袁明旭，鄒 榮，2

(1.云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，云南 昆明650550；2.楚雄師范學(xué)院 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，云南 楚雄 675000)

陸地邊疆治理是國家治理體系的重要組成部分，是事關(guān)邊疆安全、國家穩(wěn)定的重要內(nèi)容。在王朝國家體系下，邊疆往往被視為文明的邊緣、政治的藩籬、族群的分界，在其治理中多奉行“守中治邊”的理念。現(xiàn)代主權(quán)國家的建構(gòu)在一定程度上阻隔了邊疆與邊界之外的聯(lián)系，進(jìn)一步強(qiáng)化了“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)形態(tài)。但地理上的邊緣往往也是政治體系關(guān)注的焦點(diǎn)?！皬哪撤N意義上說，中國的發(fā)展和在當(dāng)今世界的地位，在很大程度上取決于邊疆的鞏固和發(fā)展?！盵1]中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標(biāo)。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”[2]，開啟了邊疆治理的新格局，在客觀上也引起了學(xué)界對(duì)邊疆治理現(xiàn)代化議題的關(guān)注。中華人民共和國的建立可以說是我國現(xiàn)代化的開端，“標(biāo)志著現(xiàn)代國家建構(gòu)在中國的真正開始”[3]。面對(duì)舊中國政治動(dòng)蕩(地方割據(jù)、權(quán)力分散)、經(jīng)濟(jì)凋敝、社會(huì)落后等現(xiàn)實(shí)難題，黨和國家通過強(qiáng)有力的國家權(quán)力整合，開啟了國家現(xiàn)代化進(jìn)程的新階段。以現(xiàn)代國家權(quán)力系統(tǒng)性嵌入，推動(dòng)了社會(huì)主義革命與建設(shè)，既是建立和鞏固社會(huì)主義新生政權(quán)的重要內(nèi)容，也是全面、準(zhǔn)確把握國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要節(jié)點(diǎn)。

現(xiàn)代民族國家建構(gòu)是當(dāng)前邊疆治理研究普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。中國國家成長主要基于兩種邏輯：“一個(gè)是以文化權(quán)力為軸心的古代國家成長的歷史邏輯；另一個(gè)以公共權(quán)力為軸心的現(xiàn)代國家成長的歷史邏輯?！盵4]對(duì)于中華人民共和國成立初期的邊疆治理而言，確立國家權(quán)力為最高權(quán)力并使之成為國家整合的軸心，是傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)。自古希臘以來，人們就關(guān)注城邦(在某種意義上就是現(xiàn)代的國家)建設(shè)。政治的最重要主體和主題是國家，近代啟蒙運(yùn)動(dòng)中博丹的《主權(quán)論》、霍布斯的《利維坦》、洛克的《政府論》等都是典型代表。馬克斯·韋伯較早注重現(xiàn)代國家的生長，關(guān)注國家的合法性基礎(chǔ)和資本主義國家精神文化問題，并將其與理性科層制關(guān)聯(lián)起來。自20世紀(jì)70年代以來，西方興起了一場“回歸國家”的研究熱潮。當(dāng)代以查爾斯·蒂利、西里爾·布萊克、安東尼·吉登斯等為代表學(xué)者通過對(duì)早期歐洲現(xiàn)代國家成長的研究發(fā)現(xiàn)，在傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型過程中，都有一個(gè)國家權(quán)威中心的建構(gòu)和整合的過程，即國家權(quán)力的集中化與滲透性生長過程?！皺?quán)力的局部化——擴(kuò)散化在某種程度上更能彰顯現(xiàn)代國家權(quán)力運(yùn)作與傳統(tǒng)國家相異的特質(zhì)?！盵5]麥克爾·曼、米歇爾·?？碌热诉M(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)權(quán)力”在現(xiàn)代社會(huì)中的“擴(kuò)散、連結(jié)與滲透”，是國家權(quán)力吸納、轉(zhuǎn)化和社會(huì)權(quán)力再生產(chǎn)的過程，有助于實(shí)現(xiàn)國家的一體化、同質(zhì)化。國內(nèi)對(duì)這一議題研究直到21世紀(jì)才逐漸展開，以徐勇為代表的國內(nèi)學(xué)者結(jié)合中國現(xiàn)代國家成長展開的研究，進(jìn)一步豐富了現(xiàn)代國家建構(gòu)研究的內(nèi)涵。

邊疆治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要目標(biāo)，是“中國之治”重要組成部分?！皣医?gòu)就是國家通過增強(qiáng)其能力而強(qiáng)化其功能的過程。”[6]現(xiàn)代國家建構(gòu)是通過對(duì)舊有權(quán)力體系的瓦解，推進(jìn)新的國家權(quán)力系統(tǒng)性建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與邊疆社會(huì)的高度統(tǒng)一?！皬谋举|(zhì)上看，邊疆治理是一個(gè)運(yùn)用國家權(quán)力并動(dòng)員社會(huì)力量解決邊疆問題的過程?！盵7]對(duì)于后發(fā)展國家而言，如何通過國家權(quán)力將分散的、相互隔離的地方(或是原生的社會(huì)勢(shì)力)糅合成一個(gè)主權(quán)共同體的過程是現(xiàn)代國家建設(shè)面臨的重要且棘手的問題。1949年以后，黨和國家通過權(quán)力的系統(tǒng)性嵌入，致力于解決長期困擾邊疆地區(qū)政治權(quán)力孱弱的歷史性難題，開啟了邊疆治理的新階段。當(dāng)前，學(xué)界主要從邊疆治理的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，以邊疆安全、邊疆發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)等為視角，并結(jié)合邊疆治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的解讀，提出要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)依法治邊、維護(hù)邊疆安全穩(wěn)定；加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識(shí)，推進(jìn)邊疆的系統(tǒng)性治理。

縱觀已有的研究成果，更加注重對(duì)邊疆治理現(xiàn)代化的時(shí)代內(nèi)涵及其路徑研究，其有助于深化對(duì)邊疆治理現(xiàn)代化的理解與認(rèn)識(shí)。但是，基于特定歷史背景的回溯性研究還相對(duì)薄弱。為此，本文將中華人民共和國成立初期(1950—1956年)的西南邊疆治理作為分析對(duì)象，從國家權(quán)力對(duì)西南邊疆社會(huì)整合在現(xiàn)代國家成長的地位出發(fā)，通過比較研究、實(shí)證分析等方法闡釋中華人民共和國成立初期推進(jìn)國家權(quán)力體的系統(tǒng)性嵌入西南邊疆社會(huì)的內(nèi)容、過程、成效及經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，作為后發(fā)展現(xiàn)代國家，往往面臨傳統(tǒng)文化、權(quán)威以及民主等諸多問題的相互交織，其邊疆社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展需要更為有效的國家一體化途徑，這進(jìn)一步凸顯了以文化、觀念、意識(shí)形態(tài)等為依托的“軟治理”模式在邊疆治理中的價(jià)值。新時(shí)代，作為“國家統(tǒng)一之基、民族團(tuán)結(jié)之本、精神力量之魂”的中華民族共同體意識(shí)在邊疆社會(huì)的鑄造，在某種程度上既是源于對(duì)中華人民共和國成立初期以國家權(quán)力主導(dǎo)為依托的治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和反思，也是文化“軟權(quán)力”在邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)程中價(jià)值的彰顯。

一、中華人民共和國成立初期西南邊疆治理面臨的多重挑戰(zhàn)

隨著中國人民解放軍進(jìn)軍滇南、滇西及西藏芒康、昌都等地，駐扎沿邊地帶，國家政權(quán)基本完成了對(duì)西南邊疆的軍事管轄。軍事勝利和政權(quán)接管僅僅是新政權(quán)對(duì)邊疆治理進(jìn)程的開啟，西南邊疆錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)、社會(huì)變革等現(xiàn)實(shí)難題，考驗(yàn)著社會(huì)主義中國推進(jìn)邊疆治理的能力和水平。

