邱少暉，聶早早

(安慶師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 安慶 246133)

一、軟法治理的實(shí)踐價(jià)值

軟法概念源于國(guó)際法領(lǐng)域，后發(fā)展至歐盟法，繼而被用來(lái)解釋現(xiàn)代政府角色的轉(zhuǎn)變。在此過(guò)程中，西方學(xué)者對(duì)軟法做了多種解釋?zhuān)篌w認(rèn)為軟法是“沒(méi)有嚴(yán)格法的拘束力但卻意圖產(chǎn)生而事實(shí)上也的確產(chǎn)生一定法效果的成文行為規(guī)則”[1]。后軟法被引入我國(guó)行政法與公共治理領(lǐng)域，雖引起廣泛關(guān)注，軟法治理研究卻剛剛起步，而實(shí)踐中廣泛存在的軟法在我國(guó)基層秩序的維系、基層活動(dòng)的開(kāi)展及基層事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。欲建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[2]、實(shí)現(xiàn)“政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的目標(biāo)[3]，軟法必顯其能。

一是當(dāng)社會(huì)規(guī)范有損人們權(quán)益而硬法救濟(jì)不力之時(shí)，急需軟法自身邏輯結(jié)構(gòu)完善并發(fā)揮其法的調(diào)控功能。社會(huì)生活中廣泛存在的各類(lèi)規(guī)范直接影響人們的權(quán)益，這些權(quán)益被侵犯卻難以為硬法所一一救濟(jì)，硬法救濟(jì)成本過(guò)高或硬法缺位，一般性的社會(huì)規(guī)范去救濟(jì)卻力不從心或師出無(wú)名。賦之以法，則法內(nèi)在的責(zé)任機(jī)制被引入到各類(lèi)社會(huì)規(guī)范中，內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制的存在和完備為解決上述權(quán)利困境提供了渠道和可能，且能充分發(fā)揮軟法回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題針對(duì)性強(qiáng)、救濟(jì)成本低的優(yōu)勢(shì)。

二是軟法能發(fā)揮法的基本理論去指導(dǎo)和促進(jìn)我國(guó)社會(huì)規(guī)范的不斷完善?！皣?guó)家法的思路忽視了大量規(guī)范性社會(huì)現(xiàn)象”[1]，盡管法律和諸多社會(huì)規(guī)范存在些許不同，但作為人類(lèi)長(zhǎng)期實(shí)踐、思考和智慧的結(jié)晶，法的理論于各類(lèi)社會(huì)規(guī)范而言具有一定的指導(dǎo)性和普適性。若法的理論不能指導(dǎo)廣泛存在的社會(huì)規(guī)范的完善，不僅會(huì)造成法的理論資源的閑置和浪費(fèi)，更不利于社會(huì)規(guī)范的進(jìn)步。忽視社會(huì)規(guī)范的研究，也難以反哺法的基本理論，導(dǎo)致法的理論空間日益式微，甚至停滯不前。

三是軟法所具備的靈活變動(dòng)性能夠緊跟治理需求端的發(fā)展，這是硬法所無(wú)法替代的。硬法的穩(wěn)定性也帶來(lái)了滯后性的隱憂，其廢、改、立成本過(guò)高，在當(dāng)今迅速變化的時(shí)代有時(shí)顯得笨拙。同時(shí)，硬法呈網(wǎng)結(jié)狀結(jié)構(gòu)，網(wǎng)結(jié)之間存在大量漏洞，依賴于網(wǎng)結(jié)線不足以維系社會(huì)秩序的基本運(yùn)行[4]。存在于日常公共生活中的各類(lèi)軟法能很大程度上滿足社會(huì)對(duì)規(guī)范的需求。在硬法框架下發(fā)展軟法，軟硬兼施，可以達(dá)成彌補(bǔ)硬法漏洞、化解硬法滯后性的目標(biāo)，讓法能夠及時(shí)回應(yīng)我國(guó)社會(huì)的變動(dòng)，實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。

