王建梁 盧宇崢

(華中師范大學(xué) 教育學(xué)院，湖北 武漢 430079；華中師范大學(xué) 印度研究中心，湖北 武漢 430079)

治理一詞較之管理，更具彈性和藝術(shù)性，它允許不同身份的組織參與決策，通過(guò)博弈找到利益平衡點(diǎn)，達(dá)成妥協(xié)與合作，最終妥善解決問(wèn)題。治理的典型特征是多元主體參與的共同治理，即“共治”①。印度作為世界第二人口大國(guó)，殘疾人口眾多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年，印度19歲以下的殘疾兒童達(dá)780萬(wàn)人②。由于傳統(tǒng)文化的桎梏，其特殊教育的治理顯得尤為復(fù)雜。印度自1947年獨(dú)立以來(lái)，特殊教育實(shí)現(xiàn)了從零散的特殊學(xué)校到系統(tǒng)的全納教育的巨大飛躍，其中，合理的治理手段與措施是關(guān)鍵的推進(jìn)因素。中央政府積極制定法律政策，投入大量資金，指導(dǎo)和開(kāi)展各項(xiàng)行動(dòng)；社會(huì)各界充分整合資源，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，為特殊教育提供靈活、多元的專業(yè)支持。因此，了解印度特殊教育治理的發(fā)展進(jìn)程、治理特色及未來(lái)趨勢(shì)，對(duì)推進(jìn)我國(guó)特殊教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的借鑒意義。

一、印度特殊教育治理的進(jìn)程

印度自獨(dú)立以來(lái)，特殊教育經(jīng)歷了由非政府組織自主發(fā)展到政府主導(dǎo)管理再到多元治理的發(fā)展過(guò)程，體系結(jié)構(gòu)不斷完善，治理能力不斷提高，具體表現(xiàn)在：政府愈加重視，相關(guān)的法律條例和行動(dòng)計(jì)劃愈加豐富；參與特殊教育的組織愈加壯大，社會(huì)力量不斷高漲；教育范圍不斷擴(kuò)充，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)打破隔離，不斷朝著全納教育的目標(biāo)邁進(jìn)。

(一)非政府組織自主發(fā)展的隔離教育階段：1950～1960年代中期

獨(dú)立之初，印度面臨著百?gòu)U待興的局面。1950年，印度頒布《印度共和國(guó)憲法》，強(qiáng)調(diào)必須為所有6～14歲兒童(不管其能力水平)提供免費(fèi)的義務(wù)教育，確保6歲以下兒童享有護(hù)理與教育的權(quán)利。這是印度第一次從法律上保障特殊兒童及家長(zhǎng)的權(quán)益，但受到財(cái)力、物力、人力等限制，在教育實(shí)踐中普通教育獲得優(yōu)先發(fā)展，特殊教育在一定程度上被忽視。

印度非政府組織在這一時(shí)期強(qiáng)有力地填補(bǔ)了國(guó)家公共教育的缺失，通過(guò)開(kāi)辦特殊學(xué)校、提供志愿服務(wù)等形式，為特殊兒童創(chuàng)造受教育的機(jī)會(huì)。非政府組織為貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)、表列種姓和其他面臨社會(huì)教育障礙的兒童就學(xué)制定了有針對(duì)性的計(jì)劃，針對(duì)不同的教育限制提供不同的教育供給。這一時(shí)期的特殊教育沿襲了殖民時(shí)期的隔離教育政策，特殊兒童(主要是殘疾兒童)在特定的學(xué)校或家中學(xué)習(xí)，與主流社會(huì)存在較大程度的疏離。盡管非政府組織提供的教育服務(wù)具有自發(fā)性、暫時(shí)性、小規(guī)模等特點(diǎn)，但在政府正式介入特殊教育之前，依然發(fā)揮著重要作用。

1947年，印度僅有30所盲人學(xué)校、32所聾啞學(xué)校和3所智障學(xué)校；1966年，印度已有115所視障學(xué)校、70所聽(tīng)障學(xué)校、25所肢體障礙學(xué)校和27所智障學(xué)校③。由此可見(jiàn)，在印度獨(dú)立初期近20年的發(fā)展過(guò)程中，特殊學(xué)校的數(shù)量和種類均有提升。1964年，印度教育委員會(huì)首次提出要將殘疾兒童納入正規(guī)的學(xué)校教育體系④，在這之后，印度特殊教育的治理才逐漸開(kāi)始由政府主導(dǎo)并走入正軌。

總的來(lái)說(shuō)，1950～1960年代中期，印度殘疾兒童的教育發(fā)展十分緩慢，具有自主、自發(fā)和零散的特點(diǎn)。

(二)政府主導(dǎo)的一體化教育階段：1960～1980年代

20世紀(jì)60年代，印度政府逐漸意識(shí)到殘疾學(xué)生教育的重要性，在一定程度上認(rèn)可并接管了一部分非政府組織的工作。1968年，印度獨(dú)立后的第一份《國(guó)家教育政策》正式出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)要竭盡全力實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等，重視殘疾兒童教育，“增加身體和智力缺陷兒童需要的教育設(shè)施，實(shí)施殘疾兒童在常規(guī)學(xué)校學(xué)習(xí)的一體化計(jì)劃”⑤。

當(dāng)時(shí)，印度的特殊教育與普通教育尚處于完全隔離的狀態(tài)，為了跟上國(guó)際教育發(fā)展趨勢(shì)，與《國(guó)家教育政策》相呼應(yīng)，印度政府于1974年頒布了“殘疾兒童一體化教育計(jì)劃”⑥?！皻埣矁和惑w化教育計(jì)劃”有三個(gè)目標(biāo)：第一，向殘疾兒童提供進(jìn)入常規(guī)學(xué)校學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，使其融入常規(guī)學(xué)校的教育系統(tǒng)；第二，將殘疾兒童作為平等的個(gè)體整合到正常社會(huì)生活中；第三，讓殘疾兒童正常發(fā)展，勇敢自信地面對(duì)生活。該計(jì)劃希望讓輕度、中度殘疾兒童和青年融入常規(guī)學(xué)校教育系統(tǒng)，而不是將他們隔離在特殊學(xué)校。肢體殘疾、智力殘疾、失明和視障、聽(tīng)力障礙、腦癱等各種類型的殘疾兒童都在該計(jì)劃的援助范圍內(nèi)。