(一)社會(huì)治理生態(tài)失序混亂

中華人民共和國成立初期的西南邊疆社會(huì)治理生態(tài)處于一種蠻荒狀態(tài)。社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后且不均衡，混雜著封建地主制、農(nóng)奴制等多種社會(huì)形態(tài)，部分地區(qū)甚至仍保留著原始公社制殘余。中華人民共和國成立后，西南邊疆眾多“直過民族”和“民族直過區(qū)”在短短幾年內(nèi)完成了社會(huì)的大轉(zhuǎn)型、大變革。社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型給邊疆社會(huì)帶來了各種恐慌、疑慮和不安，也給國家治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。

西南邊疆是多民族聚居地，民族關(guān)系、民族矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。歷史上長期積累的民族矛盾、民族沖突使得民族之間、民族內(nèi)部隔閡較深，由此引發(fā)的互相歧視、仇殺、械斗現(xiàn)象較為突出，給國家的治理增加了難度。同時(shí)，西南邊疆長期處于相對(duì)封閉狀態(tài)，地方性社會(huì)內(nèi)聚力強(qiáng)大，宗族勢(shì)力較強(qiáng)，使得外部力量難以有效嵌入。此外，西南邊疆治理還面臨著復(fù)雜的國際政治環(huán)境，大量的分裂勢(shì)力(封建軍閥割據(jù)勢(shì)力)活動(dòng)猖獗、邊界爭端復(fù)雜等難題。從整體上來看，這一時(shí)期西南邊疆治理的主要任務(wù)是快速完成國家主權(quán)建設(shè)、贏得人民解放。

國民黨政權(quán)潰敗后留下一個(gè)經(jīng)濟(jì)蕭條、行政體系殘缺不全、社會(huì)混亂的爛攤子。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嚴(yán)重停滯，商品物資奇缺；政府財(cái)政困難、入不敷出；貨幣貶值，物價(jià)波動(dòng)，金融秩序混亂；土地集中，剝削嚴(yán)重；交通閉塞，出行困難，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)處在一個(gè)極端落后的狀態(tài)。在政治領(lǐng)域，西南邊疆部分地區(qū)尚未解放，國民黨殘余勢(shì)力與土匪、黑惡勢(shì)力相互勾結(jié)、負(fù)隅頑抗，借助帝國主義的力量卷土重來，繼續(xù)對(duì)抗人民政權(quán)，擾亂邊疆。在社會(huì)領(lǐng)域，自然災(zāi)害頻發(fā)，人民生活困苦不堪，失業(yè)問題突出，煙毒泛濫成災(zāi)，娼妓禁而不止，社會(huì)事業(yè)(醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校教育等)發(fā)展嚴(yán)重滯后。

(二)治理的客體結(jié)構(gòu)不良問題突出

中華人民共和國成立初期的西南邊疆的社會(huì)矛盾眾多、問題復(fù)雜?！霸谖髂?，除帝國主義的封鎖之外，其他新區(qū)所有的困難在西南都會(huì)遇到。西南是最后一塊待解放的地區(qū)，許多問題的解決更是不容易?！盵8]這客觀地呈現(xiàn)了西南邊疆治理難題多、任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)，具體表現(xiàn)為：一是邊疆各族人民同帝國主義、國民黨殘部間的敵我矛盾。國民黨殘余勢(shì)力在西南邊疆網(wǎng)羅土匪、惡霸組建而成武裝力量，對(duì)抗和破壞新生的社會(huì)主義國家政權(quán)。二是民族之間和民族內(nèi)部的矛盾、隔閡問題長期困擾著西南邊疆社會(huì)。如，云南小涼山彝族中的瓦渣和補(bǔ)約兩個(gè)家支之間，從清道光年間開始發(fā)生冤家械斗，一直延續(xù)到西南邊疆解放初期，長達(dá)百余年。歷史上遺留下來民族之間的矛盾，當(dāng)?shù)亟y(tǒng)治民族與被統(tǒng)治民族之間的矛盾相互交織。三是西南邊疆地區(qū)社會(huì)內(nèi)部封建領(lǐng)主、奴隸主和各族群眾間的階級(jí)矛盾以及民族、宗教等問題。近代以來，西方國家加大了對(duì)西南邊疆宗教傳播、滲透、同化的力度。外來宗教與本土宗教的混雜，使得中華人民共和國成立初期西南邊疆的宗教信仰格局極為復(fù)雜。大量的宗教勢(shì)力、宗教寺院占據(jù)大量土地、牲畜和高利貸資本。宗教不僅在經(jīng)濟(jì)上統(tǒng)治西南邊疆社會(huì)，還在一定程度上消解了邊疆地區(qū)公民的國家身份認(rèn)同。

同時(shí)，舊社會(huì)遺留的沉疴積弊亟待根除。歷史上，西南邊疆長期處在中央政府弱控制和弱治理的狀態(tài)，傳統(tǒng)勢(shì)力強(qiáng)大，現(xiàn)代化程度低，貧窮、愚昧、土匪、毒品、娼妓等多種社會(huì)治理難題交織在一起。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中華人民共和國成立初期的西南地區(qū)種植罌粟的土地曾高達(dá)1 545.46萬多畝，約占耕地總面積的10%，年產(chǎn)鴉片約2.3億兩。從事鴉片販賣為生的人約有1余萬人，煙民600余萬人，占西南地區(qū)總?cè)丝?%左右[9]。西南邊疆地區(qū)長期是匪患勢(shì)力聚集地，這使得社會(huì)長期動(dòng)蕩，民不聊生，嚴(yán)重破壞了社會(huì)安寧。從1950年4月起，云南部分地區(qū)相繼發(fā)生反革命暴亂，反革命分子與土匪、特務(wù)相互勾結(jié)，攻擊新生的人民政權(quán)，殺害干部，大肆進(jìn)行破壞性反撲[10]。地方幫會(huì)、民間封建迷信組織、惡霸劣紳地主、亦兵亦武的地方武裝與國民黨殘余的軍政勢(shì)力勾結(jié)在一起，對(duì)抗新生政權(quán)。

(三)治理主體能力明顯不足

中華人民共和國成立初期，作為國家治理主體的中國共產(chǎn)黨經(jīng)歷著從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，政治任務(wù)、使命較之以往發(fā)生了根本性變革，面臨著執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)缺乏與執(zhí)政能力不足的挑戰(zhàn)。

1.邊疆治理新問題應(yīng)對(duì)心理準(zhǔn)備不足

以匪患問題為例，1950年1月8日，鄧小平在給川南黨委的指示中說：“目前地方土匪不多，秩序還好，這正是我黨政策的成功。”[11]601月18日，在給中央軍委的報(bào)告中說：“各地土匪，特務(wù)開始抬頭和滋長，正展開全面的反抗革命的斗爭。”[11]702月18日，鄧小平在給劉少奇的報(bào)告中用了“到處土匪蜂起”來形容[11]100。從鄧小平對(duì)土匪情況描述的變化中可以發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)當(dāng)時(shí)西南邊疆匪患問題嚴(yán)重性存在著認(rèn)識(shí)與準(zhǔn)備不足的問題。

2.邊疆治理觀念滯后，經(jīng)驗(yàn)匱乏

地方政府對(duì)邊疆治理存在經(jīng)驗(yàn)不足、認(rèn)識(shí)不全、把握不準(zhǔn)等問題，再加上部分干部革命意志弱化、驕傲自滿等負(fù)面情緒滋生，嚴(yán)重束縛邊疆治理進(jìn)程的推進(jìn)。如在對(duì)土匪問題上存在“幾百萬國民黨軍都消滅了，害怕幾個(gè)毛毛賊”等片面認(rèn)識(shí)，產(chǎn)生了輕敵冒進(jìn)的思想。領(lǐng)導(dǎo)干部(尤其是派駐的北方干部)不僅對(duì)西南地區(qū)風(fēng)俗民情缺乏了解，而且在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的政治環(huán)境時(shí)階級(jí)斗爭經(jīng)驗(yàn)豐富，而社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足。相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部更多地依賴和采用一些簡單粗暴的方式(命令主義和強(qiáng)迫手段)來推進(jìn)工作。

