孫浩宇

(華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，上海 200063)

2019冠狀病毒病(COVID-19)大流行再次暴露了全球公共衛(wèi)生治理的缺陷。當(dāng)前，全球公共衛(wèi)生治理是由世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的國(guó)際法之治。[1]實(shí)踐中，由于國(guó)家往往怠于履行《國(guó)際衛(wèi)生條例》規(guī)定的公共衛(wèi)生義務(wù)，世衛(wèi)組織更多使用決議、建議、指南和標(biāo)準(zhǔn)等軟法開展全球公共衛(wèi)生治理。[2]世衛(wèi)組織軟法的靈活性、協(xié)調(diào)性和高效率的優(yōu)勢(shì)使得其在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮著不可替代的作用。然而，在包括本次COVID-19在內(nèi)的數(shù)次大流行中，國(guó)家不遵守世衛(wèi)組織軟法的行為使得軟法的效力日趨弱化。因此，分析世衛(wèi)組織軟法的效力及其缺陷并探索相應(yīng)的完善路徑，對(duì)于推動(dòng)世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)下的全球公共衛(wèi)生治理意義重大。

一、世衛(wèi)組織軟法的概念

(一)軟法的定義

盡管軟法概念在理論層面存在諸多爭(zhēng)議，但是學(xué)者普遍認(rèn)為軟法是法律體系中不可或缺的一部分。[3]施耐德(Francis Snyder)指出軟法是不具有法律約束力但具有實(shí)際效果的行為規(guī)則。[4]古茲曼(Andrew T. Guzman)和梅耶(Timothy L. Meyer)認(rèn)為這樣一種定義無法準(zhǔn)確區(qū)分軟法和非法律的文件。他們認(rèn)為，軟法是無約束力但能夠解釋法律或形成對(duì)未來國(guó)家合理行為期待的一種規(guī)則或文件。[3]謝弗(Armin Schafer)和遜登(Linda Senden)則認(rèn)為軟法是規(guī)定在文件中，沒有法律約束力但可能產(chǎn)生某種間接的法律效果并產(chǎn)生實(shí)際影響的行為規(guī)則。[5]謝爾塞斯(Skj?rseth)指出軟法是性質(zhì)上不具有法律約束力但具有法律相關(guān)性的國(guó)際規(guī)范，軟法的存在介于法律和政策之間；科佩爾(Martin Koppel)據(jù)此認(rèn)為軟法是不具有法律約束性義務(wù)的政府間協(xié)議。[6]國(guó)內(nèi)學(xué)者中，王鐵崖先生認(rèn)為軟法是嚴(yán)格來說沒有法律約束力但具有一定法律效果的法律文件。[7]456羅豪才先生將軟法定義為一種事實(shí)上存在的可以有效約束人們行為的行動(dòng)規(guī)則，而這些行為規(guī)則的實(shí)施總體上不依賴于國(guó)家強(qiáng)制力的保障。[8]5綜上所述，軟法的兩個(gè)主要特質(zhì)已經(jīng)被勾勒出來：其一，不具有法律所具備的強(qiáng)制性約束力；其二，事實(shí)上產(chǎn)生與法律類似或相同的效果，使得行為主體像遵守法律一樣遵守軟法。據(jù)此，筆者認(rèn)為國(guó)際法語(yǔ)境下的軟法是不具有強(qiáng)制性約束力，但是事實(shí)上約束國(guó)家行為的一類國(guó)際法規(guī)范。(1)下文所指“軟法”，均為國(guó)際法語(yǔ)境下的軟法，或稱“國(guó)際軟法”。

