張曉云

（安徽科技學(xué)院 人文學(xué)院，安徽 鳳陽(yáng) 233100）

一 問題的提出

原告資格是裁判性的要件，其判斷標(biāo)準(zhǔn)在于原告的訴訟請(qǐng)求在爭(zhēng)議中具有足夠多的利益［1］。此項(xiàng)理論的目的在于確保在判決前有完整的訴辯利益，保護(hù)法院不致浪費(fèi)時(shí)間在輕率或干擾性的訴訟。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批中，如果建設(shè)單位對(duì)環(huán)評(píng)審批不服，可基于其財(cái)產(chǎn)權(quán)或營(yíng)業(yè)自由權(quán)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)啟動(dòng)行政訴訟程序，這一點(diǎn)在現(xiàn)代法治國(guó)家中毫無疑問，也是我國(guó)目前環(huán)評(píng)行政訴訟實(shí)踐中的主要形態(tài)。問題是受建設(shè)項(xiàng)目影響的公眾、居民能否啟動(dòng)環(huán)評(píng)審批的行政訴訟？只有公眾或者當(dāng)?shù)鼐用駟?dòng)環(huán)評(píng)訴訟的可能性成立，才能發(fā)揮司法在保障落實(shí)環(huán)評(píng)程序各項(xiàng)建制，進(jìn)而調(diào)整各種利益沖突方面的功能，也才能在司法上保障公眾的環(huán)評(píng)程序參與權(quán)。否則，若只能由開發(fā)者對(duì)環(huán)評(píng)提起訴訟，那么基于司法的被動(dòng)性和消極性，其基本上只能就環(huán)評(píng)程序是否侵犯開發(fā)業(yè)主合法權(quán)益的角度進(jìn)行審查，于公共利益的推進(jìn)和公眾對(duì)環(huán)評(píng)的參與權(quán)落實(shí)上助益甚微［2］。筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上行政案件中，以“環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)”和“利害關(guān)系人”為關(guān)鍵詞，從2008年1月—2019年4月，共搜集到案件500余起，通過梳理裁判文書發(fā)現(xiàn)，各地法院在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)訴訟利害關(guān)系人原告資格進(jìn)行審查時(shí)，審理標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致利害關(guān)系人起訴難。如“胡某等訴鎮(zhèn)江市環(huán)境保護(hù)局”案（江蘇省鎮(zhèn)江市京口區(qū)人民法院行政判決書（2017）蘇1102行初25號(hào)和江蘇省鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院行政裁定書（2018）蘇11行終95號(hào)），一審法院認(rèn)為，胡某等居住的房屋屬太古山路道路工程項(xiàng)目沿線應(yīng)當(dāng)搬遷的房屋。截至開庭審理時(shí)他們居住房屋尚未拆遷，被告作出的環(huán)評(píng)批復(fù)構(gòu)成了對(duì)其合法權(quán)益的侵害，其具有原告資格。但此案的二審法院卻采取了限縮解釋，認(rèn)為市環(huán)保局的環(huán)評(píng)批復(fù)，主要是針對(duì)太古山路道路工程項(xiàng)目實(shí)施之后的相關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)材料進(jìn)行審批，并提出環(huán)境保護(hù)的對(duì)策和措施。胡某等基于該房屋所享有的權(quán)益并不是市環(huán)保局作出環(huán)評(píng)批復(fù)時(shí)應(yīng)考慮的因素。市環(huán)保局的環(huán)評(píng)批復(fù)，與胡某等十人并不存在利害關(guān)系。

“周某等與西安市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政審批”案（西安鐵路運(yùn)輸法院行政裁定書（2016）陜7102行初118號(hào)和西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院行政裁定書（2016）陜71行終34號(hào)），一審法院認(rèn)為：“該項(xiàng)目在建設(shè)過程中是否產(chǎn)生環(huán)境污染，是周某等對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況的一種預(yù)期評(píng)估及其合法權(quán)益是否遭受損害的預(yù)期評(píng)價(jià)，周某等的權(quán)益與西安市環(huán)境保護(hù)局的批復(fù)行為沒有法律上的必然利害關(guān)系。”二審法院認(rèn)為：“上訴人在建設(shè)項(xiàng)目所在地附近居住，有遭受項(xiàng)目環(huán)境污染影響的可能性，因此有法律上的利害關(guān)系。”

2014年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）改變了原《行政訴訟法》對(duì)原告資格規(guī)定過于原則、缺乏規(guī)范指引性的弊端，從法律上利害關(guān)系調(diào)整到利害關(guān)系，使得原告與第三人資格在《行政訴訟法》規(guī)范術(shù)語(yǔ)中保持同步。但該條款規(guī)定并沒有對(duì)利害關(guān)系加以說明，導(dǎo)致司法實(shí)踐中各地各級(jí)法院對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批利害關(guān)系人的態(tài)度大相徑庭［3］。

二 原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)的梳理

在我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)行政訴訟中，利害關(guān)系人往往以其合法權(quán)益被侵犯為由，請(qǐng)求法院撤銷主管機(jī)關(guān)的環(huán)評(píng)批復(fù)。目前我國(guó)司法實(shí)踐中，法院大多以《行政訴訟法》第25條、第49條，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干問題的解釋》）第12條，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第2條、第17條、第22條，認(rèn)定環(huán)評(píng)批復(fù)與原告無利害關(guān)系而駁回起訴，原告敗訴率很高。筆者通過對(duì)相關(guān)環(huán)評(píng)批復(fù)訴訟案件進(jìn)行解讀和分析，呈現(xiàn)出法院審查環(huán)評(píng)批復(fù)訴訟利害關(guān)系人的原告資格的判定標(biāo)準(zhǔn)。