3.邊疆治理理論和治理方法較為欠缺

中華人民共和國成立之后，黨和國家的工作重心由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，由武裝革命斗爭向和平社會(huì)建設(shè)轉(zhuǎn)型。在理論層面上，“馬克思主義既是黨和國家革命政治理論形態(tài)，也是支撐國家權(quán)力運(yùn)作的政治觀念體系。其在奪取政權(quán)的政治理論建構(gòu)上成就突出，相形在建構(gòu)國家新機(jī)制的政治理論建構(gòu)上尚存不足”[12]。在實(shí)踐層面上，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部長期按照革命思維模式來開展工作，對(duì)社會(huì)(尤其是城市)治理更多是在借鑒蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行自主探索。進(jìn)駐西南邊疆的干部多是在農(nóng)村革命戰(zhàn)爭中鍛煉出來的，在推進(jìn)西南邊疆社會(huì)治理的過程中，習(xí)慣于簡單將革命根據(jù)地工作的方式移植過來，在一定程度上制約了當(dāng)時(shí)西南邊疆治理的效果。

(四)國家治理體系亟待健全

邊疆治理不僅需要推動(dòng)政治整合，還需要擔(dān)負(fù)起國家治理體系建構(gòu)的使命。中華人民共和國成立初期，國家在西南的邊疆治理體系殘缺不全。一方面，西南邊疆地區(qū)長期保留著一套傳統(tǒng)的社會(huì)組織形式，群眾未被或者沒有完全被發(fā)動(dòng)和組織起來，基層政權(quán)組織或明或暗受制于舊有的地主階級(jí)、農(nóng)奴主、民族(宗族)首領(lǐng)的掌控或影響。另一方面，西南邊疆社會(huì)對(duì)中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的新生國家政權(quán)的執(zhí)政方略、理念缺乏了解，對(duì)其推行的政策、方針存在疑慮、顧忌，黨的執(zhí)政缺乏必要的群眾基礎(chǔ)，一些群體被反動(dòng)勢(shì)力、敵對(duì)勢(shì)力所欺騙、煽動(dòng)，對(duì)抗新生國家政權(quán)。如1951年美國傳教士水文生與國民黨殘余部隊(duì)勾結(jié)，煽動(dòng)5000多不明真相的佤族、拉祜族群眾發(fā)動(dòng)暴動(dòng)，成立所謂“佤山反共抗俄促進(jìn)會(huì)”盤踞西盟，直至1952年12月，中國人民解放軍進(jìn)駐西盟，才消滅國民黨殘余部隊(duì)，重建政權(quán)。國家治理面臨著“不僅要把中國社會(huì)組織成一個(gè)整體，而且要把中國社會(huì)組織成為一個(gè)社會(huì)主義社會(huì)，要在建設(shè)社會(huì)主義的總體目標(biāo)下對(duì)中國社會(huì)進(jìn)行全面的組織和改造，即重新組織化”[13]的使命。西南邊疆(特別在基層社會(huì))的治理體系、治理制度規(guī)范、權(quán)力網(wǎng)絡(luò)組織體系亟待建立。

(五)政治合法性建設(shè)任務(wù)艱巨

政治合法性被視為政治體系構(gòu)建和政治權(quán)力運(yùn)行的核心要素，“在不求助于合法化的情況下，沒有一個(gè)政治體系能成功地保證大眾的持久性忠誠”[14]。近代以來中國社會(huì)因政治失范、社會(huì)無序和權(quán)威缺失而引發(fā)的整體性社會(huì)危機(jī)，導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)合法性資源喪失殆盡。傳統(tǒng)帝國時(shí)代的政治一元結(jié)構(gòu)早已解體，但國民政府并未從帝制的廢墟中建構(gòu)起一個(gè)全新的政治權(quán)威中心。中華人民共和國成立之后，政治合法性建設(shè)的重任自然而然地落到了中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的新生國家政權(quán)的肩上。

國家政權(quán)組織在推進(jìn)政治合法性建設(shè)進(jìn)程中面臨著雙重任務(wù)，一方面是社會(huì)發(fā)展精神力量的重建；另一方面是運(yùn)用政治力量進(jìn)行信仰的重塑和組織的重建。在這一雙重任務(wù)面前，西南邊疆社會(huì)合法性建設(shè)面臨諸多難題：一是缺乏統(tǒng)一的政治權(quán)威體系。長期以來，西南邊疆社會(huì)權(quán)力散落于地方土司、頭人、宗族首領(lǐng)以及封建割據(jù)軍閥勢(shì)力手中，并未形成統(tǒng)一的政治權(quán)威。二是社會(huì)缺乏對(duì)新生政權(quán)足夠的政治信任。一些偏僻和落后的地方社會(huì)相對(duì)封閉，缺乏對(duì)新生政權(quán)組織及其相關(guān)政策的了解，政治信任度不高。“以往的觀念雖殘破不全，卻依然有著十分強(qiáng)大的力量，取而代之的觀念仍處于形成的過程之中，現(xiàn)時(shí)代呈現(xiàn)為群龍無首的過渡狀態(tài)。”[15]三是政治認(rèn)同不足，政治共識(shí)不高。歷史上，處在地緣空間“邊緣”地帶的西南邊疆與中央的關(guān)系相對(duì)松散，長期游離于國家權(quán)力體系之外。邊疆地區(qū)對(duì)國家的總體認(rèn)知不高，缺乏政治合法性建設(shè)的文化底蘊(yùn)。封建家族、部族村落、臣屬型文化對(duì)現(xiàn)代政治文化具有一定的排斥性。四是與現(xiàn)代國家邊疆治理相匹配的法律體系缺失，無法有效支撐起邊疆治理。

二、國家權(quán)力嵌入：西南邊疆治理現(xiàn)代化的根基建構(gòu)

西南邊疆在歷史上長期處于國家權(quán)力體系的邊緣，社會(huì)發(fā)展非均衡性問題突出，國家權(quán)威性力量較為孱弱。這從客觀上決定了其治理現(xiàn)代化進(jìn)程對(duì)國家權(quán)力的路徑依賴要“鞏固和強(qiáng)化新生國家的獨(dú)立性和主權(quán)統(tǒng)一性，迅速增強(qiáng)國家的基礎(chǔ)性權(quán)力以及有效回應(yīng)民眾政治要求也成為此時(shí)現(xiàn)代國家構(gòu)建的重要內(nèi)容”[16]。中華人民共和國成立之初，中國共產(chǎn)黨深知“要想建立一個(gè)完整的國家政權(quán)體系，政府就必須以前所未有的方式深入到社會(huì)各個(gè)角落”[17]72。國家權(quán)力的自主性成為了左右西南邊疆治理進(jìn)程的關(guān)鍵因素。

(一)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的嵌入：黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的全面確立

