關輝國，張雅淇

(1.蘭州財經大學 工商管理學院，甘肅 蘭州 730020；2.蘭州財經大學 會計學院，甘肅 蘭州 730020)

高質量發(fā)展是“十四五”時期我國經濟社會發(fā)展的主旋律?？h域作為我國行政區(qū)域劃分的單位，既是推動鄉(xiāng)村振興的依托，也是協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展的重要區(qū)域?？h域高質量發(fā)展，將有效銜接都市圈、城市群發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對于整個國民經濟的發(fā)展起著基礎性的作用，縣域經濟的良好運行是檢驗國家新政策的一把尺子?？h域高質量發(fā)展需要強有力的政府、規(guī)范有序的社會秩序、充滿活力的社會。然而公共危機事件作為一種隱患，時常影響著縣域市場秩序與活力，威脅著民眾生命安全和財產安全。建設應急管理體系將能夠預防和降低公共危機事件帶來的惡性影響，是我國近幾年提出的一項惠民工程，是保障人民生命財產的重要舉措，也是保障縣域市場良好運行的重要防線?？h域的應急管理體系建設對于鄉(xiāng)村振興、防災減災有著跨時代的意義。

習近平總書記強調，要充分發(fā)揮我國應急管理體系特色和優(yōu)勢，吸取國內外成功經驗，積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化。不斷落實國家應急管理新思想，開啟縣域應急管理新模式，深化新時代習近平關于防災減災救災的新定位，新理念，新要求，特別是新一輪機構改革，開辟中國特色應急管理理論和實踐的新境界[1]，對于實現(xiàn)偉大復興中國夢，實現(xiàn)縣域經濟騰飛發(fā)展都有著非常積極的促進作用。

我國西北地區(qū)地處偏遠，交通不便，先天條件不佳，旱區(qū)面積廣大，生態(tài)環(huán)境脆弱，氣候惡劣，導致自然災害種類繁多且頻發(fā)，再加上民族交匯，文化習俗存在差異，這些不利因素嚴重遏制了西北地區(qū)的發(fā)展，同時也使得西北地區(qū)防災減災救援工作難度加大，對于應急管理體系建設與完善也提出了更高的要求。加強西北地區(qū)縣域應急體系建設，不僅可以有效促進當地的國民經濟發(fā)展，實現(xiàn)西北地區(qū)脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，還可為全國其他地區(qū)的應急管理體系建設提供寶貴的可資借鑒的經驗。

一、關于縣域應急管理體系建設的理論綜述

應急管理體系建設是關系國計民生的大事，更是推進經濟發(fā)展的有力保障。以習近平同志為核心的黨中央高度重視應急管理體系的建設及推進工作，特別是2019年新冠肺炎疫情來襲，進一步說明加強防控體系建設，推進應急管理體系的重要性。目前我國關于應急管理特別是縣域應急管理體系建設的相關研究以及之間關系的理論分析并不多。國外應急管理體系建設的研究比國內早，因此理論研究比國內研究成熟。Drabek研究認為，應急管理體系建設的根本目的是為了提升政府的應急準備能力，使之能夠快速而高效地處理突發(fā)公共事件，降低突發(fā)公共事件帶來的資金損失[2]。Carr J從社會治理的視角研究了政府應急管理體系中關于社區(qū)團隊災前整合問題，對來自于美國聯(lián)邦應急管理局第七區(qū)的21 名 CERT 協(xié)調員進行半結構式訪談，從訪談結果分析發(fā)現(xiàn)，影響應急管理系統(tǒng)整合的因素包括：組織的穩(wěn)定性、領導者的工作熟練度、應急管理系統(tǒng)被當地接受的程度等，進而研究了將社區(qū)應急小組(CERT)整合到當地災前應急管理系統(tǒng)中的有效措施[3]。國內關于應急管理體系建設主要從法制視角、宏觀結構等方面入手：張超、劉幸菡以行政法治理的視角，從治理理念、理性結構、管理措施三個方面對高校應急管理重塑進行了分析[4]；陳壇銘通過對日本高校圖書館危機管理的分析，提出了促進我國高校圖書館應對危機的策略[5]。孫瀟瀟、黃弘、李瑞奇通過分析美、英、日三國的應急管理體系概括出三個國家的應急管理模型，并進行了模擬仿真，從而得出整合型機制溝通和決策的優(yōu)點[6]；朱恪鈞、朱珈儀認為健全應急管理體系、借鑒國際經驗,從法制機制角度增強我國應急志愿服務能力[7]；閃淳昌、周玲、秦緒坤等分析了我國現(xiàn)階段應急管理體系建設存在的問題，并提出從管理理念、體制架構、機制設計、法制建設、國際合作五個方面解決的途徑[8]；俎富豪、趙秋紅、鄧修權等設計了嵌套循環(huán)結構的應急組織，并在抗擊新冠肺炎疫情的過程中證明了其可行性和合理性[9]；張永領、劉夢園設計并證明了應急管理績效評價模型的科學性[10]；郭建州調研分析了河南省重點縣(市、區(qū))在應急管理體系建設中存在的問題,并提出了相應的解決方案[11]。

