郝世坤,郭沙沙
(1.河北科技師范學(xué)院 文法學(xué)院,河北 秦皇島 066000;2.深圳大學(xué) 法學(xué)院,廣東 深圳 518060)
監(jiān)察制度改革構(gòu)建了集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的反腐敗體系,進(jìn)一步加大了反腐力度和效果。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)直接依據(jù)《監(jiān)察法》對(duì)職務(wù)犯罪案件展開(kāi)調(diào)查活動(dòng),而不是依據(jù)《刑事訴訟法》,所以?xún)煞ㄈ绾斡行с暯舆@一問(wèn)題則因此而產(chǎn)生。理論和司法實(shí)務(wù)關(guān)注更多的是:如何平衡監(jiān)察制度改革與“以審判為中心”改革的關(guān)系、構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)對(duì)留置調(diào)查措施的法律監(jiān)督,以及如何有效排除非法監(jiān)察證據(jù)等問(wèn)題。
但自監(jiān)察法實(shí)施以來(lái),“職務(wù)犯罪案件進(jìn)入訴訟程序數(shù)量驟減”這一現(xiàn)象并未引起理論和實(shí)務(wù)方面的充分重視和深入研究。有學(xué)者曾對(duì)監(jiān)察體制改革以來(lái)檢察機(jī)關(guān)接收監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪數(shù)量進(jìn)行了實(shí)證分析。研究表明,不論是試點(diǎn)地區(qū)還是非試點(diǎn)地區(qū),檢察機(jī)關(guān)和人民法院辦理的職務(wù)犯罪案件數(shù)量較監(jiān)察體制改革之前均呈現(xiàn)出不同程度的下降[1]。為了進(jìn)一步論證“職務(wù)犯罪案件數(shù)量驟減”這一事實(shí),筆者繼續(xù)追蹤2018年《監(jiān)察法》生效以來(lái)職務(wù)犯罪案件的數(shù)量變化情況。筆者以法院審理的職務(wù)犯罪案件之?dāng)?shù)量為出發(fā)點(diǎn),分析了2018年和2019年最高人民法院政府工作報(bào)告中關(guān)于辦理貪污賄賂犯罪案件的數(shù)量(1)筆者之所以只分析2018年和2019年這兩年的數(shù)據(jù),是因?yàn)楸O(jiān)察體制改革是2017年底才在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)的,故這兩年的數(shù)據(jù)能夠說(shuō)明自全國(guó)開(kāi)展監(jiān)察體制改革以來(lái)法院審理職務(wù)犯罪案件的數(shù)量,更具有代表性。,報(bào)告顯示2018年和2019年期間全國(guó)各級(jí)人民法院審結(jié)貪污賄賂犯罪案件分別為19.5萬(wàn)和2.8萬(wàn)[2]。同時(shí),最高人民檢察院的相關(guān)負(fù)責(zé)人在介紹2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)受理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件數(shù)量時(shí)表示:與2017年檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈穆殑?wù)犯罪數(shù)量相比,2018年職務(wù)犯罪案件數(shù)量的“下降幅度較大”[3]。這表明,自監(jiān)察法正式生效之后,職務(wù)犯罪案件的數(shù)量比監(jiān)察制度改革試點(diǎn)期間的數(shù)量大幅下降。因此“職務(wù)犯罪案件數(shù)量驟減”這一事實(shí)是客觀存在的。
職務(wù)犯罪案件數(shù)量的驟減固然表明我國(guó)反腐工作取得了重大成就,但同時(shí)也表明:大量的職務(wù)犯罪案件還未進(jìn)入到司法程序中。因此,需要從多角度來(lái)分析這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因,以此確保國(guó)家刑罰權(quán)對(duì)職務(wù)犯罪人的有效行使,避免監(jiān)察機(jī)關(guān)以政務(wù)處分代替刑事追究。同時(shí),只有確保監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件能夠順利進(jìn)入刑事訴訟程序,才能使上述關(guān)于兩法銜接的討論內(nèi)容有實(shí)際的意義。例如,法院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為合法性的審查建立在職務(wù)犯罪案件進(jìn)入到刑事訴訟程序這一事實(shí)基礎(chǔ)之上。
因此,本文期望通過(guò)深入闡述產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因,切實(shí)提出能夠有效約束監(jiān)察機(jī)關(guān)案件流轉(zhuǎn)權(quán)的建議,避免監(jiān)察機(jī)關(guān)以政務(wù)處分代替刑事追究,以此維護(hù)司法權(quán)、刑罰權(quán)的行使,加大我國(guó)反腐敗力度與成效。
1.相互銜接之憲法目的成為空談
從目前的制度安排來(lái)看,職務(wù)犯罪案件只有在進(jìn)入到審查起訴階段或者審判階段時(shí),檢察機(jī)關(guān)和法院才能審查監(jiān)察活動(dòng)的合法性問(wèn)題。這表明:只有職務(wù)犯罪案件進(jìn)入到審查起訴階段、審判階段,三機(jī)關(guān)相互制約的目的在理論上才有實(shí)現(xiàn)的可能。這樣一來(lái),監(jiān)察機(jī)關(guān)是否將職務(wù)犯罪案件移送給檢察機(jī)關(guān)則成為法檢對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行制約的關(guān)鍵。但法律并未對(duì)“如何確保職務(wù)犯罪案件順利進(jìn)入刑事訴訟程序”方面做出任何規(guī)定,這一立法空白將導(dǎo)致憲法中所規(guī)定的“相互制約”目的的有效實(shí)現(xiàn)缺乏制度保障,主要表現(xiàn)為以下兩方面。
首先,監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握著職務(wù)犯罪案件分流的決定權(quán),即掌握著職務(wù)犯罪案件進(jìn)入刑事訴訟程序的閥門(mén),且不受檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的外部制約,這導(dǎo)致在職務(wù)犯罪案件流轉(zhuǎn)方面,監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)形成了單方面的制約。由于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使范圍不涵蓋職務(wù)犯罪案件的調(diào)查程序,所以檢察機(jī)關(guān)在這一環(huán)節(jié)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約得不到體現(xiàn),而防止后者權(quán)力濫用的目的也未能實(shí)現(xiàn)。
