歐陽慶芳， 文愛蓉

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

為貫徹習(xí)近平新時代生態(tài)文明思想，《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)創(chuàng)造性地確立了“綠色原則”，并規(guī)定了30條“綠色條款”。作為一部具有“生態(tài)世紀(jì)”烙印的民事實體法典，其規(guī)范了我國民事主體的行為活動，為我國生態(tài)環(huán)境法治保障提供了實體法律依據(jù)，同時也推動了我國民事訴訟法的綠色化運行，對民法典時代的檢察環(huán)境公益訴訟工作提出了新的挑戰(zhàn)。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的時代背景

《民法典》對“綠色原則”的創(chuàng)造性規(guī)定，是我國新時期生態(tài)文明戰(zhàn)略的突出體現(xiàn)，充分反映了我國現(xiàn)階段人民群眾對純凈水、新鮮空氣和宜居生存環(huán)境的需要與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不平衡不充分之間的矛盾，是應(yīng)對以資源消耗、環(huán)境污染、生態(tài)破壞為代價的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期的重要舉措[1]?！睹穹ǖ洹纷鳛槲覈嗣袢罕姟吧鐣畹陌倏迫珪?，理當(dāng)順應(yīng)人民群眾對美好生活環(huán)境的向往和需求，有效規(guī)范民事主體的行為活動符合生態(tài)文明理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保障法治水平為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航能力建設(shè)。生態(tài)環(huán)境問題是全球化的重要議題，呈現(xiàn)出多源頭、長潛伏、跨區(qū)域、難修復(fù)的突出特點，事關(guān)人類社會持續(xù)健康發(fā)展，亟需引起社會各界的持續(xù)重點關(guān)注。我國是人口大國，對資源需求量大，人均可支配自然資源較少，經(jīng)濟(jì)的迅猛騰飛造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，導(dǎo)致我國長期處于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)功能修復(fù)效果不佳的困境中，為保障生態(tài)環(huán)境資源的可持續(xù)、綠色化發(fā)展，必須培養(yǎng)綠色發(fā)展理念。

《民法典》對環(huán)境污染和生態(tài)破壞侵權(quán)責(zé)任的專章規(guī)定以及第1234條和第1235條對“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”相關(guān)權(quán)利的規(guī)定①，直接關(guān)涉檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的請求權(quán)基礎(chǔ)，將對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生重要影響。在民法典時代，精準(zhǔn)把握《民法典》對于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)問題的相關(guān)規(guī)定，準(zhǔn)確理解“綠色條款”并應(yīng)用于檢察環(huán)境民事公益訴訟司法實踐，將是檢察工作的重大課題。檢察機(jī)關(guān)在我國民事公益訴訟體系中，可提起消費民事公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟的職能優(yōu)化，一方面有利于促進(jìn)我國民事公益訴訟制度健全化、體系化發(fā)展；另一方面價值則體現(xiàn)為，對我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治水平提升具有獨特的促進(jìn)作用。2017年《民事訴訟法》修改賦予檢察機(jī)關(guān)維護(hù)環(huán)境公共利益的法律職能，明確了檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，相較于法律規(guī)定的其他社會組織，具有主體的優(yōu)越性、救濟(jì)的補(bǔ)充性等特點。檢察機(jī)關(guān)依法行使國家職能，維護(hù)國家和人民利益，能夠以其法律監(jiān)督職權(quán)督促行政監(jiān)管機(jī)關(guān)查處生態(tài)環(huán)境違法行為，依法履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，可以支持實力不足的社會組織提起環(huán)境公益訴訟，可以直接以“原告”身份提起環(huán)境民事公益訴訟。在“綠色民法典”時代，檢察機(jī)關(guān)依托法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與“公益訴訟起訴人”雙重身份，在生態(tài)功能修復(fù)和環(huán)境保護(hù)方面具有多重職能和作用。