一些學者也關注到了縣域等地方政府應急管理工作的重要性，并且積極展開了研究。楊屹、施建芳、謝彥昕、張曉潔、謝震宇以上海浦東新區(qū) 46 家社區(qū)衛(wèi)生服務中心的公共衛(wèi)生為研究對象，對他們的應急能力開展現(xiàn)場調查，通過對衛(wèi)生服務中心的院長及其他工作人員進行問卷調查，據此推測出上海市浦東新區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務中心應急能力水平，根據調查結果提出社區(qū)衛(wèi)生服務中心須完善應急管理體系，完善應急預案；加強人員培訓和演練等措施提升應急能力，并根據該區(qū)域應急事件特點，制定應急物資儲備計劃和標準[12]。田宇以河南省安陽市文峰區(qū)為例，提出了縣域應急管理機制創(chuàng)新的三個措施[13]。楊一中從新冠肺炎疫情的視角，提出了促進縣域應急管理能力提升的措施[14]。江曉莉以郫縣為例，設計構建了大都市近郊縣域應急管理目標體系，并提出了對應的績效考核方式[15]。薛瑞以“湖北石首”事件為例，從五個方面對縣域應急領導力進行了分析[16]。

目前應急管理體系建設的研究從宏觀向微觀轉變，多數學者關注到不同地區(qū)不同危機事件的特征不同，提出具有針對性的建議，但是在區(qū)域選擇上多是以我國中部地區(qū)的縣域為研究對象，而對于西北地區(qū)縣域應急管理體系建設的研究不足，沒有相關的理論指導和示范效應。因此，本文以西北地區(qū)具有代表性的縣域甘肅的夏河縣、臨潭縣、永靖縣以及青海的民和縣等應急管理局調研結果為研究對象，形成論文基礎數據資料，希望對相對落后縣域的應急管理體系建設提供幫助。

二、西北地區(qū)應急管理體系的現(xiàn)實困境

通過對西北地區(qū)一些有經典做法或具有代表性的縣域進行調研發(fā)現(xiàn)，縣域應急管理體系在建設過程中存在諸多問題，嚴重阻礙著當地的發(fā)展和應急管理救援體系的建設。

(一)理論體系不成型

理論知識能夠用于指導實踐工作，應急管理部門工作人員應加強理論學習，提高應急管理能力。通過調研發(fā)現(xiàn)，由于應急管理屬于交叉學科，理論體系既涉及管理學、行政學、災害學等人文社會學科，又包含安全科學、環(huán)境科學等自然科學，兩種學科相互之間關聯(lián)不多，因此當前尚未形成符合應急管理工作特點的獨立理論體系；同時，由于應急管理是一門新興學科，對一些基本概念界定模糊不清且尚未統(tǒng)一規(guī)范，例如“風險管理”“危機管理”“災難管理”等概念之間的關系未能明確區(qū)分，應急管理工作人員只能接受拼湊而成的學習內容，致使學習任務相當艱巨。工作人員理論知識的匱乏或者掌握不夠，難以滿足應急管理實際工作發(fā)展的需要，大大影響了我國提高應急管理工作水平的進程。

(二)制度法規(guī)不健全

應急管理工作的任務是預防和處理公共危機事件，公共危機事件的種類決定了應急管理工作的內容。公共危機事件包括自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等等，不同類型的公共危機事件采取的預防和處理方式不同，依據的制度規(guī)范也不同。當前的制度規(guī)范在面對不同類型的公共危機事件時難以做到面面俱到，尤其是對于公共危機的特殊情形，我國的相關制度尚存在空白。如作為我國第三產業(yè)的旅游業(yè)，其發(fā)展趨勢良好對于促進就業(yè)、增加國民收入有著重要的作用[17]，然而，縣域旅游近年來頻發(fā)人員走失遇險事件，但目前多數縣域并未把旅游業(yè)的應急預警管理、旅游事故、突發(fā)事件納入到縣域應急管理體系，導致旅游安全事故發(fā)生后得不到及時回應，耽誤救援時機，惡化事故結果。

