臧 昊，梁亞榮

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

一、引言

十八大以來，我國進入了經(jīng)濟增速放緩、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展動力轉(zhuǎn)變的新常態(tài)。黨的十九大報告提出，中國社會現(xiàn)階段主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。長期以來的工業(yè)化雖然提高了人們的物質(zhì)生活水平，但與之相對應(yīng)的精神需求卻得不到充分滿足。(1)吳雪飛，趙磊：《旅游業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的動力嗎？來自中國的經(jīng)驗證據(jù)》，載《旅游科學(xué)》2019年第5期。旅游業(yè)可以顯著拉動經(jīng)濟增長、帶動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，也能極大滿足人們的精神需求。鄉(xiāng)村旅游是傳統(tǒng)旅游業(yè)在地域和方式上的新拓展，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支柱產(chǎn)業(yè)，應(yīng)重點扶持、發(fā)展。土地作為基本的生產(chǎn)要素之一，對鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展起著重要的基礎(chǔ)作用，但目前鄉(xiāng)村旅游的用地需求卻很難得到滿足。一方面，在耕地紅線與生態(tài)紅線保護作為土地利用基本方針的情況下，新增建設(shè)用地數(shù)量的逐年減少是必然趨勢，鄉(xiāng)村旅游與其他產(chǎn)業(yè)相比，短期效益低、收益周期長，在獲取建設(shè)用地上處于明顯劣勢；另一方面，鄉(xiāng)村土地細碎化程度明顯，多數(shù)土地已經(jīng)被集體成員以宅基地和承包地等形式加以利用，無法進行成片開發(fā)。在此前提下，點狀供地作為一種新型的土地供應(yīng)模式被提出并在全國范圍內(nèi)開始實踐。點狀供地符合新時期土地利用活動的發(fā)展規(guī)律及土地要素市場化改革的方向，降低了建設(shè)活動對鄉(xiāng)村土地農(nóng)業(yè)功能和生態(tài)功能的影響，為解決鄉(xiāng)村旅游用地難的問題提供了新思路。目前，鄉(xiāng)村旅游點狀供地仍處于探索階段，實踐中面臨諸多障礙，無法充分發(fā)揮其供地優(yōu)勢。鑒于此，本文以鄉(xiāng)村旅游點狀供地為研究對象，希望通過土地供應(yīng)模式的創(chuàng)新為鄉(xiāng)村旅游提供用地保障，促進鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，進而達成鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、鄉(xiāng)村旅游點狀供地的源起

改革開放以來，土地要素市場化改革進展緩慢，土地要素市場化改革是我國“十四五”時期的重要任務(wù)。產(chǎn)業(yè)用地市場化配置是土地要素市場化改革的關(guān)鍵內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)讓市場在產(chǎn)業(yè)用地配置中起決定性作用，創(chuàng)新土地供應(yīng)模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供需匹配，提高產(chǎn)業(yè)用地配置效率。(2)嚴金明，李儲，夏方舟：《深化土地要素市場化改革的戰(zhàn)略思考》，載《改革》2020年第10期。鄉(xiāng)村旅游點狀供地是產(chǎn)業(yè)用地市場化配置的有益嘗試。

(一)鄉(xiāng)村旅游的界定及其用地的特殊性

鄉(xiāng)村旅游源于旅游業(yè)，2018年4月國家統(tǒng)計局印發(fā)的《國家旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類(2018)》將旅游業(yè)進行了明確的界定：“旅游業(yè)是指直接為游客提供出行、住宿、餐飲、游覽、購物、娛樂等服務(wù)活動的集合”。鄉(xiāng)村旅游作為旅游業(yè)的重要組成部分，是旅游業(yè)向鄉(xiāng)村拓展后，與鄉(xiāng)村各產(chǎn)業(yè)融合形成的旅游新業(yè)態(tài)。(3)張文建：《當(dāng)代旅游業(yè)態(tài)理論及創(chuàng)新問題探析》，載《商業(yè)經(jīng)濟與管理》2010年第4期。世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織認為鄉(xiāng)村旅游是發(fā)生在鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游活動, 鄉(xiāng)村性是鄉(xiāng)村旅游的核心和獨特賣點。(4)何景明，李立華：《關(guān)于“鄉(xiāng)村旅游”概念的探討》，載《西南師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2002年第5期。我國政策文件中雖然沒有對鄉(xiāng)村旅游定義的精準(zhǔn)歸納，但對其主要類型和重點發(fā)展區(qū)域均有論述。《關(guān)于促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中列舉了鄉(xiāng)村旅游的主要類型：休閑農(nóng)業(yè)精品園區(qū)、農(nóng)業(yè)公園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、田園綜合體、農(nóng)業(yè)莊園；鄉(xiāng)村森林觀光、山地度假、水域休閑、冰雪娛樂、溫泉養(yǎng)生；鄉(xiāng)村康養(yǎng)旅游，鄉(xiāng)村特色民宿等?！度珖l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020—2025年)》中明確了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重點區(qū)域：城市周邊鄉(xiāng)村休閑旅游區(qū)、自然風(fēng)景區(qū)周邊鄉(xiāng)村休閑旅游區(qū)、民俗民族風(fēng)情鄉(xiāng)村休閑旅游區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)村休閑旅游景點。學(xué)界雖然對鄉(xiāng)村旅游定義的討論頗多，但現(xiàn)有討論大多停留在對鄉(xiāng)村旅游吸引物的描述上，缺乏對鄉(xiāng)村旅游用地特征的歸納概括，(5)參見杜江，向萍：《關(guān)于鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的思考》，載《旅游學(xué)刊》1999年第1期；王兵：《從中外鄉(xiāng)村旅游的現(xiàn)狀對比看我國鄉(xiāng)村旅游的未來》，載《旅游學(xué)刊》1999年第2期；劉德謙：《關(guān)于鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)旅游與民俗旅游的幾點辨析》，載《旅游學(xué)刊》2006年第3期。而用地特征正是鄉(xiāng)村旅游區(qū)別于其他旅游方式的重要內(nèi)容。本文認為，鄉(xiāng)村旅游是以鄉(xiāng)村特有的田園風(fēng)光為主要吸引物，以少量人工建筑為配套設(shè)施，依托集體土地，為游客提供住宿、餐飲、游覽、購物、娛樂等服務(wù)的一種旅游活動。(6)雖然農(nóng)村集體、農(nóng)戶和開發(fā)商均可以進行鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)，但因農(nóng)村集體、農(nóng)戶在資金、技術(shù)、理念等方面的不足，實踐中多以開發(fā)商為主。相較于農(nóng)村集體和農(nóng)戶，開發(fā)商因自身集體以外的身份在進行鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)時面臨的用地問題更為嚴峻。故選取開發(fā)商為研究視角具有代表性，后文僅以開發(fā)商作為鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)主體進行論述。