（一）多階段行政程序中利害關(guān)系的判定

隨著行政事務(wù)的日趨復(fù)雜、行政分工日趨細(xì)致及行政組織的日趨多元，行政程序呈現(xiàn)“多階段化”。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保部門對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告的批復(fù)，與有關(guān)機(jī)關(guān)的項(xiàng)目許可決定之間構(gòu)成“多階段行政程序”。司法實(shí)踐中利害關(guān)系人往往以房屋所有權(quán)或土地使用權(quán)被侵犯為由起訴環(huán)評(píng)批復(fù)，法院對(duì)此明顯持否定態(tài)度。具體而言，又有以下幾種情況：

1.從權(quán)利（利益）保護(hù)角度

從原告資格認(rèn)定應(yīng)當(dāng)圍繞保護(hù)公民合法權(quán)益的角度出發(fā)，把利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)解釋為判斷訴訟原告是否存在通過訴訟保護(hù)的具體利益。如“李陳義與中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)”案（北京市第一中級(jí)人民法院行政裁定書（2017）京01行初169號(hào)），原告稱被訴批復(fù)所批準(zhǔn)項(xiàng)目涉及占用原告房屋，原告與之有法律上的利害關(guān)系。法院則認(rèn)為：“原告所主張的房屋所有權(quán)等權(quán)益并不在被告作出被訴批復(fù)時(shí)應(yīng)考量和保護(hù)的范圍之內(nèi)?！?014年《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的規(guī)定從具體行政行為變?yōu)樾姓袨?，因而利害關(guān)系的解釋不能僅僅局限在權(quán)利、義務(wù)的增減，只要行政行為對(duì)公民、法人或其他組織合法權(quán)益已經(jīng)或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響就形成利害關(guān)系，具備原告資格。從而利害關(guān)系的適用范圍要比法律上利害關(guān)系廣，而立法機(jī)關(guān)在修改意見中則是從保護(hù)公民合法權(quán)益的角度出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)解釋為判斷訴訟原告是否有訴訟利益存在。但是究竟怎樣判斷原告訴訟利益，依然需要在個(gè)案中解釋［4］。本案中法院采用了立法機(jī)關(guān)在修改意見中的解釋立場(chǎng)，并對(duì)具體利益的判斷方法作了說明，即通過行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，是否負(fù)有考慮和保護(hù)申請(qǐng)人相關(guān)權(quán)利的義務(wù)來判斷申請(qǐng)人與行政行為之間具有利害關(guān)系。

有的法院是通過實(shí)體法規(guī)范的規(guī)定來判斷原告的訴訟利益。如“聶綺環(huán)保行政批復(fù)”案（山東省煙臺(tái)市中級(jí)人民法院行政裁定書（2016）魯06行終454號(hào)），法院認(rèn)為：“上訴人的海參養(yǎng)殖池雖位于涉案建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)，但環(huán)境影響報(bào)告書批復(fù)的內(nèi)容，系批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目具體實(shí)施后有關(guān)環(huán)境影響的評(píng)估，上訴人與被訴建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書的批復(fù)不具有法律上的利害關(guān)系，故不具有提起本案訴訟的原告主體資格?！北景钢校ㄔ赫J(rèn)為上訴人訴請(qǐng)的是環(huán)評(píng)批復(fù)對(duì)其海參養(yǎng)殖池被征收造成的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的影響，但從環(huán)評(píng)批復(fù)依據(jù)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》）和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》兩部實(shí)體法規(guī)范來看，這兩部法律保護(hù)的環(huán)境權(quán)益非上訴人訴請(qǐng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

有的法院則從因果關(guān)系角度，判斷利害關(guān)系。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定和最高人民法院《若干問題的解釋》第12條的規(guī)定，將原告資格“利害關(guān)系”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用到具體案件審理中，需要“原告資格認(rèn)定規(guī)則”的法律技術(shù)。具體而言，原告資格認(rèn)定規(guī)則包括以下三個(gè)方面：（1）起訴人的合法權(quán)益受被訴行政行為的不利影響；（2）起訴人被影響的合法權(quán)益具有法律上的依據(jù)；（3）被訴行政行為的合法權(quán)益的不利影響有因果關(guān)系。如“劉崢嶸與長(zhǎng)沙市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政審批”案（湖南省長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)人民法院行政裁定書（2014）芙行初字第95號(hào)），法院認(rèn)為“被告市環(huán)保局作出的《批復(fù)》與原告的房屋是否被批準(zhǔn)征收以及在征收過程中原告是否得到合理足額的補(bǔ)償并不具有法律上的因果關(guān)系，市環(huán)保局作出的《批復(fù)》對(duì)劉某某的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響”。2.從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)的性質(zhì)角度

該觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)評(píng)批復(fù)屬于建設(shè)項(xiàng)目可行性審批的前置審批，本身不涉及土地征用、拆遷安置、施工許可等具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而駁回起訴。對(duì)此種情況下，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)的性質(zhì)，各法院的觀點(diǎn)也不一致。