1986年，印度政府頒布了第二份《國(guó)家教育政策》，強(qiáng)化了“殘疾兒童受教育權(quán)平等”這一基本理念。該政策在第四章明確提出了殘疾兒童的教育需求問(wèn)題，規(guī)定“在教育的各個(gè)階段，殘疾兒童都應(yīng)該是平等的參與者，應(yīng)該融入普通的班級(jí)環(huán)境，健康、正常地成長(zhǎng)，并且鼓勵(lì)他們勇敢自信地面對(duì)生活”⑦。

總的來(lái)說(shuō)，1960～1980年代，印度開(kāi)始意識(shí)到隔離教育政策的弊端，并積極采取行動(dòng)，大力推行一體化教育計(jì)劃，促進(jìn)殘疾兒童融入主流學(xué)校和主流社會(huì)。不過(guò)，這一時(shí)期的一體化教育計(jì)劃僅針對(duì)輕度和中度殘疾兒童，重度殘疾兒童仍需進(jìn)入特殊學(xué)校接受教育，一體化教育范圍有待擴(kuò)大?？梢?jiàn)，這一時(shí)期印度特殊教育治理的結(jié)構(gòu)較為單一、體系粗淺宏觀，主要以政府為主導(dǎo)來(lái)管理特殊教育事務(wù)，缺乏專門的法案和政策，僅在國(guó)家教育政策的某些章節(jié)中提及了特殊教育的相關(guān)問(wèn)題。

(三)鼓勵(lì)合作的全納教育階段：1990～2000年代

1992年，印度政府對(duì)1986年版《國(guó)家教育政策》進(jìn)行了修訂，制定了“行動(dòng)計(jì)劃”。修訂版第四章提出了“為使教育機(jī)會(huì)均等，殘疾兒童應(yīng)享有與其他兒童同等的優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)”的發(fā)展目標(biāo)。“行動(dòng)計(jì)劃”指出，為了達(dá)到目標(biāo)，不僅需要各政府部門協(xié)調(diào)配合，還需要整合社會(huì)力量與社會(huì)資源，鼓勵(lì)非政府組織參與，農(nóng)村地區(qū)尤其應(yīng)該如此⑧。同年，《印度康復(fù)委員會(huì)法案》頒布，指定印度康復(fù)委員會(huì)作為制定殘疾人康復(fù)培訓(xùn)計(jì)劃的法定團(tuán)體，擁有為涉足殘疾人康復(fù)教育的人員制定最低從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及頒發(fā)相關(guān)證書的權(quán)利。

這一時(shí)期，非政府組織開(kāi)辦的特殊學(xué)校同樣發(fā)揮了重要作用，為政府尚無(wú)法顧及的殘疾兒童提供了教育機(jī)會(huì)。非政府組織開(kāi)辦的特殊學(xué)校由社會(huì)公平和權(quán)利部管轄，印度康復(fù)委員會(huì)自1993年起為這些特殊學(xué)校提供教師培訓(xùn)。

1994年，聯(lián)合國(guó)教科文組織在西班牙薩拉曼卡市召開(kāi)“世界特殊教育大會(huì)”，頒布了《薩拉曼卡宣言》，明確提出了“全納教育”思想?！端_拉曼卡宣言》強(qiáng)調(diào)了在普通教育系統(tǒng)中向具有特殊教育需要的兒童、青年和成人提供教育的必要性和緊迫性。為緊跟國(guó)際步伐，印度于1995年制定了旨在保護(hù)殘疾人利益、促進(jìn)殘疾人參與社會(huì)生活的《殘疾人(機(jī)會(huì)均等、權(quán)利保護(hù)和全面參與)法》。該法案以“機(jī)會(huì)均等、權(quán)利保護(hù)和全面參與”為宗旨，明確了殘疾兒童教育安置的理念(即讓兒童在最適合的環(huán)境下接受教育)，極力倡導(dǎo)全納教育思想，極大影響了后來(lái)多個(gè)與殘疾兒童相關(guān)的教育政策的制定和實(shí)施，進(jìn)一步擴(kuò)大了殘疾兒童的受教育機(jī)會(huì)。

1999年，印度頒布《國(guó)家自閉癥、腦癱、精神發(fā)育遲滯和多重殘疾患者福利信托法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家信托法》)，歸納了殘疾兒童的具體類型，規(guī)定了印度各邦政府與社會(huì)公平和權(quán)利部的問(wèn)責(zé)機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制，保障了殘疾人的生存與居住權(quán)⑨。該法案是殘疾人作為國(guó)家公民享受教育權(quán)的重要保障，雖未明確指出殘疾兒童的教育問(wèn)題，但為印度制定各類殘疾兒童教育政策與計(jì)劃提供了明確的法理依據(jù)。

2001年，印度開(kāi)始實(shí)施“初等教育普及計(jì)劃”。這是印度最具全納性質(zhì)的教育計(jì)劃，以“零拒絕”政策為基礎(chǔ)，大力促進(jìn)殘疾兒童進(jìn)入初等教育階段的常規(guī)學(xué)校就讀⑩。非政府組織發(fā)揮了先鋒和過(guò)渡作用，為邦政府接管全納教育作了鋪墊，邦政府和非政府組織在特殊教育領(lǐng)域形成了互惠互利的關(guān)系。在施行該計(jì)劃的26個(gè)邦中，已有530多個(gè)非政府組織參與其中，在教師培訓(xùn)、課程資源獲取、監(jiān)測(cè)評(píng)估等方面發(fā)揮著重要作用。