鄉(xiāng)村旅游在土地權(quán)屬、用地類型、用地方式等方面均表現(xiàn)出自身獨有的特征。首先，土地權(quán)屬的集體性。鄉(xiāng)村旅游的地域范圍在鄉(xiāng)村，土地為農(nóng)村集體所有。其次，用地類型的多樣性。鄉(xiāng)村旅游橫跨第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)，兼容生產(chǎn)、生活和生態(tài)，其用地涵蓋了農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地在內(nèi)的所有土地類型。(7)陳美球，蔣仁開，朱美英等：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策選擇——基于“鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策創(chuàng)新研討會”的思考》，載《中國土地科學(xué)》2018年第7期。第三，用地方式的復(fù)合性。鄉(xiāng)村旅游是在原有土地農(nóng)業(yè)價值、生態(tài)價值上進行價值擴展，使得土地在保留原有的產(chǎn)出功能、生態(tài)功能外，還可供游客進行采摘、觀光、種植等，絕大多數(shù)土地的利用方式并不因為進行鄉(xiāng)村旅游開發(fā)而改變。第四，土地價值的鄉(xiāng)村性。鄉(xiāng)村旅游的價值多體現(xiàn)在耕地、園地、林地、草地、水域等所蘊涵的鄉(xiāng)土風(fēng)情，而不是建筑物的自身價值。第五，建設(shè)用地的分散性。鄉(xiāng)村旅游雖然以農(nóng)用地為主，但仍需要一些建設(shè)用地為游客提供必要的服務(wù)場所，這些建設(shè)用地往往不集中連片，而是根據(jù)具體項目需要因地制宜地分散、零星使用。

(二)鄉(xiāng)村旅游適用傳統(tǒng)塊狀供地模式的缺陷

土地的社會主義公有制決定了我國不能像土地私有制國家那樣以土地所有權(quán)作為實現(xiàn)土地利用的基本工具。為了土地資源市場化利用，我國形成了以土地使用權(quán)制度為主的土地利用制度。用地主體獲取土地使用權(quán)必須通過土地供應(yīng)制度來實現(xiàn)。在二元土地所有制下，我國土地供應(yīng)分為國有土地使用權(quán)供應(yīng)和集體土地使用權(quán)供應(yīng)兩種。無論供應(yīng)何種土地使用權(quán)，傳統(tǒng)的供地模式均是以宗地為最小供地單元，宗地內(nèi)部的土地性質(zhì)呈現(xiàn)出單一性，這種土地供應(yīng)模式在實踐中被形象地稱為塊狀供地。塊狀供地與土地成片開發(fā)相適應(yīng)，追求建設(shè)用地供應(yīng)的規(guī)?；透咝?，對城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展起到了極大的促進作用，同時塊狀布局也保證了規(guī)劃的整體性及美觀度。因此，塊狀供地長期以來被政府確定為土地供應(yīng)的主導(dǎo)模式。塊狀供地主要體現(xiàn)的是土地的承載功能，注重土地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施所體現(xiàn)的自身價值。鄉(xiāng)村旅游主要利用農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地的產(chǎn)出功能、生態(tài)功能以及其疊加的景觀功能，建設(shè)用地是配套使用，處于輔助地位?？傮w來看，塊狀供地忽視了鄉(xiāng)村旅游的用地特點，無法滿足鄉(xiāng)村旅游的用地需要。

首先，塊狀供地會增加鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)難度。一方面，鄉(xiāng)村旅游的地域范圍是鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村可供利用的土地較為分散，而以宗地為基本單位的塊狀供地要求鄉(xiāng)村旅游項目利用的土地必須集中連片，顯然鄉(xiāng)村的土地情況和塊狀供地的基本要求無法匹配。另一方面，我國實施嚴格了土地管理制度，依據(jù)土地利用計劃對各地區(qū)的建設(shè)用地進行定量控制。塊狀供地需要將鄉(xiāng)村旅游項目內(nèi)的全部面積均視為建設(shè)用地，這無疑會放大鄉(xiāng)村旅游項目對建設(shè)用地指標(biāo)的需求。鄉(xiāng)村旅游項目相比于其他商業(yè)、服務(wù)業(yè)項目資金回報率低且周期較長，無法在短時間內(nèi)為地區(qū)帶來可觀的經(jīng)濟效益，地方政府并不愿意在鄉(xiāng)村旅游項目中分配大量的建設(shè)用地指標(biāo)，鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)較難通過用地審批。其次，塊狀供地會增加鄉(xiāng)村旅游的用地成本。在當(dāng)前項目開發(fā)中，用地成本占投資總量的比例相當(dāng)高，用地成本已經(jīng)成為了制約項目開發(fā)規(guī)模和質(zhì)量的關(guān)鍵要素。對于一般項目而言，開發(fā)商在獲得土地開發(fā)許可后，為了實現(xiàn)土地利用的最大化，在項目建設(shè)過程中會盡可能的靠近建筑高度、密度、容積率等條件的最高限度。而在鄉(xiāng)村旅游項目中，為了保留鄉(xiāng)村特有的田園風(fēng)光，展現(xiàn)鄉(xiāng)村性，即使開發(fā)商通過塊狀供地模式拿到了項目內(nèi)所有土地的使用權(quán)，還是會盡可能保留原有的土地利用方式，僅新建少量配套建筑物。(8)梁亞榮，鐘文顥：《共享農(nóng)莊土地利用法律問題研究》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第3期。故開發(fā)商取得了項目內(nèi)所有土地的使用權(quán)并支付了相應(yīng)全部土地使用費用，但僅會針對小部分土地進行開發(fā)建設(shè)，不僅浪費了建設(shè)用地指標(biāo)，而且增加了鄉(xiāng)村旅游的用地成本，降低鄉(xiāng)村旅游的盈利，影響鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的積極性。