此外，雖說國家級、省市級的相關法律逐步出臺，對應急管理工作做了相關要求和規(guī)定，但是法律體系尚不健全，仍然存在法律盲區(qū)。中國各區(qū)域地理位置、自然環(huán)境以及人口民族等存在較大差異，每個地區(qū)面臨的自然災害種類和社會危機事件迥異，加之各地區(qū)資源儲備、交通運輸、技術水平、應急能力也存在差距，導致應急救援流程會有所不同。但法律法規(guī)的制定是籠統(tǒng)的，不具有針對性，沒有一部法律或者憲法能夠將不同區(qū)域的情形完全考慮進去。在法律體系尚不健全的情況下，縣級政府很難依據國家現(xiàn)有法律框架對某些情況作出相應處理，對一些不適應情形，又不具備權限和能力制定符合當地實際情況的地方性應急管理法規(guī)。這就需要相關專家或者相關部門聯(lián)合，結合專業(yè)的應急預警與救援方案和措施，補足憲法的相關缺陷。第二，應急管理一般分為三個階段，分別是事前、事中和事后。當前法規(guī)極少針對不同階段做出規(guī)定，在地方性法規(guī)中更是為零，基本都集中在事中救援方面。第三，面對法律法規(guī)未作出指示的情形時，地方政府多是以領導意志為主，領導則多是依靠個人經驗，存在以言代法現(xiàn)象。尤其是一些應急管理部門的領導還是非專業(yè)人員，對應急管理缺乏專業(yè)性。第四，應急法律法規(guī)的制定可以明確各個部門、人員在突發(fā)事件發(fā)生時的職責和范圍，同時也能有效保證應急管理工作的秩序性和合法性，但目前正在運行的《突發(fā)事件應對法》在人員職責分工、部門權利調配上存在著諸多漏洞和不足，難以保證應急制度的高效運用。

(三)部門協(xié)調有困難

一是指揮系統(tǒng)覆蓋面不夠廣泛。當前的指揮系統(tǒng)不僅沒有實現(xiàn)部門之間的橫向統(tǒng)一，也沒有實現(xiàn)從中央到基層的縱向全覆蓋。橫向來看，伴隨著機構改革，安全、地質、水利、衛(wèi)生、民政、公安等各個部門的相關業(yè)務納入應急管理體系，應急管理部門的工作量也隨之增加，最關鍵的是協(xié)調各部門的職能沖突與人員關系，不同部門之間職權如何劃分，各部門間的工作人員如何高效協(xié)作，都離不開統(tǒng)一有序的指揮。但是當前應急管理單位未配備具有統(tǒng)一指揮與協(xié)調各部門的工作人員，這就使得各部門之間出現(xiàn)相互割裂的情況?？v向來看，現(xiàn)行的指揮系統(tǒng)只覆蓋到中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(州)一級，未覆蓋到基層的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))，導致基層指揮難度大，在發(fā)生危機事件時難以實現(xiàn)上達下行。

二是部門間無隸屬關系。部門之間無隸屬關系，相互調度困難。在機構改革中新組建的應急管理體系，是一個綜合體系。但是作為縣級應急管理局雖然在形式上屬于領導部門，但在行政上與新納入的部門在級別上屬于平級關系。應急管理局職權不夠，無法有效調度協(xié)同其他部門，在指揮調度其他部門的人力、資源上難度大，協(xié)調困難甚至由于新納入部門不聽調遣，導致工作效率低下。尤其是在消防上，按照國家機構改革政策的要求，消防救援隊伍集體劃歸應急管理部門，由應急管理部門直接領導，形成一支專業(yè)化、職業(yè)化和綜合性的應急救援隊伍，這是強化應急救援隊伍專業(yè)能力的關鍵一步。隨著《中華人民共和國消防救援銜條例》的頒布，加速消防向國家綜合性應急救援隊伍靠攏的進程，國家層面的消防體制改革初步到位，消防救援隊伍由公安現(xiàn)役轉制成行政編制。但是據調查，當前地方與國家落實機構改革政策的執(zhí)行力度存在較大差異，西北地區(qū)一些市(州)、縣級消防尚未成功轉隸，消防、武警系統(tǒng)與應急部門尚沒有隸屬關系，在發(fā)生火災等緊急情況時，應急管理部門無權調度、無法指揮。在工作中雙方職權劃分不清，工作協(xié)調難度大，出現(xiàn)問題以后雙方互相推諉。出現(xiàn)此類問題的主要原因是，一方面應急管理部門的調整牽扯到了消防部門的職權與利益，兩者需要經歷一段磨合期；另一方面消防轉隸以后，消防人員的工資需由地方政府負擔，現(xiàn)實情況是地方財政有限，無法負荷大批量消防人員的工資。

三是職權劃分不清。各部門在機構改革后職權劃分不明晰，職責界限不清晰，職責難以完全剝離，有相互交叉重疊的部分，遇到問題互相推脫，執(zhí)行力度不大。追責時，往往是應急管理部門承擔主要責任，其他部門的責任則被弱化。例如，應急管理體系與交警部門職權劃分不明晰，未賦予應急管理部門交通管理的相關職能和權利，應急事件發(fā)生后，往往需要暢通的交通前往事故發(fā)生地，采取措施，然而應急管理部門與交通部門尚未實現(xiàn)信息聯(lián)通、信息共享，救援中不能及時從交通部門開辟的綠色通道通行，嚴重阻礙了救援進程，最終被民眾和輿論推向風口浪尖的卻只有應急管理部門。