2005年7月，印度政府正式出臺(tái)《普及中等教育》政策報(bào)告，要求樹立平等和公正意識(shí)，為殘疾兒童提供適合其發(fā)展的教學(xué)設(shè)計(jì)和服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)和動(dòng)員社區(qū)在普及殘疾兒童中等教育的過(guò)程中貢獻(xiàn)力量，“全納教育”思想在這份政策報(bào)告中得到了充分體現(xiàn)。

2009年，印度推行“中學(xué)階段全納教育中央資助計(jì)劃”，以此替代了1974年的“殘疾兒童一體化教育計(jì)劃”，為14～18歲年齡段的9～12年級(jí)的殘疾學(xué)生接受全納教育提供資助。

綜上所述，1990～2000年代，印度殘疾人教育以全納教育理念為指導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)力量尤其是非政府組織廣泛參與殘疾學(xué)生教育，制訂了有關(guān)殘疾學(xué)生身心康復(fù)、權(quán)利保障、福利維護(hù)等方面的專門法律，用以指導(dǎo)特殊教育治理工作的順利開(kāi)展。這一時(shí)期，特殊教育治理的涉及范圍更廣，執(zhí)行力度更高，更加注重政策的銜接性和可行性，受益人群逐步擴(kuò)大，受益程度明顯提高。

(四)多元治理的普及教育階段：2010年至今

進(jìn)入21世紀(jì)的第二個(gè)十年，印度加快了特殊教育的發(fā)展力度。2010年，印度制定了《兒童免費(fèi)義務(wù)教育權(quán)利法》，規(guī)定對(duì)所有6～14歲的兒童實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育。2012年，修訂后的《兒童免費(fèi)義務(wù)教育權(quán)利法》規(guī)定，患有腦癱、自閉癥、智力發(fā)育遲緩等疾病的兒童也有權(quán)利接受免費(fèi)的義務(wù)教育。2016年，印度頒布《殘疾人權(quán)利法》，力求創(chuàng)造一個(gè)公平的環(huán)境，保護(hù)殘疾人的權(quán)利，確保他們能平等參與社會(huì)，同時(shí)將殘疾類別從7種擴(kuò)大到21種。該法案特別關(guān)注重度殘疾兒童，要求地方資源中心和特殊教育工作者應(yīng)盡力滿足嚴(yán)重殘疾或多重殘疾者的康復(fù)和教育需求，幫助其父母(監(jiān)護(hù)人)提高家庭教育的技能。對(duì)于選擇在家接受教育的重度殘疾兒童，國(guó)家應(yīng)秉持公平和機(jī)會(huì)均等的原則對(duì)家庭教育的有效性進(jìn)行審核，確保家庭教育中的兒童能與一般教育系統(tǒng)中的兒童一樣被同等對(duì)待。該法案第16條規(guī)定，有關(guān)政府和地方當(dāng)局應(yīng)努力促進(jìn)所有獲得資助或被認(rèn)可的教育機(jī)構(gòu)向殘疾兒童提供全納教育。

2020年7月，印度頒布《國(guó)家教育政策2020》，為印度中小學(xué)教育和高等教育的發(fā)展指明了方向。該政策以“公平和包容”為指導(dǎo)原則，力爭(zhēng)讓所有學(xué)生都能在教育系統(tǒng)中茁壯成長(zhǎng)。該政策的目標(biāo)之一便是確保任何兒童都不會(huì)因先天因素而失去學(xué)習(xí)和出類拔萃的機(jī)會(huì)。為確保殘疾兒童能夠充分參與從基礎(chǔ)教育到高等教育的正規(guī)教育過(guò)程，獲得同等優(yōu)質(zhì)的教育資源，國(guó)家將為其提供一對(duì)一的教師、輔導(dǎo)員和同伴補(bǔ)習(xí)資源，提供能滿足其需求的宿舍、無(wú)障礙通道和教學(xué)材料(比如大字體或盲文格式的教科書)等輔助設(shè)施和資料。為幫助殘疾學(xué)生融入社會(huì)，國(guó)家將招募專門的特殊教育工作者，為嚴(yán)重殘疾或多重殘疾的學(xué)生建立資源中心。這些中心將廣泛吸納非政府組織和志愿者的力量，制定包容性教育方案，提高居民認(rèn)識(shí)，進(jìn)行社區(qū)動(dòng)員，以便早期就能發(fā)現(xiàn)、識(shí)別和評(píng)估更多的特殊兒童。2010年至今的印度特殊教育更加關(guān)注教育公平，積極促進(jìn)所有殘疾兒童入學(xué)，努力提升全納教育質(zhì)量，同時(shí)結(jié)合專業(yè)知識(shí)和國(guó)際趨勢(shì)，擴(kuò)充和修訂殘疾人的定義與類別，以新計(jì)劃取代舊計(jì)劃，以新政策取代舊政策，彌補(bǔ)和改進(jìn)教育治理中的問(wèn)題。

二、印度特殊教育治理的結(jié)構(gòu)體系

經(jīng)過(guò)70余年的探索與發(fā)展，印度特殊教育治理已初具規(guī)模，形成了以完善的法律保障為基礎(chǔ)以及以各司其職并各履其責(zé)的政府部門、自治機(jī)構(gòu)和非政府組織為多元治理主體的相對(duì)成熟的治理結(jié)構(gòu)體系。

(一)保障殘疾群體受教育權(quán)利的全國(guó)性法律

印度頒布了一系列法律法規(guī)保障殘疾兒童的受教育權(quán)利，并結(jié)合國(guó)際形勢(shì)不斷更新與完善，增加殘疾種類，修訂殘疾定義，形成了以《印度共和國(guó)憲法》為根本、以《殘疾人法》和《殘疾人權(quán)利法》為基礎(chǔ)、以《兒童免費(fèi)義務(wù)教育權(quán)利法》為代表的法律保障體系?！队《裙埠蛧?guó)憲法》作為印度的根本大法，規(guī)定“國(guó)家必須為包括殘疾兒童在內(nèi)的所有兒童提供至少到14歲的免費(fèi)義務(wù)教育”，強(qiáng)調(diào)了殘疾兒童接受教育的基本權(quán)利?！稓埣踩朔ā泛汀稓埣踩藱?quán)利法》雖然不以教育為主，但都涉及殘疾人的教育與培訓(xùn)事務(wù)?！稓埣踩藱?quán)利法》規(guī)定，在全納教育系統(tǒng)中，有殘疾和無(wú)殘疾的學(xué)生可以一起學(xué)習(xí)，學(xué)校應(yīng)調(diào)整教學(xué)方式和內(nèi)容，以滿足不同類型的殘疾學(xué)生的學(xué)習(xí)需求。

