王秀梅，司偉攀

(北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院、G20反腐敗追逃追贓研究中心，北京 100875)

腐敗治理是一項(xiàng)全球性議題，世界各國都為根除腐敗付出了努力，并采取了不盡相同的治理措施?！皬母鲊膶?shí)踐看，許多自上而下的反腐敗改革往往不缺乏領(lǐng)導(dǎo)者和物質(zhì)資源，但往往缺乏社會(huì)力量的積極參與以及廉潔的社會(huì)氛圍作為支撐，因此腐敗治理的成效不能持久?！?1)公婷、肖漢宇、楊麗天晴：《以香港為例，尋求中國內(nèi)地腐敗治理的社會(huì)參與》，2018年4月16日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2076120，2020年1月31日。正如東漢著名哲學(xué)家王充的《論衡·書解篇》所言：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”為在最大程度上遏制腐敗，公眾的積極參與就必不可少，并可同政府懲治腐敗一道形成相得益彰的反腐體系。

一、我國公眾參與反腐的現(xiàn)狀分析

數(shù)據(jù)顯示，2013至2015年，全國各級(jí)檢察院舉報(bào)中心共受理舉報(bào)線索107.4萬件，比上一個(gè)三年增長了95.9%(2)徐盈雁、李婧：《群眾舉報(bào)成檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件主要來源》，2016年7月5日，https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/07/id/2011550.shtml，2020年1月31日。；2019年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)329.4萬件次，處置問題線索170.5萬件(3)《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)2019年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況》，2020年1月17日，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202001/t20200117_207914.html，2020年1月31日。。這說明公眾舉報(bào)在我國反腐斗爭中發(fā)揮了重要作用，成為政府反腐可靠的力量。

(一)公眾參與反腐的實(shí)踐

我國政府對(duì)公眾參與反腐的作用具有深刻的認(rèn)識(shí)，一直重視和鼓勵(lì)公眾積極參與。如開設(shè)電話舉報(bào)熱線、舉報(bào)網(wǎng)站、信訪接待室、舉報(bào)信箱等，以提供公眾參與反腐的機(jī)會(huì)，由此也構(gòu)成了我國公眾參與反腐敗舉報(bào)的四種渠道：來信、來訪、網(wǎng)絡(luò)和電話舉報(bào)，每一種參與方式都不可或缺。每年還通過舉辦“舉報(bào)宣傳周”活動(dòng)的方式，向公眾宣傳舉報(bào)制度，努力使公眾知道用、敢用、能用舉報(bào)制度。同時(shí)，為進(jìn)一步加強(qiáng)群眾的監(jiān)督能力，我國還建立了“特約監(jiān)察員制度”，并頒布了《國家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》。該制度的設(shè)置對(duì)促進(jìn)公眾參與反腐敗十分有益，使得公眾能夠直接參與到具體的反腐敗工作中去，發(fā)揮監(jiān)督作用，增強(qiáng)公眾參與反腐敗的深度。

公眾參與反腐敗的具體案例表明，公眾已經(jīng)成為反腐的生力軍。人民群眾離基層最近，既是腐敗行為的受害者，又是反腐敗最為可靠的力量，動(dòng)員群眾力量能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)發(fā)生在群眾身邊、直接侵害群眾利益的腐敗。如案例一：“肖某套取國家燃油補(bǔ)貼案”。被告人肖某系湖南省郴州市汝城縣某村村干部，在本村柴油動(dòng)力漁船燃油補(bǔ)貼發(fā)放的過程中，利用職務(wù)之便，采取虛報(bào)油動(dòng)力漁船數(shù)量的方式，騙取國家燃油補(bǔ)貼。后經(jīng)群眾舉報(bào)，檢察院對(duì)其展開調(diào)查。經(jīng)法院審理查明，被告人肖某騙取國家燃油補(bǔ)貼九萬余元，被依法認(rèn)定為貪污罪，判處有期徒刑兩年(4)《舉報(bào)無用？咱身邊這些官員因舉報(bào)落馬！》，2016年6月23日，http://www.jcrb.com/xmtpd/shuoan/201606/t20160623_1627802.html，2020年1月31日。。本案是公眾直接行使監(jiān)督舉報(bào)權(quán)利，揭露發(fā)生在身邊、危害切身利益腐敗行為的典型案例，發(fā)揮了腐敗“探照燈”的作用。

在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，人人都有麥克風(fēng)，事事皆可發(fā)聲，信息傳播無論從廣度還是深度上都相較“紙媒時(shí)代”發(fā)生了巨大的變化，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)逐漸成為了公眾參與反腐的主要形式，一些并非發(fā)生在公眾身邊的腐敗行為也能被揪出來，展現(xiàn)出了驚人的效果。如案例二：“楊達(dá)才案”。陜西省安監(jiān)局原局長楊達(dá)才案發(fā)頗具戲劇性，本案也成為網(wǎng)絡(luò)反腐的經(jīng)典案例。2012年8月26日，陜西延安發(fā)生特大交通事故，共造成36人死亡。在媒體所報(bào)道的現(xiàn)場處置照片中，一位面對(duì)如此嚴(yán)重事故時(shí)竟還面帶微笑的官員引起網(wǎng)友的注意，隨之網(wǎng)友對(duì)其身份進(jìn)行了核查。然而，網(wǎng)友之后便有了驚人的發(fā)現(xiàn)，扒出楊達(dá)才有名表達(dá)11塊(每款手表價(jià)值均在萬元以上，最高為20萬—40萬元)，同時(shí)也有網(wǎng)友指出楊達(dá)才所佩戴的眼鏡鏡框也價(jià)值不菲。楊達(dá)才因此被立案調(diào)查，經(jīng)法院審理?xiàng)钸_(dá)才犯受賄罪、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪，判處有期徒刑十四年(5)《陜西表哥楊達(dá)才事件始末回顧》，2013年1月21日，http://media.sohu.com/20130121/n364175335.shtml,2020年1月31日；李志強(qiáng)、白凱：《楊達(dá)才被判有期徒刑14年 沒收財(cái)產(chǎn)及贓款超500萬》，2013年9月5日，http://www.chinanews.com/fz/2013/09-05/5248748.shtml，2020年1月31日。。案例三：“周久耕案”。2008年12月10日，江蘇省南京市江寧區(qū)房產(chǎn)管理局原局長周久耕因自己的不當(dāng)言論將自己推至了風(fēng)口浪尖，公眾質(zhì)疑其是否正確履職，更有網(wǎng)友發(fā)現(xiàn)其抽“天價(jià)煙”、佩戴“天價(jià)表”。之后周久耕被立案調(diào)查，經(jīng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的細(xì)致調(diào)查逐漸掌握了其腐敗的證據(jù)。法院審理認(rèn)定周久耕共收受賄賂人民幣107.1萬余元和港幣11萬元，最終被以受賄罪判處有期徒刑十一年(6)崔潔、肖水金、溧檢：《周久耕案調(diào)查：從抽“天價(jià)煙”到淪為階下囚》，2009年10月20日，http://www.chinanews.com/gn/news/2009/10-20/1919583.shtml，2020年1月31日。。

