姚光峰

（河南省固始縣郭陸灘鎮(zhèn)財(cái)政所，河南 信陽(yáng) 465200）

在過(guò)去的2020年，我國(guó)打贏了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。三農(nóng)工作的開(kāi)展，在提升居民的生活質(zhì)量、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等方面具有重要作用。近年來(lái)，隨著財(cái)政支農(nóng)事權(quán)不斷改革，合理劃分支出責(zé)任，明確各級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)責(zé)任，和政府能力相匹配，才能提高支農(nóng)資金的使用效率，提升農(nóng)業(yè)服務(wù)能力。以下結(jié)合實(shí)踐，探討了財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任的劃分問(wèn)題和改進(jìn)措施。

一、財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分問(wèn)題

在支農(nóng)方面，我國(guó)出臺(tái)的政策較多，但政府職責(zé)不明確，不論是支農(nóng)事權(quán)上、還是支出責(zé)任上，采用齊抓共管的模式，如此帶來(lái)的問(wèn)題有：

（一）地方財(cái)政支農(nóng)支出比例高

財(cái)政支農(nóng)資金，由中央財(cái)政和地方財(cái)政兩個(gè)部分組成，然而實(shí)際工作中，地方財(cái)政支農(nóng)支出比例高于中央財(cái)政。這一問(wèn)題的原因，是支農(nóng)事權(quán)的劃分不合理，中央財(cái)政負(fù)責(zé)宏觀層面的工作，調(diào)節(jié)地區(qū)之間的差距；地方財(cái)政負(fù)責(zé)本地區(qū)具體工作，基于這一原則下，中央和地方財(cái)政支農(nóng)資金的規(guī)模產(chǎn)生較大差異。

（二）行政部門(mén)管理體制不順暢

財(cái)政支農(nóng)工作并非一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，而是多部門(mén)協(xié)同開(kāi)展工作。在支農(nóng)資金管理上，中央事權(quán)下放到各部委（包括水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧等），除了參與種糧直補(bǔ)外，其他支農(nóng)項(xiàng)目和資金基本不再直接管理[1]。涉農(nóng)項(xiàng)目由各個(gè)部門(mén)管理，而資金跟著項(xiàng)目走，財(cái)政部門(mén)只負(fù)責(zé)撥款和監(jiān)督，造成資金嚴(yán)重分散。以農(nóng)林水事務(wù)為例，在中央由數(shù)個(gè)部門(mén)參與財(cái)政資金的分配管理，到達(dá)地方后主管部門(mén)增加到數(shù)十個(gè)。支農(nóng)部門(mén)的職能經(jīng)過(guò)從上到下的傳導(dǎo)，最后在基層就會(huì)出現(xiàn)不少問(wèn)題，因多頭管理進(jìn)一步導(dǎo)致支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分不明確。

（三）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

因支農(nóng)事權(quán)不明確，中央財(cái)政通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金的支出。但是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多、重復(fù)使用，會(huì)造成資金分散，反而影響支農(nóng)效果。另一方面，管理機(jī)制本身有缺陷，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行不規(guī)范。例如：對(duì)于重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目，因監(jiān)督管理不到位，出現(xiàn)弄虛作假行為；或拿到專項(xiàng)資金后，對(duì)資金進(jìn)行挪用、滯撥、浪費(fèi)，均會(huì)降低支農(nóng)資金的使用效率。

（四）涉農(nóng)資金監(jiān)管工作不到位

目前支農(nóng)資金管理工作，采用投資、建設(shè)、使用的管理體制，由于監(jiān)督不到位，很容易造成資金浪費(fèi)。對(duì)支農(nóng)資金進(jìn)行監(jiān)管，以財(cái)政部門(mén)和農(nóng)口部門(mén)為主，以審計(jì)、媒體監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督為輔，但各種監(jiān)督方式均存在不足之處[2]。具體來(lái)看：財(cái)政部門(mén)批復(fù)支農(nóng)項(xiàng)目后，將資金撥付給地方財(cái)政，因資金管理權(quán)在下級(jí)，難以實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管。農(nóng)口部門(mén)重視資金申請(qǐng)、輕視資金管理，重視資金分配，輕視資金運(yùn)行，監(jiān)管意識(shí)薄弱。審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督具有事后性，無(wú)法事前和事中控制；而且審計(jì)周期長(zhǎng)、效率低，防范資金使用風(fēng)險(xiǎn)的效力低下。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和啟示

（一）美國(guó)