(二)世衛(wèi)組織軟法的概念

筆者認(rèn)為，世衛(wèi)組織軟法是世衛(wèi)組織制定的不具有強(qiáng)制性約束力，但能夠約束國(guó)家行為的決議、建議、指南和標(biāo)準(zhǔn)等國(guó)際法規(guī)范。實(shí)踐中，政府間國(guó)際組織作出的部分決議、建議、技術(shù)規(guī)范和示范法等因不具有法律約束力但具有說服力和影響力，因而被認(rèn)為屬于軟法。[9]世衛(wèi)組織是“旨在求各民族企達(dá)衛(wèi)生之最高可能水準(zhǔn)”的政府間國(guó)際組織。(2)《世界衛(wèi)生組織組織法》序言：“本組織法簽訂國(guó)，依據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章，宣告下列各原則為各民族幸福，和睦，與安全之基礎(chǔ)……”；第一條：“世界衛(wèi)生組織(以下簡(jiǎn)稱本組織)之宗旨在求各民族企達(dá)衛(wèi)生之最高可能水準(zhǔn)。”在世衛(wèi)組織法律制度框架下，國(guó)際衛(wèi)生立法的緩慢進(jìn)展使得世衛(wèi)組織往往通過不具有法律約束力的決議、建議、指南和標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則文件開展全球公共衛(wèi)生治理。(3)當(dāng)前世衛(wèi)組織制定和通過的有約束力的法律文件僅有《煙草控制框架公約》《國(guó)際疾病分類法》和《國(guó)際衛(wèi)生條例》。[10]盡管此類規(guī)范性文件不具有法律上的約束力，但世衛(wèi)組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和權(quán)威性一定程度上確保了規(guī)范的科學(xué)性，使得國(guó)家和相關(guān)主體能夠積極實(shí)施，因而構(gòu)成了世衛(wèi)組織軟法的主要內(nèi)容。例如，在2003年嚴(yán)重急性呼吸道綜合征(SARS)暴發(fā)階段，世衛(wèi)組織自4月2日起發(fā)布了多份不具有法律約束力的旅行建議。此類文件建議前往被認(rèn)為SARS接觸風(fēng)險(xiǎn)較高的指定地區(qū)的旅行者考慮推遲非必要的旅行計(jì)劃。盡管旅行建議針對(duì)的是公眾，但其明確指出了被列為疫區(qū)的國(guó)家和地區(qū)，從而對(duì)國(guó)家加強(qiáng)本國(guó)疫情防控起到了良好的推動(dòng)作用。[11]值得注意的是，世衛(wèi)組織的決議、建議、指南和標(biāo)準(zhǔn)并非都不具有法律約束力。例如，世界衛(wèi)生大會(huì)關(guān)于通過國(guó)際公約或協(xié)定的決議對(duì)成員國(guó)具有法律約束力。(4)《世界衛(wèi)生組織組織法》第十九條：“衛(wèi)生大會(huì)有采定在本組織權(quán)限內(nèi)任何事宜之國(guó)際協(xié)定或公約之權(quán)。此項(xiàng)公約及協(xié)定須獲出席并投票會(huì)員國(guó)之三分之二多數(shù)票之通過，并須經(jīng)各該會(huì)員國(guó)憲法程序接受后，對(duì)于各該會(huì)員國(guó)始發(fā)生效力?！笔佬l(wèi)組織以規(guī)章形式制定的“檢驗(yàn)方法之國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)”和“出售于各國(guó)市場(chǎng)之生物、藥物及其他類似制品之安全，純凈及功效之標(biāo)準(zhǔn)”，經(jīng)世界衛(wèi)生大會(huì)通過且通知會(huì)員國(guó)后即產(chǎn)生法律約束力。(5)參見《世界衛(wèi)生組織組織法》第二十一條、二十二條。

二、世衛(wèi)組織軟法的效力

(一)世衛(wèi)組織軟法效力的概念

軟法是一種廣義上的法律規(guī)范，因而論及軟法的效力應(yīng)從法律效力的分析出發(fā)。學(xué)界對(duì)于法律效力的定義問題存在一定爭(zhēng)論，但通常認(rèn)為法律效力有廣義和狹義之分。廣義上的法律效力是指由國(guó)家制定或認(rèn)可的法律及其表現(xiàn)形式——法律文件的約束力。[12]280約束力的內(nèi)涵在于人們必須按照法律規(guī)定的那樣行為，必須服從。[13]307狹義上的法律效力是指規(guī)范性法律文件的約束力，具體包括對(duì)人的效力、對(duì)事的效力、時(shí)間效力和空間效力。[14]65在筆者看來，法律效力的概念能夠?yàn)榻忉屲浄ㄐЯμ峁┙梃b。

首先，結(jié)合軟法的定義和一般類型可知，軟法的效力不是一種狹義上的法律效力。狹義上的法律效力是指正式法律淵源在時(shí)間和空間上對(duì)人的行為的法律約束力。然而在國(guó)際法視域下，軟法并非正式的國(guó)際法淵源?！秶?guó)際法院規(guī)約》第38條規(guī)定國(guó)際法的淵源主要包括國(guó)際條約、國(guó)際習(xí)慣和一般法律原則。一般情況下，軟法與司法判例或公法學(xué)家的學(xué)說等共同構(gòu)成了解釋現(xiàn)有的國(guó)際法原則規(guī)則或產(chǎn)生新的國(guó)際法原則規(guī)則的重要證據(jù)，軟法實(shí)質(zhì)上是國(guó)際法淵源的輔助資料；[15]此外，從國(guó)際司法實(shí)踐來看，國(guó)際裁判機(jī)構(gòu)在作出裁決前往往會(huì)考慮相關(guān)的軟法規(guī)范，但并不會(huì)將其作為判決的主要依據(jù)。換言之，軟法尚未被國(guó)際司法機(jī)構(gòu)明確認(rèn)定為正式的法律淵源。[16]276另一方面，實(shí)踐中軟法多表現(xiàn)為國(guó)際組織的宣言、決議和技術(shù)規(guī)程等，其并非同國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣一樣具有明確的時(shí)間和空間上的適用范圍。因此，軟法不具有狹義上的法律效力。

其次，廣義上的法律效力能夠從應(yīng)然層面解釋軟法的效力。如前所述，廣義上的法律效力是一種對(duì)規(guī)制對(duì)象的法律約束力。這樣一種法律約束力更多體現(xiàn)在應(yīng)然范疇，即法律具備的理論上的強(qiáng)制性約束力。盡管國(guó)際法總體上并沒有外在的強(qiáng)制力和執(zhí)行機(jī)制作為保障，但是國(guó)際組織和國(guó)際體制對(duì)國(guó)家行為的管理已逐漸形成一種法律約束力。[17]219例如，在WTO法律體制下，WTO各項(xiàng)協(xié)定對(duì)成員國(guó)的法律約束力體現(xiàn)在，若成員國(guó)違反協(xié)定將面臨其他成員國(guó)提起WTO爭(zhēng)端解決程序以及爭(zhēng)端解決可能敗訴的不利后果。與條約相比，軟法既沒有為國(guó)家設(shè)定國(guó)際法上的權(quán)利和義務(wù)，也沒有規(guī)定國(guó)家不履行義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的不利后果，因而其對(duì)于國(guó)家不具有法律約束力。然而，這并不意味著軟法無法約束國(guó)家的行為。軟法在形式上仍具備規(guī)范性特征，其為國(guó)家設(shè)定了權(quán)利性和義務(wù)性規(guī)定。軟法的內(nèi)容往往能夠反映國(guó)際社會(huì)對(duì)于特定問題的普遍觀點(diǎn)及其趨勢(shì)，[18]194展現(xiàn)出對(duì)未來更加美好的國(guó)際社會(huì)的向往，具有內(nèi)在理性。國(guó)家違反軟法可能會(huì)遭受社會(huì)輿論、道德乃至政治層面的譴責(zé)和聲討。因此，筆者認(rèn)為，世衛(wèi)組織軟法的外在規(guī)范性、內(nèi)在理性以及道德和政治層面的不利后果預(yù)期，督促并推動(dòng)國(guó)家積極遵守。三者共同構(gòu)成了世衛(wèi)組織軟法的“軟約束力”。