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分?？沙掷m(xù)性發(fā)展的自然生態(tài)資源、舒適宜居的生活環(huán)境，是我國建設(shè)“和諧美麗”強(qiáng)國目標(biāo)的重要追求，是國家長治久安的基本保障，是持續(xù)發(fā)展的動力來源。因此必須盡快完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項制度，加快生態(tài)環(huán)境法治水平提升，發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)作為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法定主體的職能作用，為新時代我國生態(tài)環(huán)境綠色化發(fā)展提供更加優(yōu)質(zhì)的法律保障。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的綜合優(yōu)勢

1.主體優(yōu)勢

檢察機(jī)關(guān)是我國的國家機(jī)關(guān)，依法履行刑事公訴職能，履行法律監(jiān)督職權(quán)，自2015年檢察機(jī)關(guān)被授予在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作開始，我國檢察機(jī)關(guān)的公共利益維護(hù)者形象逐漸凸顯。2018年兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》賦予檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟起訴人”角色，理論界對此雖頗有爭論，但綜合考量，檢察機(jī)關(guān)作為具有“原告”身份的起訴主體，提起環(huán)境民事公益訴訟具有其獨特的主體優(yōu)勢。

首先，我國檢察機(jī)關(guān)具有獨立性，可依法獨立行使檢察權(quán)，具有司法機(jī)關(guān)地位，在環(huán)境民事公益訴訟中，可以解決“立案難”的問題。環(huán)境民事公益訴訟司法實踐中，部分社會環(huán)境組織為維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益提起環(huán)境民事公益訴訟時，常遭遇“立案難”的訴訟障礙。部分法院因缺乏環(huán)境民事公益訴訟實踐經(jīng)驗以及受“環(huán)境問題不歸我管，歸政府管”的習(xí)慣性思維影響，不愿受理社會環(huán)保組織提起的具有較大影響的環(huán)境民事公益訴訟案件[2]。行政機(jī)關(guān)基于固有的自利性，政府利益時常與公共利益發(fā)生割裂，在行政執(zhí)法中“規(guī)制失靈”現(xiàn)象普遍存在，行政執(zhí)法也并不是包治百病的“萬能靈藥”[3]。檢察機(jī)關(guān)的加入，一方面增強(qiáng)了起訴主體的適格性，提高了環(huán)境保護(hù)方的訴訟實力，另一方面也緩解了法院在無形之中承受的“政治壓力”，久拖不決的生態(tài)環(huán)境侵權(quán)問題，難免涉及行政機(jī)關(guān)的不想為、不作為、不盡為。

其次，檢察機(jī)關(guān)具有法定調(diào)查權(quán)，偵查經(jīng)驗豐富。專業(yè)化的證據(jù)收集與調(diào)查核實是環(huán)境民事公益訴訟案件的難點，保證在搜集證據(jù)過程中的各類調(diào)查核實行為的較強(qiáng)技術(shù)性和專業(yè)性是應(yīng)對環(huán)境民事公益訴訟的必然要求[4]。檢察機(jī)關(guān)作為國家公訴職能部門，在調(diào)查取證技術(shù)手段方面具有顯著優(yōu)勢，可以對抗實力雄厚的違法主體，能夠克服部分偵查難題，有效收集關(guān)鍵證據(jù)，達(dá)到懲治違法犯罪行為，保護(hù)環(huán)境公益的目的[5]。我國檢察機(jī)關(guān)是專門化的司法機(jī)關(guān)，以國家公權(quán)力為后盾，培養(yǎng)了大批高水平專業(yè)訴訟人才，作為起訴主體，承擔(dān)環(huán)境民事公益訴訟的“原告”職能，具有相應(yīng)的訴訟能力與訴訟水平。