其次,如果監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行不當(dāng)分流,案件不能順利進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié),那么檢察機(jī)關(guān)與法院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約是不存在事實(shí)基礎(chǔ)的,這種事后監(jiān)督也就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的可能性。因?yàn)椴徽撌菣z察機(jī)關(guān)的審查起訴、退回補(bǔ)充調(diào)查、排除非法監(jiān)察證據(jù),還是法院?jiǎn)?dòng)針對(duì)監(jiān)察人員的調(diào)查活動(dòng)合法性的程序性制裁措施,以及對(duì)監(jiān)察證據(jù)的審查,都需要以職務(wù)犯罪案件進(jìn)入訴訟程序?yàn)榍疤?否則這些制度安排都沒(méi)有運(yùn)行的必要。
2.審判中心主義改革成果得不到體現(xiàn)
理論上的主流觀點(diǎn)一致認(rèn)為,監(jiān)察體制改革應(yīng)在審判中心主義理念的框架內(nèi)開(kāi)展,要確保審判環(huán)節(jié)成為整個(gè)刑事訴訟程序的中心環(huán)節(jié);但監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件流轉(zhuǎn)擁有絕對(duì)控制權(quán)這一現(xiàn)象反而有可能形成“調(diào)查中心主義”,削弱審判中心主義改革成果。因?yàn)檎{(diào)查中心主義的影響不僅體現(xiàn)為調(diào)查環(huán)節(jié)在審判階段對(duì)法院定罪量刑的影響,而且還表現(xiàn)為:監(jiān)察機(jī)關(guān)在審判前就可以根據(jù)刑事訴訟的定罪標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立判斷是否移送職務(wù)犯罪案件(2)監(jiān)察案件偵查終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)為:案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分,需要追究刑事責(zé)任的。,這使得監(jiān)察機(jī)關(guān)享有了本應(yīng)專(zhuān)屬于司法機(jī)關(guān)的判斷權(quán),導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)事實(shí)上成為審前階段的“審判機(jī)關(guān)”,可以單獨(dú)決定職務(wù)案件的性質(zhì)。
此外,由于外部監(jiān)督機(jī)制的缺失及監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊政治地位,監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)呈現(xiàn)出無(wú)限擴(kuò)張的趨勢(shì)。即便相關(guān)文件引入允許檢察機(jī)關(guān)的提前介入,或建立“專(zhuān)家咨詢(xún)庫(kù)”,吸納法官、檢察官的參與,但這些制度安排只是為了方便監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件,并未體現(xiàn)對(duì)后者的有效制約。以上情況表明,監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件流轉(zhuǎn)所享有的決定權(quán)使得其可以在案件移送階段就能直接制約審判權(quán),根本不用等到審判階段,導(dǎo)致審判中心主義根本沒(méi)有發(fā)揮作用的場(chǎng)域。
刑法的預(yù)測(cè)可能性是人類(lèi)追求法治的重要目標(biāo),并且現(xiàn)代刑法中所確立的罪刑法定,以及平等適用刑法等原則都是為了保障刑法的可預(yù)測(cè)性。刑法的可預(yù)測(cè)性不僅體現(xiàn)在刑法的制定階段,而且在刑法的執(zhí)行階段應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn),使公民(罪犯和被害人)對(duì)刑法運(yùn)作具有可預(yù)知性、可等待性乃至可期盼性[4]。具體到職務(wù)犯罪案件,如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不當(dāng)減少職務(wù)犯罪案件進(jìn)入刑事訴訟程序的案件數(shù)量,那么案件當(dāng)事人基于個(gè)案對(duì)刑法的預(yù)測(cè)和期待只能淪為虛幻。這不僅會(huì)導(dǎo)致刑法各項(xiàng)原則喪失有效運(yùn)行基礎(chǔ),而且還會(huì)使刑法的公信力受損。
一方面,罪刑法定原則中的秩序價(jià)值是通過(guò)預(yù)測(cè)可能性得以實(shí)現(xiàn)的,這主要表現(xiàn)為公民可以根據(jù)明確的刑法條文預(yù)測(cè)自己的行為后果,從而將法律秩序因素納入行為的考慮之中,避免受到刑罰處罰,而如果預(yù)測(cè)可能性受損則會(huì)損害這一秩序價(jià)值。從被調(diào)查人角度來(lái)看,如果調(diào)查案件未進(jìn)入到刑事訴訟階段,那么他對(duì)自己的行為在刑法上如何被評(píng)價(jià)則沒(méi)有明確的估計(jì),會(huì)導(dǎo)致被調(diào)查人存在僥幸心理,有再實(shí)施犯罪、危害社會(huì)的可能,刑罰之特殊預(yù)防功能在被調(diào)查人身上得不到實(shí)現(xiàn),同時(shí)對(duì)那些潛在的貪污腐敗現(xiàn)象也起不到威懾和制止作用。從社會(huì)公眾角度來(lái)看,其希望國(guó)家嚴(yán)厲打擊、懲治腐敗犯罪的愿望則會(huì)落空,對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐能力產(chǎn)生懷疑,使國(guó)家機(jī)關(guān)公信力受損,同時(shí)還會(huì)使公眾對(duì)刑法所具有的保障社會(huì)秩序之價(jià)值產(chǎn)生懷疑,從而導(dǎo)致對(duì)刑法的不信任。