(三)鄉(xiāng)村旅游點狀供地的提出

當(dāng)前，我國已經(jīng)進入經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，面臨著經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的嚴峻挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展理念，促進人與自然和諧共生，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，是當(dāng)前及今后發(fā)展的基本思想?！叭齾^(qū)三線”是新時代統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系背景下，整合相關(guān)空間類規(guī)劃管控分區(qū)的重要舉措，是協(xié)調(diào)空間開發(fā)與保護關(guān)系的重要載體。在“三區(qū)三線”的體系中，全域被劃分為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間三類基本功能區(qū)，每類基本功能區(qū)都有自己的區(qū)域主導(dǎo)功能。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線為“三區(qū)”提供了一個剛性管制框架。(9)岳文澤，王田雨，甄延臨：《“三區(qū)三線”為核心的統(tǒng)一國土空間用途管制分區(qū)》，載《中國土地科學(xué)》2020年第5期。城鎮(zhèn)空間由城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，是用于集中開發(fā)和建設(shè)的區(qū)域，區(qū)域內(nèi)的土地利用方式以建設(shè)用地為主，其他用地類型多為建設(shè)用地的配套用地，以服務(wù)于建設(shè)用地為目標(biāo)，如城鎮(zhèn)空間內(nèi)的公園、綠地等是為了改善城市生態(tài)環(huán)境、居住環(huán)境和保護生物多樣性而作為城鎮(zhèn)的配套用地存在的。與城鎮(zhèn)空間相反，農(nóng)業(yè)空間是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要功能的國土空間，區(qū)域內(nèi)以農(nóng)業(yè)用地為主。宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地的主要形式，以滿足農(nóng)民居住需求，服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要功能，相對農(nóng)業(yè)用地來說數(shù)量較少。由于我國特殊的土地制度，農(nóng)民依自身集體成員的身份由農(nóng)村集體無償供應(yīng)宅基地和承包地，基本實現(xiàn)了“住有其屋，耕有其地”。農(nóng)村集體土地具有嚴格的身份和用途限制，僅限集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，土地取得的身份性和土地市場的封閉性使得過去的農(nóng)村在土地供應(yīng)方面并不存在問題。改革開放以來，為了保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，提高農(nóng)村土地的利用效率，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，農(nóng)村土地制度改革不斷深化，農(nóng)村僵化的土地市場逐漸松動。(10)錢文榮，朱嘉曄，錢龍等：《中國農(nóng)村土地要素市場化改革探源》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2021年第2期。特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，鄉(xiāng)村優(yōu)勢特色資源的潛力被逐步挖掘，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展成為了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新方向，社會資本的涌入也為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有力支撐。隨著以鄉(xiāng)村旅游為代表的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，過去本不存在的鄉(xiāng)村土地供應(yīng)問題逐漸涌現(xiàn)，傳統(tǒng)塊狀供地模式成為了制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。傳統(tǒng)塊狀供地模式遵循的是城鎮(zhèn)空間的用地規(guī)律，雖然對于推進我國快速城鎮(zhèn)化起到了積極的作用，但卻未考慮到農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的土地特性與用地需求，無法實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的最優(yōu)配置。為了使土地資源能夠更好的與農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展相適配，土地供應(yīng)模式的改革成為了一種必然。

2015年，浙江省在“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點中首次適用點狀供地。(11)胡大偉：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的浙江探索及法治深化》，載《治理研究》2019年第3期。點狀供地的提出使得土地供應(yīng)模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，通過對同一項目內(nèi)建設(shè)用地和生態(tài)保留用地的分類管理解決了鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的用地難題，產(chǎn)生了以莫干山裸心堡為代表的鄉(xiāng)村旅游成功案例。2015年11月，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，該文件創(chuàng)新的提出了在旅游項目區(qū)內(nèi)實行用地分類管理制度。(12)《國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》(國土資規(guī)[2015]10號)：“一、......(三)依法實行用地分類管理制度。旅游項目中，屬于永久性設(shè)施建設(shè)用地的，依法按建設(shè)用地管理；屬于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，不征收(收回)、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理，由景區(qū)管理機構(gòu)和經(jīng)營主體與土地權(quán)利人依法協(xié)調(diào)種植、養(yǎng)殖、管護與旅游經(jīng)營關(guān)系”。用地分類管理制度的提出為鄉(xiāng)村旅游點狀供地的全國性鋪開奠定了基礎(chǔ)。2017年5月，國家旅游局印發(fā)《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》，明確了將在全國范圍內(nèi)“探索實行重點旅游項目點狀供地等用地改革”。2018年8月，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機制的通知》，將“點狀供地、混合供地和建筑復(fù)合利用”等方式作為促進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要手段。2019年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》，鼓勵各地“探索針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的省市縣聯(lián)動‘點供’用地”。國家政策的相繼出臺將鄉(xiāng)村旅游點狀供地推向了高潮。在國家政策的指引下，四川、廣東、廣西、海南等地開始了鄉(xiāng)村旅游點狀供地的大范圍應(yīng)用。

三、鄉(xiāng)村旅游點狀供地的內(nèi)涵

(一)點狀供地的概念界定

作為一種新型的供地模式，點狀供地同塊狀供地一樣均是土地權(quán)利轉(zhuǎn)移過程的形象表示，兩者的本質(zhì)區(qū)別并不在于土地供應(yīng)面積的大小，而是土地供應(yīng)理念的升級，即土地供應(yīng)理念由“建設(shè)型”向“生態(tài)型”轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，點狀供地由于缺乏相關(guān)國家層面的明確具體規(guī)定，其名稱、概念、適用項目范圍等在地方實踐中略有差別。(13)參見《四川省自然資源廳關(guān)于印發(fā)規(guī)范實施“點狀用地”助推鄉(xiāng)村振興指導(dǎo)意見(試行)的通知》(川自然資規(guī)[2019]2號)、《廣東省自然資源廳關(guān)于實施點狀供地助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》(粵自然資規(guī)字〔2019〕7號)、《廣西壯族自治區(qū)自然資源廳關(guān)于實施點狀供地助推鄉(xiāng)村振興的通知》(桂自然資規(guī)[2019]12號)、《海南省自然資源和規(guī)劃廳關(guān)于實施點狀用地制度的意見》(瓊自然資規(guī)[2020]3號)。對于名稱來說，“點狀供地”和“點狀用地”均有出現(xiàn)，廣東、廣西等地使用了“點狀供地”的名稱，而四川、海南等地則以“點狀用地”代稱“點狀供地”。這種差異源于對土地供應(yīng)這一過程認識角度的不同，“點狀供地”從土地供應(yīng)的角度來描述，“點狀用地”則以土地使用為視角，雖然名稱不同，但本質(zhì)上是一致的。對于點狀供地的概念，各地的表述雖有所差異，但在對重點內(nèi)容的把控上則呈現(xiàn)出一致性，即實施范圍為“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，不適合成片開發(fā)建設(shè)的地區(qū)”，建設(shè)用地指標(biāo)按照“建筑物占地面積”計算，建設(shè)用地布局表現(xiàn)為“零星、分散”的點狀使用，報批方式為“建多少、轉(zhuǎn)多少、供多少”。除了以上共性內(nèi)容，各地方在探索過程中根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H還增加了個性化的規(guī)定，如廣東、廣西明確了單個項目建設(shè)用地總面積不得超過30畝，海南特別強調(diào)了點狀供地不得在產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)邊界內(nèi)進行實施。在對適用項目范圍的規(guī)定上，各地的表述較為混亂，但因點狀供地以促進鄉(xiāng)村振興為重要的邏輯起點，故適用范圍總體上可以概括為所有服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的項目建設(shè)，具體包括：鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村信息產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工流通產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等。在缺乏國家層面統(tǒng)一規(guī)定的情況下，四川、廣東、廣西、海南等多地點狀供地的探索已經(jīng)勾勒出了點狀供地模式的基本框架和內(nèi)涵。根據(jù)地方實踐，本文認為，點狀供地以具體項目內(nèi)土地二元利用為基本理念，以開發(fā)建設(shè)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)為目的，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外，不適合成片開發(fā)建設(shè)的地區(qū)，綜合考慮資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件以及具體項目用地需求，在項目范圍內(nèi)點狀布局建設(shè)用地，以建筑物基地面積計算建設(shè)用地指標(biāo)，按照“建多少、轉(zhuǎn)多少、供多少”的原則進行點狀報批，對建設(shè)用地以外的其他用地則作為生態(tài)保留用地納入到項目范圍內(nèi)，無需辦理土地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