2.經(jīng)驗優(yōu)勢

自2015年開展檢察公益訴訟試點工作以來，我國檢察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，積極提起環(huán)境公益訴訟，在案件數(shù)量上多于社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，相較于同期開展試點的檢察消費公益訴訟，司法實踐效果更突出、成果更顯著。2019年10月23日，最高人民檢察院檢察長張軍在《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中指出，2017年7月以來，共立案生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件118012件，占立案總數(shù)的54.96%。通過辦案督促治理被污染、損毀的耕地、濕地、林地、草原321萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾3104萬噸，追償修復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境費用34.5億元[6]。基于試點的豐富經(jīng)驗，在準(zhǔn)確適用《民法典》環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任條款方面，檢察機(jī)關(guān)具備更強(qiáng)的理解適用能力，可以厘清不同的請求權(quán)屬性，準(zhǔn)確適用修復(fù)責(zé)任與生態(tài)懲罰性賠償規(guī)定。

我國法定的環(huán)境公益訴訟起訴主體中，檢察機(jī)關(guān)相較于社會環(huán)保組織，具有更豐富的訴訟經(jīng)驗，一方面基于檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)公訴職能所積累的實踐經(jīng)驗，另一方面是檢察公益訴訟試點期間的全面探索以及檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度正式確立后的有效實施，檢察工作都取得了顯著的成就。環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量逐步增加，各級檢察機(jī)關(guān)都在探索中收獲了豐富的訴訟經(jīng)驗，提供了大量具有學(xué)習(xí)借鑒意義的指導(dǎo)性案例。2016年，江蘇省豐縣檢察院起訴當(dāng)?shù)匾辉旒垙S污染河流，檢察機(jī)關(guān)最初請求造紙廠賠償當(dāng)時查明的違法排污2000噸的生態(tài)修復(fù)費用，其后發(fā)現(xiàn)2000噸的生態(tài)修復(fù)費用根本不足以對排污企業(yè)起到威懾作用，于是檢察機(jī)關(guān)以咨詢專家意見所確定的26萬余元為基準(zhǔn)，提出要求承擔(dān)三倍至五倍懲罰性賠償責(zé)任，最終被告造紙廠被判決依法承擔(dān)四倍的懲罰性賠償責(zé)任。此案一出，引起理論界和實務(wù)界巨大爭議。此案的訴求得到法院支持，對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度構(gòu)建具有開創(chuàng)性意義。檢察機(jī)關(guān)在試點時期的創(chuàng)新性探索為檢察機(jī)關(guān)在民法典時代，適用《民法典》第1232條規(guī)定的“侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償”創(chuàng)造了經(jīng)驗基礎(chǔ)。

3.職權(quán)優(yōu)勢

我國檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使檢察監(jiān)督權(quán)，從功能上看，檢察監(jiān)督權(quán)可區(qū)分為“公權(quán)制約性監(jiān)督”與“社會治理性監(jiān)督”兩大類，可承擔(dān)雙重職能。“公權(quán)制約性監(jiān)督”是檢察機(jī)關(guān)基于各政府部門之間的權(quán)利制約對行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)濫用公權(quán)力行為形成的監(jiān)督；“社會治理性監(jiān)督”是基于國家的社會治理權(quán)和政府各部門之間的分工，針對違法犯罪行為行使訴權(quán)[3]。檢察機(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督權(quán)不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，可以充分發(fā)揮協(xié)調(diào)各方主體的作用，發(fā)揮共同推動環(huán)境保護(hù)水平提升的“統(tǒng)領(lǐng)”角色，實現(xiàn)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和“公益訴訟起訴人”雙重角色的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)擁有督促行政機(jī)關(guān)依法履職的監(jiān)督職權(quán)，通過提出檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)及時履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)；針對行政機(jī)關(guān)嚴(yán)重失職行為，在提出檢察建議無效的情況下，可以依法提起環(huán)境行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟起訴人”，在尊重社會環(huán)保組織工作職能的基礎(chǔ)上，可以督促適格環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟；當(dāng)環(huán)保組織能力欠缺，無法應(yīng)對訴訟負(fù)累時，可以提供技術(shù)、偵查、人員各方面的支持，通過發(fā)揮自身優(yōu)勢支持環(huán)保組織取得訴訟勝利；在行政機(jī)關(guān)與社會環(huán)保組織均怠于或不履行自身相應(yīng)職能時，檢察機(jī)關(guān)可以“原告”身份直接提起訴訟，以維護(hù)環(huán)境公共利益。