另一方面,預(yù)測(cè)可能性的受損會(huì)使法律平等適用原則得不到落實(shí)。法律平等適用不僅指刑罰平等,即針對(duì)同一案件,法院判處的刑罰應(yīng)保持在大致相同的水平上,而且還表現(xiàn)為身份平等——不論行為人的職業(yè)、地位、出身、財(cái)產(chǎn)狀況如何,只要他實(shí)行了危害社會(huì)的行為,就應(yīng)依法受刑罰處罰[5]。如果兩個(gè)犯有類(lèi)似罪行的公職人員,一個(gè)受到刑事追究,另外一個(gè)僅受到政務(wù)處分或黨紀(jì)處分,這種情況要比“犯有相同罪行的公職人員受到不同程度的刑罰處罰”更易引起公眾的強(qiáng)烈不滿,使公眾對(duì)“平等適用法律”這一原則產(chǎn)生更強(qiáng)烈的不信任;同時(shí)還會(huì)給公眾留下這樣一種印象——成文刑法只是適用于膽小者與倒霉者,對(duì)于其他人而言只是擺設(shè)[6],這會(huì)給我國(guó)法治的發(fā)展帶來(lái)巨大的阻礙。
根據(jù)《監(jiān)察法》第三十九條的規(guī)定,“初步核實(shí)”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“初查”)是監(jiān)察立案的前置程序,同時(shí)案件經(jīng)過(guò)初查之后有多個(gè)流轉(zhuǎn)方向:黨紀(jì)處分程序,政務(wù)處分程序,違法犯罪調(diào)查程序[7]。因此,初查程序也可能成為不當(dāng)流轉(zhuǎn)職務(wù)犯罪案件的環(huán)節(jié)。目前,對(duì)初查程序流轉(zhuǎn)的監(jiān)督采取的是“監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批模式”,核查組的初查結(jié)果要經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批,由監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)決定案件是否立案進(jìn)入犯罪調(diào)查程序或是轉(zhuǎn)入其他程序。
當(dāng)前采用的這種監(jiān)督模式是存在缺陷的,初查階段中調(diào)查性措施的適用是由主要負(fù)責(zé)人審批的,案件的流轉(zhuǎn)方向還是由主要負(fù)責(zé)人或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)掌握,這會(huì)使得個(gè)人權(quán)力過(guò)于集中,造成權(quán)力濫用,不足以防止“不當(dāng)分流刑事案件”現(xiàn)象的發(fā)生。由于《監(jiān)察法》并未建立完善的責(zé)任追責(zé)體系,因此,在相關(guān)責(zé)任追究方式及結(jié)果不明確的情況下,主要負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)可能出于其他目的而不是依照案件事實(shí)情況對(duì)案件做出處理,導(dǎo)致其濫用對(duì)職務(wù)犯罪案件的追究權(quán)限。
因此,如何加強(qiáng)對(duì)初查決定的監(jiān)督,從源頭上防止“以政務(wù)處分代替刑事追究”現(xiàn)象的發(fā)生是理論和實(shí)踐必須重視的課題。
1.監(jiān)察立案監(jiān)督的缺位
根據(jù)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者的地位及 “相互配合、相互制約”的《憲法》規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)職務(wù)犯罪的監(jiān)察立案行使法律監(jiān)督權(quán)[8],但是在兩法銜接的實(shí)踐操作和理論層面上,改革者和學(xué)者都未重視檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)如何有效行使的問(wèn)題。我國(guó)在立法層面只是強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段對(duì)職務(wù)犯罪案件的審查,即便是《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《銜接辦法》)引入了“檢察機(jī)關(guān)提前介入制度”也并未囊括立案監(jiān)督這一內(nèi)容。在理論層面上,學(xué)者也是討論檢察機(jī)關(guān)如何對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督[9],并未對(duì)如何實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的有效實(shí)施進(jìn)行深入闡述,這就導(dǎo)致監(jiān)察立案的監(jiān)督成為立法和實(shí)踐空白。監(jiān)察立案是職務(wù)犯罪與職務(wù)違法案件分流的重要流程,如果在這一環(huán)節(jié)缺乏有效的監(jiān)督,監(jiān)察機(jī)關(guān)有可能在監(jiān)察立案這一環(huán)節(jié)就存在濫用權(quán)力的傾向。因?yàn)樯嫦勇殑?wù)犯罪的調(diào)查措施要比涉嫌職務(wù)違法的調(diào)查措施在適用程序上更加嚴(yán)格,為了避免這一煩瑣程序,監(jiān)察機(jī)關(guān)可能在缺乏外部監(jiān)督的情況下,將本來(lái)涉嫌職務(wù)犯罪的案件作為職務(wù)違法來(lái)處理,這在源頭上就導(dǎo)致了職務(wù)犯罪案件數(shù)量驟減。
另外,《監(jiān)察法》確立的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪一體化的立案模式給檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)的行使設(shè)置了障礙。根據(jù)《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)一般限于刑事案件,不包括針對(duì)違法案件的立案,而這種一體化的監(jiān)察立案模式導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察程序的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不明確,使監(jiān)察機(jī)關(guān)有可能會(huì)以“監(jiān)察立案涉及的只是職務(wù)違法案件”為由而拒絕檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督。同時(shí),即便監(jiān)察機(jī)關(guān)剛開(kāi)始的監(jiān)察立案只涉及職務(wù)違法,但是在調(diào)查過(guò)程中,如果案件符合職務(wù)犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)時(shí),由于沒(méi)有明顯的、外在的轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)與程序,監(jiān)察機(jī)關(guān)仍可能未將這一情況告知檢察機(jī)關(guān),這仍然會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)有效介入監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案程序及后續(xù)調(diào)查過(guò)程當(dāng)中。這種一體化的立案程序雖然可以提高監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案效率,但由于拒絕檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督而不符合權(quán)力運(yùn)行受監(jiān)督的法理。