有的法院認(rèn)為，此環(huán)評(píng)批復(fù)是屬于程序性職能審批的行政行為，故對(duì)原告的合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響。如“莊玉榮等人訴莆田市環(huán)境保護(hù)局”案（福建省莆田市中級(jí)人民法院行政裁定書（2018）閩03行終183號(hào)），法院指出：被告作出的《項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表的批復(fù)》為整個(gè)“湖石淉生態(tài)濕地公園”工程項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃及各項(xiàng)行政審批程序中的一項(xiàng)，非終極性行政決定行為，屬程序性職能審批的行政行為。

有的法院認(rèn)為，環(huán)評(píng)批復(fù)屬于行政許可的階段性行為。如“李安瑞訴福建省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境保護(hù)”案（福州市鼓樓區(qū)人民法院行政裁定書（2015）鼓行初字第64號(hào)），法院認(rèn)為：被告作出的《項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)說明的復(fù)函》，僅是針對(duì)福建聯(lián)德企業(yè)有限公司報(bào)送的《有關(guān)福建聯(lián)德企業(yè)有限公司年產(chǎn)30萬(wàn)噸鎳合金項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的說明》的函復(fù)，福建聯(lián)德企業(yè)有限公司年產(chǎn)30萬(wàn)噸鎳合金項(xiàng)目在復(fù)函時(shí)尚未投入試生產(chǎn)，未對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，故該復(fù)函屬行政許可的階段性行為。

有的法院認(rèn)為，環(huán)評(píng)批復(fù)行為是前置的行政行為。如“穆冬梅訴南通環(huán)保局環(huán)保行政審批”案（南通市港閘區(qū)人民法院行政裁定書（2014）港行初字第00283號(hào)），法院認(rèn)為：侵犯原告合法權(quán)益的行政行為，應(yīng)當(dāng)是最終對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的行為。本案中，涉案建設(shè)項(xiàng)目的具體實(shí)施，尚需要規(guī)劃、土地等有關(guān)部門的批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)，被訴的環(huán)保行政審批行為僅僅是前置的行政行為。該前置行政行為并不最終對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所涉的土地使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響。

根據(jù)2003年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第25條的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告批復(fù)的法律效果有兩方面，一方面是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目單位的拘束力，另一方面影響著行政主體對(duì)后續(xù)項(xiàng)目行政許可的核發(fā)。根據(jù)2003年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告批復(fù)的性質(zhì)存在著三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為在現(xiàn)有的理論體系中，其只能被稱作“行政審批”。理由是根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》的規(guī)定，行政行為是內(nèi)外有別的，行政許可是外部行政行為，行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批屬于內(nèi)部行政行為，并不適用行政許可法［5］。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為其應(yīng)該被劃入“未型式化行政行為”范疇。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，該行為屬于行政許可的范疇，是一種謬論。因?yàn)榄h(huán)評(píng)報(bào)告送審的結(jié)果是報(bào)告會(huì)被通過與否，而“被許可”進(jìn)入后續(xù)行政程序的結(jié)果是積極性整體判斷的結(jié)果［6］。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為其是一種“先行裁決”行為。理由是通過對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告的批復(fù)實(shí)際上產(chǎn)生了對(duì)開發(fā)案整體前途的裁決作用，環(huán)評(píng)批復(fù)其實(shí)是作為制度裁決力的傳導(dǎo)媒介而存在的［7］。

筆者認(rèn)為，上述爭(zhēng)議存在的原因，主要是因?yàn)榈?5條“該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)”這一規(guī)定，各觀點(diǎn)在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》修改前，有其合理性。但為深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，2016年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)第25條的規(guī)定進(jìn)行了修改，刪除了該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)的規(guī)定。修改后的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告審查決定應(yīng)為一種行政許可，是有批復(fù)權(quán)的環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告審查后，作出的對(duì)行政相對(duì)人有拘束力的行政許可。對(duì)得到環(huán)評(píng)報(bào)告審查批復(fù)的建設(shè)單位來說是一種授權(quán)性行政行為，而相對(duì)于未得到許可的建設(shè)方來說則是一項(xiàng)限制性行政行為。

3.從相鄰權(quán)角度

以環(huán)評(píng)報(bào)告批復(fù)涉及的相鄰權(quán)判斷利害關(guān)系，承認(rèn)原告的主體資格。如“郭學(xué)斌等訴陜西省環(huán)境保護(hù)廳”案（西安市新城區(qū)人民法院行政判決書（2013）新行初字第00051號(hào)），法院認(rèn)為，五原告系新建王家坪尾礦庫(kù)所在地大栗西村村民，與被訴環(huán)評(píng)批復(fù)行為存在法律上的利害關(guān)系，是本案適格的原告。

采用相鄰關(guān)系來判斷利害關(guān)系的，持否定觀點(diǎn)的法院認(rèn)為，利害關(guān)系人已經(jīng)喪失了房屋所有權(quán)，其對(duì)房屋不享有合法權(quán)利，所以不具有原告資格。這實(shí)際是將“合法權(quán)益”中的“權(quán)利”和“利益”解釋為法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)，而此標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上已經(jīng)是一個(gè)非常滯后的訴訟技術(shù)。在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)訴訟利害關(guān)系人的保護(hù)上，不應(yīng)局限于所有權(quán)，當(dāng)事人享有的權(quán)利類型應(yīng)包括憲法規(guī)定的環(huán)境權(quán)益。因此，不能僅僅以相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)來判斷利害關(guān)系人的原告資格。

（二）從環(huán)境權(quán)角度判定利害關(guān)系

此種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)評(píng)批復(fù)是從環(huán)境保護(hù)方面對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所作的審批，因此，如果建設(shè)項(xiàng)目對(duì)利害關(guān)系人環(huán)境權(quán)益有一定影響，就具有原告資格。但各地法院在判斷環(huán)境權(quán)益時(shí)采用的標(biāo)準(zhǔn)也不相同。

