，財務人員業(yè)務素質和職業(yè)操守低下，不講原則，唯領導馬首是瞻；有的單位不重視收支管理工作，對收支管理放任自流，對單位收入項目不清楚，應該收的不收，不該收的亂收，對項目支出資金管理混亂，審核把關不嚴，違反財經(jīng)紀律的行為時有發(fā)生，影響單位形象。

（七）政府采購管理不規(guī)范

政府采購管理是行政事業(yè)單位預算管理的一部分，在節(jié)約支出和提高資金使用效益方面發(fā)揮積極作用，實際工作中，一部分單位未嚴格履行采購手續(xù)，自行采購政府集中采購目錄以外的設備，致使政府采購相關制度執(zhí)行打折扣；部分單位不能編制完整的政府采購預算，只將金額較大的設備采購納入預算，對于一些金額較小的設備購置，未將其納入年度采購預算，致使采購預算編制不完整；部分單位對投標單位專業(yè)勝任能力評分不夠細化，還有一些單位在進行招投標工作時，未及時了解投標單位工作人員專業(yè)勝任能力，導致中標單位因勝任能力不足，后期無法在合同約定期限內(nèi)完成工作任務。

（八）國有資產(chǎn)管理基礎弱

行政事業(yè)單位資產(chǎn)是單位履職的物質基礎，資產(chǎn)管理水平直接反映了國有資產(chǎn)保值增值能力，當前，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中依然存在權責不明、資產(chǎn)底數(shù)不清、管理制度缺失等管理基礎弱的問題，致使違規(guī)配置、占有、使用、處置國有資產(chǎn)的情形時有發(fā)生，造成國有資產(chǎn)流失，給單位和國家經(jīng)濟帶來損失。

（九）建設項目管理效率低

行政事業(yè)單位建設項目管理到位，可以節(jié)約財政資金，提高預算執(zhí)行進度，因此建設項目管理工作十分重要。行政事業(yè)單位實施的建設項目基本上是公益性項目，資金來源為預算內(nèi)投資，一般為中央或省市財政撥款，管理人員認為錢是別人給的，對成本控制積極性不高；一些單位將建設項目從前期設計到竣工驗收，整個建設期交給一個部門來完成，權力過于集中，在沒有完善的制度約束和監(jiān)管等內(nèi)部控制情況下，容易滋生問題。

（十）合同管理方面不專業(yè)

合同管理是單位經(jīng)濟活動評估的重點內(nèi)容，合同管理不規(guī)范是行政事業(yè)單位管理工作中常見問題，有的單位不重視合同管理工作，經(jīng)濟活動已經(jīng)發(fā)生后再補簽合同，把流程顛倒了；有的單位簽訂的合同主要條款沒有寫進合同，影響合同的效力；有的單位未追究對方違約責任，未按合同約定提前支付價款，履行合同不規(guī)范，有的單位沒有設定合同從簽訂到執(zhí)行各環(huán)節(jié)的工作程序，管理混亂。

三、改進事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施及建議

（一）領會內(nèi)部控制的要義

改進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設管理工作，首先要從單位負責人做起，單位領導首先要清楚什么是內(nèi)部控制，內(nèi)部控制的方式方法和意義是什么，從內(nèi)心里開始重視內(nèi)部控制建設工作，領會內(nèi)部控制的要義，帶頭學習相關的法律、法規(guī)和財務管理相關制度，認清內(nèi)控制度不僅僅是財務部門的責任，而是一個單位全體人員共同的責任，需要全員參與。要從思想上高度重視內(nèi)部控制建設，通過學習培訓，宣傳引導，讓單位全體職工了解內(nèi)部控制的意義及重要性和必要性，重視單位內(nèi)控制度建設，健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系，不斷提高內(nèi)部控制水平，優(yōu)化內(nèi)部控制效果。

（二）建立內(nèi)部控制制度體系

要結合本單位的經(jīng)濟活動實際情況，建立內(nèi)部控制基本制度和風險控制辦法等制度體系。逐項梳理本單位經(jīng)濟活動業(yè)務流程，查找風險點，對風險進行識別分類、任務進行分解，確定應對策略，落實到部門崗位，合理分工，明確每一個部門、每一個崗位及相關工作人員的職責權限，科學有效、切實可行地設置單位內(nèi)部控制關鍵崗位，落實不相容崗位相互分離、互相制約，又相互獨立的要求，在實施過程中進行監(jiān)督，讓各項管理制度發(fā)揮作用，促進單位業(yè)務活動控制穩(wěn)定運行。

（三）提高機構人員業(yè)務素質

通過開展業(yè)務培訓，豐富內(nèi)部控制機構人員業(yè)務知識，提高專業(yè)水平，積極地參與內(nèi)部控制流程設計、制度訂立、過程監(jiān)督、結果考評工作中，對一些專業(yè)性急需人才可以通過引進或購買服務的方式加以解決；引導、鼓勵單位員工積極主動學習與自身工作相關的政策、法規(guī)、制度等，加快知識更新積累，進一步提升業(yè)務技能，提高專業(yè)素養(yǎng)，增強落實內(nèi)部控制制度的主動性和自覺性，為行政事業(yè)單位內(nèi)控工作平穩(wěn)向好推進提供專業(yè)技術保障。

（四）落實風險防控應對措施

近年來我國經(jīng)濟由高速增長向高質量發(fā)展轉變，行政事業(yè)單位職能定位也隨之變化，內(nèi)外環(huán)境的變化倒逼單位必須樹立風險意識，不斷加強內(nèi)部控制建設，與時俱進地增強風險管理的控制能力，認真梳理規(guī)范單位業(yè)務活動流程，找準業(yè)務活動中的風險點，對風險點進行識別、分類、評估，制定風險防控應對措施，明確責任主體，有效規(guī)避來自內(nèi)部的執(zhí)行風險和來自外部的系統(tǒng)性風險。