四是軟法能夠有效降低治理成本。“‘多一些治理，少一些統(tǒng)治’是21世紀(jì)世界主要國(guó)家政治變革的重要特征”[5]。傳統(tǒng)統(tǒng)治多依賴于行政系統(tǒng)的科層制，主體單一、手段僵化，運(yùn)行成本高昂、效率低下?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系對(duì)治理方式和治理效果提出了更高的要求，軟法治理的效益價(jià)值能契合我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展需求：首先，節(jié)約立法成本。相較于硬法立法的耗費(fèi)資源多、投入時(shí)間長(zhǎng)的短板，軟法很大程度上是共同體自發(fā)自覺(jué)的行為，制定程序相對(duì)靈活簡(jiǎn)便。其次，降低執(zhí)法成本。硬法實(shí)施需投入大量的人力、物力、財(cái)力，且因強(qiáng)制手段的運(yùn)用，容易激化矛盾，引發(fā)抵觸情緒，損害了法的實(shí)施效果。而軟法作為身邊之法，其執(zhí)行依賴于共同體成員的自覺(jué)遵守，實(shí)施成本較低。最后，減少司法成本。硬法的司法救濟(jì)需要國(guó)家和當(dāng)事人大量資源的投入，而軟法糾紛的解決一般依賴于自律機(jī)制或輿論壓力等方式，社會(huì)代價(jià)較小，性價(jià)比高[6]。

二、自創(chuàng)生系統(tǒng)視角下我國(guó)軟法的新界定

軟法治理及研究的首要問(wèn)題即軟法范疇的界定，但國(guó)內(nèi)法學(xué)界對(duì)這一基本問(wèn)題尚存異議。就軟法內(nèi)涵而言，學(xué)界普遍以是否具有國(guó)家強(qiáng)制力作為區(qū)分硬法與軟法的主要標(biāo)志。但不同意見(jiàn)認(rèn)為，作為軟法的黨政機(jī)關(guān)的“紅頭文件”，“其效力是依賴其權(quán)力保障的”[7]。就軟法外延而言，有學(xué)者視法律法規(guī)中沒(méi)有明確法律責(zé)任的條款為軟法[8]，但亦有學(xué)者認(rèn)為其屬于軟的法[9]。另有學(xué)者認(rèn)為軟法范圍的泛化及對(duì)軟法規(guī)范司法審查的缺失可能會(huì)引發(fā)形式法治的危機(jī)[10]。軟法基本范疇的界定不清導(dǎo)致軟法研究陷入困境，原因在于對(duì)軟法本質(zhì)缺乏統(tǒng)一認(rèn)知，盧曼的自創(chuàng)生系統(tǒng)理論為認(rèn)識(shí)軟法提供了新視閾。

(一)盧曼的自創(chuàng)生系統(tǒng)理論

日常社會(huì)存在著諸多類(lèi)似于硬法的規(guī)則，它們有相應(yīng)的制定主體、遵守主體、保障機(jī)制，部分規(guī)則伴有實(shí)施主體和救濟(jì)機(jī)制，共同體內(nèi)部形成了邏輯自洽的循環(huán)系統(tǒng)。它們?yōu)楹紊?？如何生成？有何功能？在盧曼看來(lái)，社會(huì)從一個(gè)自我與他我的互動(dòng)開(kāi)始，陌生化的社會(huì)互動(dòng)結(jié)構(gòu)是雙重偶聯(lián)性的，即自我的選擇具有高度不確定性，高度依賴于自我的選擇，他我亦同，這樣一種雙重的不確定性和雙重依賴性即雙重偶聯(lián)性。雙方互動(dòng)而形成了“既非必然，又非絕對(duì)不可能”的狀態(tài)，這種紊亂的狀態(tài)使社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)變得不可能。現(xiàn)實(shí)社會(huì)卻能穩(wěn)定運(yùn)行，盧曼認(rèn)為原因并非雙方溝通的“意義”是穩(wěn)定的，并非雙方能達(dá)成價(jià)值的或規(guī)范的共識(shí)，尤其在現(xiàn)代陌生化的層化人群更無(wú)可能，關(guān)鍵在于雙重偶聯(lián)性的結(jié)構(gòu)時(shí)間化，即盡管雙方互動(dòng)有無(wú)限的可能性，但一旦自我或他我做出一個(gè)選擇，則必然影響下一個(gè)選擇，以及受制于前一個(gè)選擇，無(wú)數(shù)個(gè)可能性所形成的復(fù)雜性被化約，使得溝通成為可能[11]。