相關(guān)規(guī)定最為詳細(xì)的是印度于2009年頒布的《兒童免費(fèi)義務(wù)教育權(quán)利法》。該法案第二部分對(duì)學(xué)校管理委員會(huì)或地方政府應(yīng)如何對(duì)殘疾兒童進(jìn)行特殊培訓(xùn)作了規(guī)定，要求所使用的培訓(xùn)材料應(yīng)與殘疾兒童年齡相適宜，培訓(xùn)時(shí)間至少三個(gè)月，可根據(jù)學(xué)習(xí)進(jìn)度的定期評(píng)估來(lái)決定是否延長(zhǎng)，但最長(zhǎng)期限不超過(guò)兩年。該法案第三部分規(guī)定了邦或地方政府的職責(zé)，確保兒童入學(xué)不受社會(huì)和文化因素的阻礙，要求邦或地方政府為那些居住地周邊沒(méi)有學(xué)校的兒童進(jìn)行合理安排，如提供免費(fèi)交通、免費(fèi)學(xué)習(xí)材料、合適的宿舍等，幫助他們順利完成基礎(chǔ)教育。在人口密集的地區(qū)，邦或地方政府要考慮為殘疾兒童建社區(qū)學(xué)校，學(xué)校的數(shù)量應(yīng)視6～14歲殘疾學(xué)生人數(shù)而定。該法案第四部分規(guī)定了學(xué)校和教師的職責(zé)，要求學(xué)校不能將接收的殘疾兒童與普通兒童隔離開(kāi)來(lái)，不得歧視殘疾兒童，要確保殘疾兒童也能平等享受到普通兒童所能享受的權(quán)利。該法案第五部分規(guī)定了學(xué)校管理委員會(huì)的職責(zé)，即學(xué)校管理委員會(huì)應(yīng)向?qū)W校附近的居民普及本法案所闡明的權(quán)利觀——平等接受教育是所有兒童的權(quán)利，確保附近所有兒童都能入學(xué)，并對(duì)殘疾兒童的鑒別、入學(xué)和學(xué)習(xí)設(shè)施情況進(jìn)行評(píng)估。

(二)宏觀統(tǒng)籌的中央政府部門

與特殊教育密切相關(guān)的中央政府部門包括教育部、社會(huì)公平和權(quán)利部、婦女兒童和發(fā)展部等，這些部門在全國(guó)層面統(tǒng)籌規(guī)劃、合理部署特殊教育事務(wù)。

教育部是印度的中央教育行政機(jī)構(gòu)，通過(guò)下設(shè)的兩個(gè)部門(學(xué)校教育與掃盲司、高等教育司)開(kāi)展工作。2005年，印度的中央教育管理部門制定出一套綜合的、針對(duì)殘疾兒童和青年的全納教育行動(dòng)方案，承諾政府將依照《殘疾人法》，通過(guò)主流學(xué)校向殘疾兒童提供教育幫扶，讓主流學(xué)校接納殘疾學(xué)生入學(xué)，并改造已有的學(xué)校使其適合殘疾學(xué)生在校接受教育，以確保他們能夠留在學(xué)校。

社會(huì)公平和權(quán)利部作為印度的官方政府機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)社會(huì)福利發(fā)放、公正教育以及社會(huì)弱勢(shì)群體和邊緣群體(包括殘疾人)的權(quán)利維護(hù)工作，積極建設(shè)全納社會(huì)，使全體弱勢(shì)和邊緣群體成員得到充分保護(hù)，促進(jìn)他們的成長(zhǎng)和發(fā)展。該部下設(shè)的殘疾人權(quán)利司是統(tǒng)籌全國(guó)殘疾人事業(yè)的法定機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)為殘疾人的身心康復(fù)、生活保障、教育培訓(xùn)和工作發(fā)展等制定各類計(jì)劃，為殘疾人獲取輔助設(shè)施、獎(jiǎng)學(xué)金、寄宿學(xué)校、技能培訓(xùn)、貸款和創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼等提供服務(wù)。

(三)各有所長(zhǎng)的全國(guó)自治機(jī)構(gòu)

印度設(shè)有許多國(guó)家層面的自治機(jī)構(gòu)，其中與特殊教育密切相關(guān)的是印度康復(fù)委員會(huì)、全國(guó)中小學(xué)開(kāi)放學(xué)院、全國(guó)教育研究與培訓(xùn)委員會(huì)等，這些機(jī)構(gòu)在殘疾人康復(fù)、遠(yuǎn)程教育和教師培訓(xùn)等方面發(fā)揮著重要作用。

1.印度康復(fù)委員會(huì)

印度康復(fù)委員會(huì)成立于1986年，目前在社會(huì)公正和權(quán)利部下設(shè)的殘疾人權(quán)利司的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，主要職責(zé)是確定特殊教育與康復(fù)領(lǐng)域的最低標(biāo)準(zhǔn)，確保特殊教育培訓(xùn)質(zhì)量。1992年，《印度康復(fù)委員會(huì)法案》通過(guò)后，委員會(huì)取得了自治地位。2000年，《印度康復(fù)委員會(huì)法案》的修正案進(jìn)一步拓寬了委員會(huì)的工作范圍，規(guī)定委員會(huì)的主要職能為規(guī)范和督導(dǎo)康復(fù)從業(yè)人員的培訓(xùn)、使各類專業(yè)人員的培訓(xùn)課程標(biāo)準(zhǔn)化、推進(jìn)特殊教育與康復(fù)研究、負(fù)責(zé)康復(fù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)證登記等。