(二)鄉(xiāng)村旅游點狀供地的土地二元利用特性

鄉(xiāng)村旅游是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要支柱，國家和地方政府均把鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村經(jīng)濟的重要增長點。雖然鄉(xiāng)村旅游僅是點狀供地眾多適用產(chǎn)業(yè)中的一種，但鄉(xiāng)村旅游的用地特點與點狀供地的自身特征極其契合，點狀供地的最早提出也是為了解決鄉(xiāng)村旅游用地難的問題，以鄉(xiāng)村旅游為視角對點狀供地的特性進行研究具有代表性和現(xiàn)實意義。

在點狀供地下，根據(jù)鄉(xiāng)村旅游項目內(nèi)不同土地利用需要將土地分為建設(shè)占用的土地和非建設(shè)占用的土地兩部分，實行分類管理。建設(shè)占用的土地是鄉(xiāng)村旅游項目內(nèi)為建造必要建筑物、構(gòu)筑物所占用的土地，目的是為鄉(xiāng)村旅游活動提供必要的配套服務(wù)場所。該部分土地在整個項目中占地比例較小且多呈點狀分布，因此需要利用點狀供地來布局建設(shè)用地，以建筑實際占地面積來核算用地指標(biāo)，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，需要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。農(nóng)村集體建設(shè)用地分為公益事業(yè)、公共設(shè)施用地、宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地三種類型，但并不是所有類型均可用作鄉(xiāng)村旅游點狀供地下的建設(shè)用地。公益性的公益事業(yè)、公共設(shè)施用地與鄉(xiāng)村旅游營利性特征沖突，顯然無法被鄉(xiāng)村旅游項目使用。宅基地具有天然的身份屬性，擔(dān)負著保障農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重擔(dān)，因此，法律對宅基地流轉(zhuǎn)進行了嚴格的限制。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村社會保障作為我國社會保障體系的薄弱環(huán)節(jié)愈發(fā)受到重視，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)取得了長足的進步。宅基地原有的保障功能被社會保障制度逐步取代，同時其財產(chǎn)屬性逐漸突顯，部分試點地區(qū)已經(jīng)開始了宅基地改革的探索。但因宅基地制度涉及農(nóng)民安身立命之根本，關(guān)系重大，在現(xiàn)行法律未作明確規(guī)定的情況下，利用宅基地開發(fā)鄉(xiāng)村旅游面臨著不可逾越的法律障礙。集體經(jīng)營性建設(shè)用地有新增和存量兩種形式。2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中將入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地限定為“存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地”。但從實踐上來看，除了東南沿海地區(qū)，其他地區(qū)村莊的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量并不大，甚至有些村莊根本無存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地可用。(14)陸劍，陳振濤：《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點的困境與出路》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第2期?；诙喾矫娴牧⒎剂浚?019年修正的《土地管理法》并未對增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市做出限制，當(dāng)前增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在法理上不存在障礙。(15)陳耀東：《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的法律進路與規(guī)則設(shè)計》，載《東岳論叢》2019年第10期。綜上，鄉(xiāng)村旅游點狀供地的建設(shè)用地來源既包括存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也涵蓋由農(nóng)地轉(zhuǎn)用、未利用地轉(zhuǎn)用、宅基地退出、廢棄集體公益事業(yè)、公共設(shè)施用地整理并轉(zhuǎn)性的新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

非建設(shè)占用的土地為鄉(xiāng)村旅游項目內(nèi)的耕地、林地、草地等，該部分土地多以承包地的形式由農(nóng)戶占有，鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)不改變該部分土地的原有用途，而是在保持該部分土地原有功能的同時利用其生態(tài)景觀功能。耕地、林地、草地等占據(jù)了鄉(xiāng)村旅游項目內(nèi)的大部分土地，在具體供地過程中，該部分土地不需要與上述建設(shè)占用的土地作為統(tǒng)一整體進行供應(yīng)，而是作為生態(tài)保留用地按原土地利用類型進行使用管理，無需辦理土地轉(zhuǎn)用手續(xù)，用地主體僅需與土地權(quán)利人依法簽訂土地使用合同，明確雙方種植、管護與經(jīng)營等土地使用關(guān)系即可。

四、鄉(xiāng)村旅游點狀供地的實施困境

在土地供需矛盾日益增長的今天，鄉(xiāng)村旅游點狀供地作為土地供應(yīng)模式改革的最新范例，實踐中面臨著一些較為棘手的問題。它們的存在折射出了鄉(xiāng)村旅游點狀供地的法制上升性和對外在環(huán)境的改進需求。這些問題如得不到解決，將直接影響鄉(xiāng)村旅游點狀供地的示范推廣作用，進而阻斷土地供應(yīng)模式改革的進路。

(一)點狀供地模式缺乏立法支撐

改革開放以來，國家為了快速擺脫經(jīng)濟落后的局面，“發(fā)展至上、經(jīng)濟優(yōu)先”的理念被確立起來，這種理念對土地制度也產(chǎn)生了濃厚的影響。傳統(tǒng)塊狀供地體現(xiàn)的就是為了適應(yīng)快速推進的城鎮(zhèn)化，由政府主導(dǎo)的一種計劃型土地粗放利用方式。過去塊狀供地作為唯一的土地供應(yīng)模式一直服務(wù)于土地供應(yīng)市場，被政府和社會認為是“理所當(dāng)然”。新時期生態(tài)文明建設(shè)對以土地為代表的自然資源利用提出了新要求，點狀供地模式的出現(xiàn)順應(yīng)了自然資源保護和土地精細化利用的趨勢，為土地供應(yīng)提供了新的思路，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著重要的推動作用。點狀供地與塊狀供地差異巨大，是土地供應(yīng)模式的一次重大突破，其作為土地供應(yīng)制度的一環(huán)，與集體土地制度改革、土地利用規(guī)劃制度改革、土地利用計劃制度改革等密不可分，勢必會引發(fā)相關(guān)一系列制度的調(diào)整。土地制度是國家發(fā)展的根本，土地制度改革需要通過立法活動來保駕護航，以此降低改革帶來的社會風(fēng)險，為地方實踐提供基準(zhǔn)。目前點狀供地在國家層面的表述僅存在于少數(shù)規(guī)范性文件中，(16)參見《國家旅游局關(guān)于印發(fā)〈全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則〉的通知》(旅發(fā)[2017]79號)、《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機制的通知》(發(fā)改辦規(guī)劃[2018]1041號)、《關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2019]12號)。文件效力較低，并且均為概括性規(guī)定，缺乏對點狀供地的專項制度安排，無法為地方實踐提供有效的依據(jù)。這一方面造成地方在自主實踐中靈活度過大、缺乏邊界，容易以點狀供地的形式違規(guī)繞過現(xiàn)有土地管理的剛性規(guī)定，產(chǎn)生權(quán)力尋租。另一方面，由于缺乏立法支撐，點狀供地?zé)o法與現(xiàn)行土地供應(yīng)體系中其他制度相融合，在實施過程中頻繁與現(xiàn)有土地立法相沖突，地方的自主改革缺乏有效空間，很多地方寧可錯失項目引進的機會，放棄地區(qū)發(fā)展，也不愿承擔(dān)冒險改革帶來的政治風(fēng)險。通過立法的形式對點狀供地模式加以固定和規(guī)范，能有效減少上述現(xiàn)象的發(fā)生，為土地供應(yīng)制度改革提供方向。