四是人員與工作量不協(xié)調。應急管理部門工作強度大，工作任務多，不僅要深入各個區(qū)域了解該區(qū)域情況，預測潛在的風險，提出預防風險的措施，還需要在事故發(fā)生后采取高效的救援措施與流程。為了滿足強負荷的工作，縣級應急管理部門計劃編制人員數量與實際配備人員差距較大，通常是計劃編制人數的一半，相當于每個人需要負擔兩個人的工作量。在承擔額外一人工作量的同時，全體員工還需要值班工作，每周值班2-3次。這種高負荷的工作，讓員工疲憊不堪的同時也逐漸失去了工作的主動性和積極性，工作質量和工作效率大打折扣。應急管理工作不同于其他工作，其效率的高低直接與民眾的生命安全與財產安全掛鉤。為了完成工作量而忽視工作細節(jié)，對區(qū)域的了解工作完成不到位，容易忽略潛在風險，造成預防工作出現(xiàn)漏洞，這無疑增加了民眾的不安全風險。應急部門改革后，省級部門有20-22個，市級部門有10-12個，縣級部門只有5-7個，省級部門與市級部門均多于縣級部門，工作職能無法一一對應，縣級部門里面的一個科室要對接省市級的2-4個部門，工作量、工作難度大。

五是協(xié)調會議較少。根據調研的結果獲悉，協(xié)調會每季度只開一次，一年共四次。協(xié)調會議是明確部門分工和人員職責，加深部門關系，促進部門協(xié)作的關鍵會議。協(xié)調會議次數較少導致的直接后果是各部門對各自的分工不明確，尤其是面對一些邊界不清的工作，部門之間容易出現(xiàn)推諉扯皮、互相推卸責任的現(xiàn)象。此外，由于部門工作協(xié)調不到位，各部門工作人員之間交流較少，相互不熟悉，工作上默契度不夠，導致在救援工作過程中相互配合不緊密，效率低下，耽誤救援工作進程。

(四)晉升機制失效

應急管理體系整合了安全、地質、水利、衛(wèi)生、民政、公安等部門的資源，這也意味著承擔了更多更大的責任，工作難度也更大，更容易出錯，尤其是好多職權邊界劃分不清，工作責任無形加重，多數情況下容易成為替罪羊，這使得很多工作人員感覺壓力較大，承擔不起工作失誤帶來的后果，想調離該工作崗位。此外，由于應急管理部門是一個綜合性的部門，職位晉升競爭較為激烈，競爭對手除了部門內的同事，還包括其他各部門的人員。較小的晉升空間無形中會打擊一些心懷抱負的有志人員的工作積極性。

(五)費用和設施短缺

目前縣域的應急管理費用主要用在三個方面：第一，應急管理體系建設；第二，應急管理部門人員的專業(yè)知識提升與培訓；第三，應急救援物資和設施采購。應急管理工作有效應對各類突發(fā)公共危機事件離不開良好的組織管理、人才培養(yǎng)、技術引進和設備優(yōu)化。據調查發(fā)現(xiàn)，雖然國家級、省市級相關文件有對應急管理部門資金的使用要求和規(guī)定，例如在《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中就明確指出，要保證突發(fā)公共事件所需的應急救援工作有充足的資金，但只是粗略提及，缺少財政撥款的相關文件，或者文件規(guī)定模糊，未明確規(guī)定資金申請與運用的具體流程，只能參考以前安全管理局或其他相關部門的標準，致使縣級應急管理部門在財政預算、資金申請方面無依據可言，申請難度加大。有限的財政資金制約了應急隊伍的專業(yè)化發(fā)展和應急設施的配備。

一是應急隊伍專業(yè)化培訓受資金制約。當前，縣域應急救援隊伍專業(yè)化程度不足，無論是應急救援工作人員還是地方普通居民，幾乎沒有系統(tǒng)地接受過培訓并熟練掌握應急技能和救援知識，一些人員對基本的急救常識都一無所知，導致在應急救援的第一現(xiàn)場無法正確幫助傷員，出現(xiàn)“幫倒忙”情況，給傷者造成二次損傷。究其原因，主要是應急管理部門對工作人員和當地居民日常專業(yè)化應急技能培訓力度不夠，甚至為了節(jié)省經費，不去聘請專家對當地進行掃盲式、集中式、常態(tài)化培訓，也不組織人員模擬演練，一些地方甚至出現(xiàn)部分應急管理人員從未接受過任何培訓的現(xiàn)象。同時由于未明文列出應急管理專項費用，因此沒有經費聘請第三方機構或者相關領域的專家提升隊伍專業(yè)化水平。最后，值班人員屬于義務值班，多數縣區(qū)都沒有給工作人員發(fā)放值班費，因此人員工作的積極性也不高。