美國(guó)的行政結(jié)構(gòu)分為三級(jí)：高層是聯(lián)邦政府，中間是州政府，基層是地方政府。其中，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)資金支出，負(fù)責(zé)供應(yīng)農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品，以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)工程。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主體，也是農(nóng)業(yè)基金工程的建設(shè)者。早在2002年，《農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法案》就規(guī)定：財(cái)政補(bǔ)貼用于農(nóng)村發(fā)展、林業(yè)管理、流通補(bǔ)貼、消費(fèi)補(bǔ)貼、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域。為了進(jìn)一步提高農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)民增收，新法案對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼，加大實(shí)物援助力度，為農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)拓國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)。具體到補(bǔ)貼數(shù)額，和農(nóng)作物生產(chǎn)面積、產(chǎn)量正相關(guān)，大約70%的補(bǔ)貼資金進(jìn)入30%的大型農(nóng)場(chǎng)，有助于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）歐盟

歐盟的做法和美國(guó)類似，劃分為兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)。其中，歐盟負(fù)責(zé)制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，得到各成員國(guó)認(rèn)可后，首先中央政府針對(duì)涉農(nóng)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面，制定相關(guān)政策；然后地方政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，針對(duì)農(nóng)業(yè)科技、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)保救災(zāi)、農(nóng)民培訓(xùn)等方面，制定相關(guān)政策。整個(gè)歐盟內(nèi)部，對(duì)支農(nóng)工作的劃分明確。在1992年，歐盟針對(duì)支農(nóng)資金投入進(jìn)行改革，一方面降低市場(chǎng)支持價(jià)格。另一方面為農(nóng)民提供直接補(bǔ)貼，從直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，向結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)等方面轉(zhuǎn)變。

（三）帶來(lái)的啟示

結(jié)合美國(guó)和歐盟的做法，在支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任方面帶來(lái)的啟示有：首先，財(cái)政支農(nóng)力度應(yīng)逐漸加大。農(nóng)業(yè)既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又具有一定的弱質(zhì)性，生產(chǎn)環(huán)節(jié)隱藏的風(fēng)險(xiǎn)多，需要得到國(guó)家的保障和支持。我國(guó)近年來(lái)的中央一號(hào)文件，加大了政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的力度，但在投入的資金數(shù)額上，和這些國(guó)家相比仍存在較大差距。其次，中央財(cái)政和地方財(cái)政，分別承擔(dān)主要和次要責(zé)任。從財(cái)政支農(nóng)的資金份額來(lái)看，中央政府的資金支出比重要高于地方政府，這樣才能保證財(cái)政支農(nóng)政策穩(wěn)定運(yùn)行。我國(guó)目前現(xiàn)狀則剛好相反，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的資金比重小，應(yīng)在未來(lái)工作中逐漸提高比重，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展速度。最后，注重完善農(nóng)業(yè)法律法規(guī)。為了明確支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用立法的途徑，對(duì)預(yù)算安排方案、要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、各級(jí)機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，均作出明確詳細(xì)的規(guī)定。我國(guó)在1993年頒布《農(nóng)業(yè)法》，在2012年進(jìn)行修訂，但在財(cái)政支農(nóng)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分上依然不明確，這是今后工作的一個(gè)重點(diǎn)方向。

三、劃分財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任的思路方法

（一）建立政府分級(jí)支持機(jī)制

劃分財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任，應(yīng)該通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)，在法律法規(guī)中明確中央政府、地方政府的職能范圍，需要承擔(dān)職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量。基于該法規(guī)下，進(jìn)一步列出各級(jí)政府的事權(quán)清單，促使中央和地方政府的事權(quán)關(guān)系規(guī)范化、法制化。當(dāng)然，我國(guó)地域廣闊，不同地區(qū)的氣候環(huán)境、生活水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展情況有差異，立法和事權(quán)清單的制定不能一蹴而就，應(yīng)該在實(shí)踐中不斷完善和優(yōu)化[3]。具體操作上，財(cái)政支農(nóng)事權(quán)應(yīng)首先設(shè)計(jì)初步清單：1.全國(guó)性、跨省份的事務(wù)，由中央政府進(jìn)行決策和管理；除此之外的地方性事務(wù)，由地方政府進(jìn)行決策和管理，并在中央政府的政令許可范圍內(nèi)。2.地方政府的自有收入不滿足支出需求，中央政府可通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)助。3.如果是中央和地方的共同事務(wù)，根據(jù)事務(wù)具體內(nèi)容，合理分配兩者的職權(quán)范圍、負(fù)擔(dān)比例；中央財(cái)政也可通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式，委托地方政府行使職權(quán)。