生態(tài)環(huán)境問題具有復(fù)雜性，涉及到多主體，關(guān)系到多方利益。生態(tài)環(huán)境問題的有效解決，離不開與多主體的溝通協(xié)調(diào)。檢察機(jī)關(guān)一方面與行政機(jī)關(guān)居于平等地位，可以依法督促行政機(jī)關(guān)履職，具備與行政機(jī)關(guān)平等交流的能力，能夠在案件處理中獲得行政部門的配合；另一方面具有統(tǒng)領(lǐng)社會組織的優(yōu)勢地位和實力，督促社會環(huán)保組織起訴或者支持其起訴都離不開社會環(huán)保組織的主動配合，檢察機(jī)關(guān)以其國家機(jī)關(guān)的身份地位以及實力，可以推動社會環(huán)保組織的積極性，增強(qiáng)環(huán)保組織維權(quán)的信心。

環(huán)境權(quán)益具有私益與公益的雙重屬性，環(huán)境公益訴訟的開展要充分平衡好公共利益與受侵害人民群眾私人權(quán)益的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職權(quán)有限，只能達(dá)到制止違法行為、修復(fù)受損環(huán)境的層面，對于受損害群體的補(bǔ)償不足。社會環(huán)保組織基于其非官方性，訴訟實力欠缺，缺乏人民群眾對它的信賴。檢察機(jī)關(guān)以其懲治犯罪的傳統(tǒng)形象，能夠在訴訟中得到人民群眾的充分信任和多方支持，能夠有效獲得侵權(quán)舉報、相關(guān)案件線索提供等便利，對于最終環(huán)境修復(fù)費用的使用以及懲罰性賠償金的使用，可以保證公開透明，讓人民群眾感受到公平正義。

總體而言，檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟職能的發(fā)揮具有謙抑性、嵌入性、平和性和伸縮性的特點，符合“雙贏多贏共贏”的檢察理念[7]。在協(xié)調(diào)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)依法履職，督促、支持社會環(huán)保組織提起訴訟，保證人民群眾合法權(quán)益和實現(xiàn)公平正義方面，均有其獨特優(yōu)勢。

三、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的履職障礙

1.“公益訴訟起訴人”角色遭質(zhì)疑

在當(dāng)前我國法律體系中，檢察機(jī)關(guān)是傳統(tǒng)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與新時期“公益訴訟起訴人”雙重職能的統(tǒng)一體，正是由于檢察機(jī)關(guān)的雙重身份導(dǎo)致理論研究與司法實踐中，對檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟起訴人”角色的正當(dāng)性、合法性、合理性提出了質(zhì)疑。有學(xué)者提出觀點，否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的公益屬性，認(rèn)為其并非純粹的公益訴訟，包含了部分私益訴求。環(huán)境公共利益的享有主體是整個社會，而檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，其受益主體具有群體性、集體性特點。因此，從本質(zhì)上理解檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)為通過生態(tài)環(huán)境作為訴訟的中介，最終達(dá)到對某一受到污染“社群”的救濟(jì)[8]。還有部分學(xué)者以我國民事訴訟基本理論為出發(fā)點，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的“原告”，違背了民事訴訟當(dāng)事人平等原則，其作為具備法律監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)參與訴訟時，將破壞被監(jiān)督者法院的中立性，作為國家機(jī)關(guān)充當(dāng)原告時，打破了“兩造”平等地位，且在訴訟中，檢察機(jī)關(guān)必然有著追求勝訴結(jié)果的“自身利益”[9]。有研究者提出，檢察機(jī)關(guān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益職能的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)受到制約，若環(huán)境保護(hù)職能的不當(dāng)發(fā)揮，將損害公民個人享有的訴訟權(quán)益以及行政監(jiān)管部門的法定職責(zé)，造成公民的受損權(quán)益無法得到補(bǔ)償，給行政機(jī)關(guān)井然有序的監(jiān)管造成不必要的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致監(jiān)管工作失序[10]。