(二)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍模糊

鄉(xiāng)村旅游點狀供地的首要目標(biāo)是解決鄉(xiāng)村旅游開發(fā)時如何高效、精準(zhǔn)獲取建設(shè)用地的難題。集體建設(shè)用地有集體公共設(shè)施、公益事業(yè)用地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地三種表現(xiàn)形式，受限于我國土地二元制度，集體建設(shè)用地在進行鄉(xiāng)村旅游開發(fā)活動時受到了很大的制約。如前所述，集體公共設(shè)施、公益事業(yè)用地與宅基地因特殊的歷史使命需要保持特定用途來滿足集體成員的生產(chǎn)、生活需要，這種對土地用途的限制具有一定的合理性。集體經(jīng)營性建設(shè)用地以生產(chǎn)經(jīng)營為主要功能，相對于集體公共設(shè)施、公益事業(yè)用地和宅基地而言，其與國有建設(shè)用地在功能上最為相似。國有建設(shè)用地在符合規(guī)劃等前提下可以自由入市用作任何建設(shè)活動，新《土地管理法》雖然吸收了近年來“三塊地”改革的成功經(jīng)驗，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市，但對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市用途卻作出了限制。根據(jù)《土地管理法》第六十三條的表述，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍除了要符合規(guī)劃和依法登記外，還將土地用途確定為“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用地”，其中“等”字的描述就為法律的適用帶來了不確定性因素，出現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的模糊地帶?！睹穹ǖ洹返谌偎氖邨l將由出讓取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)的范圍確定為“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地”，該條文的表述顯然比《土地管理法》第六十三條中規(guī)定的集體建設(shè)用地入市范圍多列舉了“旅游、娛樂和商品住宅”。按照我國的立法傳統(tǒng)，“等”既可以表示列舉后煞尾，也可以表示沒有列舉結(jié)束，(17)中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》，北京：商務(wù)印書館，2016年版，第275頁。也即“等內(nèi)”和“等外”。如果從“等內(nèi)”理解《土地管理法》第六十三條，那么鄉(xiāng)村旅游點狀供地是不能通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式來實施的。同時，隨著《土地管理法》第四十五條對公共利益需要的情形進行明確，鄉(xiāng)村旅游也因不屬于公共利益情形而被排除在了土地征收制度之外，過去那種以土地征收的方式將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再進行鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的道路也被阻絕了?？梢?，如果《土地管理法》將旅游用途限制在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍以外，那么鄉(xiāng)村旅游開發(fā)將失去社會資本的助力，鄉(xiāng)村旅游項目的規(guī)模和質(zhì)量均將受限。但如果從“等外”來理解，鄉(xiāng)村旅游用地就可以由集體土地所有權(quán)人直接通過點狀供地模式進行供應(yīng)，鄉(xiāng)村旅游的用地難題將得以有效解決。《土地管理法》第六十三條未將“旅游”明確在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍內(nèi)，事實上限制了集體經(jīng)營性建設(shè)用地本應(yīng)具有的利用方向，與“同地同權(quán)”的土地改革方向相左。

(三)生態(tài)保留用地利用的穩(wěn)定性不足

雖然鄉(xiāng)村旅游以農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地上體現(xiàn)的鄉(xiāng)村性為主要追求，但為游客提供住宿、餐飲、娛樂等附屬設(shè)施的建設(shè)用地仍是必不可少，且由于建設(shè)用地的稀缺性，建設(shè)用地的獲取反而成為開發(fā)商的首要目標(biāo)?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓、出租等多種方式直接入市，賦予了開發(fā)商多種獲取建設(shè)用地的方式。但根據(jù)海南大學(xué)法學(xué)院“海南自貿(mào)港旅游用地政策研究”課題組的實地調(diào)研，被調(diào)研的開發(fā)商均青睞于出讓方式。原因在于通過出讓方式可以獲得物權(quán)性的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，這不僅能夠滿足鄉(xiāng)村旅游項目長期土地利用的需要，穩(wěn)定投資的信心，而且還可以通過對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等保證投資的靈活性，降低投資風(fēng)險。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓方式、最高期限、出讓雙方的權(quán)利義務(wù)設(shè)定等均可參照同類用途的國有建設(shè)用地進行，整個過程問題并不大。對于生態(tài)用地的獲取來說，因點狀供地的二元土地利用特性，生態(tài)保留用地可不與建設(shè)用地視為整體進行一并出讓，實踐中多由開發(fā)商與農(nóng)戶簽訂土地經(jīng)營權(quán)租賃合同實現(xiàn)對生態(tài)保留用地的利用。生態(tài)保留用地的制度設(shè)計是鄉(xiāng)村旅游點狀供地下土地二元利用的關(guān)鍵內(nèi)容，但因?qū)嵺`中生態(tài)保留用地的獲取和長期穩(wěn)定利用的難度較大，生態(tài)保留用地成為了制約鄉(xiāng)村旅游點狀供地實施的重要因素。

首先，開發(fā)商以租賃方式取得土地經(jīng)營權(quán)的期限較短。《土地承包法》明確了農(nóng)地“三權(quán)分置”的形式，賦予了土地經(jīng)營權(quán)以獨立性和流動性，為農(nóng)地的市場化配置提供了前提，也為農(nóng)地的鄉(xiāng)村旅游利用開啟了新的路徑。按照《土地管理法》第六十三條對集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同地同權(quán)”的規(guī)定，物權(quán)性的旅游用途的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)最高期限可以為四十年，而債權(quán)性的生態(tài)保留用地租賃權(quán)最高僅為二十年，兩類土地在法定最高使用年限上就存在二十年的差距。實踐中，兩者的差距更是被拉大。以出讓方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)是權(quán)利的新設(shè)，權(quán)利直接來源于農(nóng)村集體。雖然我國法律上只規(guī)定了土地出讓的最長年限，但出讓植根于土地批租制，實踐中一般按照最高出讓年限進行。而以租賃方式取得的生態(tài)保留用地使用權(quán)屬于權(quán)利的再流轉(zhuǎn)，權(quán)利來源于具體的農(nóng)戶。相對于農(nóng)村集體關(guān)注的區(qū)域整體利益，農(nóng)戶更關(guān)心自身利益是否實現(xiàn)最大化，往往不愿意將土地權(quán)利一次性長期讓渡，而是希望通過逐年或短期租賃的方式來達到靈活提高租金的目的。生態(tài)保留用地租賃期限的過短將導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游項目的整體性得不到長期穩(wěn)定的保障。如重慶市歸原小鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游點狀供地項目中，建設(shè)用地使用權(quán)期限為四十年，而租賃的耕地、林地期限僅為十二年，土地使用年限的差異降低了開發(fā)商的投資預(yù)期。(18)張夢俐：《重慶“點狀用地”模式探究》，載《城鄉(xiāng)建設(shè)》2018年第7期。其次，農(nóng)戶毀約的現(xiàn)象嚴重。(19)張景娜，史墨：《農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場治理》，載《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第1期。在鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)之前，農(nóng)地的旅游價值并未得到充分體現(xiàn)，農(nóng)戶僅能按原用途使用土地，收益較低。此時，開發(fā)商作為投資者，知曉鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)的預(yù)期規(guī)模和收益，在信息不對稱的情況下容易以相對較低的價格與農(nóng)戶簽訂土地租賃合同。隨著鄉(xiāng)村旅游項目的建設(shè)，農(nóng)地的旅游價值開始展現(xiàn)，農(nóng)戶從較低租金上逐漸感知到合同上的“不公平”和被剝奪感，公平性和相對剝奪感的產(chǎn)生取代了契約邏輯下的合法性原則，成為農(nóng)戶毀約的關(guān)鍵。(20)黃秀波：《旅游地房東毀約現(xiàn)象的微觀解讀與治理思路》，載《北方民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第3期。由于土地的固定性，在鄉(xiāng)村旅游項目位置確定的情況下，面對農(nóng)戶的毀約，開發(fā)商只能選擇提高租金以獲得土地的持續(xù)利用。如果這種狀況長期存在下去，必將導(dǎo)致旅游地形象受損、引發(fā)信任危機等多種問題。