網(wǎng)絡(luò)反腐中，犯罪嫌疑人被繩之以法，整體上一般會(huì)經(jīng)歷“網(wǎng)絡(luò)披露貪腐線索——紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查——依法追究刑事責(zé)任”三個(gè)環(huán)節(jié)，這也是網(wǎng)絡(luò)反腐的通常表現(xiàn)形式。公眾從官員所佩戴的手表、抽的香煙等這些細(xì)節(jié)，發(fā)現(xiàn)可能涉嫌貪腐的蛛絲馬跡，能夠倒逼紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作出反應(yīng)。但是，在促進(jìn)公眾參與反腐的背景之下，不得不重視的另一種情況是打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的案件時(shí)有發(fā)生，成為橫亙?cè)诠妳⑴c反腐面前的巨大障礙，影響反腐敗斗爭的深入開展。如案例四：“張治安、汪成受賄、報(bào)復(fù)陷害案”。被告人張治安、汪成皆為國家機(jī)關(guān)工作人員，張治安因受賄、賣官、違法亂紀(jì)被他人舉報(bào)。在得知舉報(bào)人信息后，張治安便伙同汪成對(duì)被告人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，后舉報(bào)人自縊身亡。除此之外，被告人張治安、汪成對(duì)舉報(bào)人的近親屬也實(shí)施了打擊報(bào)復(fù)。經(jīng)法院審理認(rèn)為，被告人張治安、汪成身為國家工作人員，濫用職權(quán)、假公濟(jì)私，以刑事追究方法對(duì)舉報(bào)人及其親屬進(jìn)行報(bào)復(fù)陷害，致使舉報(bào)人李國福及其親屬合法權(quán)利遭受嚴(yán)重?fù)p害，其行為均構(gòu)成報(bào)復(fù)陷害罪，且犯罪情節(jié)嚴(yán)重，依法應(yīng)予嚴(yán)懲。最終，法院認(rèn)定被告人張治安受賄罪、報(bào)復(fù)陷害罪，數(shù)罪并罰，被判處死刑緩期二年執(zhí)行，其中因犯報(bào)復(fù)陷害罪被判處有期徒刑七年；被告人汪成犯報(bào)復(fù)陷害罪，判處有期徒刑六年(7)最高人民檢察院：《張治安、汪成受賄、報(bào)復(fù)陷害案》，《中華人民共和國最高人民檢察院公報(bào)》，2010年第5期。。

上述四則案例都是公眾參與反腐的典型案例，在一定程度上表明了我國公眾參與反腐的意愿、能力以及發(fā)揮的作用。但意愿的表達(dá)、能力與作用的發(fā)揮仍不夠充分，并突出表現(xiàn)為公眾參與反腐的碎片化。所謂碎片化是指“公眾參與反腐基本上是處于個(gè)人的、零散的層次”(8)陳曉輝、王世波：《論中國公眾參與反腐的可能性與現(xiàn)實(shí)性》，《學(xué)術(shù)交流》，2014年第11期。。碎片化的反腐首先表現(xiàn)為公眾反腐視野的狹窄，即容易只將監(jiān)督腐敗的眼光局限在和自身切身利益相關(guān)的領(lǐng)域之內(nèi)，而對(duì)和自己無關(guān)的腐敗不那么關(guān)心，這樣就導(dǎo)致公民參與反腐沒有達(dá)到相當(dāng)?shù)膹V度，使得一些腐敗行為未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。第二個(gè)表現(xiàn)是舉報(bào)人力量相對(duì)弱小且分散，容易受到打擊報(bào)復(fù)，尤其是在實(shí)名舉報(bào)的情況下，可能面臨更大的打擊報(bào)復(fù)風(fēng)險(xiǎn)。第三個(gè)表現(xiàn)是公眾收集腐敗信息的碎片化。

(二)公眾參與反腐碎片化的影響因素

從實(shí)踐角度考察，我國公眾參與反腐之所以存在不足，其原因主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是社會(huì)整體對(duì)腐敗的容忍度仍然較高，參與反腐的意愿需要提高。公眾對(duì)腐敗容忍度的高低表明社會(huì)面臨腐敗風(fēng)險(xiǎn)的大小，公眾的腐敗容忍度較低或“零容忍”有利于廉潔社會(huì)的構(gòu)建。雖然紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)偵辦的腐敗案件中有大量線索來自于群眾的舉報(bào)，進(jìn)而深挖揪出腐敗分子，但民眾自身對(duì)腐敗的認(rèn)識(shí)并不具有一致性，即并非所有民眾都能認(rèn)清腐敗帶來的危害。2018年9月28日，中國社會(huì)科學(xué)院中國廉政研究中心發(fā)布了《反腐倡廉藍(lán)皮書：中國反腐倡廉建設(shè)報(bào)告NO.8》，該報(bào)告顯示71.7%的人對(duì)腐敗零容忍，但仍有28.3%的人對(duì)腐敗不同程度地表示容忍(9)楊波：《〈反腐倡廉藍(lán)皮書：中國反腐倡廉建設(shè)報(bào)告NO.8〉發(fā)布》，2018年10月9日，http://news.jcrb.com/jxsw/201810/t20181009_1913039.html，2020年1月31日。。這說明我國公眾對(duì)腐敗行為仍具有較高的容忍度，直接影響了公眾參與反腐的廣度和深度。