2.全國(guó)中小學(xué)開(kāi)放學(xué)院

全國(guó)中小學(xué)開(kāi)放學(xué)院是在國(guó)際上獲得認(rèn)可的、隸屬于印度人力資源開(kāi)發(fā)部的一個(gè)自治性機(jī)構(gòu)，主要通過(guò)遠(yuǎn)程教育模式，為學(xué)前階段的學(xué)生提供可持續(xù)的、以學(xué)習(xí)者為中心的、高質(zhì)量的教育。其優(yōu)先目標(biāo)群體是正規(guī)教育階段的輟學(xué)生和弱勢(shì)群體，包括因經(jīng)濟(jì)、情感等因素不能進(jìn)入正規(guī)教育系統(tǒng)學(xué)習(xí)的學(xué)生以及不同種類的殘疾學(xué)生，即有特殊需要的學(xué)生。全國(guó)中小學(xué)開(kāi)放學(xué)院通過(guò)為殘疾學(xué)生提供一系列入學(xué)優(yōu)惠政策和考試便利服務(wù)，來(lái)保障他們的受教育權(quán)，并確保他們能順利完成相應(yīng)的課程計(jì)劃。學(xué)生們可以根據(jù)自己的愛(ài)好選擇適當(dāng)?shù)恼n程，考試時(shí)可以申請(qǐng)一名抄寫員和額外一小時(shí)的作答時(shí)間，考場(chǎng)還會(huì)為他們安排單獨(dú)的座位，如果有需要，還會(huì)為重度殘疾(具有多種殘疾或腦性麻痹)的學(xué)生設(shè)置適宜的桌、椅、床等設(shè)施。

3.全國(guó)教育研究與培訓(xùn)委員會(huì)

全國(guó)教育研究與培訓(xùn)委員會(huì)是印度1961年組建的一個(gè)國(guó)家級(jí)學(xué)術(shù)自治團(tuán)體，于1995年9月1日成立特殊需要群體教育研究部，在特殊需要兒童和社會(huì)弱勢(shì)群體(例如表列種姓、表列部落和少數(shù)民族)兒童教育領(lǐng)域開(kāi)展研究工作；于2011年10月31日成立全納教育小組，促進(jìn)殘疾兒童盡早獲得正規(guī)教育。后來(lái)，全納教育小組將研究對(duì)象逐漸擴(kuò)大，流浪兒童、父母患艾滋病的孩子等也成為其幫扶對(duì)象。

全國(guó)教育研究與培訓(xùn)委員會(huì)一直致力于研究如何推進(jìn)教育制度的重大變革以構(gòu)建滿足社會(huì)弱勢(shì)群體和特殊兒童教育需求的全納教育體系，聚焦兒童教育所面臨的問(wèn)題和困難，為教師和教師教育者開(kāi)發(fā)和編寫教材。

(四)蓬勃發(fā)展的非政府組織

當(dāng)前，在印度參與特殊教育的非政府組織已經(jīng)超過(guò)1000個(gè)，遍及28個(gè)邦以及首都轄區(qū)新德里。非政府組織發(fā)揮靈活、快速和善于創(chuàng)新的特性，利用政府撥款和社會(huì)融資開(kāi)辦民辦特殊學(xué)校、專業(yè)機(jī)構(gòu)和資源中心，提供專業(yè)服務(wù)以滿足各類殘疾兒童的需求，在促進(jìn)特殊教育的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

1985年，印度金奈成立了專門服務(wù)殘疾兒童的非政府組織，其活動(dòng)重點(diǎn)是向殘疾兒童及其家庭提供教育和支持服務(wù)、宣傳特殊教育理念、培訓(xùn)專業(yè)人員，并提供被印度康復(fù)委員會(huì)認(rèn)可的培訓(xùn)課程，以指導(dǎo)教師掌握特殊教育技能。

印度全國(guó)盲人協(xié)會(huì)是兼具專業(yè)性和包容性的非政府組織，在印度有多家分支機(jī)構(gòu)，主要在盲文教育和盲人活動(dòng)中提供技能指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)資源整合。

北方邦青少年服務(wù)基金會(huì)與政府合作，參與殘疾兒童一體化教育計(jì)劃和地區(qū)初等教育計(jì)劃項(xiàng)目的實(shí)施，為項(xiàng)目持續(xù)輸送專業(yè)人員和物質(zhì)資源。

沙普爾吉·比利莫里亞爵士基金會(huì)開(kāi)展了一項(xiàng)教師發(fā)展計(jì)劃，為普通教師提供特殊教育領(lǐng)域的在職培訓(xùn)以及針對(duì)離校生的為期三年的崗前培訓(xùn)，以確保教師能夠保證課堂上所有兒童尤其是有特殊需要的兒童的教育質(zhì)量。

殘疾人社區(qū)康復(fù)基金會(huì)實(shí)施快樂(lè)包容培訓(xùn)計(jì)劃，針對(duì)有特殊需要兒童的教育和康復(fù)，為教師提供專門的課程培訓(xùn)手冊(cè)。

三、印度特殊教育治理的特征

印度特殊教育治理模式獨(dú)具特色：以不斷完善的法律法規(guī)為保障，以不斷更新的教育理念為引領(lǐng)，以不斷拓展的行動(dòng)計(jì)劃為抓手，促進(jìn)特殊教育治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展。

(一)以不斷完善的法律法規(guī)為保障

在教育發(fā)展的各個(gè)階段，印度都頒布了相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)保障殘疾兒童的受教育權(quán)。

《印度共和國(guó)憲法》作為國(guó)家的根本大法，規(guī)定殘疾兒童享有接受教育的基本權(quán)利，《殘疾人法》與《殘疾人權(quán)利法》作為保障殘疾人權(quán)利的專門法律，明確規(guī)定了針對(duì)殘疾人教育與培訓(xùn)的相關(guān)事務(wù)。