2.環(huán)境侵權(quán)案件線索來源不足

《民事訴訟法》第55條第二款規(guī)定“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，損害社會公共利益的行為”可以向人民法院提起訴訟。此規(guī)定既明確了檢察機(jī)關(guān)起訴主體的合法身份，也限制了檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體控訴生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為的職能發(fā)揮，為檢察機(jī)關(guān)獲取生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件線索設(shè)置了阻礙。我國檢察機(jī)關(guān)以履行刑事公訴職能為主，在依法履職中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的違法行為具有有限性。多數(shù)情況下，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起刑事附帶民事公益訴訟的方式達(dá)到維護(hù)環(huán)境權(quán)益的目的。因此，在司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)僅僅依靠履行傳統(tǒng)職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的案件線索來提起環(huán)境民事公益訴訟，會嚴(yán)重限制檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟職能的發(fā)揮。

生態(tài)環(huán)境侵權(quán)的“第一發(fā)現(xiàn)人”為人民群眾，當(dāng)人民群眾發(fā)現(xiàn)違法主體污染環(huán)境、嚴(yán)重破壞生態(tài)時，缺乏主動向有關(guān)部門進(jìn)行檢舉揭發(fā)的積極性，造成這一現(xiàn)象的原因，是檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會環(huán)保組織等維權(quán)主體環(huán)保維權(quán)宣傳不到位，沒有提供給人民群眾暢通的檢舉渠道，從而導(dǎo)致人民群眾面對違法行為能忍則忍，持有“放棄治療”的消極心理。生態(tài)破壞與環(huán)境污染違法行為的第一責(zé)任體為環(huán)境監(jiān)管行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為“候補(bǔ)選手”。如何準(zhǔn)確獲取有效案件線索，是制約檢察機(jī)關(guān)在實踐中發(fā)揮環(huán)保職能的重要因素。我國相關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，必須履行前置程序，即向依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，依法督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)。與此同時，檢察機(jī)關(guān)還可以督促符合法定條件的社會環(huán)保組織提起公益訴訟。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)與社會環(huán)保組織均不依法維護(hù)環(huán)境權(quán)益，而環(huán)境侵權(quán)仍在繼續(xù)發(fā)生的，檢察機(jī)關(guān)才能夠展開案件調(diào)查，審查是否提起環(huán)境民事公益訴訟，這其中存在漫長的溝通時間，在等待中伴隨著證據(jù)的滅失以及“打草驚蛇”等風(fēng)險，從而給檢察機(jī)關(guān)確定案件線索，準(zhǔn)確提起環(huán)境民事公益訴訟造成阻礙。

3.責(zé)任主體缺乏協(xié)調(diào)配合

生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及政府、企業(yè)、公眾等各類主體權(quán)責(zé)，只有各主體共同配合，才能構(gòu)架良好的環(huán)境保護(hù)格局。在檢察環(huán)境公益訴訟施行初期，各項制度規(guī)定不夠全面，多方主體無法準(zhǔn)確找準(zhǔn)自身定位，無法清晰認(rèn)定自身職責(zé)，從而導(dǎo)致多方主體缺乏有效溝通配合，造成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的無序性。