第一種是從建設(shè)環(huán)評(píng)項(xiàng)目所評(píng)價(jià)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)范圍，來判斷原告的資格。如“羅庭艷訴環(huán)保部”案（云南省安寧市人民法院行政裁定書（2014）安行立字第1號(hào)），法院認(rèn)為：“羅庭艷的居住地‘并未在涉案項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍之內(nèi)’，故其與環(huán)境保護(hù)部對(duì)《關(guān)于中國(guó)石油云南1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書》的批復(fù)行為‘不存在法律上利害關(guān)系’。”“常州市武進(jìn)區(qū)雪堰鎮(zhèn)新康村陳家塘村民小組環(huán)保行政批準(zhǔn)”案（常州市武進(jìn)區(qū)人民法院行政裁定書（2016）蘇0412行初114號(hào)），法院經(jīng)審查認(rèn)為：“原告陳家塘村民小組村界與項(xiàng)目最近的直線距離約為4400米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出上述3000米評(píng)價(jià)范圍，且并未被列入環(huán)境影響敏感目標(biāo)，因此，環(huán)評(píng)批復(fù)與原告之間并沒有法律上的利害關(guān)系，原告不具有提起本案行政訴訟的主體資格?！?/p>

在此類案件中法院通常認(rèn)為，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》的相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)行政訴訟的利害關(guān)系人，原則上應(yīng)根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)來確定。但采用此種判斷標(biāo)準(zhǔn)，卻使眾多處于環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)中的利益相關(guān)人被以“不具備利害關(guān)系”而被排除在原告資格之外。筆者認(rèn)為，此類案件中應(yīng)運(yùn)用《中華人民共和國(guó)行政許可法》來判斷利害關(guān)系。環(huán)境問題所造成的損害，因?yàn)槠湮廴疚镔|(zhì)常具流動(dòng)性，通過空氣或水等媒介擴(kuò)散，形成廣泛的環(huán)境破壞作用，往往同時(shí)或先后侵害一人或數(shù)人的生命、身體、健康、財(cái)產(chǎn)及各種生活上的利益。而且在一般的理解上，距離越遠(yuǎn)、越不具有直接利益關(guān)系的公眾，越傾向于因環(huán)境的保護(hù)而提出相應(yīng)的意見，該意見因中立性較強(qiáng)而更能體現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的維護(hù)［8］。

第二種是從環(huán)評(píng)批復(fù)涉及利害人的環(huán)境權(quán)益來判斷原告的資格。如“王坤杰訴昆山市環(huán)境保護(hù)局”案（昆山市人民法院行政判決書（2014）昆行初字第0019號(hào)），法院經(jīng)審查認(rèn)為：“菲芘酒吧經(jīng)過昆山環(huán)保局的環(huán)保行政許可得以營(yíng)業(yè)，酒吧營(yíng)業(yè)所產(chǎn)生的噪聲污染對(duì)原告造成侵害，原告與該環(huán)保行政許可行為之間形成法律上的利害關(guān)系。”但目前法院對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)利害關(guān)系原告資格環(huán)境權(quán)益認(rèn)定必須是利害關(guān)系人本人客觀存在的，不能是一種預(yù)期的權(quán)益。如“周媛、王琳剛、左恒與西安市環(huán)境保護(hù)局”案（西安鐵路運(yùn)輸法院行政裁定書（2016）陜7102行初118號(hào)），一審原審法院審理認(rèn)為：“本案中原告認(rèn)為的‘第三人擬建造的熱力站對(duì)我方安全和污染方面都存在重大隱患’，是對(duì)其利益損害的蓋然性進(jìn)行預(yù)期主張。該項(xiàng)目在建設(shè)過程中是否產(chǎn)生環(huán)境污染，是原告對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況的一種預(yù)期評(píng)估及其合法權(quán)益是否遭受損害的預(yù)期評(píng)價(jià)，原告主張的事實(shí)沒有證據(jù)證明西安市環(huán)境保護(hù)局的行為已經(jīng)或必將損害其合法權(quán)益，因此，沒有法律上的必然利害關(guān)系?！?/p>

筆者認(rèn)為，所謂“利害”通常是指“利益和損害”，即得與失。那么與被起訴的行政行為有利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)是指“與被訴的行政行為存在利益與損害的關(guān)系”。在法律上就意味著“被訴的行政行為”對(duì)其（指第三人）既得權(quán)益已經(jīng)或?qū)⒁斐捎绊懀ㄔ黾踊驕p少），或?qū)ζ漕A(yù)期權(quán)益已經(jīng)或?qū)⒁獦?gòu)成影響［9］。