《殘疾人法》第五章專門對(duì)教育作了說(shuō)明，要求中央政府和地方當(dāng)局必須向18歲以下的殘疾人提供免費(fèi)教育，讓殘疾人能進(jìn)入常規(guī)學(xué)校學(xué)習(xí)，促進(jìn)政府和私營(yíng)部門建立特殊學(xué)校，使所有的殘疾兒童都能入校就讀?！稓埣踩朔ā愤€強(qiáng)調(diào)要重視職業(yè)教育，強(qiáng)調(diào)各有關(guān)部門應(yīng)努力為特殊學(xué)校的殘疾人配備職業(yè)培訓(xùn)設(shè)施。

《殘疾人權(quán)利法》基于權(quán)利本位模式，為殘疾人增權(quán)賦能，為他們提供融合的環(huán)境，促進(jìn)他們平等參與社會(huì)。該法案第16條規(guī)定，地方政府資助和認(rèn)證的教育機(jī)構(gòu)必須為殘疾兒童提供全納教育；第17條規(guī)定,地方政府為實(shí)現(xiàn)第16條的目標(biāo)，必須采取一些能促進(jìn)全納教育的措施；此外，部分法條還對(duì)如何促進(jìn)殘疾人的成人教育和職業(yè)教育作了規(guī)定。

《兒童免費(fèi)義務(wù)教育權(quán)利法》詳細(xì)規(guī)定了地方政府、學(xué)校管理委員會(huì)以及教師的職責(zé)，以保障殘疾兒童的教育權(quán)利。《印度康復(fù)委員會(huì)法案》和《國(guó)家信托法》則分別對(duì)特殊教育工作者的從業(yè)培訓(xùn)以及政府部門的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督機(jī)制作了詳細(xì)規(guī)定。

(二)以不斷更新的教育理念為引領(lǐng)

印度獨(dú)立后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，印度特殊教育都以隔離教育為主，特殊兒童大多在特殊學(xué)?；蚣抑薪邮芙逃c主流社會(huì)的交往出現(xiàn)斷層。隨著世界各國(guó)特殊教育實(shí)踐的發(fā)展和特殊教育理論研究的深入，公平導(dǎo)向的教育理念越來(lái)越倡導(dǎo)特殊兒童與主流社會(huì)融合。

1974年，印度政府開(kāi)始大力推行殘疾兒童一體化教育計(jì)劃，雖然該計(jì)劃僅針對(duì)輕度和中度殘疾兒童，重度殘疾兒童仍需進(jìn)入特殊學(xué)校接受教育，但足以窺見(jiàn)融合教育的萌芽。此時(shí)，印度的融合教育和特殊教育成雙軌制并行發(fā)展，呈現(xiàn)出從隔離向融合過(guò)渡的特點(diǎn)，政策文件中關(guān)于融合教育的詞匯愈加豐富，比如Integrated、Integrated education等。

1994年，《薩拉曼卡宣言》頒布后，“全納教育”這一概念迅速出現(xiàn)在印度的官方文件、政府報(bào)告和媒體報(bào)道中。印度的特殊教育治理也更加重視全納教育，主動(dòng)吸收和融合專業(yè)的教育理念，不斷擴(kuò)大和補(bǔ)充特殊人群的類型，修改和完善相關(guān)定義，加快教育能力提升，推進(jìn)社會(huì)公平發(fā)展。

2009年，印度社會(huì)公平和權(quán)利部下設(shè)的殘疾人司發(fā)布了《殘疾人法》修正案，在遵循聯(lián)合國(guó)《殘疾人權(quán)利公約》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了殘疾人在康復(fù)、就業(yè)和教育等方面的權(quán)利；增加了“自閉癥”和“多重殘疾”的定義，并對(duì)“低視力”“基于殘疾的歧視”“融合環(huán)境”等概念作了修訂。

《國(guó)家教育政策2020》以研究為依據(jù)，更加注重特殊教育的專業(yè)性和持續(xù)性，提出要盡早為特殊兒童提供專業(yè)的教育和康復(fù)服務(wù)，并建立靈活而長(zhǎng)久的教育生態(tài)系統(tǒng)。

(三)以不斷拓展的行動(dòng)計(jì)劃為抓手

獨(dú)立以來(lái)，印度政府制定了一系列專門的、全面的項(xiàng)目和計(jì)劃來(lái)滿足殘疾兒童的教育需求。

1974年，政府推行“殘疾兒童一體化教育計(jì)劃”，由中央政府提供100%的財(cái)政援助，在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、購(gòu)買教學(xué)材料、聘用教師、提供培訓(xùn)、為殘疾兒童作鑒定和評(píng)估、提供教師補(bǔ)貼和特殊學(xué)生津貼等方面予以資金支持。該計(jì)劃還鼓勵(lì)普通學(xué)校與特殊學(xué)校合作，共同培養(yǎng)殘疾兒童，但實(shí)施效果不甚理想，只覆蓋了約10萬(wàn)名特殊需要兒童。

由于“殘疾兒童一體化教育計(jì)劃”在實(shí)施中暴露出一些問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)和印度全國(guó)教育研究與培訓(xùn)委員會(huì)于1987年聯(lián)合發(fā)起了“殘疾人一體化教育計(jì)劃”，目的是在全民教育的范圍內(nèi)為所有殘疾兒童提供教育，強(qiáng)調(diào)有條件的殘疾兒童最好在常規(guī)學(xué)校學(xué)習(xí)，對(duì)殘疾兒童實(shí)施的照顧包括課本和文具補(bǔ)貼、校服補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、陪護(hù)補(bǔ)貼、讀物補(bǔ)貼、設(shè)施補(bǔ)貼等，涵蓋的殘疾種類有肢體殘疾、智力殘疾、失明和視障、聽(tīng)力障礙和腦癱五類。印度的10個(gè)邦和轄區(qū)啟動(dòng)了該計(jì)劃，要求各邦和轄區(qū)各選擇一個(gè)鄉(xiāng)來(lái)先行先試。在這些鄉(xiāng)，約90%的殘疾兒童在常規(guī)學(xué)校接受教育，每名學(xué)生可以享受2000盧比的助學(xué)金。