政黨是現(xiàn)代政治體系的重要主體，世界上絕大多數(shù)國家均由政黨主導(dǎo)進(jìn)行國家治理?！霸诂F(xiàn)代化過程中發(fā)揮強(qiáng)有力的支配和指導(dǎo)作用幾乎在全世界發(fā)展中國家所認(rèn)知”[18]的共識(shí)?！罢h并不是現(xiàn)代政府的附屬物；它們處于現(xiàn)代政府的中心，并扮演著決定性和創(chuàng)造性的角色。”[19]中國共產(chǎn)黨在西南邊疆的組織建立相對(duì)較晚，與華東大城市和華北的老解放區(qū)相比顯得較為薄弱，黨組織數(shù)量和影響力相對(duì)有限。邊疆治理就是要實(shí)現(xiàn)“一個(gè)社會(huì)將固守于傳統(tǒng)系統(tǒng)的政治領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)闊嵝挠趶氐赚F(xiàn)代化的政治領(lǐng)導(dǎo)過程”[20]。為此，不斷壯大黨的基層組織，完善國家權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)成為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力嵌入的關(guān)鍵。中共中央西南局在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮“國家政治運(yùn)行和社會(huì)變革的發(fā)動(dòng)機(jī)”作用，針對(duì)西南邊疆地區(qū)黨員、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和黨組織嚴(yán)重匱乏的問題，創(chuàng)造性地從上海等大城市吸收青年知識(shí)分子、專家、技術(shù)人員組建了“中國人民解放軍西南服務(wù)團(tuán)”，為黨培養(yǎng)、發(fā)展黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。在工作中，黨和國家通過“依靠群眾、改造舊人員培養(yǎng)干部”的方式，吸收新鮮血液，擴(kuò)大了黨的組織。農(nóng)會(huì)、工會(huì)、婦聯(lián)和共青團(tuán)等群眾性組織的廣泛建立，取代了西南邊疆社會(huì)的傳統(tǒng)社會(huì)組織，將邊疆社會(huì)改造成為一個(gè)現(xiàn)代政黨組織和領(lǐng)導(dǎo)下的政治社會(huì)。“新政權(quán)通過政黨下鄉(xiāng)、行政下鄉(xiāng)等系列運(yùn)動(dòng)將國家觸角延伸到社會(huì)的各個(gè)角落，實(shí)行了對(duì)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)的全面監(jiān)控?！盵21]

為了及時(shí)解決新黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部文化水平低、政治覺悟不高、入黨動(dòng)機(jī)不純、小農(nóng)意識(shí)強(qiáng)烈等問題，黨組織加強(qiáng)了思想政治教育和黨性教育。針對(duì)干部隊(duì)伍中出現(xiàn)的享樂主義、革命斗爭意識(shí)弱化等問題，中共中央西南局組織部在征求廣大群眾意見的基礎(chǔ)上，通過及時(shí)在思想、政治和組織上開展全面整頓和清理，加強(qiáng)馬克思主義、毛澤東思想的理論教育，提高了黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部理論水平和思想政治覺悟。在干部任用方面，堅(jiān)持教育和使用相結(jié)合的辦法，堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，使其真正發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。同時(shí)，在1951年結(jié)合中央統(tǒng)一部署，開展了歷時(shí)半年多的“三反”運(yùn)動(dòng)，及時(shí)清理了一批腐化墮落的黨員干部，保證了黨的肌體健康和黨的純潔性，通過黨的建設(shè)鞏固了黨在西南邊疆治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨通過對(duì)西南邊疆地區(qū)進(jìn)行組織建設(shè)，較好地將各方力量組織起來，這既能在超大規(guī)模的邊疆社會(huì)內(nèi)進(jìn)行有效的整合與治理，又能動(dòng)員社會(huì)力量推動(dòng)現(xiàn)代化變革。

(二)行政權(quán)力的嵌入：地方行政體系的迅速健全

從某種程度上來講，西南邊疆地區(qū)長期游離在國家體系外，重要根源除了國家權(quán)力(特別是行政權(quán)力)有效性不足之外，地方性力量對(duì)抗長期存在。在國家權(quán)力資源有限的背景下，“中華帝國正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，中央權(quán)威的有效性便大大地減弱乃至消失”[22]。盡管南京國民政府在西南邊疆推行了統(tǒng)一行政建制，調(diào)整了邊疆部分地區(qū)行政設(shè)置，但其更多目的是基于政治因素，而缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)因素的考量，致使其行政區(qū)劃并未從根本上觸及國家基層行政權(quán)力的根本性問題(如默認(rèn)了傳統(tǒng)土司制度、政教合一體制的存續(xù))。以行政權(quán)力為依托的國家權(quán)力嵌入，就成為推進(jìn)西南邊疆治理的關(guān)鍵所在。從1950年開始，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，西南邊疆地區(qū)陸續(xù)召開了各界人民代表會(huì)議，建立了各級(jí)地方人民政府。以云南為例，從1952年9月，全省開始逐步建立“省地(市)縣區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”的五級(jí)行政管理體系，并在民族雜居地區(qū)設(shè)專署、縣、區(qū)鄉(xiāng)民族聯(lián)合政府。截止1954年8月，云南省共設(shè)立6個(gè)專區(qū)、22個(gè)縣級(jí)、1個(gè)市、23個(gè)區(qū)級(jí)、477個(gè)鄉(xiāng)的民族民主聯(lián)合政府，擁有自治政權(quán)的3個(gè)專區(qū)級(jí)、12個(gè)區(qū)級(jí)、403個(gè)鄉(xiāng)，共427個(gè)自治地方[23]?，F(xiàn)代國家行政科層制取代了邊疆社會(huì)傳統(tǒng)的內(nèi)生型社會(huì)組織，從而將原本分散的邊疆社會(huì)整合到了國家體系之中，確保了國家方針、政策能夠逐級(jí)順利地貫徹到基層社會(huì)。

行政權(quán)力體系的建立徹底打破了西南邊疆社會(huì)以血緣、地緣關(guān)系為根基的傳統(tǒng)組織的權(quán)威地位，“削平了各個(gè)‘山頭’，解決了各個(gè)‘壁壘’，拆毀了各個(gè)‘藩籬’，徹底終結(jié)了延續(xù)數(shù)百年以至千余年的土司制、家支制或部落制，建立起統(tǒng)一的行政區(qū)域，完成了前所未有的政治整合，切實(shí)地實(shí)現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨、人民政府的有效領(lǐng)導(dǎo)”[24]。土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)和基層黨組織建設(shè)為新政權(quán)的進(jìn)入騰出了制度空間。國家主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷，深刻地改變了西南邊疆社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)。工廠、企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等都被納入到了行政體系之內(nèi)，戶籍制度則強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)個(gè)體身份和生活空間的控制，將國家與邊疆民眾的日常生活融為一體，國家權(quán)力意志得以成功嵌入邊疆社會(huì)。

同時(shí)，“民族區(qū)域自治制度的確立，不僅確保了廣大少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的廣泛權(quán)利，為多民族國家族際政治整合提供了制度性保障，實(shí)現(xiàn)了自清末以來國家建構(gòu)的一次重要飛躍”[25]。從政治權(quán)利層面上看，民族區(qū)域自治制度是保障少數(shù)民族當(dāng)家作主、政治參與的制度框架，有利于維護(hù)邊疆各民族的利益，最大限度地建構(gòu)起各民族人民對(duì)國家的政治認(rèn)同。“在少數(shù)民族聚居區(qū)建立民族民主區(qū)域自治政府，雜居區(qū)建立民族民主聯(lián)合政府，不但符合共同綱領(lǐng)的民族政策，也是發(fā)揚(yáng)民主，團(tuán)結(jié)各民族的關(guān)鍵所在。”[11]461在政治權(quán)力運(yùn)行層面上，民族區(qū)域自治保障了中央政府在邊疆民族地區(qū)政治權(quán)威的實(shí)現(xiàn)，使得國家政令能夠順利貫徹執(zhí)行。

(三)經(jīng)濟(jì)權(quán)的嵌入：經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)導(dǎo)與管控一體化