(四)適配村莊規(guī)劃的缺失

由于土地自身具有高外部性、不可逆性、異質(zhì)性和用途專用性等特征，需要政府合理介入來解決土地資源市場配置失靈的問題，世界多數(shù)國家對土地利用活動均施加了嚴格的限制。(21)張舟，譚榮，吳次芳：《土地資源的一級配置研究：規(guī)劃還是市場？》，載《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第1期。隨著統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系的建立，我國將從傳統(tǒng)土地單一要素規(guī)劃向國土空間全要素規(guī)劃轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的土地用途管制也將被國土空間用途管制所替代?！拔寮壢悺钡膰量臻g規(guī)劃體系正是我國新時期對包括土地在內(nèi)的整個國土空間進行開發(fā)和保護的依據(jù)。在國土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。鄉(xiāng)村旅游點狀供地必須堅持規(guī)劃先行，以村莊規(guī)劃作為土地利用開發(fā)的基本依據(jù)。但目前村莊規(guī)劃自身存在諸多問題，與鄉(xiāng)村旅游點狀供地的實際需求相差較遠。首先，村莊規(guī)劃的數(shù)量不足。過去我國為了擺脫經(jīng)濟落后的局面，長期以經(jīng)濟建設(shè)為中心。在這一政治目標(biāo)的導(dǎo)向下，地方政府為了追求地方經(jīng)濟發(fā)展，紛紛把目光鎖定在能帶來巨大GDP產(chǎn)出的城市內(nèi)，對于村莊基本上是放任狀態(tài)。為了適應(yīng)城市迅速發(fā)展的需要，各級政府紛紛投入大量人力、物力、財力制定城市范圍內(nèi)的各類規(guī)劃。村莊規(guī)劃在規(guī)劃體系中的不受重視甚至被忽視，正是以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政治目標(biāo)在規(guī)劃體系上的映射?，F(xiàn)實中仍有不少村莊處于無規(guī)劃狀態(tài)，點狀供地模式下鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)也因村莊規(guī)劃的缺失而無法進行。其次，現(xiàn)有村莊規(guī)劃難以對點狀供地模式下鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)進行有效的指引和管控。海南大學(xué)法學(xué)院“海南自貿(mào)港旅游用地政策研究”課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于編制資金、技術(shù)人員等的缺乏，村莊規(guī)劃的編制質(zhì)量普遍不高，缺乏與旅游規(guī)劃的融合，很難對鄉(xiāng)村旅游的建設(shè)活動提供有效指引?，F(xiàn)有村莊規(guī)劃“剛性有余”而“彈性不足”，過分強調(diào)土地利用活動按預(yù)設(shè)方案進行，容積率、建筑高度、建筑密度等用地指標(biāo)設(shè)定的較為僵硬，缺乏對土地靈活利用的應(yīng)對方案，最終造成“剛性”的村莊規(guī)劃與“靈活”的點狀供地模式相矛盾。

五、鄉(xiāng)村旅游點狀供地困境的破解之道

土地保障是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基石。鄉(xiāng)村旅游點狀供地的創(chuàng)新實踐為土地保障提供了新的視角，對解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的用地難問題具有極強的示范推廣價值。針對鄉(xiāng)村旅游點狀供地遇到的現(xiàn)實困境，應(yīng)當(dāng)從法制和實踐中予以回應(yīng)，以尋求破解之道。

(一)賦予點狀供地模式明確的法律地位

目前，點狀供地模式多為地方政府探索，帶有濃厚的地方色彩。雖然在一定程度上可以因地制宜，取得比較好的實施效果，但也容易因改革的靈活度過大造成點狀供地模式適用的泛化，引發(fā)權(quán)力尋租等問題。從長遠看，以地方探索為基礎(chǔ)的點狀供地模式在全國范圍內(nèi)推廣的效率過低，每個地方都要投入大量的人力、物力資源進行制度設(shè)計。即使不計算制度設(shè)計成本，各地方點狀供地模式的實踐也可能千差萬別，統(tǒng)一性得不到保證，地域差異將會引發(fā)效率和公平等諸多問題。因此，在中央政府的層面賦予點狀供地模式明確法律地位是必要的。點狀供地模式僅涉及土地供應(yīng)模式的創(chuàng)新，未改變土地基本制度，并不屬于《立法法》第八條規(guī)定的法律保留事項，因此不需要通過制定或修改法律來實現(xiàn)制度設(shè)計。國務(wù)院有權(quán)依據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，以行政法規(guī)的效力級別來明確點狀供地模式是較為合適的選擇。當(dāng)前，《土地管理法實施條例》正在修訂過程中，點狀供地模式可以借助此次修訂的機會在《土地管理法實施條例》中明確規(guī)定。從已經(jīng)公布的《土地管理法實施條例(修訂草案)》(征求意見稿)來看，此次修訂在建設(shè)用地一章中為集體經(jīng)營性建設(shè)用地單列了一節(jié)，對新增和存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的具體流程進行了規(guī)定，但在土地供應(yīng)模式上并沒有涉及。因此，未來可以在《土地管理法實施條例》的集體經(jīng)營性建設(shè)用地一節(jié)中增加對點狀供地的專項規(guī)定，明確“在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，不適合成片開發(fā)建設(shè)的地區(qū)，在符合點狀供地條件的情況下，可以點狀申請、點狀報批”。在通過《土地管理法實施條例》以行政法規(guī)的形式明確點狀供地模式的法律地位后，國務(wù)院可以另行制定《鄉(xiāng)村旅游點狀供地實施辦法》，對鄉(xiāng)村旅游點狀供地的適用范圍、規(guī)劃管理、審批管理、二元供地方式、監(jiān)督檢查等內(nèi)容進行細化規(guī)定并在全國范圍內(nèi)推行。如此便可解決鄉(xiāng)村旅游點狀供地缺乏立法支撐的問題，為地方實踐提供有效指引。