（五）預算管理科學精細

強化內(nèi)部控制對預算編制的效力，預算編制流程中各個節(jié)點都要嵌入風險防控措，在建立健全預算管理制度的基礎上加強預算編制、預算執(zhí)行、績效評價等環(huán)節(jié)的控制，使單位的預算編制做到編制程序規(guī)范，技術方法科學、政策依據(jù)充分、預算數(shù)據(jù)準確。單位內(nèi)部各部門要嚴格執(zhí)行部門預算，開展執(zhí)行分析制度，對預算執(zhí)行過程發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出改進措施，不斷提高預算執(zhí)行進度，提高預算的剛性約束。建立全方位、全過程預算績效管理體系，注重預算資金的使用效益，從績效目標設立、論證、過程監(jiān)控、績效評價、結果應用每一環(huán)節(jié)中識別風險，加強控制，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益最優(yōu)化。

（六）收支管理合法合規(guī)

單位盡快建立健全崗位責任制，明確責任分工，落實不相容崗位相分離、相互制衡的內(nèi)部控制要求，會計、出納崗位分別由兩人擔任，會計稽核、會計檔案保管工作不得由出納人員兼任，會計職務與審計職務分離等；加強財務人員隊伍建設和業(yè)務培訓，宣傳學習《會計法》等法律法規(guī)，加強會計人員職業(yè)道德教育，具備良好職業(yè)操守；行政事業(yè)要高度重視收支管理工作，認梳理收入項目，做到應收盡收，制定資金管理辦法并嚴格執(zhí)行，強化預算執(zhí)行進度監(jiān)督考核，按照項目進度及合同約定支付款項，杜絕超進度付款及拖欠工程款。

（七）采購管理規(guī)范有序

首先是編細編準采購預算，部門項目支出預算中屬于政府集中采購目錄以內(nèi)或采購限額標準以上的貨物、工程和服務項目，無論金額大小都應編制政府采購預算，盡量使政府采購預算與當年采購項目實際資金支付需求相一致；其次是建立完善的政府采購監(jiān)督體制機制，促進采購評定相分離，對投標單位專業(yè)勝任能力評分進行細化，及時了解投標單位工作人員專業(yè)勝任能力，確保中標單位有能力在中標后按照合同約定期限內(nèi)完成服務。

（八）資產(chǎn)管理固本強基

首先，通過資產(chǎn)清查，摸清“家底”。掌握行政事業(yè)單位的資產(chǎn)占有、使用情況及國有資產(chǎn)產(chǎn)權的基本情況和自然資源資產(chǎn)數(shù)量、分布情況，夯實管理基礎，為進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，促進資產(chǎn)合理配置，預算編制和審核提供可靠依據(jù)，為自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、保護和利用提供依據(jù)，進一步完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理基礎數(shù)據(jù)庫。實現(xiàn)資產(chǎn)動態(tài)管理及盤活存量資產(chǎn)，降閑置、提效益；其次，要制定資產(chǎn)配置標準。制定分類資產(chǎn)配置標準體系，明確各類資產(chǎn)的配置數(shù)量標準、價格上限和最低使用年限，并根據(jù)物價水平和財力狀況等因素變化適時調(diào)整；最后，規(guī)范國有資產(chǎn)處置程序。對資產(chǎn)的報廢處理以及出租、出借和對外投資行為加強制度約束和環(huán)節(jié)控制，防止國有資產(chǎn)的流失。

（九）項目管理務實高效

完善制度是行政事業(yè)單位建設項目內(nèi)部控制工作的基礎，行政事業(yè)單位要以制度來明確各個部門和崗位的職責權限，不相容崗位相分離、相互制約，以管資金為重點，通過制度對事前、事中、事后各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督控制，行政事業(yè)單位建設項目雖然是公益性項目，節(jié)約資金仍然是單位為應盡職責，在資金使用過程中，實行聯(lián)審聯(lián)簽，確保?？顚Ｓ?。項目管理專業(yè)性強，單位要充分利用社會資源做好項目管理，比如：第三方機構派出的監(jiān)理、跟蹤審計員一般具有專業(yè)優(yōu)勢，項目管理經(jīng)驗豐富，行政事業(yè)單位利用上所述專業(yè)人士參與到項目可研論證、經(jīng)費預算編制、結算審核及工程驗收工作中，可以避免因專業(yè)性不夠而增加費用支出。

（十）合同管理專業(yè)守信

合同履行過程是實現(xiàn)權利義務的過程，是行政事業(yè)單位工作的一項重要工作，合同管理工作必須要高度重視，關鍵是要結合單位特點構建完善的合同管理制度體系，培養(yǎng)專業(yè)管理人才，規(guī)范本單位合同管理行為，明確部門和人員在合同管理工作中的職責分工，形成良好的制衡機制，加強合同執(zhí)行管理的監(jiān)督、審計以及執(zhí)行評價，實現(xiàn)合同管理全過程的科學控制，利于合同內(nèi)容得到完全的執(zhí)行。合同管理做到合法合規(guī)、誠實守信，滿足行政事業(yè)單位發(fā)展的需要。

四、結束語

隨著全球化步伐加快，我國經(jīng)濟社會內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了深刻變化，行政事業(yè)單位風險管控面臨新的挑戰(zhàn)。由于行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制建設重要性認識不足，致使內(nèi)控體系建設工作進展緩慢，機構人員素質有待提高，內(nèi)部控制業(yè)務環(huán)節(jié)尚需加強。 因此，行政事業(yè)單位要提高對內(nèi)部控制認識，完善體制機制，提升治理水平，促進各項事業(yè)持續(xù)高質量發(fā)展。