二是應急救援設施裝備配置受資金制約。應急救援工作需要大量的救援物資儲備和專業(yè)的應急設施裝備。一般而言，應當備齊滅火劑、消防栓、消防防毒面具、消防水帶等消防器材，沙包、防洪擋水板、麻袋、排水管件等防水器材，帳篷、電燈、防潮墊、睡袋等安置物資，絕緣手套、擔架、生命體探測器、千斤頂等生命營救工具，藥品、消毒液、體溫計等衛(wèi)生防疫用品以及車輛、食品、日用百貨等物資。這些物資的購買與配置離不開政府財政資金補貼。當前縣域由于資金緊張，在很多物資配備上有短缺，往往是現(xiàn)用現(xiàn)買，直接拉低了縣域防災能力和應急救援效率。 且當前專業(yè)應急設施裝備較為傳統(tǒng)，沒有充分將人工智能、大數據等新技術手段融入到監(jiān)測、預警和救援設施，尚未建立信息共享平臺，各區(qū)( 縣) 、各部門應急管理系統(tǒng)相互割裂，各成一體，技術水平參差不齊。此外，應急車輛是保證應急管理人員第一時間趕赴災害現(xiàn)場的重要交通工具，目前各縣域大多無全新的應急車輛，仍用淘汰或直接接收的舊車輛，在使用過程中經常出現(xiàn)故障，嚴重影響工作效率。

(六)專業(yè)人才稀缺

專業(yè)人員的短缺問題，成為制約我國應急管理能力提升的重要因素。據2020年數據顯示，全國安全監(jiān)管、服務方面的人才缺口達43萬，部門內有應急管理專業(yè)背景的人才僅占1/3，這足以說明我國應急管理專業(yè)人員稀缺的程度，更表明我國應急管理能力專業(yè)化水平的不足。人才稀缺的原因主要有兩個，一是源頭供應不足，二是應急管理部門留不住人才。從源頭來看，當前應急管理人才培養(yǎng)存在“三少現(xiàn)象”。第一是院校少，在全國1300多所高職高專院校中僅有262個培訓點，多數院校是在新冠肺炎疫情后為響應國家號召，才逐步開始建設應急管理學科。第二是專業(yè)少，教育部發(fā)布的《高職高專專業(yè)目錄》并未將應急管理專業(yè)列入其中，其中能與應急管理沾邊的專業(yè)，例如防災減災、應急救援、安全生產，在該目錄中僅有19個。第三是學生數量少，全國應急管理專業(yè)的學生數量不足3萬，消防指揮、海上救撈技術兩個專業(yè)的在校生人數甚至為零?！叭佻F(xiàn)象”直接導致了應急管理專業(yè)人才的供不應求。從應急管理部門來看，由于當前應急管理部門工作量多，難度系數大，風險系數高，多數人才進入應急管理部門后不堪一人多職、人少事多的壓力而轉行跳槽，使得基層部門留住專業(yè)人才存在一定的難度。

(七)社會參與機制不完善

公共危機事件往往是突發(fā)性的，對社會危害性極大，僅僅依靠政府部門很難高效、快速、靈活地處理危機事件。因此吸收社會組織和社會成員的力量參與危機處理是十分必要的。據調查發(fā)現(xiàn)，在應對歷次突發(fā)公共事件中，各縣域基本都是由政府全權負責安排，廣大社會組織和社會公眾沒能有效參與其中，主要原因在于：一是政府部門領導對社會組織和社會公眾的應急處置能力和水平仍存有顧慮，一方面突發(fā)公共事件應急處理結果是由政府來承擔，在應急救援工作中出現(xiàn)任何問題，社會民眾都是下意識地認為應讓政府某些組織和人員為出現(xiàn)的問題承擔相關責任，接受應有的處罰，引入社會組織和社會人員，就意味著政府要承擔注入社會力量的風險。為了降低風險，政府部門需要對社會力量的資質和能力進行考核，然而當前還沒有成型的考核標準，這無疑加大了政府部門挑選社會力量的成本和時間。因此政府部門不愿意將社會組織和社會人員納入應急救援工作。另一方面，應急管理工作中涉及一些機密，納入社會力量可能會造成信息泄露，影響事件處置。二是政府沒有樹立與社會力量協(xié)作的理念，在相關危機管理預案中沒有納入社會力量的理念和合法流程。政府領導人員及公眾傳統(tǒng)觀念根深蒂固，在危機管理工作中習慣于政府大包大攬，因此大家只關注政府力量。社會力量納入要求政府能有效協(xié)調與整合社會力量與政府力量，但兩種力量缺乏法規(guī)的指導，相互之間沒有隸屬，整合起來有較大困難；政府需對社會組織與人員進行管理，而這會增加政府的管理成本。