（二）涉農(nóng)資金長(zhǎng)效整合統(tǒng)籌

第一，在中央層面，對(duì)涉農(nóng)資金進(jìn)行整合協(xié)調(diào)，設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的矛盾。這一機(jī)構(gòu)的建立，可加強(qiáng)各部門(mén)之間的溝通，對(duì)涉農(nóng)資金的使用進(jìn)行協(xié)商，明確界定部門(mén)職責(zé)，對(duì)不作為、執(zhí)行不力的部門(mén)和人員追究責(zé)任。第二，涉農(nóng)資金的整合范圍應(yīng)擴(kuò)大，除了直接補(bǔ)貼資金、救災(zāi)救濟(jì)資金，還應(yīng)該將中央安排的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)等資金，以及地方安排的涉農(nóng)資金，均納入整個(gè)范圍內(nèi)。第三，對(duì)涉農(nóng)資金的整合，應(yīng)采取以點(diǎn)帶面的方式，可以將兩大平原作為試點(diǎn)，獲得成功經(jīng)驗(yàn)后再推廣至全國(guó)。同時(shí)以農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行整合，不斷增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)規(guī)模。

（三）下放涉農(nóng)資金審批權(quán)限

第一，各級(jí)政府下放涉農(nóng)資金審批權(quán)限，減少中間環(huán)節(jié)，以加強(qiáng)資金監(jiān)管力度，提高資金使用效率。具體操作上，中央財(cái)政將適宜的涉農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放到省級(jí)，省級(jí)將適宜的項(xiàng)目審批權(quán)下放到市縣，提高政府工作的自主性和靈活性[4]。第二，對(duì)于適宜的支農(nóng)項(xiàng)目，應(yīng)該將權(quán)力下放給社會(huì)和農(nóng)民，或交給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)村基層組織直接管理，上級(jí)部門(mén)則負(fù)責(zé)規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督。第三，對(duì)支農(nóng)資金的管理，應(yīng)創(chuàng)新管理方式，降低行政成本，例如近年來(lái)推出的一卡通制度，就被廣大農(nóng)民接受。

（四）涉農(nóng)資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

在涉農(nóng)資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，其一，要在編制預(yù)算時(shí)，對(duì)支農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用，要求農(nóng)口部門(mén)針對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行梳理，確保這一制度規(guī)范運(yùn)行，針對(duì)不規(guī)范、重復(fù)交叉、不符合財(cái)政支持方向的資金，及時(shí)進(jìn)行清理。其二，要推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)一般工作，因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付，會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生一定的束縛作用，影響工作上的能動(dòng)性。對(duì)于專項(xiàng)中屬于地方事務(wù)、數(shù)額比較固定的項(xiàng)目，應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付[5]。其三，在支農(nóng)資金的撥款方式上，應(yīng)該將審批、撥款和審計(jì)相分離，遵循集中支付的原則。支農(nóng)資金經(jīng)財(cái)政和農(nóng)口部門(mén)申報(bào)后，經(jīng)過(guò)省、市、縣支付中心，將資金撥付到項(xiàng)目或個(gè)人，避免資金挪用現(xiàn)象。

（五）創(chuàng)新支農(nóng)資金管理模式

近期來(lái)看，應(yīng)處理好財(cái)務(wù)和農(nóng)口部門(mén)之間的關(guān)系，促使各部門(mén)樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，確保政策、資金、管理工作落實(shí)，尤其在檢查、監(jiān)督上發(fā)揮出合力，建立決策協(xié)商機(jī)制、信息共享機(jī)制。遠(yuǎn)期來(lái)看，政府改革工作中，應(yīng)樹(shù)立大部制理念，將業(yè)務(wù)和職能相近的部門(mén)合并起來(lái)，從部門(mén)分割轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ芨采w，徹底解決多頭管理的問(wèn)題。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，三農(nóng)問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)焦點(diǎn)和重點(diǎn)，財(cái)政支農(nóng)實(shí)施過(guò)程中，支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任的劃分上存在一些問(wèn)題。文章結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，從建立政府分級(jí)支持機(jī)制、涉農(nóng)資金長(zhǎng)效整合統(tǒng)籌、下放資金審批權(quán)限、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、創(chuàng)新資金管理模式5個(gè)方面，系統(tǒng)闡述了相關(guān)改進(jìn)措施，希望為實(shí)際管理提供借鑒。