不僅如此，我國社會(huì)中還存在一種“腐敗有限容忍論”，這種觀點(diǎn)反對(duì)各種腐敗行為，力圖實(shí)現(xiàn)社會(huì)的清廉，但認(rèn)為徹底消除腐敗只是一種美好愿景，杜絕一切形式的腐敗是不可能的，認(rèn)為“零容忍”的刑事政策是一種理想主義，基于現(xiàn)實(shí)主義考量，對(duì)待腐敗應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“有限容忍”的刑事政策，希望對(duì)“零容忍”這種極端的刑事政策進(jìn)行適度的調(diào)和(10)趙亮：《當(dāng)代中國防治腐敗犯罪刑事政策新論——有限容忍之提倡》，《人民論壇》，2014年第2期。。當(dāng)前公眾對(duì)腐敗容忍度仍然較高的現(xiàn)象以及“腐敗有限容忍論”出現(xiàn)的癥結(jié)就在于對(duì)腐敗“零容忍”沒有形成正確的認(rèn)識(shí)。

二是對(duì)舉報(bào)人及其近親屬的保護(hù)力度相對(duì)較弱。公眾舉報(bào)腐敗行為往往承擔(dān)了不確定的受打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，需要很大的勇氣，舉報(bào)人及其近親屬都因此承擔(dān)了巨大的心理壓力。依據(jù)現(xiàn)行《刑法》第254條“報(bào)復(fù)陷害罪”的規(guī)定(11)《刑法》第254條規(guī)定：國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、假公濟(jì)私，對(duì)控告人、申訴人、批評(píng)人、舉報(bào)人實(shí)行報(bào)復(fù)陷害的，處2年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)嚴(yán)重的，處2年以上7年以下有期徒刑。，行為人成立本罪需要具備三重條件：一是報(bào)復(fù)陷害的對(duì)象只能是舉報(bào)人等四類人員；二是本罪的主體為“國家機(jī)關(guān)工作人員”；三是國家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施報(bào)復(fù)陷害時(shí)須存在“濫用職權(quán)、假公濟(jì)私”的情形。上述三個(gè)條件缺一不可，同時(shí)具備才可構(gòu)成本罪。

但本條規(guī)定就對(duì)舉報(bào)人切身利益的保護(hù)而言，存在明顯的缺陷。首先，刑法條文未明確規(guī)定對(duì)舉報(bào)人近親屬的保護(hù)，而是僅在瀆職犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)中予以提及；其次，現(xiàn)實(shí)中“非國家機(jī)關(guān)工作人員”實(shí)施報(bào)復(fù)陷害的情況也屢見不鮮，依據(jù)本罪無法對(duì)該類人員予以懲治，適用他罪則不能直接展現(xiàn)出侵害行為“打擊報(bào)復(fù)”的性質(zhì)；再次，“假公濟(jì)私”表述較為模糊，標(biāo)準(zhǔn)不易把握。同時(shí)，依據(jù)本罪無法界定“恐嚇”舉報(bào)人的行為。恐嚇行為實(shí)際上具有很大的危害性，令舉報(bào)人或者潛在的舉報(bào)人在心理上感到緊張、恐懼，以此達(dá)到阻止舉報(bào)人進(jìn)行舉報(bào)的目的，甚至還有可能在一定的社會(huì)范圍內(nèi)產(chǎn)生恐怖的氛圍(12)吳丹紅：《舉報(bào)人法律保護(hù)的實(shí)證研究——從檢察機(jī)關(guān)與舉報(bào)人的關(guān)系切入》，《法治論壇》，2007年第2期。。而本罪在法定刑設(shè)置方面也有被詬病之處，本罪最高刑為7年有期徒刑，即便因打擊報(bào)復(fù)致使舉報(bào)人自殺的，也只能判處7年有期徒刑以下的刑罰，存在罪責(zé)刑不相一致的嫌疑。

依據(jù)《刑事訴訟法》第111條的規(guī)定(13)《刑事訴訟法》第111條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院應(yīng)當(dāng)保障報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人及其近親屬的安全。報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人如果不愿公開自己的姓名和報(bào)案、控告、舉報(bào)的行為，應(yīng)當(dāng)為他保守秘密。，舉報(bào)人及其近親屬的安全皆受公檢法機(jī)關(guān)的保護(hù)。但本規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有指出公檢法機(jī)關(guān)該如何進(jìn)行分工。同時(shí)，本條規(guī)定舉報(bào)人“近親屬”的安全也應(yīng)受到保護(hù)，而《刑法》“報(bào)復(fù)陷害罪”并未明確規(guī)定此類保護(hù)主體，因此出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)之處。

三是公眾自身參與反腐的能力不足。公眾自身參與反腐的能力不足突出表現(xiàn)在舉報(bào)信的書寫不規(guī)范。為提高公眾參與反腐的能力，中紀(jì)委曾梳理出舉報(bào)信書寫中存在的六種問題。第一，舉報(bào)的內(nèi)容不屬于紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)的受理范圍；第二，舉報(bào)信缺乏關(guān)鍵信息，舉報(bào)內(nèi)容過于籠統(tǒng)；第三，以照片作為舉報(bào)事項(xiàng)載體的，沒有反映出所要舉報(bào)事件的價(jià)值或情節(jié)；第四，舉報(bào)信缺乏明確的舉報(bào)事項(xiàng)；第五，重復(fù)舉報(bào)，即有的舉報(bào)人擔(dān)心舉報(bào)線索不被受理，便進(jìn)行重復(fù)舉報(bào)；第六，“好奇式”的打招呼，即試探舉報(bào)通道是否通暢，在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中提交一些和舉報(bào)無關(guān)的留言(14)《避免舉報(bào)的6種常見“問題” 讓群眾監(jiān)督更便捷、更有效》，2016年4月29日，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201604/t20160428_124762.html，2020年1月31日。。提高舉報(bào)人書寫舉報(bào)信的能力，既可提升公眾自身參與反腐的能力，也可有效幫助紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)作出精準(zhǔn)定位，發(fā)現(xiàn)腐敗問題所在。

二、我國公眾參與反腐的法律基礎(chǔ)