最后，在實(shí)踐中，盡管國(guó)家可能不會(huì)完全遵守世衛(wèi)組織軟法，但其往往在事實(shí)上影響乃至改變了國(guó)家的行為。例如，面對(duì)2003年爆發(fā)的SARS疫情，世衛(wèi)組織制定并通過了多項(xiàng)決議和建議。世衛(wèi)組織制定的決議不僅督促各會(huì)員國(guó)加強(qiáng)對(duì)SARS疫情的應(yīng)對(duì)能力并及時(shí)、透明地通報(bào)確診病例，而且要求世衛(wèi)組織總干事采取有效措施應(yīng)對(duì)疫情的爆發(fā)和蔓延。盡管此類決議和建議并不能為會(huì)員國(guó)創(chuàng)設(shè)新的國(guó)際法義務(wù)，但是其對(duì)于傳染病防控的科學(xué)安排還是得到了各國(guó)的基本認(rèn)可。SARS疫情的嚴(yán)峻形勢(shì)也迫使各國(guó)不得不考慮本國(guó)的公共衛(wèi)生安全，因而選擇遵循世衛(wèi)組織制定的相關(guān)建議和決議。[19]

綜上，筆者認(rèn)為，世衛(wèi)組織軟法的效力是一種對(duì)國(guó)家的“軟約束力”。“軟約束力”在一定程度上能夠約束國(guó)家的行為，使得世衛(wèi)組織軟法得到遵守和實(shí)施，進(jìn)而推動(dòng)全球公共衛(wèi)生治理的有序開展。

(二)世衛(wèi)組織軟法效力的本源

軟法效力的本源是軟法之所以能夠發(fā)揮效力的價(jià)值基礎(chǔ)。一方面，軟法效力的本源是一種利益導(dǎo)向機(jī)制。在處理國(guó)際事務(wù)和國(guó)際關(guān)系的過程中，國(guó)家通常是一種“理性人”，其往往追求以最小的代價(jià)獲取最大的利益。因此，各國(guó)會(huì)根據(jù)自身利益的需要來選擇遵守和實(shí)施軟法。即使一項(xiàng)國(guó)際法具有強(qiáng)制性的約束力，若違背了國(guó)家的利益需求及其形成的整體導(dǎo)向，它也不會(huì)得到國(guó)家的遵守和執(zhí)行，更無法約束國(guó)家的行為。事實(shí)上，國(guó)際社會(huì)的輿論、共同價(jià)值觀念以及成員的自覺等都需要融入軟法的利益導(dǎo)向機(jī)制才能發(fā)揮軟法的效力。[20]1166另一方面，軟法效力的本源是國(guó)際社會(huì)的共同利益。國(guó)際法語(yǔ)境下的軟法，雖非正式的國(guó)際法淵源，但是能夠作為正式淵源的輔助資料發(fā)揮重要作用。因此，廣義上的國(guó)際法規(guī)范應(yīng)當(dāng)包含軟法。國(guó)際法效力的根據(jù)在法律上是各國(guó)意志的協(xié)調(diào)一致，在事實(shí)上是國(guó)家往來關(guān)系的需要。[21]34-36國(guó)際法語(yǔ)境下的軟法，同樣是各國(guó)協(xié)調(diào)意志的體現(xiàn)以及國(guó)家間往來關(guān)系的實(shí)際需要，因而能夠在一定程度上反映國(guó)際社會(huì)的共同利益。綜上，筆者認(rèn)為軟法效力的本源是一種國(guó)際社會(huì)的共同利益導(dǎo)向機(jī)制。軟法效力并非來源于部分國(guó)家的利益需要，而是源自國(guó)際社會(huì)整體的共同利益要求。

在國(guó)際公共衛(wèi)生領(lǐng)域，全球化的發(fā)展使得傳染病的傳播逐漸呈現(xiàn)出跨區(qū)域性、全球性的特征。各國(guó)希望進(jìn)一步加強(qiáng)全球公共衛(wèi)生合作以保護(hù)本國(guó)的健康利益，這才催生了現(xiàn)代國(guó)際公共衛(wèi)生法律制度。世衛(wèi)組織同樣明確了其宗旨在于求各民族企達(dá)衛(wèi)生之最高可能水準(zhǔn)。因此，當(dāng)前以世衛(wèi)組織為核心的國(guó)際公共衛(wèi)生法律制度自建立以來就彰顯著國(guó)際公共衛(wèi)生利益。此外，在2020年5月召開的第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)中，習(xí)近平總書記提出應(yīng)建立人類衛(wèi)生健康共同體。人類衛(wèi)生健康共同體的核心是人類衛(wèi)生健康共同利益。[22]習(xí)總書記關(guān)于人類衛(wèi)生健康共同體的論述更是進(jìn)一步完善了國(guó)際公共衛(wèi)生法律制度的價(jià)值基礎(chǔ)。因此，筆者認(rèn)為，結(jié)合前述關(guān)于軟法效力本源的論述，世衛(wèi)組織軟法的效力本源是國(guó)際公共衛(wèi)生健康層面的共同利益導(dǎo)向機(jī)制。本質(zhì)上，世衛(wèi)組織和各成員國(guó)是為了全球公共衛(wèi)生健康利益而制定和實(shí)施軟法。