《環(huán)境保護(hù)法》第六條明確規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”并首次賦予環(huán)境保護(hù)目標(biāo)以強(qiáng)制效力，將其納入地方政府的政績考核體系[11]。作為法定的責(zé)任主體，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)中屬于第一監(jiān)管人，其本身職責(zé)不僅僅在侵害環(huán)境權(quán)益違法行為發(fā)生之時產(chǎn)生作用，在日常行政事務(wù)中就負(fù)有保護(hù)環(huán)境、監(jiān)測環(huán)境狀況的職能要求。環(huán)境監(jiān)管部門擁有大量的環(huán)境檢測數(shù)據(jù)，對于生態(tài)環(huán)境的發(fā)展?fàn)顩r較為清楚。在司法實踐中，無論是私益環(huán)境維權(quán)訴訟還是環(huán)境公益訴訟，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合的積極性不高，尤其是私益訴訟維權(quán)主體向行政監(jiān)管機(jī)關(guān)尋求數(shù)據(jù)支持或證據(jù)提供時，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)往往能推則推，不同部門之間存在“踢皮球”現(xiàn)象。檢察機(jī)關(guān)的加入，雖然打消了行政監(jiān)管機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)提供合法性的疑慮，但基于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份地位，對于涉及行政機(jī)關(guān)自身履職問題的案件，存在蓄意隱瞞、逃避責(zé)任的現(xiàn)象。檢察機(jī)關(guān)與社會環(huán)保組織之間，檢察機(jī)關(guān)扮演著幫助者與支持者的角色，由于雙方缺乏有效的溝通機(jī)制，在檢察機(jī)關(guān)履行督促起訴、支持起訴職責(zé)時，暴露出對社會環(huán)保組織起訴資格不明確，起訴實力評估有差異等問題，加之在檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮環(huán)境公益職能時缺乏與社會環(huán)保組織的合作意識，導(dǎo)致雙方的配合效果欠佳。

四、民法典時代優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益職能的建議

“綠色民法典”的問世，為我國檢察公益訴訟制度未來發(fā)展給予了方向和路徑指引，為檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟中進(jìn)一步發(fā)揮職能作用提供了實體法支撐，“綠色原則”的確立和“綠色條款”的規(guī)定，對檢察機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境民事公益訴訟職能提出了新要求。在民法典時代，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在準(zhǔn)確理解和適用民法典相關(guān)規(guī)定的前提下，進(jìn)一步明確自身定位，發(fā)揮主體職能，推動“綠色原則”貫徹實施，讓環(huán)境保護(hù)司法工作從“案結(jié)事了”向生態(tài)最終恢復(fù)轉(zhuǎn)變。

1.明確“公益訴訟起訴人”的職責(zé)權(quán)限

我國法律賦予檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟起訴人”的主體資格，是對檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟的直接肯定，源于檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)利屬性以及法律監(jiān)督職能。北京大學(xué)法學(xué)院傅郁林教授認(rèn)為：“憲法意義上的法律監(jiān)督權(quán)可以區(qū)分為守法監(jiān)督權(quán)和執(zhí)法監(jiān)督權(quán)?！币虼藱z察機(jī)關(guān)在環(huán)境公共利益保護(hù)中發(fā)揮其法律監(jiān)督權(quán)在社會管理領(lǐng)域的效力并無不當(dāng)[12]。在民法典時代，生態(tài)文明發(fā)展理念已形成全社會共識，“綠色原則”在首要層面上，是民事活動主體必須遵守的基本行為準(zhǔn)則，從更深層次理解，則是司法行政機(jī)關(guān)在依法履職中也應(yīng)當(dāng)踐行的基本原則。

民法典時代，優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)工作職能，進(jìn)一步發(fā)揮作為環(huán)境民事公益訴訟起訴主體的作用，應(yīng)當(dāng)堅持以下基本原則：