三 比較法視野下環(huán)評(píng)批復(fù)利益關(guān)系人原告資格的判定

（一）保護(hù)規(guī)范理論

1.保護(hù)規(guī)范理論

在德國(guó)傳統(tǒng)的保護(hù)規(guī)范理論下，法規(guī)適用的目的不僅是為了維護(hù)公益，同時(shí)也為了保護(hù)人們的權(quán)利。依據(jù)該理論人們可以據(jù)此享有公法上的請(qǐng)求權(quán)，而公益法規(guī)至多僅賦予其享有反射利益而已。據(jù)此，當(dāng)事人的權(quán)利或法律上利益是否受到侵害，取決于所爭(zhēng)議的法律規(guī)范的定性。若所爭(zhēng)議的法律規(guī)范除了保護(hù)一般公共利益之外，還在于保障個(gè)人的利益，而且原告為該保護(hù)內(nèi)容所涵蓋的對(duì)象，則原告便享有主觀的公權(quán)利，從而享有訴訟權(quán)能。問題在于，所爭(zhēng)議的法律規(guī)范究竟是維護(hù)公共利益或進(jìn)一步保護(hù)個(gè)人權(quán)益，應(yīng)如何界定？問題的難解或爭(zhēng)議，源于所爭(zhēng)議的法律規(guī)范就此一般而言并沒有直接的規(guī)定，而須由法律解釋方法加以探求，舊的保護(hù)規(guī)范理論強(qiáng)調(diào)應(yīng)以立法者的目的為依據(jù)，但這種見解未能與時(shí)俱進(jìn)。新保護(hù)規(guī)范理論改變了所爭(zhēng)議法律、法規(guī)規(guī)范內(nèi)容的整體掌握與評(píng)價(jià)，并從基本權(quán)利予以判斷。具體而言：（1）需要檢驗(yàn)該公民主張的利益是否是法律所直接保護(hù)的利益范圍，或者雖非法律所直接保護(hù)的利益范圍，但是可以通過憲法基本權(quán)的規(guī)定、整體法秩序體系等解釋方法，推導(dǎo)出該公民的利益為法律所保護(hù)的利益范圍，而不僅僅是法律的反射利益；（2）行政機(jī)關(guān)的作為或不作為是否侵犯了該公民所主張的權(quán)利［10］。

德國(guó)保護(hù)規(guī)范說的理論被日本學(xué)者引進(jìn)，并以受法律保護(hù)的利益說的類型呈現(xiàn)。2004年日本《修改行政案件訴訟之部分的法律》第9條第2項(xiàng)規(guī)定判斷有無第9條第1項(xiàng)法律上的利益時(shí)，不僅應(yīng)以“該行政行為或裁決所依據(jù)的法律法規(guī)的文意”為解釋標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)考慮：（1）該法律的立法宗旨和目的；（2）該行政行為應(yīng)考慮的利益的內(nèi)容及性質(zhì)；（3）有與該法律有共同目的的關(guān)聯(lián)法律時(shí)，也應(yīng)該考慮其立法宗旨和目的；（4）該行政行為或裁決侵害的利益內(nèi)容及性質(zhì)，以及受侵害的形態(tài)及程度等四個(gè)必要事項(xiàng)也應(yīng)該予以考慮［11］。依此，如果無法從現(xiàn)行法律法規(guī)中，找到對(duì)當(dāng)事人具體損害利益進(jìn)行保障的時(shí)候，此時(shí)法院判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)強(qiáng)調(diào)“利害的實(shí)態(tài)”，并不只是限定在“法律保護(hù)的目的”，使“法律上利益”概念成為人們的權(quán)利利益獲得實(shí)效救濟(jì)的開放概念，通過四個(gè)必要考慮事項(xiàng)，對(duì)具體糾紛狀況進(jìn)行擴(kuò)大解釋，使原告資格獲得實(shí)質(zhì)的廣泛承認(rèn)。

2.保護(hù)規(guī)范理論下原告資格的判斷思路

如上所述，新保護(hù)規(guī)范理論著重探求客觀規(guī)范的目的，就規(guī)范結(jié)構(gòu)、范圍、適用對(duì)象的特定性及其他社會(huì)因素予以斟酌［12］。因而，如果要判斷公民是否具有原告資格，主要涉及以下幾個(gè)問題：

第一，需要檢驗(yàn)該公民主張的利益是否是法律所直接保護(hù)的利益范圍，或者雖在法律所直接保護(hù)的利益范圍，但是可以通過憲法基本權(quán)的規(guī)定，整體法秩序等解釋方法，推導(dǎo)出該公民的利益為法律所保護(hù)的利益范圍，而不僅僅是法律的反射利益。

第二，行政機(jī)關(guān)的作為或不作為是否侵犯到了該公民所主張的權(quán)利［13］。我國(guó)臺(tái)灣“大法官”釋字第469號(hào)解釋，對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)闡述。據(jù)此，僅僅有課以行政機(jī)關(guān)義務(wù)的法律尚不足以直接賦予人民公法的主觀權(quán)利，只有當(dāng)法律以保護(hù)公民個(gè)人權(quán)益為直接目的的情況下，人民才可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)，訴訟中才具有訴訟的原告資格。