三、世衛(wèi)組織軟法效力的缺陷分析

世衛(wèi)組織軟法在國(guó)際公共衛(wèi)生實(shí)踐中的效力狀況并不樂觀。例如，2009年H1N1 流感疫情期間，世衛(wèi)組織不建議采取非必要的貿(mào)易和限制措施，但是仍有超過40個(gè)國(guó)家采取了旅行和貿(mào)易限制，包括禁止從墨西哥與北美進(jìn)口豬肉。[23]50在2014年西非埃博拉疫情期間，超過30%的締約國(guó)無視世衛(wèi)組織的建議，實(shí)施了超出建議范圍的限制性措施。[24]在本次COVID-19初期，世衛(wèi)組織于2020年1月30日發(fā)布的臨時(shí)建議中明確“沒有理由采取不必要的措施干涉國(guó)際旅行和貿(mào)易”。然而在此之后有102個(gè)國(guó)家采取了針對(duì)中國(guó)的旅行管制措施。其中，“美國(guó)、澳大利亞等32個(gè)國(guó)家或地區(qū)規(guī)定禁止中國(guó)公民、有中國(guó)停留記錄或經(jīng)中國(guó)達(dá)到的旅客入境?！边@些國(guó)家將中國(guó)整體當(dāng)作疫區(qū)看待，違背了世衛(wèi)組織的臨時(shí)建議。[25]國(guó)家不遵守世衛(wèi)組織軟法的現(xiàn)狀表明“軟約束力”難以發(fā)揮作用，而真正制約“軟約束力”實(shí)現(xiàn)的因素來源于軟法自身的一些缺陷。

(一)軟法規(guī)則的抽象性和靈活性制約著“軟約束力”

軟法規(guī)則的靈活性和抽象性在一定程度上能夠?yàn)閲?guó)家間的博弈和利益協(xié)調(diào)創(chuàng)造空間，從而推動(dòng)國(guó)際公共衛(wèi)生合作的開展。但實(shí)際上，軟法規(guī)則并非總是抽象、靈活或具有宣示性特征，實(shí)踐中同樣存在一些具體明確的軟法規(guī)則。[26]94軟法規(guī)則對(duì)國(guó)家權(quán)利和義務(wù)規(guī)定的準(zhǔn)確性決定了軟法對(duì)國(guó)家行為的約束程度。軟法規(guī)則越準(zhǔn)確，則其內(nèi)含的對(duì)國(guó)家合理行為的期待則越強(qiáng)。換言之，軟法規(guī)則的約束力取決于軟法規(guī)則能否準(zhǔn)確界定國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容。[27]47顯然，靈活抽象的軟法規(guī)則對(duì)國(guó)家義務(wù)的模糊性規(guī)定使得其難以有效約束國(guó)家的行為。

另一方面，在當(dāng)前國(guó)際公共衛(wèi)生法律制度下，由于世衛(wèi)組織條約和規(guī)章的立法進(jìn)程十分緩慢，世衛(wèi)組織軟法在某些情況下幾乎“替代”了世衛(wèi)組織的硬法，在國(guó)際公共衛(wèi)生實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。然而，當(dāng)前世衛(wèi)組織軟法對(duì)國(guó)家權(quán)利和義務(wù)的相關(guān)規(guī)定存在抽象和模糊的問題，嚴(yán)重制約著軟法效力的實(shí)現(xiàn)乃至全球公共衛(wèi)生治理的開展。例如，在本次COVID-19初期，世衛(wèi)組織于2020年1月30日發(fā)布的臨時(shí)建議中明確“沒有理由采取不必要的措施干涉國(guó)際旅行和貿(mào)易”。但是，如何準(zhǔn)確理解“不必要的措施”，世衛(wèi)組織在臨時(shí)建議中并沒有給出準(zhǔn)確的回答。彈性、抽象的軟法規(guī)則留給國(guó)家更大的解釋空間，多數(shù)國(guó)家出于對(duì)疫情全球蔓延的恐懼以及維護(hù)本國(guó)公共衛(wèi)生健康利益的需要，仍然采取了旅行和貿(mào)易限制，使得世衛(wèi)組織的建議成為“一紙空文”。而各國(guó)采取的貿(mào)易限制也在一定程度上阻礙了防疫物資的全球流通，不利于傳染病疫情的全球防控。筆者認(rèn)為，模糊、抽象的軟法規(guī)則已經(jīng)無法發(fā)揮其對(duì)于國(guó)家行為的規(guī)范和約束作用。軟法規(guī)則的抽象性和靈活性嚴(yán)重制約著“軟約束力”的實(shí)現(xiàn)。

(二)軟法內(nèi)在理性的缺失削弱了“軟約束力”