實(shí)踐中的情形卻是溝通往往難以實(shí)現(xiàn)，原因在于主體動(dòng)機(jī)的易變性、自主性、多樣性、主觀性導(dǎo)致其可能對(duì)對(duì)方的溝通意圖不同意、不回應(yīng)、不在乎，從而致使溝通的中斷。于是一種“象征性的普遍化溝通媒介”成為必須，其核心作用在于“強(qiáng)化人們選擇時(shí)的某些特定的動(dòng)機(jī)，從而使得個(gè)人在面臨各種可能的交往選擇時(shí)，能夠被引導(dǎo)向某些特定的要求與選擇?！边@一媒介就是“普遍性的和象征性的二值代碼”，如法律系統(tǒng)的二值代碼即合法/非法、宗教系統(tǒng)的信仰/不信仰、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的支付/不支付等，代碼一旦運(yùn)作，就會(huì)激發(fā)參與者向左側(cè)積極價(jià)值的一面行動(dòng)，從而接受溝通，形成社會(huì)系統(tǒng)。因代碼僅及于內(nèi)部運(yùn)作，各類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)呈現(xiàn)獨(dú)立和封閉的特征[12]。

那么社會(huì)為什么會(huì)形成法律系統(tǒng)？其功能何在？同樣從一個(gè)自我與一個(gè)他我的互動(dòng)溝通開(kāi)始，雙方溝通時(shí)總是存在著某種預(yù)期，他我行為可能符合或不符合自我的預(yù)期，若一旦他我的行動(dòng)不符合預(yù)期，自我就因此做出改變，則在他我看來(lái)，自我也變得難以預(yù)期，若多個(gè)主體參與進(jìn)來(lái)，則整個(gè)社會(huì)的交往即變得不可能，這時(shí)就需要一個(gè)中立的第三方來(lái)穩(wěn)定雙方或多方預(yù)期，法律系統(tǒng)承擔(dān)的角色即將符合預(yù)期的行動(dòng)判定為合法，賦予其積極價(jià)值，從而誘使自我與他我都傾向選擇積極的一面，交往的復(fù)雜性因此被化約，社會(huì)交往成為可能。即法律系統(tǒng)生成的主要源自于其承擔(dān)對(duì)規(guī)范性預(yù)期進(jìn)行擔(dān)保及化約復(fù)雜性的功能[11]。

(二)自創(chuàng)生系統(tǒng)下我國(guó)軟法的內(nèi)涵及構(gòu)成要素

盧曼是從社會(huì)的內(nèi)部溝通與互動(dòng)出發(fā)，以擔(dān)保規(guī)范性預(yù)期的功能角度來(lái)辨別法律，法律即共同體通過(guò)判定何謂合法與非法來(lái)指引和規(guī)范成員行為的封閉的自創(chuàng)生系統(tǒng)。若進(jìn)一步解釋?zhuān)稍醋杂谏鐣?huì)共同體成員的溝通，為使溝通能夠滿足共同體多數(shù)成員的意志以維系共同體的穩(wěn)定運(yùn)行，通過(guò)合法/非法的二值代碼形式來(lái)確定意志和規(guī)范預(yù)期便成為必要。法律由此展開(kāi)，“自成一體性”的法律系統(tǒng)便開(kāi)始生成和運(yùn)作[13]，其整體呈現(xiàn)一定程度的封閉性。同時(shí)，自我、他我和其他主體的行動(dòng)及其他社會(huì)系統(tǒng)構(gòu)成法律系統(tǒng)的外部環(huán)境，法律系統(tǒng)通過(guò)認(rèn)知上的開(kāi)放不斷調(diào)適自身以適應(yīng)環(huán)境的變化而日益復(fù)雜和完善。它既邏輯自洽，也與外部環(huán)境互動(dòng)互通。

從這一視角看，硬法即是一個(gè)國(guó)家共同體的自創(chuàng)生系統(tǒng)，所有公民通過(guò)特定機(jī)構(gòu)和程序確定行為的合法與非法，引導(dǎo)公民行為向著國(guó)家或一般人期望的方向行進(jìn)。與之對(duì)應(yīng)的軟法則是社會(huì)共同體的自創(chuàng)生系統(tǒng)，通過(guò)將共同體認(rèn)可或希望的行為設(shè)為合法，共同體反對(duì)或不提倡的行為定為非法，以成文規(guī)則的形式來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)共同體成員的行為。基于此，并結(jié)合學(xué)界對(duì)軟法的基本界定，本文認(rèn)為軟法即是由共同體成員共同協(xié)商制定，反映共同體成員共同意志，調(diào)整有關(guān)共同體內(nèi)部公共事務(wù)，由共同體內(nèi)部機(jī)制保障實(shí)施的自創(chuàng)生系統(tǒng)行為規(guī)則。具體而言，在我國(guó)判定一項(xiàng)規(guī)則是否構(gòu)成軟法，至少應(yīng)考量以下基本要素：