2.缺乏對(duì)不移送起訴的法律監(jiān)督
除了在立案階段掌握案件分流的權(quán)力之外,監(jiān)察機(jī)關(guān)在“是否將職務(wù)犯罪案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴”這一環(huán)節(jié)也享有不受外部監(jiān)督的權(quán)力。監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的案件進(jìn)行監(jiān)察立案后,調(diào)查后的結(jié)果有兩種:直接做出政務(wù)處分或者移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴,所以就存在著被調(diào)查人之行為是否達(dá)到定罪標(biāo)準(zhǔn)之判斷。如果在辦案人員判斷失誤或?yàn)E用權(quán)力且未受到外部有效監(jiān)督的情況下,職務(wù)犯罪案件被不當(dāng)分流,那么國(guó)家的刑罰權(quán)就得不到實(shí)現(xiàn)。例如,我國(guó)的辦案經(jīng)費(fèi)制度及“收支兩條線”制度使得監(jiān)察機(jī)關(guān)成為與案件的處理有著直接利害關(guān)系的特殊當(dāng)事人,監(jiān)察機(jī)關(guān)上繳國(guó)庫(kù)的財(cái)務(wù)數(shù)量越多,辦案機(jī)關(guān)獲得的經(jīng)費(fèi)就越多[10],那么在實(shí)踐中,監(jiān)察機(jī)關(guān)就有可能通過(guò)操控案件的性質(zhì)來(lái)達(dá)到實(shí)現(xiàn)增加辦案經(jīng)費(fèi)的目的。因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)將職務(wù)犯罪案件進(jìn)行分流的現(xiàn)象也就不足為奇。
此外,我國(guó)的法律體系也并未賦予檢察機(jī)關(guān)針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)不移送起訴的監(jiān)督權(quán),即便是在檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件中,檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限也不包括這一監(jiān)督內(nèi)容(3)《銜接辦法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)雖然可以在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)移送起訴前介入到調(diào)查活動(dòng),但是檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)被限定為對(duì)“證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)認(rèn)定、案件定性及法律適用提出書(shū)面意見(jiàn)等”。。這種立法空白使得監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪與職務(wù)違法的區(qū)分方面享有“無(wú)限”的自由裁量權(quán),為職務(wù)犯罪案件不當(dāng)分流埋下了隱患。
通過(guò)上述分析可知,決定職務(wù)犯罪案件能否順利進(jìn)入刑事訴訟程序的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)都沒(méi)有引入檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督,這是導(dǎo)致職務(wù)犯罪案件被不當(dāng)分流的根本原因。案件只有進(jìn)入刑事訴訟環(huán)節(jié),才能夠通過(guò)后續(xù)的審查起訴與審判實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)的制約,否則兩法的有效銜接就成為一紙空談。
對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì),理論和司法實(shí)踐有不同的觀點(diǎn)。改革決策者認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于“政治機(jī)關(guān)”,這是由監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公所決定的[11]。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)”[12];還有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的屬性具有雙重性,在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)屬于司法機(jī)關(guān),在處理其他問(wèn)題是屬于政治機(jī)關(guān),但整體上應(yīng)當(dāng)是政治機(jī)關(guān)[13]。筆者認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān),這種定性有利于兩法之間的有效銜接。但不可否認(rèn)的是,由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)委合署辦公,且人員設(shè)置出現(xiàn)高度重合(4)各級(jí)監(jiān)察委的主任、副主任是由同級(jí)的黨委書(shū)記、副書(shū)記所擔(dān)任,并且相關(guān)的監(jiān)察委員也是由紀(jì)委常委兼任。參見(jiàn)《全國(guó)各省區(qū)市紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)一覽表》,中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)官方網(wǎng)站:http://www.ccdi.gov.cn/toutu/201802/t20180211-163850.html.2020年8 月8日訪問(wèn)。,這使得監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)察權(quán)時(shí)不可避免地要考慮到屬于紀(jì)委的一些政治任務(wù),例如,《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》關(guān)于執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“四種形態(tài)”的要求為:讓黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整的成為違紀(jì)處理的大多數(shù);黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù);嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。