第一，堅持“綠色原則”為引領(lǐng)。在民法典時代，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境是環(huán)境民事公益訴訟的根本目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以此為出發(fā)點和落腳點，發(fā)揮維護(hù)環(huán)境公益職能。我國生態(tài)環(huán)境歷史遺留問題眾多，長期處于“邊發(fā)展，邊污染，邊治理”的困境中，形成了“企業(yè)污染，群眾受害，國家治理”的怪圈。在生態(tài)文明發(fā)展新時期，檢察機(jī)關(guān)以刑事公訴職能為基礎(chǔ)，發(fā)揮好懲治環(huán)境違法犯罪作用的基礎(chǔ)上，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境功能修復(fù)為新的職能目標(biāo)，發(fā)揮好公益訴訟檢察職能，以《民法典》侵權(quán)責(zé)任編關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的懲罰性賠償制度以及生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)責(zé)任和賠償規(guī)則為直接的法律依據(jù)，推動檢察工作順應(yīng)時代要求，強(qiáng)化檢察環(huán)境公益訴訟的生態(tài)環(huán)境法治保障作用。

第二，注重謙抑性原則。檢察機(jī)關(guān)在充分發(fā)揮“公益訴訟起訴人”主體職能中，應(yīng)明確把握權(quán)力邊界，既不“包打天下”，避免越位干擾行政機(jī)關(guān)正常履職；又不搞“一團(tuán)和氣”，充分發(fā)揮監(jiān)督作用，協(xié)調(diào)政府部門、社會組織、公民群體共同解決環(huán)境治理難題?！睹袷略V訟法》第55條對檢察機(jī)關(guān)作為“原告”直接提起環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置了前置程序，即為對檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的適當(dāng)限制。負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政部門在專業(yè)技術(shù)、設(shè)備、執(zhí)法手段等方面都具有優(yōu)勢，是保護(hù)環(huán)境公共利益的主要力量。司法作為維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，是對環(huán)境行政執(zhí)法的重要補(bǔ)充和有效監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在履職過程中，應(yīng)避免檢察監(jiān)督權(quán)與環(huán)境行政權(quán)失衡，首先應(yīng)當(dāng)向負(fù)有法定環(huán)境監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，在檢察建議不被采納，且環(huán)境受損狀態(tài)仍在持續(xù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起環(huán)境民事公益訴訟[13]。在日常工作中，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)與本行政區(qū)域內(nèi)的社會環(huán)保組織加強(qiáng)工作交流，對于具體環(huán)境侵權(quán)問題，能夠清晰判斷是否存在適格的社會環(huán)保組織，以及環(huán)保組織是否具備維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的能力，可以提起環(huán)境民事公益訴訟，從而進(jìn)一步履行督促、支持起訴職能。其次，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟準(zhǔn)備工作時，應(yīng)加強(qiáng)與具有利害關(guān)系公民的溝通，明確人民群眾的基本訴求，協(xié)調(diào)好私益訴訟與公益訴訟的關(guān)系，避免訴權(quán)產(chǎn)生沖突，造成司法效率的低下和訴訟資源的浪費。

2.堅持多方共治，加強(qiáng)司法保障

民法典時代，檢察環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)侵害環(huán)境公共利益的治理漏洞，有效發(fā)揮司法在維護(hù)環(huán)境公益方面的效能，為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)，順應(yīng)時代生態(tài)文明觀的發(fā)展思路，形成全社會共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的良好格局。貫徹“共建共治共享”治理理念，堅持多方共治，明晰行政監(jiān)管機(jī)關(guān)、社會環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)、公眾以及企業(yè)等各類主體的權(quán)責(zé)，暢通溝通渠道，是有效落實“綠色原則”，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要治理舉措。