經(jīng)濟(jì)是國家政權(quán)穩(wěn)定的根基，面對(duì)西南邊疆地區(qū)瀕臨崩潰的國民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，為切實(shí)改變?nèi)嗣袢罕姷纳罾щy，黨和政府堅(jiān)持“鞏固政權(quán)，首先要從發(fā)展經(jīng)濟(jì)著手”的工作思路，一切經(jīng)濟(jì)工作“都要引導(dǎo)到發(fā)展生產(chǎn)力”[26]的政策方針。一是強(qiáng)化黨和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，1950年7月，組建了由鄧小平擔(dān)任主任的西南財(cái)經(jīng)委員會(huì)，強(qiáng)化了黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一財(cái)經(jīng)，有效抑制惡性通貨膨脹和物價(jià)飛漲。地方政府依靠人民群眾，不斷吸收、吸納、培養(yǎng)了一批涵蓋各黨派、各行業(yè)的精英人才隊(duì)伍，為西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利開展奠定了組織基礎(chǔ)。二是制定有效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。政府注重發(fā)展工業(yè)，施行擴(kuò)大公私訂貨、增加就業(yè)；調(diào)整工商業(yè)、搞好工廠管理；穩(wěn)定金融市場和物件、抑制通貨膨脹等重要舉措，積極構(gòu)建以交通事業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念。

在城市，通過激活工商業(yè)，政府出資向國營、私營工業(yè)訂貨，激發(fā)了企業(yè)的活力。國家通過統(tǒng)一貨幣、整頓金融、恢復(fù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)等方式確保了有效的經(jīng)濟(jì)管控，政府財(cái)政收入有了大幅增長，在很大程度改變了長期以來由于財(cái)政汲取能力脆弱，導(dǎo)致國家對(duì)社會(huì)的規(guī)控能力、供給能力不足的局面。在農(nóng)村，通過以土地改革為代表的社會(huì)改革，摧毀了反動(dòng)封建勢(shì)力的根基，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)力量關(guān)系的重構(gòu)，農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的掌控者，極大提高了群眾的生產(chǎn)積極性和階級(jí)覺悟，鞏固了農(nóng)村陣地。傳統(tǒng)社會(huì)構(gòu)筑“國家、士紳(地主)、農(nóng)民”的“三角關(guān)系”被新生政權(quán)組織與農(nóng)民的“雙邊關(guān)系”所取代[27]，農(nóng)業(yè)合作化實(shí)現(xiàn)了短期內(nèi)在農(nóng)村建立農(nóng)業(yè)征稅單位、農(nóng)村土地所有和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)完全統(tǒng)一的現(xiàn)代治理體系的目標(biāo)。這不僅破除了西南邊疆舊有社會(huì)權(quán)威組織體系賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也改變了長期形成的內(nèi)生性秩序的制度土壤。從這個(gè)意義上來講，土地改革不僅僅是一場經(jīng)濟(jì)革命，更是一場政治整合。西南邊疆經(jīng)濟(jì)被納入到整個(gè)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系與戰(zhàn)略之中，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)權(quán)力管控的一體化。

(四)立法與司法權(quán)的嵌入：治理法治化的初步探索

作為國家政權(quán)建設(shè)重要組成部分，司法“就是取得勝利并掌握國家政權(quán)的階級(jí)的意志的體現(xiàn)”[28]，是鞏固民主專政和保障國家建設(shè)的重要措施。對(duì)于發(fā)展中國家而言，必須要擁有強(qiáng)大的制度化能力，才能有效整合社會(huì)的不同力量，保證現(xiàn)代化進(jìn)程中的秩序和穩(wěn)定。為此，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的新生國家政權(quán)積極推動(dòng)立法與司法權(quán)力體系的建構(gòu)，強(qiáng)化國家對(duì)“原子化”邊疆社會(huì)體系的主動(dòng)整合。這種基于自主性的探索客觀上需要將國家建設(shè)與法治國家建設(shè)相結(jié)合，從而將國家各種權(quán)力納入到法律規(guī)范體系之下，實(shí)現(xiàn)良法善治。在國家政權(quán)的主導(dǎo)下，黨和國家結(jié)合西南邊疆地區(qū)的司法實(shí)際，積極推動(dòng)立法與司法體系的現(xiàn)代化建構(gòu)。一是積極推進(jìn)國家立法體系的建設(shè)與完善，基本構(gòu)建起了社會(huì)主義法律體系，助推邊疆社會(huì)法治化進(jìn)程。二是廢除和粉碎了國民黨的舊法令和舊機(jī)器，構(gòu)建起新型人民司法理念。到1957年每個(gè)設(shè)縣的地區(qū)都設(shè)立了一個(gè)基層人民法院，國家司法途徑成為化解西南邊疆社會(huì)糾紛的主要渠道，強(qiáng)化了國家的司法權(quán)威。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)因社會(huì)改革和政治運(yùn)動(dòng)而引發(fā)一些特殊社會(huì)糾紛的需要，在1950年到1957年期間，西南邊疆地區(qū)設(shè)立了土地改革法庭、鎮(zhèn)壓反革命法庭、“三反、五反”法庭等專門法庭，這進(jìn)一步強(qiáng)化了司法制度對(duì)西南邊疆社會(huì)的重構(gòu)性功能。三是通過建立完善司法運(yùn)行體系、廣泛宣傳動(dòng)員、嚴(yán)肅司法活動(dòng)等方式，確保了國家權(quán)力的全面實(shí)施，不斷增強(qiáng)西南邊疆社會(huì)對(duì)新型司法體系和制度的社會(huì)認(rèn)同。

(五)文化權(quán)的嵌入：讓國家意識(shí)植根邊疆民眾內(nèi)心深處

邊疆治理進(jìn)程中的國家建構(gòu)，不僅僅只是國家權(quán)力下沉改變邊疆社會(huì)舊有文化體系的解構(gòu)過程，也是邊疆民眾精神文化建構(gòu)的過程。因此，文化權(quán)的嵌入既是消弭邊疆社會(huì)離散化的重要路徑，也是塑造邊疆民眾國家意識(shí)的必然要求。美國學(xué)者克利福德·格爾茨曾經(jīng)指出，文化作為人類社會(huì)生活的意義之網(wǎng)，是個(gè)人行動(dòng)的意義源泉，是構(gòu)筑社會(huì)政治權(quán)力的基礎(chǔ)。國家通過意識(shí)形態(tài)的傳播與塑造來消弭因地域、社會(huì)階層不同而產(chǎn)生的文化差異，積極構(gòu)筑隱性的國家權(quán)力成為現(xiàn)代民族國家的重要選擇。國家政權(quán)組織力量通過政治宣傳、組織動(dòng)員等方式，“土改工作隊(duì)的駐派、農(nóng)民協(xié)會(huì)權(quán)力的行使、思想分家，訴苦、階級(jí)分化等活動(dòng)的展開，都使國家權(quán)力、階級(jí)意識(shí)、黨的政治文化有形地楔入到鄉(xiāng)村社會(huì)”[29]。從價(jià)值認(rèn)知層面去批判封建主義、資產(chǎn)階級(jí)和小資產(chǎn)階級(jí)思想，并與邊疆民眾的“憶苦思甜”教育活動(dòng)相結(jié)合，發(fā)動(dòng)了“同傳統(tǒng)的觀念實(shí)行最徹底的決裂”的意識(shí)形態(tài)攻勢(shì)，進(jìn)而激發(fā)出對(duì)社會(huì)主義美好生活的向往?！凹w行動(dòng)的象征符號(hào)可以通過兩種主要方法來確定：從長遠(yuǎn)來看，它們將通過輿論形成和動(dòng)員的毛細(xì)作用進(jìn)入人們的意識(shí)；從短期看，它們將通過由集體行動(dòng)本身產(chǎn)生的轉(zhuǎn)變，讓人們銘記它們?！盵30]151同時(shí)，黨和國家通過興辦學(xué)校建立健全教育體系、注重民族干部教育和培訓(xùn)、民族語言文字改革等措施推動(dòng)西南邊疆社會(huì)教育事業(yè)發(fā)展，傳播社會(huì)主義文化。