這一政治任務(wù)的目的是盡快遏制腐敗犯罪的高發(fā)態(tài)勢(shì),希望“以黨內(nèi)法規(guī)管住絕大多數(shù),以刑事法律懲處少數(shù)”,通過(guò)全面規(guī)范的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)來(lái)避免黨員干部成為嚴(yán)重違法、犯罪的立案審查對(duì)象[1],這成為監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)的重要遵循原則。為了實(shí)現(xiàn)這種目的,監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)有意識(shí)控制職務(wù)犯罪案件的立案數(shù)量與移送數(shù)量,以黨紀(jì)處分或政務(wù)處分來(lái)代替刑事追究。同時(shí)在實(shí)踐中,紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)公職人員做出的黨紀(jì)處分、政務(wù)處分比率處于逐年上升的趨勢(shì)[14]。因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)的“政治任務(wù)”也是影響職務(wù)犯罪案件數(shù)量的重要原因之一。
職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是依法反腐的重要依據(jù),是防止監(jiān)察機(jī)關(guān)以政務(wù)處分代替刑事追究的重要內(nèi)容,但我國(guó)《監(jiān)察法》中并沒(méi)有明確區(qū)分職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的界限,只是采取有限列舉的方式(5)《監(jiān)察法》第11條第2款。。從刑法分則第八章和第九章可知:職務(wù)犯罪案件分為貪污賄賂犯罪與瀆職犯罪兩類(lèi)。構(gòu)成貪污或賄賂罪的標(biāo)準(zhǔn)大多采用“數(shù)額大小或情節(jié)嚴(yán)重性”來(lái)區(qū)分犯罪與違法,所以在這類(lèi)案件中違法與犯罪的區(qū)分是相對(duì)容易的。以貪污罪為例,我國(guó)相關(guān)司法解釋明確規(guī)定構(gòu)成貪污罪的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn),并且對(duì)何為情節(jié)較為嚴(yán)重也做出了明確規(guī)定(6)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》將3萬(wàn)元作為入罪標(biāo)準(zhǔn)。所謂“有其他較重情節(jié)”是指貪污數(shù)額在1~3萬(wàn)元之間,但具有“貪污救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)、防疫、社會(huì)捐助等特定款物的”,“曾因故意犯罪受過(guò)刑事追究的”,“贓款贓物用于非法活動(dòng)的”等六種情形的情況。;但是對(duì)于瀆職類(lèi)案件來(lái)說(shuō),刑事實(shí)體法上采取的是以“公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失”為入罪標(biāo)準(zhǔn),這一標(biāo)準(zhǔn)具有高度抽象性,使得違法與犯罪的區(qū)分難度加大。這會(huì)導(dǎo)致一種現(xiàn)象:即便監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定,但因缺乏區(qū)分職務(wù)違法與職務(wù)犯罪之實(shí)體標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察案件做出不當(dāng)?shù)某绦蚍至?。這嚴(yán)重?fù)p害了反腐效果,也降低了國(guó)家機(jī)關(guān)的公信力。
監(jiān)察機(jī)關(guān)的初查結(jié)果有三種不同的處理方式,這是防止職務(wù)犯罪案件不當(dāng)分流的第一道關(guān)口,因此,立法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)初查結(jié)果流轉(zhuǎn)的監(jiān)督。
一方面,《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)明確初查階段中不同調(diào)查性措施的審批程序,對(duì)高強(qiáng)度的調(diào)查措施(如技術(shù)調(diào)查手段)應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體審批的程序,對(duì)其他調(diào)查性措施可以采用主要負(fù)責(zé)人審批的方式。之所以對(duì)初查程序中調(diào)查性措施的審批程序做出不同規(guī)定,是因?yàn)椴煌N類(lèi)的調(diào)查性措施可以反映出案件的嚴(yán)重程度。從一般的經(jīng)驗(yàn)可以看出,辦案機(jī)關(guān)往往對(duì)涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或犯罪的案件才會(huì)采取高強(qiáng)度的調(diào)查措施。因此,這種特殊的審批方式也可以使相關(guān)審查主體在進(jìn)行初查結(jié)果分流的過(guò)程中著重審查案件的性質(zhì),防止出現(xiàn)不當(dāng)分流之失誤。
另一方面,初查程序流轉(zhuǎn)的決定主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)初查階段中調(diào)查措施涉及的強(qiáng)度來(lái)確定。具體來(lái)說(shuō),初查階段采取的調(diào)查性措施經(jīng)過(guò)集體決定之審批程序的,初查程序流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)由集體決定;調(diào)查性措施的適用僅經(jīng)過(guò)主要負(fù)責(zé)人審批程序的,程序流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)由主要負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)人員決定,并報(bào)集體備案。