腐敗治理需要具備一些基本的要素，如強(qiáng)有力的改革者、反腐資源的整合、良好的社會(huì)廉政風(fēng)氣等，其中類似于前兩項(xiàng)的要素可以視為治理腐敗所需的硬件，后一項(xiàng)要素則是反腐重要的軟件(15)公婷、肖漢宇、楊麗天晴：《以香港為例，尋求中國內(nèi)地腐敗治理的社會(huì)參與》，2018年4月16日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2076120，2020年1月31日。。反腐硬件設(shè)施可提升公眾參與反腐的意愿和信心，而公眾的積極參與則會(huì)使得從根本上鏟除腐敗成為可能，二者呈現(xiàn)相輔相成的關(guān)系。由此觀之，我國反腐敗的“硬件”可從政府的反腐態(tài)度、刑事政策、法律制度三方面進(jìn)行衡量，并以此為基礎(chǔ)分析“軟件”——當(dāng)前我國公眾對(duì)反腐敗的認(rèn)知。

(一)政府的反腐態(tài)度與對(duì)腐敗“零容忍”的刑事政策

在致力于打擊腐敗犯罪方面，我國政府始終矢志不渝，嚴(yán)懲不貸。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出：“當(dāng)前，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅(jiān)如磐石。要堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長震懾，堅(jiān)持受賄行賄一起查，堅(jiān)決防止黨內(nèi)形成利益集團(tuán)?！?16)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第67頁。習(xí)近平總書記的講話明確表達(dá)了黨和政府嚴(yán)厲打擊腐敗、堅(jiān)決維護(hù)人民利益的決心，是對(duì)腐敗“零容忍”的重要體現(xiàn)。

我國在腐敗治理中嚴(yán)格堅(jiān)持“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”的紀(jì)法合一政策，意味著無論任何領(lǐng)域、任何級(jí)別的官員發(fā)生何種程度的腐敗行為都將會(huì)受到嚴(yán)肅的處理，不僅“老虎”要打，“蒼蠅”要拍，外逃“狐貍”更是一追到底。從2012年12月至2019年6月，僅僅中央紀(jì)委立案審查的“老虎”級(jí)別貪官就達(dá)389人(17)凌河：《再讀幾組反腐數(shù)據(jù)》，《解放日?qǐng)?bào)》，2019年10月10日。。2019年1月至11月間，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查調(diào)查案件共計(jì)55.5萬件，給予黨紀(jì)政務(wù)處分48.5萬人，因涉嫌犯罪被移送檢察機(jī)關(guān)達(dá)1.9萬人；就“蒼蠅”級(jí)別的腐敗而言，在扶貧領(lǐng)域和民生領(lǐng)域查處腐敗和作風(fēng)問題分別為7.08萬個(gè)和8.64萬個(gè)，分別有9.9萬人和11萬人受到處理(18)《亮眼！從這份“成績單”看反腐敗壓倒性勝利》，2020年1月12日，http://finance.sina.com.cn/wm/2020-01-12/doc-iihnzhha2021273.shtml，2020年1月31日。。而在“境外獵狐”行動(dòng)中，2014年至2020年6月，我國從120多個(gè)國家和地區(qū)追回外逃人員7831人，包括黨員和國家工作人員2075人、“紅通人員”348人、“百名紅通人員”60人，追回贓款196.54億元(19)《國家監(jiān)委向全國人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作披露了哪些數(shù)據(jù)？》，2020年8月10日，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202008/t20200810_223558.html，2021年3月25日。。這些反腐敗成果的取得深刻彰顯了我國面對(duì)腐敗毫不手軟、絕不姑息的態(tài)度。

“零容忍”的刑事政策還體現(xiàn)在對(duì)“微腐敗”的懲治上。所謂“微腐敗”是一種“非典型性腐敗”，具有三個(gè)特征：一是微，即亂用公權(quán)的行為小，屬于雁過拔毛、順手撈取一些小好處；二是近，即多發(fā)生在老百姓身邊，如接受宴請(qǐng)、公款旅游等；三是多，即貪腐涉及的數(shù)量、次數(shù)、形式和領(lǐng)域多(20)吳興人：《“微腐敗”豈可恕》，《解放日?qǐng)?bào)》，2017年4月25日。。涉嫌“微腐敗”的人員和那些嚴(yán)重腐敗的巨蠹相比，在腐敗的本質(zhì)上并不存在差異。微腐不除，必將產(chǎn)生嚴(yán)重的“破窗效應(yīng)”，只有防微杜漸，才是應(yīng)對(duì)的良策。

另外，“零容忍”的刑事政策是對(duì)民眾反腐訴求的回應(yīng)。我國政府堅(jiān)持以“零容忍”刑事政策治理腐敗的良好效果也激勵(lì)了民眾的信心。2012-2018年，人民群眾對(duì)反腐敗工作的滿意度由原來的75%大幅提升至93.9%，共增加18.9個(gè)百分點(diǎn)(21)唐淑楠、紀(jì)翊、田雨晴：《反腐滿意度由75%增至93.9%，這五年做了啥？》，2018年3月16日，http://comment.workercn.cn/470/201803/16/180316111052754.shtml，2020年1月31日。。2017年《反腐倡廉藍(lán)皮書：中國反腐倡廉建設(shè)報(bào)告No.7》也顯示89.2%的城鄉(xiāng)居民對(duì)反腐有信心(22)王昊魁：《反腐倡廉藍(lán)皮書：89.2%的城鄉(xiāng)居民對(duì)反腐敗有信心》，2018年2月23日，http://news.cnr.cn/native/gd/20180223/t20180223_524140781.shtml，2020年1月31日。。人民群眾對(duì)政府反腐工作滿意度的提升，以及對(duì)肅清腐敗擁有巨大信心的重要來源之一就是看到我國政府嚴(yán)厲打擊腐敗犯罪的決心和取得的巨大成績。

(二)公眾參與反腐的法律制度

鼓勵(lì)公眾積極參與反腐敗必須有較為完備的法律制度予以支撐，這些法律制度既為公眾參與反腐提供了相應(yīng)的法律保護(hù)，同時(shí)也為公眾所舉報(bào)的腐敗案件切實(shí)得到查辦，被舉報(bào)人受到追訴以及公平正義的實(shí)現(xiàn)提供了保障。

憲法基礎(chǔ)。憲法是一個(gè)國家的根本大法，規(guī)定了人民享有的諸多基本權(quán)利。我國《憲法》第42條規(guī)定公民擁有申訴、控告、檢舉的權(quán)利(23)《憲法》第42條規(guī)定：對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。由于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。，因而公民對(duì)腐敗行為進(jìn)行“舉報(bào)”是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，檢舉線索的受理單位則必須予以查證落實(shí)。且明確規(guī)定公民檢舉權(quán)受到依法保護(hù)，任何人不得打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人，舉報(bào)人因此受到損害的，享有求償權(quán)。這是我國《憲法》為鼓勵(lì)和保護(hù)公民行使舉報(bào)權(quán)而作出的原則性規(guī)定，形成了公民參與反腐的憲法基礎(chǔ)。