第一，軟法是行為規(guī)則。自創(chuàng)生系統(tǒng)發(fā)生于共同體成員的溝通行為，軟法調(diào)整對(duì)象應(yīng)是共同體成員的行為，則道德等主要調(diào)整內(nèi)心和觀念的規(guī)則不是軟法。第二，軟法是制定的行為規(guī)則，制定的主體呈現(xiàn)多元化。自創(chuàng)生系統(tǒng)的運(yùn)行依賴于多元主體的共同參與，故軟法的形成應(yīng)是多方主體互動(dòng)的結(jié)果，其體現(xiàn)了鮮明的社會(huì)性色彩。這意味著僅是一元主體制定、呈現(xiàn)命令服從模式的規(guī)則應(yīng)被排除于軟法范疇之外。此外，軟法既是“制定”的行為規(guī)則，制定法是其顯性標(biāo)志，則民間習(xí)俗、商事習(xí)慣等社會(huì)或地方上長(zhǎng)期自發(fā)形成的不成文規(guī)則不宜納入軟法范疇。第三，軟法的制定過(guò)程更具協(xié)商性，反映共同體成員的共同意志。溝通就蘊(yùn)含有協(xié)商之意，甚至可以說(shuō)協(xié)商即是溝通之本質(zhì)。軟法之軟，不僅體現(xiàn)在軟法的實(shí)施機(jī)制較硬法為軟，更體現(xiàn)在制定過(guò)程的協(xié)商性。硬法的制定過(guò)程也有協(xié)商，但整體而言，背后體現(xiàn)的是國(guó)家意志和統(tǒng)治階層的主導(dǎo)意志。第四，軟法的調(diào)整對(duì)象是共同體內(nèi)部具有社會(huì)性的公共事務(wù)，公共性與社會(huì)性是軟法的關(guān)鍵屬性。僅調(diào)整共同體成員私人事務(wù)以及不具有社會(huì)性的公共事務(wù)的規(guī)則應(yīng)予排除。首先，調(diào)整私人事務(wù)的規(guī)則不能被納入軟法范疇，“就法律的公共性而言，軟法側(cè)重于反映國(guó)家意志之外的其他共同體的利益訴求”[14]。其次，軟法調(diào)整的公共事務(wù)也應(yīng)具有社會(huì)性，“不具有公共特性的組織的規(guī)章制度不屬于軟法”[4]。以公司章程為例，盡管公司章程調(diào)整了企業(yè)共同體的公共事務(wù)，但其目的歸根結(jié)底是為了企業(yè)的盈利，其公共事務(wù)因營(yíng)利性而呈現(xiàn)私益性色彩，而僅以調(diào)整內(nèi)部私益為終極目標(biāo)的規(guī)則很難被稱(chēng)之為法。第五，軟法的實(shí)施主要依賴于共同體內(nèi)部機(jī)制。軟法作為邏輯自洽的自創(chuàng)生系統(tǒng)，意味著硬法及其他社會(huì)系統(tǒng)構(gòu)成軟法的外部環(huán)境，硬法系統(tǒng)與其他系統(tǒng)雖然會(huì)影響甚至限制軟法系統(tǒng)的構(gòu)建和運(yùn)行，但無(wú)論是軟法的制定抑或?qū)嵤?，基于成員共同意志所形成的內(nèi)部機(jī)制應(yīng)起主導(dǎo)作用。第六，軟法的實(shí)施機(jī)制更為柔和。軟法實(shí)施機(jī)制主要有三個(gè)方面：一是依靠?jī)?nèi)部監(jiān)督、道德自律、社會(huì)輿論所產(chǎn)生的社會(huì)壓力讓共同體成員自覺(jué)遵守。二是依靠激勵(lì)機(jī)制，借助利益誘導(dǎo)來(lái)達(dá)成目的。三是通過(guò)剝奪成員資格等內(nèi)部違法責(zé)任來(lái)保障規(guī)則的有效[14]。它與硬法實(shí)施機(jī)制的剛性和強(qiáng)制色彩形成了鮮明對(duì)比。