（二）可能性理論

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第4條第1項(xiàng)、第5條規(guī)定提起訴訟的原告，應(yīng)主張行政行為違法并導(dǎo)致?lián)p害其權(quán)利或法律上利益。而原告的主張應(yīng)達(dá)到何種程度，才可認(rèn)為權(quán)利受損，其判斷標(biāo)準(zhǔn)有“主張理論”“可能行理論”“正當(dāng)性理論”。主張理論，是完全以原告的主張為訴訟是否合法為依據(jù)?？赡苄岳碚?，是假設(shè)原告所主張事實(shí)為真實(shí)，有可能違法侵害原告的權(quán)利。正當(dāng)性理論，是要求行政行為或不作為，經(jīng)證明具備客觀違法情形時(shí)，權(quán)利即受到損害。在我國(guó)臺(tái)灣，多采用可能性理論。依此，原告必須陳述一些事實(shí)，借以說明拒絕行政行為的作出，具有違法性，且從外觀上為形式上的觀察，此等違法行政行為有對(duì)原告權(quán)利造成侵犯的可能。如開發(fā)行為基地周邊居民，并非環(huán)評(píng)審查結(jié)論約束的對(duì)象，因環(huán)評(píng)審查的對(duì)象是開發(fā)單位的開發(fā)行為。居民有無權(quán)利可以因?yàn)榄h(huán)評(píng)結(jié)論不服而提起行政救濟(jì)？在我國(guó)臺(tái)灣，已獲得共同一致的見解，都認(rèn)為環(huán)評(píng)法具有保障當(dāng)?shù)鼐用駲?quán)益不受顯著不利影響的規(guī)范意旨，當(dāng)?shù)鼐用窬哂性尜Y格。同時(shí)，以開發(fā)行為可能影響的地區(qū)作為標(biāo)準(zhǔn)，如開發(fā)行為會(huì)影響原告的權(quán)利，其具有提起訴訟的訴訟權(quán)能，并依“可能性理論”判斷其具有原告的當(dāng)事人資格。［14］

美國(guó)聯(lián)邦最高法院也以單一事實(shí)上的損害標(biāo)準(zhǔn)取代法定權(quán)利侵害。單一事實(shí)上的損害標(biāo)準(zhǔn)，并非專指已造成損害的侵害，還包括有侵害的可能情形。美國(guó)1981年修改的《州示范行政程序法》第5條第104節(jié)規(guī)定的“其他方式受到行政行為的侵害或不利影響的人”。該款對(duì)其加以解釋，即“任何人不能認(rèn)為受到其他的侵害或不利影響，除非：（1）行政行為對(duì)該人已經(jīng)產(chǎn)生，或很可能產(chǎn)生損害；（2）該人所主張的利益，屬于行政機(jī)關(guān)在采取被攻擊的行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的利益；（3）法院對(duì)該人有利的判決將基本上消除或矯正行政行為所引起的或可 能 引 起 的 損 害”［15］?！癈ity of Los Angeles V.National Highway Traffic Satety Administration Center”案（City of Los Angeles V.National Highway Traffic Satety Administration Center 912 F.2d 478.D.C.Cir.1990），法院就提出了“合理可能性標(biāo)準(zhǔn)”。當(dāng)時(shí)被告質(zhì)疑環(huán)境團(tuán)體的當(dāng)事人資格，主張環(huán)境團(tuán)體沒有科學(xué)證據(jù)說明暖化的傷害與被訴行為之間的因果關(guān)系，以及法院的判決如何能減輕其損害。被害人也主張，氣候變遷的不確定性使法院救濟(jì)不可能，強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)議的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整可能增加的二氧化碳排放對(duì)暖化而言作用甚小，即使原告獲得勝訴判決也難以減輕其損害。法院多數(shù)意見持相反看法，主張?jiān)尜Y格不需要必須證明具體損害與環(huán)評(píng)決定之間的因果關(guān)系，法院將因果關(guān)系的認(rèn)定區(qū)分成兩部分：（1）原告潛在損害與爭(zhēng)議規(guī)則決定的后果有實(shí)質(zhì)的聯(lián)系；（2）主管機(jī)關(guān)準(zhǔn)備環(huán)評(píng)可能會(huì)對(duì)該效能標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的結(jié)論有影響。原告只要就兩個(gè)部分各自合理說明就足夠。即原告不需要必須證明具體損害與環(huán)評(píng)決定之間的因果關(guān)系，只要分別證明環(huán)評(píng)決定可能對(duì)聯(lián)邦重大行為有影響，而聯(lián)邦重大行為可能導(dǎo)致原告的潛在損害，就足以建立原告起訴的基礎(chǔ)。2005年的“Friends of the Earth V.Peter Wastson”案（Friends of the Earth V.Peter Wastson 20，179.2005），法院更清楚地說明合理可能性標(biāo)準(zhǔn)的理論基礎(chǔ)。法院強(qiáng)調(diào)環(huán)評(píng)訴訟是對(duì)于“程序瑕疵”的指摘，因此當(dāng)事人需要說明的“損害”，不需要是已經(jīng)或即將發(fā)生的特定損害，而是“行政機(jī)關(guān)在評(píng)價(jià)上缺少或忽略某環(huán)境沖擊而言”。

（三）充分利益理論

充分利益理論是英國(guó)采用的原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)。在1977年以前英國(guó)關(guān)于原告資格的判例法在每一個(gè)特定的救濟(jì)方式內(nèi)部以及各種救濟(jì)方式之間都顯示出極其復(fù)雜的多樣性。甚至當(dāng)同一個(gè)概念被使用時(shí)也不能判定它們是否具有同樣的含義。造成這種混亂的主要原因是沒能看清各種救濟(jì)方式作為一個(gè)整體試圖達(dá)到什么樣的目的。1977年，英國(guó)最高法院規(guī)則在修改后的第53號(hào)命令第3條第5款中規(guī)定申請(qǐng)司法審查的起訴資格如下：“申請(qǐng)司法審查必須根據(jù)法院的規(guī)則得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非該院認(rèn)為申請(qǐng)人對(duì)于申訴事項(xiàng)具有充分利益?！保?6］這一規(guī)定后來被納入1981年《高級(jí)法院法》，該法第31編第3款規(guī)定，“僅在滿足本法規(guī)定條件下可作出準(zhǔn)許提起司法審查之法庭許可，且法庭僅在申請(qǐng)人與該申請(qǐng)有充分利益之前提下可發(fā)出法庭許可”。