部門法基礎(chǔ)。部門法對(duì)舉報(bào)制度的規(guī)定主要體現(xiàn)在《刑法》、《刑事訴訟法》、《監(jiān)察法》三部法律之中。《刑法》第254條是對(duì)打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人、損害公民舉報(bào)權(quán)的直接性規(guī)定，實(shí)施此類行為的國家機(jī)關(guān)工作人員要承擔(dān)刑事責(zé)任。第399條至第401條雖然不是為保護(hù)舉報(bào)人而作出的專門性規(guī)定，但卻涉及被舉報(bào)案件的審理與執(zhí)行。若被舉報(bào)人得不到法律應(yīng)有的懲罰，那么公眾就會(huì)認(rèn)為舉報(bào)是徒勞無功的，最終喪失參與反腐的信心。故我國刑法對(duì)司法工作人員在追訴、裁判、減刑假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等情形中，若違反法律使應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的人員逃避制裁的，根據(jù)上述條款須承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

《刑事訴訟法》中規(guī)定了大量直接關(guān)系到公民個(gè)人權(quán)利義務(wù)的條文。就舉報(bào)制度而言，按照第110條第1款的規(guī)定，舉報(bào)犯罪事實(shí)或犯罪嫌疑人，既是權(quán)利也是義務(wù)；第3款則指出公檢法對(duì)于舉報(bào)都應(yīng)當(dāng)受理。第111條規(guī)定了舉報(bào)的方式、誣告的后果以及對(duì)舉報(bào)人及其近親屬的保護(hù)。在舉報(bào)方式上并無特別的限制，口頭、書面均可。公民誣告他人當(dāng)然為法律所不容，但“只要不是捏造事實(shí)，偽造證據(jù)，即使控告、舉報(bào)的事實(shí)有出入，甚至是錯(cuò)告的”，就要和誣告嚴(yán)加區(qū)別，這體現(xiàn)了對(duì)公民行使舉報(bào)權(quán)的寬容。在對(duì)舉報(bào)人保護(hù)方面，既保護(hù)舉報(bào)人本人，也保護(hù)舉報(bào)人的近親屬，且對(duì)是否公開舉報(bào)人姓名及舉報(bào)行為，采用“舉報(bào)人自愿”原則，若舉報(bào)人不愿公開姓名和舉報(bào)行為，應(yīng)為其保守秘密。

2018年3月20日通過的《監(jiān)察法》是我國最新的反腐敗立法，其中也涉及對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)問題。該法第63條規(guī)定有關(guān)公職人員“阻止他人揭發(fā)檢舉、提供證據(jù)的”要依法受到處理；第64條則規(guī)定：“監(jiān)察對(duì)象對(duì)控告人、檢舉人、證人或者監(jiān)察人員進(jìn)行報(bào)復(fù)陷害的；控告人、檢舉人、證人捏造事實(shí)誣告陷害監(jiān)察對(duì)象的，依法給予處理?！?/p>

部門規(guī)章和規(guī)范性文件基礎(chǔ)。在我國，不同機(jī)關(guān)也發(fā)布了多部有關(guān)舉報(bào)制度的文件，共同形成了舉報(bào)制度的部門規(guī)范性文件體系(24)受篇幅所限，這里并不詳列。感興趣的讀者可向作者索取。。

我國政府對(duì)腐敗“零容忍”的刑事政策以及相關(guān)法律對(duì)舉報(bào)制度的上述規(guī)定，充分顯示出我國政府消除腐敗的決心，同時(shí)也努力為公眾參與反腐敗營造良好的舉報(bào)環(huán)境，夯實(shí)制度基礎(chǔ)，致力于解決公眾“不敢舉報(bào)、不能舉報(bào)”的問題。在我國高舉反腐敗旗幟之下，公眾參與反腐的機(jī)會(huì)逐漸增多，能力逐漸增強(qiáng)，涌現(xiàn)出許多公眾反腐的典型案例。

三、公眾參與反腐與官員隱私權(quán)保護(hù)的博弈

公眾在參與反腐中發(fā)揮了巨大作用，但在司法實(shí)踐和理論中一直都存在公眾采取某些反腐手段是否侵犯官員隱私權(quán)的爭議。在此涉及的本質(zhì)問題實(shí)際上是官員隱私權(quán)的邊界應(yīng)如何界定。

(一)公眾參與反腐與官員隱私權(quán)保護(hù)沖突的表現(xiàn)