通過(guò)上述論述可知,只有在初查程序中,從加強(qiáng)對(duì)調(diào)查性措施的監(jiān)督強(qiáng)度及提高初查結(jié)果程序流轉(zhuǎn)的監(jiān)督級(jí)別兩方面入手,才能夠加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督力度,達(dá)到防止監(jiān)察機(jī)關(guān)降格處理職務(wù)犯罪案件的效果。
1.構(gòu)建監(jiān)察立案二元模式
《監(jiān)察法》所確立的一元立案模式,即監(jiān)察立案同時(shí)包括職務(wù)違法與職務(wù)犯罪是導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)實(shí)施立案監(jiān)督的困境所在。因此,應(yīng)首先完善我國(guó)的監(jiān)察立案模式,才能為檢察機(jī)關(guān)有效履行立案監(jiān)督職能提供制度基礎(chǔ),但理論上對(duì)這種模式能否啟動(dòng)刑事訴訟有不同的看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,這種立案模式不利于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)介入到職務(wù)犯罪案件中,所以應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察委內(nèi)部確立“黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事偵查雙軌制模式”[15]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)確立二元立案模式,即監(jiān)察立案只涉及嚴(yán)重職務(wù)違法案件,刑事立案涉及職務(wù)犯罪案件[16]。此外,也有觀點(diǎn)認(rèn)為,《監(jiān)察法》對(duì)職務(wù)犯罪案件的啟動(dòng)流程做出了特殊規(guī)定,應(yīng)適用“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)定,無(wú)須經(jīng)過(guò)單獨(dú)的刑事立案即可啟動(dòng)刑事程序[17]。
筆者認(rèn)為在探討一項(xiàng)制度的合理性時(shí),不僅要考慮其效率價(jià)值,而且應(yīng)當(dāng)關(guān)注其理論正當(dāng)性問(wèn)題。對(duì)于監(jiān)察立案一體化模式來(lái)說(shuō),其確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)避免重復(fù)取證、提高反復(fù)效率之目的。例如,涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人一般也存在大量違法、違紀(jì)行為,如果由不同的部門(mén)對(duì)同一被調(diào)查人分別進(jìn)行立案,分別展開(kāi)調(diào)查活動(dòng),明顯會(huì)降低調(diào)查效率。因此,理論上主張?jiān)诒O(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立不同的職能部門(mén)這一思路是不可取的,但是這種一體化的模式不利于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)介入監(jiān)察程序,行使法律監(jiān)督職能。正如上文論述可知,監(jiān)察機(jī)關(guān)可能以監(jiān)察立案涉及的只是職務(wù)違法為由而拒絕檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督。此外,即便不設(shè)立雙重立案體系,在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部也存在著相應(yīng)程序轉(zhuǎn)化問(wèn)題,這種一體化的立案模式不可避免地會(huì)存在降低調(diào)查效率的情況,因?yàn)槁殑?wù)違法與職務(wù)犯罪的證據(jù)體系及調(diào)查手段存在不同,一旦發(fā)現(xiàn)案件需要進(jìn)行轉(zhuǎn)化時(shí),相應(yīng)調(diào)查措施及文書(shū)制作的方式必然存在轉(zhuǎn)化,以此來(lái)滿足定罪量刑的標(biāo)準(zhǔn)。由此可知,雙重立案、反復(fù)取證并不是造成反腐效率低下的原因,這是由不同性質(zhì)的案件交由同一機(jī)關(guān)行使時(shí)必然存在的后果。
對(duì)于“只針對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法進(jìn)行監(jiān)察立案、對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行刑事立案”的觀點(diǎn),筆者認(rèn)為其雖然明確了檢察機(jī)關(guān)介入刑事案件的時(shí)間節(jié)點(diǎn),但是由于一般的職務(wù)違法不能采用留置這一調(diào)查措施,則削弱了監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行職務(wù)違法調(diào)查的效果。其實(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)職務(wù)違法行為采取留置措施的,并不一定違反正當(dāng)程序,也不一定違背法律面前人人平等原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)不論是在調(diào)查職務(wù)犯罪還是職務(wù)違法時(shí),都需要有一定的措施,不能因?yàn)槁殑?wù)違法的程度輕于刑事追究,就不允許其采取任何帶有強(qiáng)制性的措施。即便是在監(jiān)察體制改革之前,行政監(jiān)察部門(mén)也會(huì)對(duì)違法行為的行政人員采取限制人身自由的行政拘留,《監(jiān)察法》中針對(duì)職務(wù)違法案件的留置措施與行政拘留的性質(zhì)是相同的。因此,有必要在職務(wù)違法的調(diào)查中保留留置措施,只不過(guò)留置期限的設(shè)立及程序應(yīng)當(dāng)符合行政法中的比例原則,使其與職務(wù)犯罪中的留置措施有所區(qū)別,這才是問(wèn)題的根本。