三、促進縣域應急管理體系建設的有效舉措

(一)應急管理學習系統(tǒng)化

加強應急管理工作人員的理論學習是提升應急管理能力的必要途徑，但是過重的學習任務和繁雜的理論知識使得工作人員吸收理解有困難。通過調研發(fā)現(xiàn)，縣域應急管理體系的工作人員學習任務相當艱巨，不僅有過重的政治理論學習任務，更有來自國家部級、省級、市(州)級的學習內容。因此，應該精簡學習任務，將應急管理理論知識自成體系，而不是將其他各個學科的知識大雜燴式融合，而是要梳理出應急管理的核心理念，科學構建應急管理學科的概念體系、知識體系；正確處理應急管理學科和其他學科之間的關系，形成有中國特色的應急管理理論體系，使得工作人員學習系統(tǒng)化。

此外，理論學習的最終目的是要指導實踐，死記硬背、不懂其真實內涵的學習毫無意義。因此在理論學習中，應貫穿實踐演練?？尚Х虏筷牭能娛卵萘?，模擬自然災害發(fā)生，每年至少進行1-3次應急管理系統(tǒng)的演習活動。演習部門不僅包括應急管理局下屬的各部門，還包括公安、消防、武警等機關。通過演習提高各部門協(xié)調合作的默契度，并總結經驗，發(fā)現(xiàn)問題，進而在危險來臨時及早規(guī)避這些問題?？蓪ρ萘曔^程中表現(xiàn)突出的集體和個人進行表彰、獎勵，提高大家參與的積極性和主動性。

(二)健全制度法規(guī)

一是健全應急預案。一方面，需要補充完善應急預案中存在的空白，加強應急預案管理，將各環(huán)節(jié)責任和措施落實到部門與人員，健全問責機制。針對各類突發(fā)公共危機事件事前潛在的風險信息，及時采取事前預警措施；針對事發(fā)后的嚴重程度與事件特征，采取救援措施與善后恢復，編制出科學合理，預警有效，應對及時的預案。另一方面，解決好預案銜接與可行性問題，切實提高預案的科學性、針對性和可操作性，確保預案實現(xiàn)全覆蓋。二是加強應急救援隊伍建設和管理。首先，加強整頓業(yè)余隊伍。因為業(yè)余隊伍專業(yè)性不強、職業(yè)素養(yǎng)不夠，其發(fā)揮的作用非常有限，所以需加強培訓和整頓，切實提高其能力。其次，建設一支職業(yè)素養(yǎng)高的綜合性救援隊伍，配齊配全相關裝備，并要結合實際，經常性開展演練，確保一旦有需要，該隊伍能拉得出，用得上。最后，培育隊伍人員的專業(yè)技術，有針對性地引入新技術，并傳授給應急救援人員，讓其成為專業(yè)的突發(fā)事件應對能手。

(三)明細職權、統(tǒng)一指揮

一是通過協(xié)調會分清責任。應急管理部門融入安全、地質、水利、衛(wèi)生、民政、公安、消防等部門后，部門間職權邊界不清，會導致責任難以落實，進而影響工作效率。通過協(xié)調會或其他形式加強部門之間的溝通，讓各部門彼此熟悉，增加配合的默契度；相互溝通經驗，交流心得，提出問題，共同研討，最終解決問題。對應急管理局下屬各部門的職權進行明細認定，以防止在履職過程中的相互推諉，導致事態(tài)擴大。因此，協(xié)調會的次數不能少，更不能流于形式。在縣域應急管理體系建設初期，協(xié)調會的次數要保證每個月至少2-3次，如遇特殊情況可適當增加；在建設的中后期可根據具體情況減少，每月或每季度一次。協(xié)調的參會人員不僅包括應急管理局下屬的安全、衛(wèi)生、地質、水利、食品等部門，還應包括公安系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、武警部隊等。

二是建立科學合理的指揮體系。對于未提到或未明晰的新事件，相關部門要積極向應急管理局匯報，由應急管理局統(tǒng)一指揮協(xié)調；對于交通事故可與縣委、縣政府、公安部門通過座談協(xié)商等方式互相明晰彼此的權利及職責。除了協(xié)調會，科學合理的指揮體系是應急管理工作的運行動力，通過指揮體系能夠將部門之間協(xié)調起來，使得應急管理工作更加順暢。要設立專業(yè)化的指揮中心，并通過相關的法規(guī)，賦予指揮中心一定的領導調動權，對于邊界不清的部門，由指揮中心根據實際情況劃分權屬。