如何理解“充分利益”，學(xué)者們對(duì)此作了如下區(qū)分：第一，直接的個(gè)人關(guān)系總能構(gòu)成一種“充分的利益”；第二，間接的利益可以構(gòu)成“充分的利益”；第三，“充分的利益”是一個(gè)事實(shí)和法律兼而有之的問題；第四，該問題可以預(yù)決，但最好是在審判時(shí)確定。［17］

雖然根據(jù)1981年《高級(jí)法院法》的規(guī)定申請(qǐng)人必須有“充分利益”，從實(shí)踐來看提起訴訟和受理階段并不對(duì)原告資格進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，根據(jù)上議院在National Federation案件中確立的原則：在受理階段除非有特別情況，是否具有“充分利益”不是審查的主要對(duì)象，這一問題待正式審理時(shí)結(jié)合法律和其他事實(shí)問題綜合考慮確定。特別情況僅用于排除濫用司法救濟(jì)和故意尋釁滋事的情形。其次為審理階段，原告資格一般也非核心問題，經(jīng)典案例多以司法審查的合法性基礎(chǔ)為審理對(duì)象，在審理最后階段再論及原告資格。因?yàn)閹缀醪豢赡苡邪咐J(rèn)可審查有合法性基礎(chǔ)，而又同時(shí)宣告原告缺乏“充分利益”。因此，原告資格實(shí)質(zhì)為“綜合平衡之技藝”。［18］

四 相關(guān)理論對(duì)我國(guó)的啟示

（一）運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論判斷建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)訴訟利害關(guān)系人

在保護(hù)規(guī)范理論下，受開發(fā)項(xiàng)目影響的公眾、居民在環(huán)評(píng)報(bào)告審查決定上是否享有原告資格，首先需要解決的是其享有主觀公權(quán)利？在環(huán)評(píng)領(lǐng)域，顯然存在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取特定行為的法律規(guī)定［19］，即《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，因此問題的關(guān)鍵是判斷環(huán)境影響評(píng)價(jià)法是否屬于一種“保護(hù)規(guī)范”。我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是以預(yù)防及減輕開發(fā)行為對(duì)環(huán)境造成不良影響，并達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。其評(píng)估機(jī)制是以科學(xué)、客觀、綜合的調(diào)查、預(yù)測(cè)、分析及評(píng)定，提出環(huán)境管理計(jì)劃，并公開說明、審查。環(huán)評(píng)審批結(jié)果可作為后續(xù)追蹤管制及考核的基礎(chǔ)，建設(shè)單位如有違反，環(huán)保部門可以予以處罰。由此可知，環(huán)評(píng)制度并非只是一個(gè)程序機(jī)制，尚有規(guī)范實(shí)體權(quán)利義務(wù)的作用。環(huán)評(píng)立法目的，不僅在于維護(hù)環(huán)境利益，也有保障開發(fā)項(xiàng)目所在地居民的生命權(quán)、身體健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)益等不因開發(fā)建設(shè)行為而遭受到顯著不利的影響。

（二）從“實(shí)際上損害”到“有損害的可能”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作為“保護(hù)規(guī)范”的例證只是解決了原告資格的基礎(chǔ)問題，在個(gè)案中需要進(jìn)一步判斷的是，何種范圍的公眾、居民處于環(huán)評(píng)法“保護(hù)規(guī)范”的射程范圍內(nèi)？環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是為預(yù)防及減輕建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境造成不良影響，達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的而設(shè)，依法應(yīng)受規(guī)范的建設(shè)項(xiàng)目，非僅限于進(jìn)行中的開發(fā)行為及完成后的使用，也包括項(xiàng)目的規(guī)劃，各種行為如對(duì)環(huán)境有不良影響的，都應(yīng)實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)，不以實(shí)際對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響為限。在Bennett V.Spear案（Bennett V.Spear 502 U.S 154.1997），美國(guó)聯(lián)邦最高法院指出：利益范圍的解釋應(yīng)隨著不同法律的體系而有所不同，也隨著系爭(zhēng)法律條款而有所不同，而當(dāng)此法規(guī)目的在于判斷可否請(qǐng)求司法審查行政行為時(shí)，應(yīng)寬松地解釋利益范圍法則的適用。筆者認(rèn)為，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批利害關(guān)系人的原告資格應(yīng)從“實(shí)際上損害”到“有損害的可能”，即對(duì)權(quán)利的侵害不以現(xiàn)實(shí)受損為限，也包括權(quán)利有可能受到影響的人，以便更好地保障公民權(quán)利并監(jiān)督環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)行政權(quán)的行使。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，就以開發(fā)行為可能影響的地區(qū)作為標(biāo)準(zhǔn)，如開發(fā)行為會(huì)影響原告的權(quán)利，其具有提起訴訟的訴訟權(quán)能，并依“可能性理論”判斷其具有原告的當(dāng)事人資格［20］。美國(guó)聯(lián)邦最高法院也以單一事實(shí)上的損害標(biāo)準(zhǔn)取代法定權(quán)利侵害。單一事實(shí)上的損害標(biāo)準(zhǔn)，并非專指已造成損害的侵害，還包括有侵害的可能情形。當(dāng)然，對(duì)“可能的侵害”的解釋也不能過寬，否則會(huì)造成當(dāng)事人“虛構(gòu)”要件濫用訴權(quán)，造成司法不堪重負(fù)的后果。為此，美國(guó)和英國(guó)司法實(shí)踐中“實(shí)質(zhì)受損”和“充分利益”要件較為妥當(dāng)，值得借鑒。