如上所述，國(guó)家法包含了兩個(gè)法的系統(tǒng)。一是國(guó)家主導(dǎo)的硬法系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家意志性和國(guó)家強(qiáng)制力；另一個(gè)就是社會(huì)主導(dǎo)的軟法系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)共同體的意志及內(nèi)部實(shí)施機(jī)制。兩大系統(tǒng)相互交融，共存共榮。首先，硬法系統(tǒng)中有軟的因素。譬如學(xué)界探討的缺少責(zé)任的法律條款、倡議性的條款，它們盡管軟，但仍屬于硬法范疇，屬于“軟的硬法”。其次，軟法系統(tǒng)中有硬的因素。軟法亦法，既然稱(chēng)之為法，則意味著它也有一定程度的強(qiáng)制性。盡管共同體的內(nèi)部機(jī)制主要體現(xiàn)為柔性特征，但不能忽略其剛性的一面，實(shí)踐中也存在著“硬的軟法”，如共同體取締成員身份的罰則性規(guī)范，就具備很強(qiáng)烈的剛性色彩。還有些內(nèi)部機(jī)制甚至具有國(guó)家強(qiáng)制力的屬性，如執(zhí)政黨作為政治共同體所創(chuàng)制的規(guī)章制度就具有濃厚的國(guó)家強(qiáng)制力。再次，軟法與硬法存在互通，軟法亦具有硬法的規(guī)范性、可預(yù)期性、社會(huì)性、普遍性和反復(fù)適用性，只不過(guò)其作用范圍局限于共同體內(nèi)部。最后，硬法框定了軟法的界限。從國(guó)家治理的視角而言，軟法之治的實(shí)質(zhì)就是硬法賦權(quán)于社會(huì)，給予社會(huì)充分的規(guī)范性的自治權(quán)。故軟法的內(nèi)容和程序應(yīng)當(dāng)不能突破硬法的強(qiáng)制性規(guī)定和禁止性規(guī)定，這是其與硬法并處的底線。

(三)自創(chuàng)生系統(tǒng)下我國(guó)軟法的外延

問(wèn)題在于，在我國(guó)多大規(guī)模及何種性質(zhì)的共同體所制定的規(guī)則可稱(chēng)之為軟法？就規(guī)模而言，有學(xué)者提出“共同體的規(guī)?！睂儆诔潭刃缘母拍?，對(duì)其界定勢(shì)必會(huì)成為眾說(shuō)紛紜的難題[10]。本文以為規(guī)模大小并不能決定其是否能夠成為軟法的制定主體，關(guān)鍵在于是否具有公共性和社會(huì)性特征。班級(jí)再大，班規(guī)于社會(huì)而言缺乏上述特征，難以被納入到軟法范疇；而社區(qū)再小，社區(qū)規(guī)約則具有明顯的公共性和社會(huì)性，即能夠被軟法收入麾下。就性質(zhì)而言，黨政組織、人民政協(xié)、行業(yè)協(xié)會(huì)、高校、基層自治組織等共同體的內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則、自治規(guī)則，皆發(fā)自于共同體的自我創(chuàng)生，且具有前述軟法所具有的協(xié)商性、規(guī)范性、可預(yù)期性等特征，歸入軟法當(dāng)無(wú)疑問(wèn)。而執(zhí)政黨發(fā)布的具有規(guī)制對(duì)象的政策性文件雖具有事實(shí)上的國(guó)家強(qiáng)制力色彩，但其實(shí)質(zhì)是一種建議和意見(jiàn)，有賴其他主體的合作與遵循，納為軟法也較為妥帖。