(四)提升行政級別

應急管理體系建設的根本是干部的建設。目前縣域應急管理系統(tǒng)存在的最大問題就是調度問題，而調度的根本原因在于級別問題。提升干部的行政級別，不僅可以提升各區(qū)域重視程度，還能提高應急管理部門的調度能力。具體可以這樣做：一是仿效公安系統(tǒng)。借鑒公安系統(tǒng)的半軍事化或部隊的軍事化管理思想,提高應急管理局行政級別。設應急管理局為副縣級單位，由縣政府直接領導?？扇斡貌筷犧D業(yè)的團級干部為應急管理局局長，行政級為副縣級、縣委常委(這是出于軍人作風硬朗，行事果斷，又具有指揮協(xié)調才能的考慮)；掛職副縣長任副局長；公安局局長、武裝部部長、消防隊隊長兼任副局長。二是完善晉升機制。目前縣域應急管理系統(tǒng)開展工作難的重要原因是人手不夠，因此要通過招考、聘用、雇傭等方式盡快補充缺失人員；對于抗洪搶險等基層部門的工作人員可由國家或省廳以征兵的方式進行招錄服役。對于服役結束的人員可通過招考或其他考核的方式進入應急系統(tǒng)，繼續(xù)留用。進一步完善晉升機制。對于工作認真負責，業(yè)務熟悉的人員可在應急系統(tǒng)內晉升調度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的晉升到縣級，縣級晉升到市級，并增設相應的技術崗位層級。這樣不僅可以保證應管理急體系隊伍的人才不流失，還提高了工作人員的積極性，并且具有可持續(xù)性。

(五)合理配置資源

一是加大資金投入力度。應急管理體系建設初期要加大資金投入力度。每年確定相應資金，出臺相關方案，并根據體系建設程度，適時調整，增加或減少，并將此項資金納入財政考核，若不到位，將追究縣域第一負責人責任。在發(fā)生重大災害的年份，若專項資金沒有花費，導致災害嚴重，將追究局長第一責任及相關部門負責人重要責任；在未發(fā)生災害的年份，若資金被不正當利用，將追究相關負責人責任。在無災害的年份，可將此筆款項用做購買應急物資，或留作下年使用，建立完善長效的審計機制[18]?？h財政把應急管理系統(tǒng)人員的值班費用和培訓費用、聘請第三方專家的專用資金、應急物資購買資金及對轄區(qū)應急知識宣傳、培訓費用納入縣財政預算，并形成相應的制度。

二是發(fā)揮兩大部門的基礎性作用。專業(yè)的事情交由專業(yè)的部門去做才能事半功倍。應急救援工作需要大量的救援物資和專業(yè)的應急設施裝備，而發(fā)改委下屬的物資儲備局正能解決這些物資設施問題。因此，應急管理局應當與物資儲備局加深合作，發(fā)揮部門之間的聯(lián)動作用，一方面物資儲備局要積極響應應急管理局對于救援物資的清單要求，加大支持力度；另一方面也要對提交的清單進行詳細審查，從開始接單到招標，時間不能超過一個月，對于特別急需的物資要特別重視，從速解決。此外，保險能夠避免巨額損失，保護人民財產安全，因此，應當充分發(fā)揮人社局的作用，人社局通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村/社區(qū)等部門聯(lián)合，購置農房保險、農業(yè)保險等基礎性保險，為應急管理的預防和治理做準備。

三是優(yōu)化選址。應急管理部門的地理位置不僅決定了其應急速度，同時也會影響資源供給的成本與效率。偏遠且交通不便的位置會延誤應急救援工作，且不利于救援物資的運送，導致運輸成本增加，造成資源浪費，因此要不斷優(yōu)化各部門的選址。各縣域應當根據當地的自然條件、社會條件等，將本縣域常發(fā)災害對應的救災部門合理布局在交通便利或鄰近事發(fā)地的位置，其他部門可根據縣域的整體規(guī)劃，盡可能布局在交通便利的位置。同時給應急部門的應急車輛、物資救援車輛裝配應急警示信號燈，以便在應急救援、物資運輸過程中保持交通暢通。

四是充分利用幫扶對口資源。一方面，各縣域要根據自身的具體情況，充分利用對口幫扶地區(qū)的技術人才、技術設備、管理方案、優(yōu)秀經驗，積極促進縣域應急管理體系的建設和完善。建立與其他應急管理部門聯(lián)動合作機制。當一個縣域發(fā)生重大突發(fā)公共事件后，周邊地區(qū)的應急管理部門應該根據危機事件的情形及當地應急管理局的需要及時增援應急救援力量，形成“一方有難，八方支援”的和諧局面，共同應對和處置公共危機。另一方面，要切實貫徹落實好 “守土有責”的工作原則，有些公共危機事件的危害不僅停留在當地，還會對周邊地區(qū)帶來影響。例如2019年末爆發(fā)的新冠肺炎疫情，隨著人員的流動與病毒傳播，迅速從武漢擴散到全國。因此，一個地方發(fā)生突發(fā)事件時，其他區(qū)域要引起警戒，及時協(xié)助控制和處置，防止因處置不及時而影響到周邊其他地區(qū)。