案例五：“沈陽衛(wèi)生局長‘開房門’”。2013年12月26日，網(wǎng)絡(luò)曝光沈陽衛(wèi)生局原局長閆某同其他女子于工作日在某酒店開房視頻(該視頻內(nèi)容均為酒店公共領(lǐng)域內(nèi)拍攝的視頻，如大堂、電梯等)，被網(wǎng)友質(zhì)疑存在權(quán)色交易，隨后沈陽市紀(jì)委介入調(diào)查，4個(gè)月后閆某被免除局長職務(wù)(25)司曉帥：《沈陽衛(wèi)生局長被免職，去年底曾陷“開房門”風(fēng)波》，2014年4月25日，http://news.jcrb.com/jxsw/201404/t20140425_1381749.html，2020年2月1日。。但在本案中，當(dāng)事人姓名、照片、學(xué)歷背景及任職單位也一一被網(wǎng)民在網(wǎng)上公開。對(duì)此，出現(xiàn)了公開此類內(nèi)容是否違反公民隱私權(quán)保護(hù)的爭議。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，本案中曝光當(dāng)事人有關(guān)信息的行為已經(jīng)侵犯了當(dāng)事人的隱私權(quán)，理由是：第一，隱私權(quán)是人格權(quán)的一種，而人格權(quán)又是公民的基礎(chǔ)性權(quán)利，公民私人信息享有不被他人非法侵害、搜集、知悉、公開的權(quán)利。第二，如果通過政府提供的渠道提交舉報(bào)信息，除誣告外，一般并不存在侵犯他人隱私權(quán)的問題。第三，網(wǎng)絡(luò)曝光缺乏法律依據(jù)，不僅涉及侵犯被舉報(bào)人的隱私，而且也會(huì)對(duì)被舉報(bào)人的家人造成傷害。另外，該觀點(diǎn)還認(rèn)為，如果本案中二人僅僅是婚外情，則也只是屬于道德紀(jì)律問題的范疇。但與上述觀點(diǎn)截然不同的是，也存在認(rèn)為曝光官員姓名、照片、學(xué)歷背景等信息并不侵犯其隱私權(quán)的立場。主要理由為本案中的當(dāng)事人具有公職身份，其具有接受公眾監(jiān)督的義務(wù)，而上述有關(guān)信息的公開則是公眾進(jìn)行有效監(jiān)督的前提條件，且這些信息本就應(yīng)予以公開。申言之，首先，隱私權(quán)的保護(hù)范圍受到社會(huì)觀念、職業(yè)身份、公共利益等多重因素的影響，不能一概而論。其次，本案中所公開的視頻內(nèi)容均為在酒店公共場所拍攝的圖像，并不包含房間內(nèi)的隱蔽空間，故未侵犯隱私權(quán)。第三，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)的情況如果屬實(shí)，則不涉及名譽(yù)侵權(quán)的問題；只有在舉報(bào)的內(nèi)容是捏造、虛假的情形下，才可能侵犯當(dāng)事人的名譽(yù)權(quán)(26)王心禾：《“沈陽開房門”當(dāng)事人信息“滿天飛”，官員隱私權(quán)邊界在哪里》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2014年1月8日。。

除本案外，司法實(shí)踐中諸如曝光官員財(cái)產(chǎn)信息的行為，偷拍官員違法違紀(jì)的行為，曝光官員的腐敗行為可能存在某些不實(shí)，也存在著是否侵犯官員隱私權(quán)的爭論。因此，官員隱私權(quán)保護(hù)范圍的界定，直接關(guān)系到公眾參與反腐的行為是否“越軌”，即存在構(gòu)成“非法獲取公民個(gè)人信息罪”的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)“公眾參與反腐——官員隱私權(quán)保護(hù)”的沖突與協(xié)調(diào)

面對(duì)我國的實(shí)際情況，要想從根本上解決公眾參與反腐與官員隱私權(quán)保護(hù)之間的沖突需要采取一系列綜合性的措施，如我國基本法律制度和司法實(shí)踐的完善，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的設(shè)置等。既不能為打擊腐敗而侵犯官員應(yīng)享有的合法權(quán)益，也不能因保護(hù)官員的隱私權(quán)而阻礙公眾對(duì)反腐工作的參與。故應(yīng)堅(jiān)持官員隱私權(quán)有所克減的理念。

“官員無隱私”是一種普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)，那么，官員是否享有隱私權(quán)？雖然在為“公共利益”所需的情況下官員無隱私，但官員也是國家的公民，在與“公共利益”無涉的其他領(lǐng)域，自然也享有和其他普通公民平等的隱私權(quán)保護(hù)。根據(jù)最高人民法院2014年8月21日頒布的《關(guān)于審理利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》(法釋〔2014〕11號(hào))第12條的規(guī)定，“為促進(jìn)社會(huì)公共利益且在必要范圍內(nèi)”，在網(wǎng)絡(luò)上公開他人家庭住址、私人活動(dòng)等個(gè)人隱私和其他個(gè)人信息，造成他人損害的，不承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。這為解決“公眾參與反腐——官員隱私權(quán)保護(hù)”之沖突提供了路徑。

政府官員實(shí)際上屬于“公眾人物”的范疇，而在我國司法實(shí)踐中，就公眾人物名譽(yù)權(quán)受損的認(rèn)定，實(shí)際上不能與普通公民一概而論。如“范志毅訴文匯新民報(bào)業(yè)集團(tuán)侵犯名譽(yù)權(quán)案”中(27)上海市靜安區(qū)人民法院：民事判決書(2002)靜民一(民)初字第1776號(hào)。，范志毅訴稱，文匯新民報(bào)業(yè)集團(tuán)在其發(fā)行的報(bào)紙中，直接點(diǎn)名刊發(fā)了其系涉嫌賭球球員的新聞，對(duì)其名譽(yù)造成損害，要求對(duì)方賠禮道歉。法院在審理過程中，引入了“公眾人物”的概念，指出范志毅作為著名球星屬于公眾人物，自然會(huì)吸引媒體大量的關(guān)注，關(guān)于其“賭球”的傳聞，被告作為新聞單位有義務(wù)行使輿論監(jiān)督權(quán)，且原告“賭球”的傳聞在本案所涉新聞報(bào)道之前，就已經(jīng)在社會(huì)中流傳，消息的來源并非被告主觀臆造。被告正是為了求證這一傳聞，才做出了調(diào)查性質(zhì)的報(bào)道。被告主觀上并不存在誹謗的惡意，原告作為公眾人物應(yīng)對(duì)可能造成的輕微名譽(yù)損害予以容忍。借鑒本案所昭示的意義，范志毅作為著名球星屬于“公眾人物”，其穩(wěn)私權(quán)受到一定程度克減，政府官員作為“公眾人物”，在維護(hù)“公共利益”的目的下，其隱私權(quán)受到一定程度的克減是合理的，以此實(shí)現(xiàn)公眾參與反腐與官員隱私權(quán)保護(hù)之間的協(xié)調(diào)。

四、公眾參與反腐面臨問題的對(duì)策

找準(zhǔn)癥結(jié)，對(duì)癥下藥，才是有效促進(jìn)公眾參與反腐制度化、體系化而非碎片化的有效策略。因此，需以上述我國公眾參與反腐敗面臨的問題為靶向，制定出相應(yīng)的解決方案。

(一)在公眾中樹立“零容忍”腐敗治理觀念

“單靠政府自己是不能卓有成效地對(duì)付腐敗的，除非他要么采用高度強(qiáng)制的手段，要么最終走上腐敗的道路。”(28)〔新西蘭〕杰里米·波普：《反腐策略——來自透明國際的報(bào)告》，王淼洋譯，上海：上海譯文出版社，2000年，第86頁。故為實(shí)現(xiàn)國家的長治久安，在公眾中樹立“零容忍”腐敗治理觀念必不可少，而這就需要公眾正確認(rèn)識(shí)腐敗的危害。