(二)將旅游用途納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍

要素市場化配置改革是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。2020年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確了構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的總體方向，土地更是被放在了所有要素的首要位置加以規(guī)定。要讓市場在資源配置中起決定性作用，就必須處理好政府和市場的關(guān)系，減少政府利用公權(quán)力對市場的不當(dāng)干預(yù)。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，政府壟斷土地一級市場逐漸喪失了制度的合理性，唯有集體土地與國有土地“同地同權(quán)”才能符合物權(quán)基本原理、促進土地高效利用、維護集體土地權(quán)利人的利益。集體建設(shè)用地應(yīng)由之前的“土地用途管制+土地征收”一元化土地供應(yīng)方式完全轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮嫘越ㄔO(shè)用地征收+非公益性建設(shè)用地入市”雙軌化土地供應(yīng)方式。(22)方澗：《修法背景下集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的困境與出路》，載《河北法學(xué)》2020年第3期。因此，應(yīng)當(dāng)按照系統(tǒng)解釋的方法將《土地管理法》第六十三條與《民法典》第三百四十七條進行整體理解，將旅游用途納入到集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍，保證集體土地所有人在鄉(xiāng)村旅游點狀供地中的主體地位。

將旅游用途納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍后，面臨著誰來行使集體土地所有權(quán)的問題。國有土地所有權(quán)人雖然是國家，但國家并不直接行使相應(yīng)的權(quán)利，而是由地方政府代替其行使土地所有權(quán)，這種“代表制”的權(quán)利行使方式被歷史證明是高效的。相應(yīng)的，集體土地所有權(quán)的“集體”僅僅是特定歷史時期的產(chǎn)物，雖然不斷通過法律加以固定，但其仍然不是一個確定的典型民事主體概念，(23)李國強：《〈土地管理法〉修正后集體建設(shè)用地使用權(quán)的制度構(gòu)造》，載《云南社會科學(xué)》2020年第2期。自身無法直接行使土地所有權(quán)，需要找到一個適合的代表代替其行使權(quán)利?！睹穹ǖ洹返诙倭l將不同范圍的集體土地所有權(quán)分別規(guī)定由集體經(jīng)濟組織、村民委員會和村民小組代表行使，這種多重代表形式的規(guī)定顯然會造成現(xiàn)實主體的混亂，加劇集體土地所有權(quán)行使主體的不確定性。確立唯一的權(quán)利行使代表是保障集體土地權(quán)利、減少權(quán)利行使矛盾、解決權(quán)利行使低效率的最好方法。基于當(dāng)下農(nóng)村的實際情況，建議由集體經(jīng)濟組織作為代表行使集體土地所有權(quán)。一方面，集體經(jīng)濟組織制度有長時間的歷史積淀，見證了各時期的農(nóng)村發(fā)展，具有較好的制度基礎(chǔ)；(24)臧昊：《特別法人定位下農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能重構(gòu)》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2019年第5期。另一方面，《民法典》已經(jīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確定為了特別法人，成為了名正言順的民事法律關(guān)系主體。相較于村民委員會和村民小組的“政治性”，集體經(jīng)濟組織的“經(jīng)濟性”為其突出特點，由集體經(jīng)濟組織作為代表能降低政治活動對土地所有權(quán)行使的影響，最大化的實現(xiàn)農(nóng)民集體土地權(quán)益。綜上，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化配置過程中，國家應(yīng)當(dāng)將踐行“小政府、大市場”的原則，將旅游用途的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的權(quán)利歸還給農(nóng)民集體，由集體經(jīng)濟組織作為代表行使土地入市權(quán)利直接向鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)商供應(yīng)建設(shè)用地。

(三)優(yōu)化生態(tài)保留用地的取得方式

首先，應(yīng)以經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)入股合同或地役權(quán)合同替代土地經(jīng)營權(quán)租賃合同，為開發(fā)商提供穩(wěn)定且長期的保護。鄉(xiāng)村旅游項目對生態(tài)保留用地的利用分為兩種：一是由開發(fā)商事實且持續(xù)性占有土地，進行自主農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲取收益；二是開發(fā)商不參與土地原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，僅是以間接利用的方式對土地上所體現(xiàn)鄉(xiāng)村景觀進行觀賞、眺望等。(25)王維艷：《鄉(xiāng)村旅游地的空間再生產(chǎn)權(quán)能及其空間正義實現(xiàn)路徑——地役權(quán)視角下的多案例透析》，載《人文地理》2018年第5期。第一種利用方式需要由開發(fā)商取得土地經(jīng)營權(quán)。在嚴格的法律意義上，入股將產(chǎn)生物權(quán)法上的權(quán)利轉(zhuǎn)移效果，屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)，而出租并未發(fā)生實質(zhì)性的權(quán)利變動，僅是債權(quán)性流轉(zhuǎn)。(26)陶密：《土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利類型及規(guī)范邏輯解析》，載《中國法律評論》2021年第1期。根據(jù)《土地承包法》第三十八條之規(guī)定，以入股方式流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)不得超過承包期的剩余期限，而以出租方式流轉(zhuǎn)的除了要滿足上述條件外，還要滿足《民法典》第七百零五條關(guān)于租賃期限最長二十年的規(guī)定。通過入股的方式，可以在農(nóng)戶與開發(fā)商之間形成更為緊密的結(jié)合，農(nóng)戶可以通過“保底收益+按股分紅”等多種利潤分配方式與開發(fā)商共享收益，積極性將得到提高，能有效減少因農(nóng)戶獲得感較低引發(fā)的毀約現(xiàn)象。故相較于實踐中常見的出租流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)戶與開發(fā)商選擇以入股方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)更能實現(xiàn)雙贏。如果開發(fā)商基于鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)的考量希望間接利用生態(tài)保留用地，則可借由設(shè)立地役權(quán)的方式實現(xiàn)較低成本的土地利用，但這種方式在實踐中幾乎被忽視。地役權(quán)依合同設(shè)立，地役權(quán)期限可在土地承包經(jīng)營權(quán)剩余期限內(nèi)由交易雙方自行協(xié)商確定。開發(fā)商作為地役權(quán)人通過對生態(tài)保留用地的利用，來提高自己土地的效益。這種效益不僅指因提高鄉(xiāng)村旅游項目品質(zhì)所帶來的經(jīng)濟效益，還包括對游客心理上的滿足和精神上的享受。地役權(quán)作為用益物權(quán)的一種，開發(fā)商擁有使用供役地、在供役地上從事附隨行為和設(shè)置附屬設(shè)施的權(quán)利，同時在供役地受到侵害時或受到侵害危險時，開發(fā)商也可行使物權(quán)請求權(quán)。(27)王立明，楊立新，王軼等：《民法學(xué)》，北京：法律出版社，2014年版，第314頁。對于開發(fā)商來說，地役權(quán)的設(shè)定使其僅需支付較少的費用便可實現(xiàn)對生態(tài)保留用地的有效利用，同時還減少了不必要的土地經(jīng)營、維護費用。對于農(nóng)戶而言，設(shè)定地役權(quán)后，農(nóng)戶僅需依照地役權(quán)合同履行相應(yīng)義務(wù)，除此之外對土地的大部分權(quán)利均不受影響，農(nóng)戶在按照土地原有利用方式取得原有收益的同時還可額外獲得由開發(fā)商支付的土地使用費，以此得到雙重利益保障。無論是土地經(jīng)營權(quán)入股合同還是地役權(quán)合同，為保障鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)的長期穩(wěn)定，開發(fā)商均應(yīng)以發(fā)展的眼光將雙方的權(quán)利義務(wù)在合同中列明，盡可能預(yù)判合同履行中可能出現(xiàn)的不利情況并設(shè)置相應(yīng)違約責(zé)任。在合同簽訂后，應(yīng)通過權(quán)利登記的方式強化法律效力，穩(wěn)定土地使用關(guān)系，保護自身權(quán)益免受任意第三人的侵害。