文化權(quán)的嵌入不僅表現(xiàn)為外在的符號(hào)語言形式上，更體現(xiàn)為內(nèi)在的認(rèn)知、信仰和價(jià)值觀念獲得民眾的認(rèn)同、支持和忠誠。西南邊疆地區(qū)推進(jìn)共產(chǎn)主義意識(shí)與國家意識(shí)在邊疆社會(huì)的傳播，通過改造思想、改造教育、發(fā)展繁榮文學(xué)藝術(shù)、重塑社會(huì)風(fēng)尚，將“社會(huì)主義新人”“集體主義道德”“愛國主義”“合作與互助”等“國家社會(huì)主義”價(jià)值觀根植于邊疆民眾的內(nèi)心深處，為社會(huì)提供了全新的政治信仰標(biāo)準(zhǔn)。以領(lǐng)袖魅力為牽引的合法性資源的開發(fā)，為西南邊疆社會(huì)“歸心”效用的發(fā)揮提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。黨和國家積極致力于以共同的社會(huì)形態(tài)、共同的國家制度以及共同發(fā)展目標(biāo)為引領(lǐng)的“社會(huì)主義”民族國家的建構(gòu)。這種以中華民族共同體為依托的國家意識(shí)形態(tài)，通過道德化、形象化的“中華民族”共同體觀念的傳播，逐漸成為民族實(shí)體自覺的國家意識(shí)而不斷在西南邊疆社會(huì)強(qiáng)化、匯聚。

三、“國家在場”：中華人民共和國成立初期西南邊疆治理成效與經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)代“國家在場”的理念與實(shí)踐將國家權(quán)力帶到了西南邊疆場域中，“中國的現(xiàn)代化過程中，最主要的現(xiàn)象之一便是過去‘中心’與‘邊陲’非常松弛隔絕的關(guān)系(天高皇帝遠(yuǎn))已變?yōu)椤行摹c‘邊陲’雙方打通而密接的關(guān)系”[31]。國家權(quán)力的系統(tǒng)性嵌入，實(shí)現(xiàn)了對(duì)西南邊疆社會(huì)關(guān)系、民族關(guān)系、政治關(guān)系的革命性調(diào)整，為國家治理奠定了堅(jiān)實(shí)根基。富有成效的治理技術(shù)實(shí)現(xiàn)了西南邊疆社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，并取得了一系列治理成效和經(jīng)驗(yàn)，為新時(shí)代西南邊疆治理提供了有益借鑒。

(一)“國家在場”對(duì)西南邊疆政治體系的建構(gòu)成效

與傳統(tǒng)王朝國家不同，現(xiàn)代民族國家建構(gòu)性力量具有極強(qiáng)的統(tǒng)一性和滲透性，在國家領(lǐng)土主權(quán)范圍之內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一的行政控制和管轄，通過強(qiáng)有力的國家權(quán)力與權(quán)威建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了國家政權(quán)與治權(quán)的高度統(tǒng)一。黨和國家從“國家在場”的理論出發(fā)，通過權(quán)力的系統(tǒng)性嵌入，塑造了全新的社會(huì)治理生態(tài)，破解了社會(huì)治理難題，提升了國家邊疆治理績效，贏得了西南邊疆社會(huì)對(duì)黨和國家的政治認(rèn)同，有效地推動(dòng)了對(duì)邊疆社會(huì)的整合。

1.構(gòu)筑了西南邊疆地區(qū)國家政權(quán)根基，塑造了良好邊疆治理生態(tài)

國家治理的現(xiàn)代化實(shí)際上使“一個(gè)分散、互不聯(lián)系的地方性社會(huì)走向現(xiàn)代整體性國家的過程”[32]97。國家權(quán)力整合有利于結(jié)束長期的地方分割狀態(tài)。對(duì)于現(xiàn)代主權(quán)國家而言，國家對(duì)疆域的有效管轄就顯得至關(guān)重要，因?yàn)榻缜逦?，主?quán)完整是現(xiàn)代國家的一大標(biāo)志。帝國時(shí)代的邊疆治理更多的是以“文化帝國”和“中心與邊陲”的文化影響力為依托，“有國無疆”、邊界模糊是其常態(tài)。近現(xiàn)代以來，軍閥割據(jù)、地方勢(shì)力(土司、土匪、門道會(huì))以及帝國主義列強(qiáng)勢(shì)力造成的政治分割，成為中華人民共和國成立之前西南邊疆的基本狀態(tài)，國家權(quán)力并未從根本上完成對(duì)西南邊疆的有效管轄。中華人民共和國的成立，從根本上改變了自鴉片戰(zhàn)爭以來中國長期處于戰(zhàn)亂、四分五裂的歷史。黨和國家通過開展土地改革、農(nóng)業(yè)合作化等運(yùn)動(dòng)，從政治認(rèn)同、政治話語、政治意識(shí)形態(tài)等多角度，將西南邊疆基層社會(huì)納入到國家政治一體化進(jìn)程中，重構(gòu)了社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治權(quán)威，擴(kuò)大和鞏固了黨和政府在基層社會(huì)的統(tǒng)治基礎(chǔ)，增強(qiáng)了廣大人民群眾的社會(huì)認(rèn)同與國家認(rèn)同。中華人民共和國的成立有效地解決了“缺乏全國的統(tǒng)一”這一重大難題，而“恢復(fù)中國的偉大所必需的全國統(tǒng)一是所有愛國的中國人衷心渴望的目標(biāo)”[17]61。

2.堅(jiān)持以問題先導(dǎo)和凝聚人心為根本，妥善解決了社會(huì)治理難題

對(duì)于發(fā)展中國家而言“首要問題不是自由，而是建立合法的公共秩序”[33]8。邊疆社會(huì)治理必須將秩序建構(gòu)作為首要任務(wù)。為此，黨和政府一是妥善解決民族問題，構(gòu)建起團(tuán)結(jié)的民族關(guān)系?！叭绾谓y(tǒng)治風(fēng)俗各異、散處四周的少數(shù)民族，則是自夏王朝始的每一個(gè)中原王朝必須考慮的問題?！盵34]為此，鄧小平強(qiáng)調(diào)：“從西南的情況看，單就國防問題考慮，也應(yīng)該把少數(shù)民族工作擺在很高的位置?！盵35]中華人民共和國成立初期，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的國家政權(quán)積極致力于各民族平等，消除各民族之間的隔閡，構(gòu)筑中華民族國家認(rèn)同根基，為邊疆民族問題的解決創(chuàng)設(shè)了有利條件。二是通過注重“頂層”政策設(shè)計(jì)和政策過程，將西南邊疆社會(huì)納入國家體系之中。政策既是傳遞施政理念、規(guī)制社會(huì)的方法，也是國家整合社會(huì)的重要手段?！爸袊伯a(chǎn)黨是依靠政策將億萬分散而又散漫的農(nóng)民組織到政黨和國家體系中來，對(duì)其行為加以規(guī)范，進(jìn)行制度性整合?！盵36]三是注重政治溝通，化解社會(huì)矛盾；消除政治隔閡，構(gòu)筑政治共識(shí)。地方政府通過開展群眾工作，有效調(diào)解了民族糾紛。中央人民政府派出訪問團(tuán)，深入邊疆少數(shù)民族村寨進(jìn)行調(diào)查研究，傾聽人民的呼聲，得到了各族人民的熱烈歡迎。同時(shí)，國家通過邊疆移民、民族調(diào)查、民族識(shí)別、民族工作隊(duì)的組建等卓有成效的工作，為建立平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的新型社會(huì)主義民族關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。西南邊疆社會(huì)逐漸產(chǎn)生心連心、共命運(yùn)的共同意識(shí)，國家政治權(quán)威意識(shí)逐漸滲入到西南邊疆社會(huì)中。

3.將邊疆納入國家權(quán)力體系，終結(jié)地緣性邊緣化狀態(tài)