2001年，印度實(shí)施“初等教育普及計(jì)劃”，大力促進(jìn)所有殘疾兒童都能在初等教育階段的常規(guī)學(xué)校就讀。該計(jì)劃實(shí)施后，取得了顯著成效，所有邦都進(jìn)行了家庭調(diào)查和特別調(diào)查，殘疾兒童獲得鑒定和得以入學(xué)的人數(shù)大幅上升。2014年，特殊兒童接受教育的覆蓋面已達(dá)到260萬(wàn)人，占特殊兒童總數(shù)的95.3%左右。

為了促進(jìn)殘疾兒童小學(xué)和初中階段的學(xué)習(xí)銜接，幫助殘疾兒童能在全納環(huán)境下的中學(xué)階段繼續(xù)學(xué)習(xí)，印度于2009年推行“中學(xué)階段殘疾人全納教育計(jì)劃”，并以此替代了“殘疾兒童一體化教育計(jì)劃”?！爸袑W(xué)階段殘疾人全納教育計(jì)劃”覆蓋所有14歲以上讀完小學(xué)階段課程的兒童和正在接受中等教育且身患一種或多種殘疾的青年。通過(guò)該計(jì)劃，政府對(duì)殘疾學(xué)生中學(xué)階段教育的撥款逐年增加，受益的殘疾學(xué)生也逐年増加。

四、印度特殊教育治理的展望

盡管印度特殊教育治理在一系列的政策推動(dòng)和社會(huì)各界的協(xié)同努力下取得了一定成就，特殊兒童入學(xué)率有所提升，但由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的制約，特殊兒童教育依然面臨著諸多挑戰(zhàn)，比如普通民眾根深蒂固的文化羈絆難以扭轉(zhuǎn)、治理能力不足導(dǎo)致部分項(xiàng)目半途而廢、不同政府部門之間持續(xù)不斷的權(quán)力博弈、中央與地方政府職責(zé)劃分不清等。

目前，殘疾兒童和殘疾青年的全納教育問(wèn)題依然是印度教育發(fā)展中的短板，因此，印度特殊教育治理要從完善治理模式、治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)等方面入手，進(jìn)一步提升治理能力，構(gòu)建更加科學(xué)的特殊教育治理體系。

(一)提升社會(huì)對(duì)于全納價(jià)值的認(rèn)同，構(gòu)建全民參與的教育公共治理模式

全納教育脫胎于特殊教育，發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)完全超越了特殊教育的狹隘范疇，成為國(guó)際社會(huì)的主流教育觀念。實(shí)施全納教育，建設(shè)全納社會(huì)，已成為國(guó)際社會(huì)的主流價(jià)值觀。在此背景下，全納教育的概念在印度學(xué)術(shù)界、政府部門和大眾媒體中迅速流行起來(lái)。然而，關(guān)于這個(gè)概念的具體內(nèi)涵，印度民眾卻缺乏共同的理解，更缺乏在印度語(yǔ)境下全面踐行的有效行動(dòng)。

印度政府自倡導(dǎo)全納教育以來(lái)，努力營(yíng)造包容的環(huán)境，意圖改變?nèi)藗兊恼J(rèn)知，但成效并不明顯。因?yàn)橛《葌鹘y(tǒng)文化中的“因果報(bào)應(yīng)”“生死輪回”等迷信觀念根深蒂固，人們認(rèn)為殘疾是兒童前世的“因”留到今生的“果”，因而常對(duì)殘疾兒童持否定、歧視的消極態(tài)度。

觀念是行為的先導(dǎo)，在向全納社會(huì)邁進(jìn)的過(guò)程中，印度必須克服守舊和僵化觀念對(duì)特殊教育發(fā)展的制約，使所有利益相關(guān)者改變舊的、錯(cuò)誤的觀念，樹立新的、正確的觀念，并以新觀念為基礎(chǔ)，發(fā)揮自身潛能，構(gòu)建全民參與的公共治理模式。首先，全社會(huì)特別是印度政府要對(duì)特殊教育的存在價(jià)值重新認(rèn)識(shí)。只有充分認(rèn)識(shí)到特殊教育的價(jià)值，才能理性、樂(lè)觀地看待新時(shí)代的各種挑戰(zhàn)，才能未雨綢繆對(duì)特殊教育的發(fā)展作整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)的規(guī)劃。其次，特殊教育的發(fā)展不僅需要經(jīng)費(fèi)投入，更重要的是社會(huì)的參與，尤其是家長(zhǎng)和教師對(duì)特殊教育的重視至關(guān)重要。印度政府需加強(qiáng)對(duì)殘疾兒童教育政策的宣傳，在全社會(huì)營(yíng)造全納、包容、開(kāi)放、多元的文化環(huán)境，努力構(gòu)建全納社會(huì)，鼓勵(lì)更多的人參與到特殊教育中來(lái)，積極為特殊教育政策法規(guī)的完善建言獻(xiàn)策。根據(jù)印度目前的國(guó)情，不能為了發(fā)展全納教育而全面關(guān)閉特殊學(xué)校，應(yīng)該貫徹隔離式教育與融合教育、全納教育有機(jī)結(jié)合的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)常規(guī)學(xué)校教育、特殊學(xué)校教育、社區(qū)教育和家庭教育的有機(jī)結(jié)合，滿足特殊兒童不同的教育需求。

(二)加強(qiáng)政府的頂層設(shè)計(jì)能力，構(gòu)建實(shí)施-監(jiān)測(cè)-反饋的治理機(jī)制

全納教育的法律及政策必須要有進(jìn)展評(píng)估，必須確保評(píng)估與監(jiān)督的有效性。缺乏可靠的評(píng)估與強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制，是許多政府方案偏離方向、目標(biāo)難以達(dá)成、改革屢遭失敗的重要原因。