其次，應(yīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織納入到農(nóng)戶和開發(fā)商之間的合同中，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村土地市場中的監(jiān)督與協(xié)調(diào)作用。雖然農(nóng)戶向開發(fā)商供給生態(tài)保留用地屬于雙方的合同行為，但因集體土地的特殊性，農(nóng)戶僅享有土地使用權(quán)。依據(jù)前文所述，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村土地所有權(quán)人的代表對集體土地享有經(jīng)營和管理權(quán)利，對農(nóng)戶出租土地行為的監(jiān)督正是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織履行管理權(quán)利的重要表現(xiàn)形式，故引入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)戶與開發(fā)商合同的第三方具有法律基礎(chǔ)。農(nóng)村作為明顯的“熟人社會”，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督，也可以增大農(nóng)戶違約的道德成本，提高合同的穩(wěn)定性。

(四)編制兼具“剛性”和“彈性”的村莊規(guī)劃

未來導(dǎo)向性是規(guī)劃的最顯著特征，編制規(guī)劃的目的在于對未來行動目標(biāo)的預(yù)測和為實現(xiàn)這一目標(biāo)所伴隨的行為進行安排。(28)王萬茂：《規(guī)劃的本質(zhì)與土地利用規(guī)劃多維思考》，載《中國土地科學(xué)》2002年第1期。村莊規(guī)劃作為村莊土地利用和土地管理的基礎(chǔ)和前提，應(yīng)當(dāng)改變過去“事無巨細”的規(guī)劃編制思路，在嚴守紅線把控的底線思維基礎(chǔ)上，通過提高規(guī)劃彈性的方式增強規(guī)劃的可實施性，以符合點狀供地模式下鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的實際需求。

首先，要加快推進村莊規(guī)劃的編制工作，提高村莊規(guī)劃的編制質(zhì)量，注重村莊規(guī)劃與旅游規(guī)劃相結(jié)合。地方政府要增加對村莊規(guī)劃編制工作的資金投入，根據(jù)村莊定位和國土空間開發(fā)保護的實際需要，編制能用、管用、好用的實用性村莊規(guī)劃。鄉(xiāng)村旅游具有明顯的地域性，不同村莊的自然資源和人文資源存在很大的差異。在村莊規(guī)劃的制定過程中要注重與旅游規(guī)劃相結(jié)合，因地制宜地對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村旅游資源進行統(tǒng)籌考慮。其次，村莊規(guī)劃要堅持“剛性”的底線思維。村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系最底層的詳細規(guī)劃，要嚴格落實國土空間用途管制規(guī)制，加強對生態(tài)用地和基本農(nóng)田的保護，明確各項約束性指標(biāo)，對鄉(xiāng)村旅游的用地范圍、用地規(guī)模、具體建設(shè)要求等提出明確的規(guī)劃要求。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)商在項目建設(shè)前必須向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證申請，取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后才能辦理用地審批手續(xù)。第三，村莊規(guī)劃要保持適當(dāng)?shù)摹皬椥浴薄｀l(xiāng)村旅游是一種由開發(fā)商、土地權(quán)利人、游客、旅游資源等綜合決定的市場化活動，鄉(xiāng)村旅游項目的選址無法被村莊規(guī)劃精準(zhǔn)預(yù)設(shè)。為了滿足鄉(xiāng)村旅游不確定的用地需求，村莊規(guī)劃可以采用“預(yù)留用地不定性”和“預(yù)留指標(biāo)不落地”的方法來保持適當(dāng)?shù)摹皬椥浴?29)張京祥，張尚武，段德罡等：《多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃》，載《城市規(guī)劃》2020年第3期。?！邦A(yù)留用地不定性”是指結(jié)合旅游規(guī)劃并對未來鄉(xiāng)村旅游用地情況進行分析，在村莊規(guī)劃上選取合適的位置預(yù)留一定數(shù)量的建設(shè)用地，暫不明確具體性質(zhì)，待具體使用時再根據(jù)實際情況定性?！邦A(yù)留指標(biāo)不落地”是指預(yù)留部分建設(shè)用地指標(biāo)，暫時不落實到具體位置，待需要進行鄉(xiāng)村旅游開發(fā)時，再根據(jù)實際情況，通過點狀供地模式落實提前預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)。兩者結(jié)合即可保證村莊規(guī)劃的靈活性，增強村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適應(yīng)性。

六、結(jié)語

“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，是黨和國家工作的重中之重，2021年《鄉(xiāng)村振興促進法》的頒布更是將黨和國家關(guān)于新時期鄉(xiāng)村振興的重大決策部署加以法定化、制度化，標(biāo)志著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進入了新階段。集體土地作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村之間的重要聯(lián)結(jié)點，集體土地制度改革直接影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的廣度和深度。相對于國有土地，集體土地受我國特殊國情所限，制度改革相對滯后。當(dāng)前，雖然集體土地與國有土地“同地同權(quán)”的改革方向被基本明確，但集體土地的相關(guān)配套制度仍未建立，集體土地參照國有土地進行制度適用并不是長久之策。點狀供地模式依托集體土地的特點產(chǎn)生，符合國土空間規(guī)劃體系下土地利用的基本方向，在注重耕地保護和生態(tài)環(huán)境保護的同時，促進了集體土地的靈活利用，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供了有力支撐。鄉(xiāng)村旅游點狀供地作為土地供應(yīng)模式改革的最新成果，對各類服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的項目建設(shè)起到了重要的示范和指引作用。當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游點狀供地仍面臨不少實踐難題，但點狀供地模式的前景是毋庸置疑的。隨著我國土地制度改革的不斷深入，點狀供地必將豐富我國土地供應(yīng)模式，以土地供應(yīng)模式的變革推動整個土地供應(yīng)制度的優(yōu)化升級，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供的土地保障。