因此,為了明確兩法銜接的時(shí)間節(jié)點(diǎn),以及明確檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的行使范圍,必須確立二元立案模式,即監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)職務(wù)違法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)察立案、針對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行刑事立案。在初查程序中能夠確定被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪的,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以直接進(jìn)行刑事立案。監(jiān)察立案之后發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人的行為涉及犯罪的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行程序轉(zhuǎn)化。這種立案模式并不一定會(huì)降低調(diào)查效率,因?yàn)槠渲皇菑?qiáng)調(diào)在案件性質(zhì)由職務(wù)違法轉(zhuǎn)化為職務(wù)犯罪時(shí),辦案機(jī)關(guān)只需要進(jìn)行一種對(duì)外宣示,這種宣示的效果就在于明確檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行立案監(jiān)督,它并不要求在轉(zhuǎn)化為刑事立案時(shí)一定要更換辦案主體。因此,這種立案模式的確立既可以明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件行使立案監(jiān)督權(quán)的時(shí)間問(wèn)題,也可以最大限度提高調(diào)查效率,避免重復(fù)調(diào)查取證。此外,應(yīng)當(dāng)對(duì)不同立案程序中調(diào)查措施的適用條件、程序做出不同的安排,防止監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)違法監(jiān)察立案之后,對(duì)達(dá)到職務(wù)犯罪標(biāo)準(zhǔn)的案件不進(jìn)行程序轉(zhuǎn)化。
2.構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的程序保障措施
制度保障是檢察機(jī)關(guān)有效行使監(jiān)察立案監(jiān)督的前提。近年來(lái),檢察機(jī)關(guān)的偵查立案監(jiān)督取得了顯著成果,檢察機(jī)關(guān)糾正了大量公安機(jī)關(guān)應(yīng)立而不立、不當(dāng)立案的案件,實(shí)現(xiàn)了有效追訴犯罪人、保障國(guó)家刑罰權(quán)之目的[18]。因此,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法來(lái)保障檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其立案監(jiān)督權(quán)。
一方面,應(yīng)當(dāng)保障檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的知情權(quán)。知情權(quán)是檢察機(jī)關(guān)有效進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ),當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行刑事立案時(shí)或者由監(jiān)察立案轉(zhuǎn)為刑事立案時(shí),監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知檢察機(jī)關(guān),確保檢察機(jī)關(guān)能夠及時(shí)介入到職務(wù)犯罪案件的刑事立案程序中。特別要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)刑事立案,以及變更刑事立案為監(jiān)察立案的知情權(quán),這是防止監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的關(guān)鍵,也是引進(jìn)立案監(jiān)督的核心內(nèi)容,因?yàn)檫@兩種情形阻斷了后續(xù)訴訟程序的進(jìn)行,有濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)借鑒刑事立案監(jiān)督中的信息通報(bào)制度(7)2010年《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定(試行)》中第3條所規(guī)定的信息通報(bào)制度。,以此暢通兩機(jī)關(guān)的信息互通。
另一方面,應(yīng)當(dāng)保障檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)及糾正權(quán)。筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)參照《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定進(jìn)行設(shè)置(8)詳見(jiàn)《刑事訴訟法》第113條及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第557條、第558條。。檢察機(jī)關(guān)可以采取一定的調(diào)查措施,如詢(xún)問(wèn)辦案人員,查閱相關(guān)材料等,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合,經(jīng)過(guò)調(diào)查之后確實(shí)發(fā)現(xiàn)存在錯(cuò)誤撤案或不立案的,可以要求監(jiān)察機(jī)關(guān)說(shuō)明撤案或者不立案理由,檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為理由不成立的,應(yīng)當(dāng)通知其繼續(xù)調(diào)查或則進(jìn)行立案,并且監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將后續(xù)立案與否的情況報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案。只有賦予檢察機(jī)關(guān)這三項(xiàng)剛性監(jiān)督權(quán),才能夠確保其立案監(jiān)督的意見(jiàn)得到有效實(shí)施。
從尊重訴訟規(guī)律及程序法原理角度來(lái)講,職務(wù)犯罪案件在立案后可能因多種原因?qū)е略V訟程序的終止。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不移送監(jiān)察案件比率過(guò)高,往往有兩種可能:其一是監(jiān)察機(jī)關(guān)存在違規(guī)撤案、以罰代刑、降格處理等違法行為,其二是監(jiān)察人員在調(diào)查環(huán)節(jié)因?yàn)檗k案能力不足或取證行為不規(guī)范,使得立案后的職務(wù)犯罪案件不符合移送起訴標(biāo)準(zhǔn),程序被迫終止或倒流[19]。這從側(cè)面反映出法律監(jiān)督的重要性,因此,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送環(huán)節(jié)的監(jiān)督。