(六) 加強專業(yè)人才培養(yǎng)力度

目前縣域應急管理體系建設過程中存在的最大問題就是專業(yè)人員短缺問題。主要由兩個方面因素導致，一是縣域應急管理業(yè)務整合沒有到位，人職匹配度、崗位專業(yè)化設置較低；另一個是應急管理業(yè)務整合后，對崗位專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)綜合處置能力等方面有更高要求，現(xiàn)有人員很多無法滿足崗位需求。我們調研的臨潭縣、夏河縣應急管理局部門計劃編制(包括事業(yè)編)是12-15人，但實際配備人員只有5-7人?，F(xiàn)有配備的人員只對部分領域熟悉，沒有實現(xiàn)全方位發(fā)展，且在人員配備上沒有達到人才跨學科、多方位的要求。例如有些是林草防護隊員成為應急管理人員，面對復雜的應急救援操作，難以適應崗位要求。因此，首先要強化縣域應急管理人員專業(yè)及教育培訓，定期組織應急管理部門的工作人員開展應急管理理論學習和技術培訓，提高學習內容的針對性，提升人員技能及應對復雜業(yè)務的能力。在應急人員隊伍建設方面，注重吸收各個領域的優(yōu)秀人才，鼓勵相關領域專家學者到應急管理部門指導，推動 (縣)應急管理隊伍專業(yè)化。其次，積極引入第三方專業(yè)技術人員。第三方專業(yè)技術人員在現(xiàn)代應急管理體系建設過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，探索市場化人力資源策略設計，引導支持專業(yè)和社會救援力量發(fā)展，建成一支集合社會人力資源的全面綜合性應急救援隊伍。如我們調研的永靖縣應急管理局就較早引入了兩家專業(yè)救援公司，各類救援力量經過磨合，能較好完成應急管理業(yè)務，專業(yè)救援公司服務能力也有相應提升。

(七)提高社會參與度

在應急管理體系建設初期，技術人員的儲備是相對薄弱的，因此可通過引入第三方服務公司或相關領域的專家的方式解決，同時把第三方的服務費用納入財政預算，并制定相應的文件。第三方服務的好處在于專業(yè)化和簡潔化，利用第三方服務能充分利用社會資源，也能快速提升應急管理能力。

一是發(fā)揮基層群眾自治組織的作用。在應對突發(fā)事件時，基層群眾組織具有強大的主人翁意識和同理心，能夠發(fā)揮出巨大的作用。如在新冠肺炎疫情中，我國之所以能夠在這場疫情阻擊戰(zhàn)中快速取得勝利的關鍵，就是發(fā)揮了群眾力量，筑起了以基層群眾為主體的安全防控網。因此，在危機應對中要調動群眾的積極性，鼓勵全員參與，構建和諧高效的基層自治組織。為調動群眾積極性，可以通過評選和表彰先進個人、傳播先進個人事跡、弘揚模范精神等，從思想上和行動上感染群眾，幫助他們樹立人民當家作主的主人翁意識，讓群眾主動參與應急管理工作。此外，基層自治組織為應急救援工作提供力量離不開資金支持，政府部門應當在能力范圍內給予這些組織相應的資金保障?？梢酝ㄟ^撥付專項經費的方式加大對基層群眾自治組織的資金投入力度，也可以鼓勵號召更多的人為基層群眾自治組織捐款。最后，為了提升組織的專業(yè)性，可以定期組織對基層群眾自治組織開展專業(yè)培訓，彌補其在知識和技術上的不足，提升其應急救援工作能力。

二是鼓勵社會組織參與。突發(fā)公共事件威脅的是人民的生命和財產安全，造成的社會危害往往是比較廣泛且深遠的，因此只依靠政府單方面的應急力量是十分薄弱的，因此讓社會組織參與到應急管理工作中是十分必要的。政府應當做到以下幾點：首先，政府各部門的工作人員應當改變自己的思維慣性和傳統(tǒng)觀念，摒棄“應急管理是政府部門的事”的觀念，樹立“應急管理是大家的事”的觀念，充分肯定社會組織在應急管理中舉足輕重的作用。其次，加大對社會組織的培訓力度，設立社會組織應急管理能力考核標準，給通過考核標準的社會組織頒發(fā)相關證明。社會組織參與應急管理工作時首先要出具有效證明，通過查驗的組織可以與政府共同應對危機事件。再次是加強溝通。要加強政府部門與社會組織的溝通交流，在政府力量與社會力量之間架起有效的溝通橋梁，相互明確責任范疇，交流應急管理經驗，逐步建立友好合作戰(zhàn)略合作伙伴關系。最后是加強政府對社會組織的管理。通過相關部門制定法規(guī)或規(guī)章等制度，明確社會組織在應急管理中的作用和地位，明確其責任與義務。