軟法的內(nèi)在理性是指軟法往往能夠能聚國(guó)際社會(huì)共識(shí)，回應(yīng)國(guó)際社會(huì)的聲音，從而體現(xiàn)國(guó)際社會(huì)的共同利益。然而，當(dāng)前世衛(wèi)組織軟法的內(nèi)在理性存在缺陷，其難以反映國(guó)際社會(huì)的共識(shí)以及共同利益要求。在制度層面，當(dāng)前世衛(wèi)組織的軟法一般由世衛(wèi)組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)制定，會(huì)員國(guó)在世衛(wèi)組織軟法制定過程之中的參與度不高。而缺少會(huì)員國(guó)的積極參與在一定程度上削弱了世衛(wèi)組織軟法的內(nèi)在理性。

在實(shí)踐層面，世衛(wèi)組織在過去幾次疫情大流行中的應(yīng)對(duì)均無法讓會(huì)員國(guó)感到滿意。2009年甲型H1N1流感爆發(fā)后，世衛(wèi)組織在短時(shí)間內(nèi)快速宣布其構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件并制定相應(yīng)的建議、指南等軟法規(guī)則。但事后發(fā)現(xiàn)H1N1流感并沒有那么嚴(yán)重，世衛(wèi)組織夸大了此次流感的風(fēng)險(xiǎn)。世衛(wèi)組織的過激反應(yīng)也招致了成員國(guó)的廣泛批評(píng)。[28]262013年11月埃博拉疫情開始在幾內(nèi)亞共和國(guó)擴(kuò)散，然而世衛(wèi)組織由于擔(dān)心疫情爆發(fā)對(duì)該國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)造成的不利影響，直到2014年8月才宣布其構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件并采取相應(yīng)措施。世衛(wèi)組織在埃博拉疫情應(yīng)對(duì)上的遲緩表現(xiàn)使得疫情在短時(shí)間內(nèi)快速蔓延，其再次受到了各國(guó)的批評(píng)和指責(zé)。[29]80-107而在本次COVID-19中，世衛(wèi)組織在臨時(shí)建議中表示不建議實(shí)行旅行限制。但實(shí)際上，世衛(wèi)組織關(guān)于國(guó)際旅行限制的臨時(shí)建議值得商榷。彼時(shí)，新冠肺炎病毒已被認(rèn)定具有人際傳播的特點(diǎn)?？紤]到部分國(guó)家的醫(yī)療衛(wèi)生公共體系十分脆弱，限制或禁止人員的國(guó)際流動(dòng)的確是防控疫情蔓延的科學(xué)手段。因此，缺乏足夠科學(xué)性與合理性的臨時(shí)建議使得各國(guó)不愿意遵守和實(shí)施。筆者認(rèn)為，世衛(wèi)組織的建議等軟法規(guī)則在實(shí)踐中飽受各國(guó)指責(zé)，表明世衛(wèi)組織制定的軟法規(guī)則難以彰顯國(guó)際共識(shí)及共同利益，其內(nèi)在理性有所缺失，從而嚴(yán)重削弱了軟法對(duì)國(guó)家的約束作用即“軟約束力”。

(三)軟法監(jiān)督機(jī)制的不足降低了突破“軟約束力”的成本

世衛(wèi)組織軟法的監(jiān)督機(jī)制主要由世衛(wèi)組織的監(jiān)督和國(guó)際社會(huì)的監(jiān)督組成。然而該監(jiān)督機(jī)制在制度和實(shí)踐層面均存在缺陷。一方面，世衛(wèi)組織對(duì)國(guó)家遵守軟法的監(jiān)督不足。世衛(wèi)組織在制定軟法的過程中并未將對(duì)國(guó)家的監(jiān)督以條款形式明確在相關(guān)國(guó)際條約或軟法規(guī)則中。例如，《國(guó)際衛(wèi)生條例》規(guī)定世衛(wèi)組織有權(quán)制定臨時(shí)建議，但其并未規(guī)定世衛(wèi)組織如何對(duì)國(guó)家不遵守臨時(shí)建議的行為進(jìn)行監(jiān)督。(6)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第三編和第九編的四十九條僅規(guī)定了世衛(wèi)組織建議的制定程序、建議的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等。盡管世衛(wèi)組織可以通過“締約國(guó)自評(píng)年度報(bào)告工具”來監(jiān)督國(guó)家對(duì)《條例》的遵守和執(zhí)行情況，但是這樣一種監(jiān)督機(jī)制更加關(guān)注國(guó)家在核心能力方面的建設(shè)而無法直接、準(zhǔn)確地監(jiān)測(cè)國(guó)家對(duì)世衛(wèi)組織軟法的遵守情況。世衛(wèi)組織對(duì)國(guó)家監(jiān)督的缺失，使得國(guó)家即使不遵守軟法也不會(huì)遭受來自于世衛(wèi)組織的不利后果。另一方面，國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)家不遵守軟法的行為往往難以形成一致的輿論導(dǎo)向，使得其監(jiān)督效果有限。以本次COVID-19大流行為例。盡管多數(shù)國(guó)家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)團(tuán)結(jié)和國(guó)際合作，共同抗擊疫情。但是以美國(guó)為代表的部分西方國(guó)家不僅沒有遵守和實(shí)施世衛(wèi)組織的決議、建議等軟法，反而在本國(guó)疫情形勢(shì)日趨嚴(yán)重的情況下，開始對(duì)COVID-19進(jìn)行污名化、追究中國(guó)對(duì)國(guó)際疫情蔓延的責(zé)任并試圖在疫情尚未得到完全控制的情況下開展病毒溯源調(diào)查。顯然，國(guó)際社會(huì)對(duì)部分國(guó)家無視世衛(wèi)組織的建議以及疫情防控層面的不作為仍未形成整體上批評(píng)、督促的輿論導(dǎo)向。國(guó)際社會(huì)難以在國(guó)家不遵守世衛(wèi)組織軟法時(shí)，施加輿論或者聲譽(yù)層面的不利影響。綜上所述，軟法監(jiān)督機(jī)制的局限使得國(guó)家可以隨意地不遵守世衛(wèi)組織軟法而不會(huì)遭受任何不利后果，這顯然降低了國(guó)家突破“軟約束力”的成本。