腐敗侵犯人民利益的表現(xiàn)之一是導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富的分配不均。社會(huì)由“個(gè)人”組成，社會(huì)發(fā)展和財(cái)富的積累都是通過人民的努力奮斗實(shí)現(xiàn)的。但腐敗犯罪既造成社會(huì)財(cái)富分配的不均，使得社會(huì)財(cái)富被非法聚集在某些個(gè)人或單位的控制之下，更有甚者會(huì)嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由人民辛勤勞動(dòng)創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富本應(yīng)用于促進(jìn)社會(huì)再發(fā)展，反而被腐敗分子貪污、揮霍，這樣就會(huì)出現(xiàn)某些急需公共資金的項(xiàng)目(如道路、橋梁等)無法及時(shí)得到建設(shè)，而社會(huì)各行各業(yè)，如教育、醫(yī)療、交通、住房、企業(yè)經(jīng)營等領(lǐng)域都有可能受到腐敗的侵襲，這些具體領(lǐng)域都和人民的生活息息相關(guān)，出現(xiàn)的腐敗行為將直接使人民利益受損，造成人民未能共享社會(huì)發(fā)展帶來的益處。

腐敗侵犯人民利益的另一表現(xiàn)是其背離了社會(huì)公平正義價(jià)值，造成“腐敗文化”的傳播。無論是從人類文明延續(xù)的高度，還是從一個(gè)國家、社會(huì)團(tuán)體發(fā)展的層面上考察，都需要一定的價(jià)值觀念予以指引，這是保證社會(huì)進(jìn)步的關(guān)鍵因素之一。但腐敗卻破壞了業(yè)已存在的價(jià)值觀念，其中重要的表現(xiàn)就是對(duì)社會(huì)的“公平正義”觀念造成巨大沖擊。一定的價(jià)值觀念是國家、社會(huì)能夠穩(wěn)定發(fā)展的精神內(nèi)核，是重要的精神支柱，腐敗背離“公平正義”則會(huì)侵蝕國家穩(wěn)定發(fā)展的肌體，嚴(yán)重影響一個(gè)國家的執(zhí)政基礎(chǔ)，具有瓦解社會(huì)的現(xiàn)實(shí)危害。而腐敗的蔓延帶來的另一負(fù)面作用是導(dǎo)致“腐敗文化”的傳播，在社會(huì)上形成“不送禮、不托關(guān)系就無法辦成事”、“做官只為發(fā)財(cái)”等觀念，一個(gè)失去公平正義價(jià)值觀念指引的國家、民族則毫無發(fā)展前途可言。

因此，在我國公眾中努力營造腐敗“零容忍”氛圍，是當(dāng)前鼓勵(lì)公眾參與反腐敗的方向。

(二)設(shè)置專門的民間反腐組織

民間反腐敗組織的缺乏也是影響公眾參與能力的重要因素。目前，我國民間反腐組織呈現(xiàn)一種缺位的狀態(tài)，缺少民間組織性的反腐力量，公眾參與反腐基本上表現(xiàn)為個(gè)人的、零散的碎片化反腐。因此，為凝聚公眾反腐力量，建立符合我國國情的民間反腐組織應(yīng)視為可行路徑之一。

我國建立專門民間反腐組織應(yīng)堅(jiān)持“非營利”這一基本準(zhǔn)則，應(yīng)注意人員組成的多元性，即律師、學(xué)者、私營部門人員以及其他公民個(gè)體等。同時(shí)，政府部門人員也可以加入民間反腐組織(29)林立軍：《我國民間反腐敗組織的建立》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第6期。。在我國反腐敗斗爭中，黨和政府起著重要的領(lǐng)導(dǎo)、組織、推動(dòng)作用，但黨和政府進(jìn)行反腐敗并不意味著完全包辦所有的腐敗治理工作，人民群眾是反腐中不可或缺的力量，黨和政府既是反腐的推動(dòng)者，同時(shí)又是被制約和監(jiān)督的對(duì)象(30)吳增基：《論政府與民間組織在反腐敗斗爭中的作用》，《學(xué)術(shù)界》，2003年第3期。。因此，為保證民間反腐組織監(jiān)督的有效性，政府部門人員是否可以加入民間反腐組織，以何種方式加入是應(yīng)當(dāng)認(rèn)真仔細(xì)考慮的問題。但有一個(gè)需要明確的前提是：在反腐敗斗爭中，民間反腐組織和政府并不是水火不容的對(duì)立關(guān)系，而是呈現(xiàn)良性的相容和互補(bǔ)關(guān)系。在我國，人民群眾是反腐敗斗爭中可依靠的強(qiáng)大力量，民間反腐組織則是支持、促進(jìn)政府反腐的突出體現(xiàn)。

專門民間反腐組織的重要作用還表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是民間反腐組織可以召開全國范圍內(nèi)的反腐工作年會(huì)，交流反腐信息，評(píng)估和研究現(xiàn)行及新的反腐政策，對(duì)反腐公民進(jìn)行表彰等。同時(shí)，為監(jiān)測反腐活動(dòng)，還可以根據(jù)一定的程序建立以省級(jí)為單位的腐敗指數(shù)，明晰各省級(jí)單位的反腐效果(31)林立軍：《我國民間反腐敗組織的建立》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第6期。。二是社會(huì)廉政觀念的培育。民間反腐組織可以通過開展反腐宣講會(huì)、報(bào)告會(huì)等形式向社會(huì)宣傳廉政觀念。向社會(huì)公眾宣傳廉政理念的效果可能比具體法律行動(dòng)來的要慢，但以長遠(yuǎn)的眼光看，廉政意識(shí)的培育也許比辦理個(gè)案更有意義(32)楊波：《以色列反腐觀察，民間反腐發(fā)力》，2017年11月7日，http://www.jcrb.com/anticorruption/ffpd/201711/t20171107_1812960.html，2020年2月1日。。