此外，我國(guó)各級(jí)政府組織頒布的具有規(guī)制對(duì)象的行政規(guī)范性文件則應(yīng)區(qū)別對(duì)待。某些文件雖沒(méi)有被納入到傳統(tǒng)硬法系統(tǒng)，但卻具有明顯的強(qiáng)制性和命令性，它們類(lèi)似于低層階的“行政法規(guī)”，實(shí)實(shí)在在發(fā)生著“法”的效力，屬于“準(zhǔn)硬法”，其制定缺乏協(xié)商性，其實(shí)施也主要依賴于行政系統(tǒng)，具有隱性的國(guó)家強(qiáng)制力，很難被納入到本文所界定的“軟法”范疇。另有一類(lèi)諸如綱要、指南、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、意見(jiàn)等指導(dǎo)性、建議性的規(guī)范性文件，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，它們“通常無(wú)權(quán)為公民設(shè)置義務(wù)，不能規(guī)定罰則，也不宜動(dòng)用國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制實(shí)施，從而主要屬于軟法”[14]。但也有不少學(xué)者用謹(jǐn)慎的語(yǔ)言加以對(duì)待，強(qiáng)調(diào)軟法機(jī)制在該類(lèi)規(guī)范性文件中的作用。從自創(chuàng)生系統(tǒng)的視角來(lái)看，指導(dǎo)性、建議性的規(guī)范性文件目前雖主要是由單方制定，但其制定過(guò)程及未來(lái)的實(shí)施蘊(yùn)含著雙方或多方的合作協(xié)商，本質(zhì)上這些文件將主體和對(duì)象視為一個(gè)共同體，或者說(shuō)政府與民眾因相關(guān)事務(wù)而形成了事實(shí)上的“臨時(shí)性共同體”。它們相互期待，為了達(dá)致共同的目標(biāo)在溝通互動(dòng)中形成規(guī)則，這些規(guī)則多不具有強(qiáng)制性，其調(diào)整的對(duì)象直接或間接涉足民眾權(quán)益，屬于社會(huì)性的公共事務(wù)，其實(shí)施主要依賴于共同體的內(nèi)部機(jī)制而非行政系統(tǒng)，故本文認(rèn)為可將其歸入軟法系統(tǒng)?；谏鲜觯覈?guó)軟法的外延包含了兩個(gè)層面。一是治理層面的政策與行政規(guī)則，主要是執(zhí)政黨頒布的政策性文件和政府頒布的指導(dǎo)性、建議性的行政規(guī)范性文件。二是社會(huì)層面的共同體的法，即各類(lèi)黨政組織、社團(tuán)組織的內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則及自治規(guī)則。治理層面的政策與行政規(guī)則可稱(chēng)為公域軟法，它具有外部指向性；社會(huì)層面的共同體的法可稱(chēng)之私域軟法，它僅指涉共同體內(nèi)部成員的公共利益。

三、我國(guó)軟法強(qiáng)權(quán)與軟法違法的治理

(一)我國(guó)治理實(shí)踐中的軟法強(qiáng)權(quán)與軟法違法現(xiàn)象

法律的社會(huì)化發(fā)展，使法律的國(guó)家強(qiáng)制色彩逐漸淡化[15]，硬法逐漸退出了部分社會(huì)領(lǐng)域的舞臺(tái)，促使軟法走向發(fā)達(dá)。軟法的價(jià)值日益顯現(xiàn)，然其弊端也逐漸顯露。理想狀態(tài)下，作為自創(chuàng)生系統(tǒng)的軟法，其從制定、遵守到保障，是共同體成員協(xié)商合作的結(jié)果，共同體內(nèi)部的諸多矛盾應(yīng)當(dāng)能夠通過(guò)共同體內(nèi)部機(jī)制加以解決。但軟法能不能靠得住，至少需要共同體普遍認(rèn)可、信息開(kāi)放、成員之間實(shí)力基本對(duì)等三項(xiàng)必要條件[6]。欠缺任何一項(xiàng)條件，共同體都有可能無(wú)法形成完善的內(nèi)部保障機(jī)制，從而形成一些侵犯成員權(quán)益和公民基本權(quán)利的軟法條文，構(gòu)成軟法強(qiáng)權(quán)或軟法違法。

就公域軟法的實(shí)踐而言，執(zhí)政黨、政府與普通公民間處于不對(duì)等地位，作為規(guī)制對(duì)象的民眾往往無(wú)法參與軟法制定，其意見(jiàn)建議也難有渠道被充分吸納。導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中軟法強(qiáng)權(quán)或軟法違法現(xiàn)象層出不窮，如“湖南省公務(wù)員錄用實(shí)施辦法規(guī)定，女性應(yīng)考者體檢時(shí)不得有婦科疾病或性癥異常”[4]，實(shí)質(zhì)就侵犯了廣大女性的勞動(dòng)權(quán)。就私域軟法的實(shí)踐而言，其制定往往并未經(jīng)過(guò)共同體成員的充分溝通，而是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)別部門(mén)或個(gè)別群體的“肆意”創(chuàng)造，信息不開(kāi)放，民主程序缺失，導(dǎo)致制定出來(lái)的軟法很容易突破硬法的強(qiáng)制性、禁止性規(guī)定，戕害成員權(quán)利。譬如某些行業(yè)協(xié)會(huì)出臺(tái)文件，在無(wú)法律法規(guī)授權(quán)的情況下設(shè)置行政處罰條款，這些規(guī)定“游離于法律體系之外，與硬法或基本法律原則相沖突”，從而損害了法律的權(quán)威和統(tǒng)一[6]。