四、世衛(wèi)組織軟法效力的完善

當(dāng)前世衛(wèi)組織的軟法效力亟需完善。完善軟法的“軟約束力”有利于提升軟法的實(shí)效性，推動(dòng)國(guó)家積極遵守世衛(wèi)組織軟法，從而發(fā)揮其在全球公共衛(wèi)生治理中的重要作用。

(一)提升軟法規(guī)則的具體性和準(zhǔn)確性

軟法規(guī)則的模糊性是一把雙刃劍。抽象的軟法規(guī)則能夠給予國(guó)家在遵守和實(shí)施軟法之時(shí)足夠的自由裁量空間，更容易為各個(gè)國(guó)家接受。[30]42相應(yīng)地，這樣一種規(guī)則在客觀上就無法對(duì)國(guó)家進(jìn)行有效的約束。給予國(guó)家過于寬泛的自由裁量權(quán)可能會(huì)在事實(shí)上破壞軟法規(guī)則。如前所述，當(dāng)前世衛(wèi)組織條約和規(guī)章的立法供給不足，而軟法規(guī)則又存在模糊性、抽象性和靈活性的缺陷，使得國(guó)際公共衛(wèi)生法治面臨困境。因此筆者認(rèn)為，世衛(wèi)組織和成員國(guó)在制定軟法的過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)軟法類型的不同，賦予不同規(guī)則以適當(dāng)?shù)木唧w性和準(zhǔn)確性。例如，世界衛(wèi)生大會(huì)的決議多具備宣言性質(zhì)，其主要發(fā)揮著價(jià)值層面的引領(lǐng)作用，因而不必苛求此類軟法內(nèi)容的準(zhǔn)確性。但是，世衛(wèi)組織的建議、指南和標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)性規(guī)則與全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域的具體問題緊密相關(guān)，因而需要盡可能地將軟法規(guī)則具體化、明確化并使其更具可操作性。值得注意的是，提升軟法規(guī)則的準(zhǔn)確性并不意味著軟法的“硬化”。筆者不否認(rèn)將軟法轉(zhuǎn)化為條約或國(guó)際習(xí)慣是一種理想路徑，但是考慮到全球公共衛(wèi)生發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要以及國(guó)際立法的高昂成本，在維持規(guī)則的軟法屬性的基礎(chǔ)上適當(dāng)提升其準(zhǔn)確性是更務(wù)實(shí)的選擇。一個(gè)具體、準(zhǔn)確且具有可操作性的軟法規(guī)則，通過明確國(guó)家和相應(yīng)主體的權(quán)利與義務(wù)，能夠較為有效地約束國(guó)家的行為，推動(dòng)各國(guó)開展國(guó)際合作來解決全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域中具體問題，彰顯世衛(wèi)組織軟法的“軟約束力”。