至于在我國民間反腐組織是否可以像以色列“國家廉政運(yùn)動(dòng)”那樣擁有對(duì)某些腐敗行為進(jìn)行起訴的權(quán)限，則是應(yīng)予非常慎重考慮的問題。按照我國《刑事訴訟法》第3條規(guī)定可知，刑事案件的起訴實(shí)行“公訴為主，自訴為輔”模式。同時(shí)，依據(jù)第210條“自訴案件”范圍之規(guī)定(33)《刑事訴訟法》第210條規(guī)定：“自訴案件包括下列案件：(一)告訴才處理的案件；(二)被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件；(三)被害人有證據(jù)證明對(duì)被告人侵犯自己人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，而公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院不予追究被告人刑事責(zé)任的案件?！保癫o對(duì)腐敗類案件的自訴權(quán)，只能由檢察機(jī)關(guān)代表國家進(jìn)行公訴。在我國當(dāng)前公眾參與反腐仍存在諸多不完善之處，具有較大進(jìn)步空間的情況下，不宜照搬域外的做法賦予民間反腐組織享有對(duì)某些腐敗案件的起訴權(quán)。但是，民間反腐組織可以監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)行使的狀況，如果對(duì)應(yīng)予以依法提起公訴的腐敗分子，檢察機(jī)關(guān)沒有提起公訴的，民間反腐組織可以提出相應(yīng)的監(jiān)督建議。

公民個(gè)人通過紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提供的舉報(bào)渠道，直接向其舉報(bào)腐敗行為，可謂公眾參與反腐的“官方途徑”；公民個(gè)人將腐敗信息提交給專門的民間反腐組織，可謂公眾參與反腐的“民間途徑”。兩種途徑互相結(jié)合，能夠形成巨大的反腐合力，有效推進(jìn)反腐敗工作的深入。

(三)完善涉舉報(bào)制度法律規(guī)范

我國涉及舉報(bào)制度的完善可以從兩個(gè)方面進(jìn)行著手：一是刑事法舉報(bào)制度的完善；二是出臺(tái)專門的舉報(bào)法。這兩方面的措施都是促進(jìn)公眾參與反腐的法律保障。

刑事法舉報(bào)制度的完善。我國刑事法對(duì)舉報(bào)制度的規(guī)定仍存在不周延之處，故刑事法應(yīng)采取以下措施對(duì)舉報(bào)制度加以完善：首先，《刑法》“報(bào)復(fù)陷害罪”的保護(hù)主體應(yīng)將舉報(bào)人的“近親屬(如父母、夫或妻、子女等)”予以明確涵蓋進(jìn)去，才能有效維護(hù)舉報(bào)人的切身利益。因?yàn)椤敖H屬”是和舉報(bào)人存在非常親密關(guān)系的人，對(duì)他們的打擊報(bào)復(fù)必然會(huì)嚴(yán)重傷害舉報(bào)者本人。因此，以明示的方式將“近親屬”規(guī)定為本罪的保護(hù)主體，既合情合理，也能實(shí)現(xiàn)同《刑事訴訟法》有關(guān)舉報(bào)人保護(hù)規(guī)定的協(xié)調(diào)。其次，本罪的行為主體應(yīng)修改為一般主體，即取消現(xiàn)行只有“國家機(jī)關(guān)工作人員”才能構(gòu)成本罪的規(guī)定。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在非國家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施打擊報(bào)復(fù)的行為。第三，應(yīng)將“恐嚇”行為納入本罪的規(guī)制范圍。如前所述，恐嚇舉報(bào)人的行為同樣也能造成嚴(yán)重的危害，將該行為納入本罪規(guī)制范圍可更好地保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。第四，應(yīng)適當(dāng)提高本罪法定刑的設(shè)置，尤其是最高刑的設(shè)置。在《刑事訴訟法》方面，則要針對(duì)本法對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)規(guī)定過于籠統(tǒng)的情況，細(xì)化公檢法機(jī)關(guān)的保護(hù)分工，以此來促進(jìn)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)。

出臺(tái)專門舉報(bào)人保護(hù)法。通過對(duì)我國公眾參與反腐法律基礎(chǔ)的分析可知，既存在部門法，也存在諸多部門規(guī)范性文件規(guī)定，但并沒有形成專門的“舉報(bào)法”。這種舉報(bào)制度規(guī)范模式存在較為明顯的缺陷：一是對(duì)舉報(bào)的處理呈現(xiàn)“九龍治水”的局面，各規(guī)范之間缺乏必要的體系性、銜接性；二是部門規(guī)范的效力層級(jí)較低，缺乏有效的約束力(34)張旭、施鑫：《我國腐敗犯罪舉報(bào)制度的回溯與前瞻》，載趙秉志主編：《刑法論叢》，北京：法律出版社，2018年第54卷，第52-53頁。。這些不足也在一定程度上造成了對(duì)舉報(bào)人保護(hù)力量的分散和能力的弱化。因此，我國可以對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行整合，并吸收新的舉報(bào)制度理念，出臺(tái)專門的舉報(bào)法。舉報(bào)法不僅是為受理舉報(bào)的機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)的法，也是為舉報(bào)人提供保障的法，使得二者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系明晰化(35)湯嘯天：《舉報(bào)人的權(quán)利與我國〈舉報(bào)法〉的制定》，《人民檢察》，2004年第1期。。更為重要的是，完備的舉報(bào)法律制度，能夠成為公眾的“定心丸”，促進(jìn)公眾積極參與反腐敗。

(四)加大舉報(bào)制度的宣傳力度

1988年我國檢察機(jī)關(guān)就已經(jīng)開始實(shí)施舉報(bào)的群眾宣傳工作，自1999年起，“舉報(bào)宣傳日”改為“舉報(bào)宣傳周”，并將時(shí)間定為每年6月的最后一周，這是我國反腐工作一直緊密依靠群眾的具體表現(xiàn)。但囿于多種因素的阻礙，許多公民對(duì)舉報(bào)制度仍不是很了解，對(duì)自己參與舉報(bào)工作時(shí)享有哪些權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識(shí)較為模糊，同時(shí)，對(duì)舉報(bào)信的書寫能力仍有所欠缺。因此，我國尚需加大對(duì)舉報(bào)制度的宣傳力度，提升公眾參與反腐的能力。

總之，越來越多的證據(jù)表明，公眾積極參與反腐敗有益于間接減少腐敗和提高國家響應(yīng)能力。公眾與政府、公立與私營部門的合作，對(duì)進(jìn)一步提高全民反腐敗意識(shí)，完善反腐敗舉措，建立系統(tǒng)的廉政、廉潔與廉正體系，提高反腐敗工作效率具有極其重要的意義。