(二)自創(chuàng)生系統(tǒng)下我國(guó)軟法的治理路徑

面對(duì)上述軟法強(qiáng)權(quán)和軟法違法問(wèn)題，救濟(jì)共同體成員權(quán)利的思路主要有兩條。一是依賴于軟法系統(tǒng)外的硬法系統(tǒng)。二是訴諸于軟法系統(tǒng)的內(nèi)部機(jī)制。學(xué)界對(duì)公域軟法層面的成員權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題探討較為充分。公域軟法可構(gòu)成硬法的先行法，具有“前法律的功能”，也可構(gòu)成硬法的解釋?zhuān)邆洹昂蠓傻墓δ堋?，還可構(gòu)成硬法的替代，擁有“與法律并行的功能”[16]，其與硬法聯(lián)系緊密。實(shí)踐中，若公域軟法侵犯了公民權(quán)利或存在違法問(wèn)題，硬法系統(tǒng)一般能夠介入，除了行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用行政復(fù)議等手段進(jìn)行審查外，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第53條賦予了人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查權(quán)，通過(guò)司法權(quán)來(lái)限制軟法強(qiáng)權(quán)及裁斷其合法性。這說(shuō)明公域軟法有著一般性的行政和司法審查渠道，硬法系統(tǒng)對(duì)于治理公域軟法違法與強(qiáng)權(quán)起著重要的作用。

與公域軟法不同，私域軟法多屬共同體的自我規(guī)制，硬法難以直接介入，其糾紛大多不能或難以通過(guò)司法途徑解決，具有非司法中心主義的特征[4]。要確保眾多私域軟法不枉顧成員權(quán)利和逾越硬法底線，實(shí)踐中可以考慮在軟法制定過(guò)程中吸收共同體中的法律專(zhuān)業(yè)人士參與，提交所在社區(qū)法律顧問(wèn)審議，提請(qǐng)政府法制部門(mén)備案等。不考慮操作難度和成本因素，即使完全做到也難免百密一疏，這就有了發(fā)自社會(huì)共同體自創(chuàng)生系統(tǒng)的內(nèi)部路徑依賴，包括開(kāi)放協(xié)調(diào)的軟法形成機(jī)制和適度必要的軟法追責(zé)機(jī)制。

其一，運(yùn)用開(kāi)放協(xié)調(diào)機(jī)制制定軟法，是預(yù)防和治理私域軟法違法與強(qiáng)權(quán)的關(guān)鍵。開(kāi)放協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)源于2000年的歐盟里斯本峰會(huì)，其具體機(jī)制流程是：首先由歐盟設(shè)定政策目標(biāo)和時(shí)間表，其次設(shè)定標(biāo)桿和指標(biāo)，再由關(guān)系主體共同商討以形成國(guó)家行動(dòng)報(bào)告，成員國(guó)通過(guò)交流形成最佳實(shí)踐，然后由歐盟對(duì)相關(guān)報(bào)告進(jìn)行同儕評(píng)議，最后依據(jù)評(píng)議結(jié)論對(duì)政策進(jìn)行反思和修改[17]。這一機(jī)制對(duì)于私域軟法的合法合理制定具有重要啟示意義。具體而言，社會(huì)共同體針對(duì)公共事項(xiàng)確定目標(biāo)和綱要，吸收相關(guān)利害關(guān)系主體全程參與，反復(fù)磋商，形成軟法文本。它是一個(gè)不斷博弈達(dá)成共識(shí)的過(guò)程，也是一個(gè)求同存異的過(guò)程，容易形成類(lèi)似歐盟的最佳實(shí)踐，即能夠得到有效遵守和執(zhí)行，且執(zhí)行中若發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，還可以隨時(shí)通過(guò)溝通不斷完善。可以看出，開(kāi)放協(xié)調(diào)機(jī)制之所以能夠有效預(yù)防軟法違法與軟法強(qiáng)權(quán)問(wèn)題，核心在于其是去中心化的多元主體共同主導(dǎo)與參與，能夠隨時(shí)溝通與完善，能吸收不同層面的聲音，尤其是“能夠更貼近政策的目標(biāo)人群，更多地采用‘自下而上’的手段，形成具有包容性和正當(dāng)性的政策形成機(jī)制”[17]。但在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)治理實(shí)踐中，不少地方民眾對(duì)于重大公共事務(wù)的決策并無(wú)積極參與的意愿，涉及切身利益時(shí)又過(guò)度關(guān)注、過(guò)度索取，導(dǎo)致難以做出決策。種種現(xiàn)實(shí)情形表明，開(kāi)放協(xié)調(diào)機(jī)制在我國(guó)社會(huì)的落地需要其他要素發(fā)揮作用。盡管社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志是多元主體合作共治，但堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)是完善我國(guó)社會(huì)治理體系的根本路徑，堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要前提?；诖耍_(kāi)放協(xié)調(diào)機(jī)制在我國(guó)社會(huì)治理中的運(yùn)用往往需要黨組織的居中領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，也需要政府部門(mén)利用所掌握的資源給予支持。即當(dāng)前我國(guó)私域軟法的形成機(jī)制并不能照搬西方社會(huì)“去中心化”的模式，而是需要以黨政部門(mén)為中心的啟動(dòng)、引導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)。