印度自獨(dú)立以來(lái)，出臺(tái)了一系列法律法規(guī)來(lái)保障教育發(fā)展。這些法律法規(guī)作為國(guó)家政策在促進(jìn)印度特殊教育發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，但有時(shí)候規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，地方政府的運(yùn)作效率又較低，加之政治制度上的聯(lián)邦體制又讓中央難以問(wèn)責(zé)地方，導(dǎo)致印度的全國(guó)性政策無(wú)法真正落實(shí)，嚴(yán)重制約著特殊教育的發(fā)展。盡管印度從來(lái)不缺先進(jìn)的特殊兒童教育思想和教育政策，但實(shí)際情況并不樂(lè)觀。

未來(lái)，印度應(yīng)該在頂層設(shè)計(jì)方面下功夫，構(gòu)建實(shí)施-監(jiān)測(cè)-反饋的治理機(jī)制。首先，嚴(yán)抓落實(shí)。在中央層面，出臺(tái)政策時(shí)要通盤考慮、規(guī)劃周詳，制定出切實(shí)可行的政策文件；在地方層面，要切實(shí)把中央政策落到實(shí)處，不陽(yáng)奉陰違，不偷工減料。其次，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)。依托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，完善數(shù)據(jù)收集和監(jiān)測(cè)評(píng)估，建設(shè)可靠的數(shù)據(jù)庫(kù)并定期更新，對(duì)計(jì)劃、項(xiàng)目和政策的實(shí)施進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)和評(píng)估，以提高執(zhí)行效率和效果。再次，及時(shí)反饋。可以充分吸納研究型機(jī)構(gòu)加盟，成立國(guó)家評(píng)估中心，對(duì)政策的實(shí)施情況進(jìn)行反饋，以提高治理的科學(xué)性。通過(guò)專業(yè)的研究分析，可以為評(píng)估和改良計(jì)劃提供寶貴意見(jiàn)，為制定該政策的政府官員、執(zhí)行該計(jì)劃的學(xué)校管理人員以及在課堂上獲得教育機(jī)會(huì)的特殊人群指引方向。最后，信息公開(kāi)。使每一個(gè)公民都能獲得與自己利益相關(guān)的政府政策信息，方便公民有效參與公共決策，對(duì)公共管理過(guò)程實(shí)施有效監(jiān)督，以最終達(dá)到善治。

(三)協(xié)調(diào)多元治理主體間的關(guān)系，發(fā)揮不同組織的優(yōu)勢(shì)與特長(zhǎng)

現(xiàn)代教育治理是多元主體共同參與的協(xié)商合作，因此，協(xié)調(diào)各治理主體間的關(guān)系以達(dá)到合作共贏是至關(guān)重要的。政府在教育治理活動(dòng)中發(fā)揮著宏觀調(diào)控作用，保障公共教育事業(yè)的發(fā)展是政府不可推卸的義務(wù)和責(zé)任。為保障殘疾兒童的受教育權(quán)，印度出臺(tái)了一系列政策，以推動(dòng)和促進(jìn)特殊教育的發(fā)展。然而，這些政策多是由不同的部門來(lái)制定和實(shí)施，各部門為維護(hù)自身利益，時(shí)常導(dǎo)致政策之間互不相通甚至互相打架，政策效果不盡如人意。

因此，完善印度特殊教育治理體系可以從以下四個(gè)方面入手：首先，協(xié)調(diào)好政府各部門間的關(guān)系，互通有無(wú)，通過(guò)會(huì)議協(xié)商等途徑達(dá)成一致意見(jiàn)，通力合作。其次，適當(dāng)下放權(quán)力，協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，提高各邦的教育治理能力。各邦教育部門直面地方教育問(wèn)題，往往擁有更為實(shí)際和鮮活的經(jīng)驗(yàn)，因此要鼓勵(lì)地方政府根據(jù)實(shí)際情況因地制宜地開(kāi)展工作。再次，進(jìn)一步協(xié)調(diào)政府部門與社會(huì)組織的關(guān)系，合理分權(quán)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)官方行動(dòng)的不足，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，滿足現(xiàn)代教育的多元化需求。最后，建立政府與非政府組織的“平等合作伙伴”關(guān)系，政府應(yīng)支持和指導(dǎo)非政府組織的工作，使非政府組織的行動(dòng)符合國(guó)家框架設(shè)定，既有公信力又有獨(dú)立性，以達(dá)到提高政府管理效力的目的。

注釋：

①參見(jiàn)褚宏啟：《教育治理：以共治求善治》(《教育研究》，2014年第10期)。

②參見(jiàn)United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization：State of the education report for India，2019：Children with disabilities(https://en.unesco.org/fieldoffice/newdelhi)。

③參見(jiàn)安雙宏、李娜、王占軍，等：《印度教育公平戰(zhàn)略及其實(shí)施成效研究》(浙江大學(xué)出版社，2016年版，第188頁(yè))。

④參見(jiàn)Das A K，Shah R：Special education today in India(AdvancesinSpecialEducation, 2014，Vol.28，p.561-581)。

⑤參見(jiàn)Ministry of Education ,Government of India：National Policy on Education，1968(https：//www.education.gov.in/en/national-policy-education-1968)。

⑥參見(jiàn)Giffard-Lindsay K：Inclusive education in India：Interpretation，implementation，and issues(University of Sussex Centre for International Education，2007，p.44)。

⑦參見(jiàn)Ministry of Human Resource Development Department of Education,Government of India：National Policy on Education，1986(https://www.india.gov.in/national-policy-education-1986?page=1)。

⑧參見(jiàn)Ministry of Human Resource Development Department of Education：National Policy on Education,1986: Programme of Action，1992(https：//www.education.gov.in/sites/upload_files/mhrd/files/document-reports/POA_1992.pdf)。

⑨參見(jiàn)Ministry of Social Justice and Empowerment，Government of India：The National Trust Act,1999(ht-tps：//www.forum-forautism.org/wp-content/uploads/2019/08/Natio-nal-Trust-Act-Englsih.pdf)。

⑩參見(jiàn)Kohama A：Inclusive education in India：A country in transition(An undergraduate thesis at the University of Oregon，2012)。