長期以來，西南邊疆是歷代邊疆危機(jī)最為緊迫的區(qū)域之一，尤其是自晚清以來，西南邊疆更是與中央政權(quán)處于嚴(yán)重分離狀態(tài)，國家權(quán)力對(duì)西南邊疆的整合水平十分有限。南京國民黨政府曾試圖通過“邊政”強(qiáng)化對(duì)邊疆的管轄，但由于國民政府的邊政機(jī)構(gòu)事權(quán)分散，而西南邊疆諸省的“邊政機(jī)構(gòu)在行動(dòng)上又各自為政，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，政令也難以貫通，致使施行的效果大打折扣”[37]。國民政府試圖依靠政權(quán)組織體系建立起國家與農(nóng)民的聯(lián)系也未能取得成功，反而造成了“政權(quán)內(nèi)卷化”，使得自近代以來中央權(quán)威式微的態(tài)勢(shì)并未獲得根本性轉(zhuǎn)變。1950年后，國家權(quán)力體系全面嵌入，西南邊疆不再是國家權(quán)力運(yùn)行的邊緣地帶。現(xiàn)代民族國家建構(gòu)起了“一個(gè)權(quán)力集裝器”，實(shí)現(xiàn)了“行政范圍正好與領(lǐng)土邊界相對(duì)應(yīng)”[38]的政治目標(biāo)，強(qiáng)化了對(duì)邊疆基層社會(huì)與國家政權(quán)之間的內(nèi)在聯(lián)系，將原本由家族(宗族)、鄉(xiāng)村、地主、教會(huì)和其他力量所執(zhí)行的功能都逐步集中到國家手中，構(gòu)筑起了現(xiàn)代國家邊疆地區(qū)秩序的根基。國家權(quán)力通過提供有序的秩序和制度保障，推動(dòng)了國家權(quán)力與邊疆社會(huì)無縫對(duì)接，有效的政權(quán)組織體系強(qiáng)化了邊疆民眾的國家意識(shí)，從中央到地方的決策通過組織化的渠道有效貫徹到基層社會(huì)，國家與社會(huì)一體化進(jìn)程在西南邊疆快速推進(jìn)。被“孫中山曾稱為‘一盤散沙’的中國，迅速地凝聚成一個(gè)具有強(qiáng)烈的民族使命感的強(qiáng)大的現(xiàn)代民族國家”[39]。這也從根本上實(shí)現(xiàn)了國家力量對(duì)西南邊疆有效管轄，進(jìn)而在現(xiàn)代語境下重建了“大一統(tǒng)”格局。

4.注重國家共同體意識(shí)培育，持續(xù)加強(qiáng)政權(quán)合法性建設(shè)

黨和國家較好地解決了長期困擾邊疆治理權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在困境，通過卓有成效的政治動(dòng)員、文化改造等系列舉措，以良好的執(zhí)政績贏得了廣泛的政治認(rèn)同，為其合法性的增益創(chuàng)造了有利條件。一是創(chuàng)設(shè)了有效的政治吸納體系，為邊疆治理積累了豐富的政治資源。黨和國家建立起了多元化的政治吸納機(jī)制，通過民族區(qū)域自治、政治安排、政治溝通、干部選任、政黨組織等形式，將社會(huì)中的政治精英(尤其是被壓迫階級(jí)中的積極分子)吸納到國家權(quán)力體系之中，實(shí)現(xiàn)了邊疆社會(huì)各種力量的共生和政治化積累。西南邊疆的社會(huì)精英、人民群眾被納入政權(quán)體系之內(nèi)，融入了新生國家政權(quán)之中。二是通過廣泛的政治動(dòng)員，強(qiáng)化了黨和國家對(duì)邊疆社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的政治動(dòng)員強(qiáng)化了邊疆社會(huì)中被壓迫階級(jí)的革命意識(shí)和政治認(rèn)同意識(shí)，壓制和打擊了敵對(duì)勢(shì)力、敵對(duì)分子的活動(dòng)，鞏固了國家政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)。三是發(fā)揮了文化的整合功能，積極利用新型的社會(huì)主義價(jià)值觀念整合邊疆社會(huì)民眾的價(jià)值信仰和意識(shí)，尋求與開拓了新的文化合法性基礎(chǔ)，塑造了全新的社會(huì)主義文化觀念和價(jià)值認(rèn)同。

(二)富有成效的邊疆治理彰顯的現(xiàn)代化治理經(jīng)驗(yàn)

國家以公共性身份進(jìn)入到邊疆社會(huì)領(lǐng)域，將權(quán)力滲透到社會(huì)生活的各個(gè)角落。邊疆地區(qū)民眾在參與國家治理活動(dòng)中，逐漸增強(qiáng)了對(duì)國家的認(rèn)同感與歸屬感。中華人民共和國成立之初，國家政權(quán)通過充分高效靈活的治理技術(shù)的運(yùn)用，為推進(jìn)西南邊疆治理現(xiàn)代化積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

1.注重全局整體謀劃，堅(jiān)持“慎重穩(wěn)進(jìn)”的方針，穩(wěn)步推進(jìn)西南邊疆治理進(jìn)程

中華人民共和國成立初期的主要問題是建立一個(gè)合法的公共秩序和權(quán)威的國家治理體系。堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，充分考慮中華人民共和國成立初期西南邊疆社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化的內(nèi)在特殊性，堅(jiān)持“慎重穩(wěn)進(jìn)”的工作方針[40]，走不流血的“和平解放”道路，采用更加“緩和”的方式推進(jìn)邊疆治理。如，在部分地方保留了土司、頭人的原有地位和職權(quán)，吸收愛國、愛人民的土司頭人參加各級(jí)人民政府之工作[41]14。整體上，西南邊疆治理確立了“接管城鄉(xiāng)”“把工作重點(diǎn)放在農(nóng)村”“農(nóng)村經(jīng)過土地改革之后，重點(diǎn)回到城市”的三步走“工作重心方針”[11]27-28。這種慎重穩(wěn)進(jìn)的策略適應(yīng)了當(dāng)時(shí)西南邊疆社會(huì)需求，保障了建立邊疆社會(huì)良好政治秩序目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.推進(jìn)黨的建設(shè)與政權(quán)建設(shè)相融合的邊疆治理策略

國家權(quán)力對(duì)民族國家的整合是基礎(chǔ)性工程，政黨組織是使民族國家建構(gòu)得以順利推進(jìn)的關(guān)鍵所在。在社會(huì)資源相對(duì)有限的背景下，只能指望一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威的國家及其高效能的政府加以組織和推動(dòng)[42]，通過“政黨主導(dǎo)”的政治邏輯以完成國家權(quán)威的聚集。“一個(gè)現(xiàn)代化中政治體系的安定，取決于其政黨的力量。”[33]396中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持將黨的組織建設(shè)擺在優(yōu)先地位，堅(jiān)持務(wù)實(shí)勤政的作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的路線、樹立清廉為政的良好形象，加強(qiáng)組織建設(shè)，增強(qiáng)其凝聚力和戰(zhàn)斗力，保證黨在西南邊疆治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。與國民黨始終不能扎根于中國基層社會(huì)相比較而言，中國共產(chǎn)黨十分重視和強(qiáng)調(diào)將邊緣地帶、基層社會(huì)與國家權(quán)力緊密結(jié)合起來。鄧小平認(rèn)為：“中國一向被稱為一盤散沙，但是自從我們黨成為執(zhí)政黨，成為全國團(tuán)結(jié)的核心力量，四分五裂、各霸一方的局面就結(jié)束了。”[43]黨作為一個(gè)“同心圓”組織有效地推動(dòng)邊疆社會(huì)整合。