其二，防止私域軟法違法與強(qiáng)權(quán)的反復(fù)再現(xiàn)，可構(gòu)建適度必要的內(nèi)部追責(zé)機(jī)制，將硬法救濟(jì)托底。軟法責(zé)任包含三類(lèi)：一是制定者的責(zé)任，二是執(zhí)行者的責(zé)任，三是違法者的責(zé)任。就違法者的責(zé)任而言，教育、禁忌、聲譽(yù)、身份的取締、社會(huì)的不認(rèn)可與譏諷等都可以成為追究違法者責(zé)任的方式[13]。而軟法違法與軟法強(qiáng)權(quán)主要是制定者和執(zhí)行者的責(zé)任。就制定者責(zé)任而言，軟法制定因共同體成員的普遍參與而難被追責(zé)。同樣情形出現(xiàn)于硬法的實(shí)踐?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》只規(guī)定了硬法的審查、備案制度，并未規(guī)定立法者的責(zé)任，更談不上追責(zé)機(jī)制問(wèn)題。研究立法的學(xué)者在區(qū)分立法者集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任的基礎(chǔ)上，談及了立法追責(zé)的思路，但大體皆依賴于立法、行政、司法的同級(jí)、上級(jí)或外部監(jiān)督，其對(duì)建構(gòu)軟法制定追責(zé)機(jī)制并無(wú)太多借鑒價(jià)值。就執(zhí)行者責(zé)任而言，私域軟法的被執(zhí)行主要依賴于當(dāng)事人因自利行為的自我實(shí)施、他人情緒化行為的壓迫、內(nèi)在的羞恥感等[15]，但不排除社會(huì)共同體通過(guò)創(chuàng)建“執(zhí)法機(jī)構(gòu)”進(jìn)行自我執(zhí)法。如在社區(qū)自治領(lǐng)域，一些社區(qū)為了解決垃圾污染問(wèn)題，通過(guò)制定社區(qū)環(huán)境保護(hù)公約，成立具有“罰款權(quán)”的“執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，針對(duì)亂扔垃圾等行為進(jìn)行處罰。若“執(zhí)法者”在“執(zhí)法”過(guò)程中濫用權(quán)力，應(yīng)如何追責(zé)，無(wú)論是理論還是實(shí)踐尚沒(méi)有給出健全的解決方案。面對(duì)以上兩個(gè)困境，可以遵循的思路是，充分考慮軟法是社會(huì)共同體自創(chuàng)生系統(tǒng)這一特征，利用共同體的內(nèi)部媒介進(jìn)行公示，在軟法形成和完善時(shí)，基層黨組織或相關(guān)政府部門(mén)予以全程跟蹤與監(jiān)督，將隱含的起草者、決定者以及執(zhí)行者的名單予以公示。在有執(zhí)行者的情形下，建構(gòu)軟法監(jiān)督機(jī)制，將監(jiān)督者名單同樣予以公示。如果說(shuō)公開(kāi)透明、有責(zé)必究是法治的主要特征，那么它也是消除軟法違法和強(qiáng)權(quán)的基本路徑。當(dāng)然，若上述開(kāi)放協(xié)調(diào)機(jī)制和內(nèi)部追責(zé)機(jī)制都難以奏效時(shí)，軟法則最終可以證據(jù)的身份進(jìn)入司法視野，法官引入硬法對(duì)軟法的合法性與強(qiáng)權(quán)問(wèn)題予以裁斷和糾偏。