(二)完善軟法的內(nèi)在理性

世衛(wèi)組織軟法效力的本源是國(guó)際公共衛(wèi)生健康層面的共同利益導(dǎo)向機(jī)制。軟法效力的本源要求世衛(wèi)組織軟法應(yīng)當(dāng)具備良好的內(nèi)在理性，彰顯國(guó)際公共衛(wèi)生健康層面的共同利益。這里不妨將“國(guó)際公共衛(wèi)生健康的共同利益”拆分成“國(guó)際公共衛(wèi)生健康”和“共同利益”，完善軟法的內(nèi)在理性需要從這兩個(gè)方面展開。一方面，完善內(nèi)在理性需要提升軟法在國(guó)際公共衛(wèi)生健康層面的科學(xué)性。世衛(wèi)組織在制定軟法的過程中，應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)、以科學(xué)為準(zhǔn)繩，切實(shí)解決國(guó)際公共衛(wèi)生健康領(lǐng)域的具體問題。軟法內(nèi)容的科學(xué)性是科學(xué)防控疫情的根本要求，缺乏科學(xué)性的世衛(wèi)組織軟法也難以被會(huì)員國(guó)遵守并實(shí)施。因此，世衛(wèi)組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)在制定軟法過程中應(yīng)當(dāng)首先避免主觀層面的隨意判斷導(dǎo)致的反應(yīng)過激或反應(yīng)遲緩。世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)最大程度收集并督促成員國(guó)通報(bào)有關(guān)公共衛(wèi)生健康的所有信息、積極邀請(qǐng)專家學(xué)者參與決策，就相關(guān)建議、指南和標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行充分的科學(xué)論證，在堅(jiān)實(shí)的事實(shí)與科學(xué)依據(jù)的基礎(chǔ)上制定出相應(yīng)的軟法規(guī)則。另一方面，完善內(nèi)在理性需要推動(dòng)會(huì)員國(guó)、國(guó)際組織和其他相關(guān)主體積極參與世衛(wèi)組織軟法的制定和修改，彰顯國(guó)際社會(huì)的共同利益。傳染病的全球化趨勢(shì)使得各國(guó)在衛(wèi)生健康層面成為了利益攸關(guān)的共同體，國(guó)際公共衛(wèi)生合作是實(shí)現(xiàn)國(guó)際健康共同利益的應(yīng)有之義。[31]10-14多元國(guó)際主體的廣泛參與能提高軟法的認(rèn)同度，使得世衛(wèi)組織軟法獲得持久、可靠的遵從動(dòng)力，也是提升世衛(wèi)組織軟法效力的必要手段。因此，筆者認(rèn)為，首先需要提高世衛(wèi)組織軟法制定和修改過程的透明度。以世衛(wèi)組織制定臨時(shí)建議的程序?yàn)槔．?dāng)前《條例》的框架下，總干事和突發(fā)事件委員會(huì)在內(nèi)部討論的基礎(chǔ)上，僅邀請(qǐng)疫情發(fā)生地國(guó)陳述意見并由總干事作出最終決定。(7)參見《國(guó)際衛(wèi)生條例》第四十九條。事實(shí)上，這樣一種賦予首席行政長(zhǎng)官單獨(dú)決定權(quán)的做法在國(guó)際組織的制度理論和實(shí)踐中都是非常罕見的。[32]44內(nèi)部單獨(dú)決策方式使得臨時(shí)建議的制定不夠民主和透明。所以，可以在《條例》中明確規(guī)定世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)定期向各締約國(guó)和媒體通報(bào)建議、指南和標(biāo)準(zhǔn)等文件的制定和修改的進(jìn)展?fàn)顩r。其次，世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)積極邀請(qǐng)締約國(guó)和國(guó)際組織等多元主體為軟法的制定和修改建言獻(xiàn)策?？稍凇稐l例》中規(guī)定，在世衛(wèi)組織制定建議、指南和標(biāo)準(zhǔn)等軟法的程序中，各締約國(guó)、國(guó)際組織等主體可以針對(duì)軟法規(guī)則的實(shí)體內(nèi)容提出科學(xué)、合理的意見和建議。世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)充分考慮各方的提議，綜合考慮不同國(guó)家的醫(yī)療衛(wèi)生健康體系現(xiàn)狀，從而制定出符合國(guó)際衛(wèi)生健康共同利益的軟法。實(shí)際上，在實(shí)體內(nèi)容方面更加科學(xué)合理的軟法規(guī)則，能夠增強(qiáng)國(guó)家遵守和實(shí)施軟法的意愿，從根本上推動(dòng)“軟約束力”的實(shí)現(xiàn)。

(三)改進(jìn)軟法遵守的監(jiān)督機(jī)制

只有建立對(duì)國(guó)家遵守軟法的監(jiān)督機(jī)制，讓國(guó)家的義務(wù)予以落實(shí)，才可確保世衛(wèi)組織軟法的“軟約束力”以及全球公共衛(wèi)生治理的實(shí)效性。[33]22當(dāng)前并沒有一個(gè)能夠督促國(guó)家遵守世衛(wèi)組織軟法的常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。因此，一方面，世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)通過修改《國(guó)際衛(wèi)生條例》或通過世界衛(wèi)生大會(huì)作出決議的形式來明確對(duì)國(guó)家遵守和實(shí)施世衛(wèi)組織軟法的情況進(jìn)行監(jiān)督。首先，可以參考國(guó)際人權(quán)軟法領(lǐng)域中關(guān)于各國(guó)人權(quán)情況的國(guó)家定期報(bào)告制度，建立專門針對(duì)國(guó)家遵守和實(shí)施世衛(wèi)組織軟法情況的定期報(bào)告制度。世衛(wèi)組織對(duì)于國(guó)家提交的報(bào)告可以發(fā)表評(píng)論或提出建議并反饋給相應(yīng)國(guó)家。盡管世衛(wèi)組織反饋給國(guó)家的建議不具備法律約束力，但是國(guó)家仍應(yīng)當(dāng)結(jié)合本國(guó)情況予以積極遵守和落實(shí)。其次，在國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域，特別工作組或特別專員已經(jīng)成為監(jiān)測(cè)各國(guó)實(shí)施《世界人權(quán)宣言》等軟法的常設(shè)機(jī)制。[34]124-125因此，可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有的世衛(wèi)組織總部設(shè)立特別工作組，在六個(gè)區(qū)域辦事處設(shè)立相應(yīng)的特別專員，作為國(guó)家定期報(bào)告的受理機(jī)構(gòu)。每個(gè)區(qū)域的特別專員負(fù)責(zé)監(jiān)督和反饋該區(qū)域國(guó)家遵守和實(shí)施軟法的情況，然后匯總到特別工作組進(jìn)行整合。特別工作組應(yīng)當(dāng)向世衛(wèi)組織總干事或世界衛(wèi)生大會(huì)報(bào)告軟法的實(shí)行情況，并就軟法的遵守和實(shí)施情況向各會(huì)員國(guó)提出建議。國(guó)家定期報(bào)告制度和特別工作組制度能夠有效實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家遵守軟法的常態(tài)化監(jiān)測(cè)，監(jiān)督并推動(dòng)成員國(guó)積極遵守和實(shí)施世衛(wèi)組織軟法，從而發(fā)揮其“軟約束力”。另一方面，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)國(guó)家遵守世衛(wèi)組織軟法的獎(jiǎng)懲機(jī)制。奧爾森的“選擇性刺激”理論表明對(duì)成員的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰能夠吸引或強(qiáng)迫其為整體利益作出貢獻(xiàn)。[35]706事實(shí)上，在國(guó)際金融軟法領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了把遵守國(guó)際組織的軟法作為給予優(yōu)惠或援助的條件的做法。例如，在金融危機(jī)期間，國(guó)際貨幣基金組織將遵守和實(shí)施相應(yīng)的國(guó)際軟法作為提供貸款的條件。[36]81在世衛(wèi)組織軟法領(lǐng)域，我們同樣可以通過《條例》或《組織法》的規(guī)定來構(gòu)建一種類似的獎(jiǎng)懲機(jī)制。具體而言，國(guó)家不遵守世衛(wèi)組織軟法的行為不影響其在世衛(wèi)組織中擁有的各項(xiàng)權(quán)利。但世衛(wèi)組織在未來評(píng)定會(huì)費(fèi)時(shí)將考慮適當(dāng)增加該會(huì)員國(guó)的繳費(fèi)比重。相反，若會(huì)員國(guó)能夠積極、有效地遵守和實(shí)施世衛(wèi)組織軟法，經(jīng)世衛(wèi)組織核實(shí)后可以在未來適當(dāng)降低其繳費(fèi)比重。這樣一種獎(jiǎng)懲機(jī)制在不損害全球公共衛(wèi)生治理大局的基礎(chǔ)上，通過提升或降低會(huì)員國(guó)繳納會(huì)費(fèi)的比重來督促和引導(dǎo)會(huì)員國(guó)積極遵守世衛(wèi)組織軟法，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)世衛(wèi)組織軟法的“軟約束力”。