3.有機(jī)統(tǒng)一民族工作與邊疆治理

中共中央將處理好民族問題作為西南邊疆治理的重要問題，著力推進(jìn)平等、團(tuán)結(jié)和共同進(jìn)步的社會(huì)主義新型民族關(guān)系建設(shè)。黨和政府確立了“搞好團(tuán)結(jié)、消除隔閡”的中心工作任務(wù)，將民族工作與國家建設(shè)相聯(lián)系，推行“采取非常穩(wěn)當(dāng)?shù)膽B(tài)度”“不盲動(dòng)”基本原則。同時(shí)，黨和政府秉持國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、共同繁榮的價(jià)值信念，堅(jiān)持民族平等、團(tuán)結(jié)和共同進(jìn)步的原則，充分尊重和保障少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)利，有效地疏通民族關(guān)系、化解民族矛盾。依據(jù)西南邊疆少數(shù)民族的歷史與現(xiàn)實(shí)，采用了符合各民族共同利益的政策措施，揭開了西南邊疆各民族共同發(fā)展的新篇章。

4.堅(jiān)持民生為本，激發(fā)公民的政治認(rèn)同

民生是社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是國家政權(quán)贏得政治認(rèn)同的關(guān)鍵所在。社會(huì)民生的改善關(guān)鍵在于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家通過把發(fā)展邊疆社會(huì)與保衛(wèi)邊疆安全統(tǒng)一起來，積極實(shí)行經(jīng)濟(jì)扶持政策、財(cái)政稅收政策、工業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展政策、邊貿(mào)政策和統(tǒng)一貨幣政策；通過強(qiáng)化市場管理、有效平穩(wěn)物價(jià)，加強(qiáng)公糧征收，保障財(cái)政稅收；通過派遣干部、技術(shù)人員、醫(yī)療隊(duì)和訪問團(tuán)等多種方式，切實(shí)改變了西南邊疆社會(huì)民眾的生存狀況；通過民主改革廢除邊疆民族舊有的生產(chǎn)資料所有制，建立了新的社會(huì)形態(tài)；通過積極推進(jìn)社會(huì)事業(yè)，助推社會(huì)發(fā)展，有效推動(dòng)了西南邊疆的“政治化積累”進(jìn)程，將國家權(quán)力順利植入西南邊疆社會(huì)體系之中，成為邊疆社會(huì)變革性治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，實(shí)現(xiàn)了對(duì)邊疆社會(huì)“團(tuán)體格局”的塑造，進(jìn)而推動(dòng)了國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政權(quán)合法性的增益。

5.優(yōu)化社會(huì)生態(tài)，以社會(huì)治理績效贏得合法性資源

面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)治理生態(tài)，西南邊疆地方黨委政府通過移風(fēng)易俗、肅清舊社會(huì)遺毒，以良好的執(zhí)政績效贏得了邊疆社會(huì)的民心。正如萊斯利·里普森所言：“要在政治上組織億萬民眾并讓讓他們保持對(duì)這個(gè)制度的忠誠，績效比承諾更重要。”[44]一是肅清匪患，重建社會(huì)秩序。中共中央和中央軍委確立了“軍事打擊、政治爭取、發(fā)動(dòng)群眾三者相結(jié)合”的剿匪基本方針。通過近3年的不懈努力，在西南邊疆各界人士和人民群眾的廣泛支持和配合下，基本消除了西南邊疆地區(qū)的匪患。二是強(qiáng)力禁絕煙毒。通過強(qiáng)化立法、有力打擊、宣傳教育等多種途徑相結(jié)合，確保禁毒工作穩(wěn)步有序推進(jìn)。到1952年12月底，在短短3年的時(shí)間內(nèi)基本禁絕了肆虐兩百余年的煙毒。三是改造娼妓，貫徹《婚姻法》，實(shí)現(xiàn)婦女解放。對(duì)西南地區(qū)娼妓的收容、改造取得良好效果，幾乎禁絕了賣淫嫖娼現(xiàn)象，促進(jìn)了社會(huì)生態(tài)的明顯好轉(zhuǎn)。同時(shí)，通過積極宣傳、貫徹落實(shí)《婚姻法》等具體措施，批判了舊有婚姻制度和封建殘余思想，強(qiáng)化了社會(huì)教育，凈化了社會(huì)風(fēng)氣，使得在舊中國屢禁不絕的種種難題，在西南地區(qū)全面解放后不久基本得以根除。

四、新時(shí)代邊疆治理中的中華民族共同體意識(shí)的融入

中華人民共和國成立初期，國家權(quán)力在西南邊疆的系統(tǒng)性嵌入，實(shí)質(zhì)上是黨和國家通過強(qiáng)化政治權(quán)力的治理功效，靈活運(yùn)用各種治理權(quán)力資源和治理技術(shù)，有效地盤活了西南邊疆社會(huì)的存量潛力，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換過程?，F(xiàn)代國家建設(shè)的成敗依賴于國家自主性的有效發(fā)揮，對(duì)于后發(fā)展國家而言，自主性更是決定其興衰的關(guān)鍵。在“國家自主性”邏輯之下，實(shí)現(xiàn)了以國家權(quán)力、權(quán)威為基礎(chǔ)的國家權(quán)力的系統(tǒng)性嵌入，促進(jìn)西南邊疆地區(qū)整體社會(huì)形態(tài)從異質(zhì)走向同質(zhì)，通過強(qiáng)有力的政治動(dòng)員、制度化和程序化的方式，為邊疆社會(huì)提供了凝聚力和忠誠的新來源，較好地完成了“國家化”進(jìn)程。當(dāng)然，由于西南邊疆社會(huì)治理生態(tài)、治理體系復(fù)雜且存在非均衡性等復(fù)合性因素的影響，加之社會(huì)主義國家邊疆治理處于探索前進(jìn)的過程中，“相對(duì)于民族—國家的建構(gòu)而言，民主—國家的建構(gòu)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后”[32]100。這在客觀上為其后出現(xiàn)政治權(quán)力關(guān)系混亂(全能型政府、高度集權(quán)、“人治”色彩濃厚)，社會(huì)發(fā)育不足、自治能力弱等國家建構(gòu)的“非均衡性”問題的出現(xiàn)埋下了伏筆。這可能就是政治權(quán)力運(yùn)行中基于現(xiàn)代化邏輯的國家理性命題難以規(guī)避的現(xiàn)實(shí)悖論。因此，在西南邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，“民主—國家”的建構(gòu)就成為必須要著力解決的主要議題。

同時(shí)，推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不僅依賴國家權(quán)力帶來的政治勢(shì)能的硬治理，更需要社會(huì)主義核心價(jià)值觀全過程融入和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的軟治理。以精神文化為依托的“軟權(quán)力”注重和強(qiáng)調(diào)“文化與意識(shí)形態(tài)所產(chǎn)生的吸引力，它通過吸引力而非強(qiáng)制力影響他人的行為，并獲得理想的結(jié)果，比如能夠讓他人信服地跟隨你、遵循你所制定的行為標(biāo)準(zhǔn)或制度，并按照你的設(shè)想行事”[45]。文化作為社會(huì)體系中最具有永久性、普遍性和獨(dú)立性的要素而存在，是社會(huì)構(gòu)造和運(yùn)行的“制度”支撐。在某種程度上來看，“邊疆的長治久安，關(guān)鍵在于社會(huì)制度的文化包容性”[46]。新時(shí)代邊疆治理中“共同體文化意識(shí)的建構(gòu)性，是推動(dòng)現(xiàn)代邊疆治理的重要依賴”[47]。這就要求黨和國家需要注重強(qiáng)化國家共同體文化的塑造，在邊疆社會(huì)生活中持續(xù)不斷地融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀，為國家制度運(yùn)行和政策選擇提供必要的價(jià)值坐標(biāo)。只有從根本上為邊疆治理現(xiàn)代化提供穩(wěn)定的“文化心理結(jié)構(gòu)”，才能為邊疆地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供強(qiáng)有力的文化支撐。