2018年頒布的《銜接辦法》及2019年出臺(tái)的《人民檢察院提前介入監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)犯罪案件工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《提前介入規(guī)定》)為檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)提供了制度基礎(chǔ),對(duì)職務(wù)犯罪案件辦理質(zhì)量的提高具有突破性意義,但目前這種提前介入規(guī)定過(guò)于重視檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合,基本上排除了前者對(duì)后者的制約(9)《提前介入規(guī)定》中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)為:“審核案件材料,對(duì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)認(rèn)定、案件定性意見(jiàn)法律適用提出書(shū)面意見(jiàn),對(duì)是否需要采取強(qiáng)制措施進(jìn)行審查?!蓖瑫r(shí),檢察機(jī)關(guān)的任何處理決定都要與監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商,導(dǎo)致“配合有余、制約不足”。。因此,筆者認(rèn)為可以從完善檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制的角度,強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)案件移送環(huán)節(jié)的監(jiān)督,在檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件中,賦予檢察機(jī)關(guān)針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)不移送審查起訴決定的監(jiān)督權(quán),并允許檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查活動(dòng)[2],如果認(rèn)為不移送決定存在錯(cuò)誤的,可以建議監(jiān)察機(jī)關(guān)重新對(duì)不移送決定進(jìn)行審查,并且監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行審查時(shí)應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參與,并允許其提出相關(guān)意見(jiàn),確保檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意見(jiàn)發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。
監(jiān)察人員在實(shí)踐過(guò)程中必須明確這兩者的實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),防止因?qū)嶓w區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的模糊性產(chǎn)生監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的漏洞,以此來(lái)避免不當(dāng)分流職務(wù)犯罪案件的現(xiàn)象發(fā)生。根據(jù)上文論述可知,瀆職犯罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在模糊性,筆者建議從以下兩方面進(jìn)行區(qū)分。
一方面應(yīng)強(qiáng)調(diào)瀆職類(lèi)方面指導(dǎo)性案例的作用?!按蟛糠值姆啥际墙?jīng)過(guò)不斷的司法裁判過(guò)程才具體化,才獲得最后清晰的形象,然后才能適用于個(gè)案,許多法條事實(shí)上是借裁判才成為現(xiàn)行法的一部分”[20]。法律只有運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)生活中才具有意義,而判決書(shū)就是對(duì)刑法生動(dòng)的解讀,判決書(shū)的內(nèi)容越明確,刑法就越能發(fā)揮作用[21]。因此,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)性案件在區(qū)分職務(wù)違法與犯罪邊界方面的作用,盡量明確指導(dǎo)性案例中的案件事實(shí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),以及詳細(xì)進(jìn)行裁判說(shuō)理,這有利于充分發(fā)揮罪刑法定原則的明確性,增加辦案人員合理區(qū)分的能力。另一方面應(yīng)明確刑法教義學(xué)標(biāo)準(zhǔn)[22],即遵循刑事一體化的思路,從刑法文本中找尋區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。
為解決當(dāng)前司法實(shí)踐中職務(wù)犯罪案件的數(shù)量驟減問(wèn)題,筆者認(rèn)為從制度和理念層面防止監(jiān)察機(jī)關(guān)以政務(wù)處分代替刑事追究是當(dāng)務(wù)之急。從程序角度來(lái)看,強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的立案、移送起訴等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督顯得至關(guān)重要,所以有必要通過(guò)完善監(jiān)察立案模式來(lái)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的有效行使;同時(shí)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)案件流轉(zhuǎn)情況的監(jiān)督。從實(shí)體層面來(lái)看,還應(yīng)強(qiáng)調(diào)職務(wù)違法與犯罪的實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),使監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中做到“有法可依”。此外,還應(yīng)當(dāng)從司法體制層面完善我國(guó)經(jīng)費(fèi)撥付制度,使監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件辦理中保持最大限度中立性和客觀性,同時(shí)應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“四種形態(tài)”對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響,以期從多層面的制度完善確保職務(wù)犯罪案件能夠順利進(jìn)入刑事訴訟程序,實(shí)現(xiàn)兩法有效銜接,提高我國(guó)反腐的法治化水平。