(四)加強(qiáng)對(duì)核心能力缺失國(guó)家的援助

實(shí)踐中，相當(dāng)一部分國(guó)家因?yàn)楹诵哪芰Φ娜笔Ф鵁o法遵守世衛(wèi)組織的軟法?！毒喖s國(guó)自評(píng)年度報(bào)告工具》規(guī)定了包括立法和資金供應(yīng)、監(jiān)測(cè)、實(shí)驗(yàn)室、風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)、入境口岸、人力資源、應(yīng)急框架、衛(wèi)生服務(wù)提供在內(nèi)的13項(xiàng)核心能力指標(biāo)。在一定程度上，核心能力指標(biāo)是國(guó)家遵守和實(shí)施世衛(wèi)組織軟法的重要基礎(chǔ)。然而，截至2020年7月13日的締約國(guó)核心能力統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，世衛(wèi)組織所有區(qū)域能力的平均值為63%，而非洲區(qū)域能力的平均值僅有44%，東南亞區(qū)域能力的平均值為61%。世衛(wèi)組織六大區(qū)域中有兩個(gè)區(qū)域的核心能力低于全球平均值，這足以說明相當(dāng)一部分國(guó)家存在核心能力不足的問題。[37]國(guó)家核心能力的缺失在客觀上制約了其對(duì)世衛(wèi)組織軟法的遵守。因此，世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)在采納上述完善建議的基礎(chǔ)上，對(duì)于客觀上沒有條件遵守世衛(wèi)組織軟法的國(guó)家給予更多的資金、技術(shù)和專業(yè)人員支持。同時(shí)，世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)國(guó)家、國(guó)際組織和跨國(guó)企業(yè)等，通過建立一個(gè)持續(xù)穩(wěn)定的援助或籌資機(jī)制來為核心能力不足的國(guó)家提供更多幫助。本次COVID-19大流行中，“COVID-19團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)基金”和更具規(guī)模的“世衛(wèi)組織基金會(huì)”就是很好的范例。[38]此外，對(duì)于核心能力缺失的國(guó)家，世衛(wèi)組織不應(yīng)武斷適用前述獎(jiǎng)懲機(jī)制。世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)給予這類國(guó)家充足的時(shí)間以加強(qiáng)核心能力建設(shè)，進(jìn)而在未來積極遵守世衛(wèi)組織的軟法，并最終推動(dòng)世衛(wèi)組織軟法效力的實(shí)現(xiàn)和全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

2019冠狀病毒病大流行再次暴露出世衛(wèi)組織軟法的效力缺陷。通過提升世衛(wèi)組織軟法規(guī)則的具體性和準(zhǔn)確性、完善軟法的內(nèi)在理性、改進(jìn)軟法遵守的監(jiān)督機(jī)制以及加強(qiáng)對(duì)核心能力缺失國(guó)家的援助能夠推動(dòng)“軟約束力”的增強(qiáng)。完善世衛(wèi)組織軟法效力的意義在于充分發(fā)揮軟法對(duì)于條約和習(xí)慣的解釋、補(bǔ)充和輔助作用，彌補(bǔ)世衛(wèi)組織條約和規(guī)章等硬法的缺陷。[16]272-275在“逆全球化”趨勢(shì)的背景下，完善世衛(wèi)組織軟法的效力能夠更好地發(fā)揮其協(xié)調(diào)國(guó)際關(guān)系、凝聚國(guó)際共識(shí)，緩和國(guó)家對(duì)履行《條例》規(guī)定的硬性義務(wù)所產(chǎn)生的負(fù)面情緒等積極作用，從而推動(dòng)全球公共衛(wèi)生合作并最終促進(jìn)全球公共衛(wèi)生治理的協(xié)調(diào)發(fā)展。