（三）“合理可能性標(biāo)準(zhǔn)”的判斷依據(jù)

在環(huán)評(píng)訴訟中，利害關(guān)系人的原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用合理可能性標(biāo)準(zhǔn)，而非現(xiàn)實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)，即只要符合情理，具有成立的一般的可能性，便可認(rèn)定其符合行政訴訟的原告主體資格?？赡苄耘c現(xiàn)實(shí)性的區(qū)別，是起訴權(quán)與勝訴權(quán)的界限。其有兩層含義：（1）原告資格在成立或者不成立存在疑問時(shí)，應(yīng)當(dāng)假定行政訴訟原告資格獲得滿足?！缎姓V訟法》和司法解釋就此進(jìn)行了規(guī)范。例如，《行政訴訟法》第51條第1款規(guī)定，人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。再比如，《若干問題的解釋》第32條第2款規(guī)定，7日內(nèi)不能決定是否受理的，應(yīng)當(dāng)先予受理；受理后經(jīng)審查不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。這里雖然講的是受理?xiàng)l件，同時(shí)也意涵了原告資格的“可能性”標(biāo)準(zhǔn)。（2）起訴人的合法權(quán)益或正當(dāng)權(quán)益只要存在侵害可能性時(shí)，原告資格即獲滿足。［21］

當(dāng)然，是否具有“合理可能性”并非由起訴人的主觀標(biāo)準(zhǔn)而定，而必須與法院的審查相結(jié)合，是否具有可能性最終應(yīng)當(dāng)由法院來判斷。（1）為避免將虛構(gòu)的要件提出于法院，當(dāng)事人在法庭上應(yīng)當(dāng)證明因環(huán)評(píng)而對(duì)其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)上或其他方面的損害，但這種損害未必要求是現(xiàn)實(shí)的。證明方法以是否符合“核心”要件為標(biāo)準(zhǔn)。比如，以水壩開發(fā)案來說，凡下游用水受水壩開發(fā)支配或限制的居民，其便符合“實(shí)質(zhì)受損”要件。（2）為了緩和對(duì)原告資格限制過于嚴(yán)格的問題，應(yīng)擴(kuò)張受損的“權(quán)益”的外延，除經(jīng)濟(jì)利益外，還包括環(huán)境利益。所謂的“環(huán)境利益”，并不是指“環(huán)境”本身，而是原告“因利用環(huán)境而享受的利益”。這可以使環(huán)評(píng)訴訟的原告資格穩(wěn)定在一個(gè)可接受的水平，既不因過寬而成為“公益訴訟”，又不至于太窄而不符合環(huán)境行政的特質(zhì)。（3）法院在解釋《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》等具體條文之外還對(duì)立法宗旨與目的、相關(guān)的法律體系等予以關(guān)注。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考察該法律規(guī)范的具體規(guī)定和立法目的，參酌相關(guān)法律規(guī)范體系的立法宗旨，同時(shí)考慮被訴行政行為的目的、內(nèi)容和性質(zhì)［22］。正確認(rèn)識(shí)環(huán)評(píng)批復(fù)中利害關(guān)系之性質(zhì)，只要具有合理的可能性，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定具有原告之資格。

五 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)畢竟不同于傳統(tǒng)行政的特殊性，它奉行“預(yù)防原則”為圭臬，環(huán)境決策是一種預(yù)測(cè)決定，在環(huán)評(píng)作出當(dāng)時(shí)一般并不發(fā)生具體的現(xiàn)實(shí)權(quán)益侵害，如果一定以“現(xiàn)實(shí)權(quán)利或利益”的損害為原告資格要件，則未免失之過嚴(yán)；環(huán)評(píng)決策及建設(shè)項(xiàng)目是否對(duì)居民造成實(shí)質(zhì)性侵害，是在實(shí)質(zhì)性論辯中“越辯越明”的問題，不應(yīng)該對(duì)原告資格的判斷上設(shè)置過高的限制，否則將不利于發(fā)揮司法審查在監(jiān)控環(huán)評(píng)機(jī)關(guān)程序履行、建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)溝通場(chǎng)域方面的功能。在環(huán)評(píng)批復(fù)行政訴訟案中，在注重“本地意識(shí)”，注重解決“中國(guó)問題”的同時(shí)，也需要借鑒國(guó)外的法學(xué)理論。在保護(hù)規(guī)范理論下，采用“合理可能性標(biāo)準(zhǔn)”符合我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的預(yù)防性本質(zhì)屬性。因?yàn)?，我?guó)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前，應(yīng)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目可能對(duì)環(huán)境造成的影響，進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。環(huán)保部門在審查環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告時(shí)，如果存在違法，就有可能將有關(guān)公民置于項(xiàng)目實(shí)施后的環(huán)境危險(xiǎn)之中。因此，應(yīng)采取措施盡可能防止環(huán)境危險(xiǎn)的發(fā)生，在項(xiàng)目“可能”造成的環(huán)境影響還沒成為事實(shí)之前，真正“督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使行政職權(quán)”，從而實(shí)現(xiàn)《行政訴訟法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的基本目標(biāo)。當(dāng)然，對(duì)“可能的侵害”的解釋也不能過寬，否則會(huì)造成當(dāng)事人“虛構(gòu)”要件濫用訴權(quán)，造成司法不堪重負(fù)的后果。