構(gòu)建環(huán)境治理執(zhí)法司法共同推進(jìn)制度。檢察機(jī)關(guān)作為有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的國家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其“法律監(jiān)督者”與“公益訴訟起訴人”的雙重身份與多項職權(quán)，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職責(zé)督促環(huán)境破壞的刑事責(zé)任、民事責(zé)任、環(huán)境恢復(fù)責(zé)任“承擔(dān)到位”和相關(guān)執(zhí)法部門的監(jiān)管責(zé)任、治理責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任全面“履職到位”。針對生態(tài)環(huán)境問題，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，監(jiān)測環(huán)境數(shù)據(jù)，社會環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職，并相互支持起訴，通報自己掌握的案件線索，共同建立環(huán)境損害鑒定專家和鑒定機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)，并實現(xiàn)行政執(zhí)法、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟及環(huán)境刑事案件的證據(jù)相互轉(zhuǎn)化認(rèn)定[14]。檢察機(jī)關(guān)依法決定提起環(huán)境民事公益訴訟的案件，應(yīng)及時與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行證據(jù)提取、數(shù)據(jù)對接、案情通報等工作，同時與審判機(jī)關(guān)保持溝通，了解公民提起環(huán)境侵權(quán)訴訟情況，避免訴權(quán)沖突。在判決執(zhí)行階段，行政機(jī)關(guān)、社會環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)以及審判機(jī)關(guān)應(yīng)做好工作配合，共同確保判決內(nèi)容的執(zhí)行，狠抓環(huán)境修復(fù)責(zé)任的準(zhǔn)確落實，對于“增殖放流”“補(bǔ)植復(fù)綠”等責(zé)任承擔(dān)方式，需要各主體的長期監(jiān)督管理，才能夠保證責(zé)任的履行落到實處。

拓寬人民群眾參與渠道。生態(tài)環(huán)境治理為了人民，生態(tài)環(huán)境治理依靠人民，保障人民群眾充分參與到生態(tài)環(huán)境治理中來，是堅持黨中央“以人民為主體”理念的基本要求[15]。檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)以及社會環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)工作配合，共同或者獨立組建完善的人民群眾生態(tài)環(huán)境問題舉報投訴機(jī)制，擴(kuò)大生態(tài)普法宣傳范圍，形成全方位打擊生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為的監(jiān)督體系，將投訴維權(quán)途徑傳達(dá)到人民群眾的家門口，提高人民群眾參與積極性，壯大生態(tài)環(huán)境保護(hù)隊伍，通過人民群眾的“眼睛”，監(jiān)督民事主體的行為活動遵循“綠色原則”。人民群眾的廣泛參與，一方面可以拓寬檢察機(jī)關(guān)案件來源渠道，維護(hù)人民群眾的切身利益，是保障人民生活幸福、實現(xiàn)生態(tài)文明、法治文明的重要追求；另一方面，有利于生態(tài)環(huán)境治理實現(xiàn)“早發(fā)現(xiàn)，早治療”，及時運用行政監(jiān)管手段解決情節(jié)輕微生態(tài)環(huán)境問題，避免損失的擴(kuò)大，有利于生態(tài)功能修復(fù)。

3.探索檢察環(huán)境公益職能發(fā)揮新模式

《民法典》是規(guī)范民事主體活動的法律準(zhǔn)則，作為檢察民事工作的實體法依據(jù)，其影響力直接促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴訟職能優(yōu)化。在民法典時代，檢察機(jī)關(guān)必須順應(yīng)黨和國家的法治總要求，推動檢察工作的創(chuàng)新性發(fā)展，以頒布實施民法典為動力，加強(qiáng)公益訴訟檢察工作，履行好公共利益代表的職責(zé)使命。

靈活運用替代性修復(fù)責(zé)任方式?！睹穹ǖ洹返?234條明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境侵權(quán)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的修復(fù)責(zé)任②。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中，可據(jù)此要求侵權(quán)行為人履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任，且本條規(guī)定的實質(zhì)是將生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)原狀?；谏鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)的難度大、耗時長等特點，檢察機(jī)關(guān)在提出此項訴訟請求后，應(yīng)根據(jù)受損生態(tài)環(huán)境特點，評估修復(fù)可能性，靈活運用“增殖放流”“補(bǔ)植復(fù)綠”等替代性修復(fù)責(zé)任承擔(dān)方式，建立完善的監(jiān)管落實機(jī)制，保障侵權(quán)人修復(fù)責(zé)任履行到位，并定期進(jìn)行環(huán)境檢測，對于常見的“增殖放流”“補(bǔ)植復(fù)綠”等生態(tài)修復(fù)責(zé)任方式，以及侵權(quán)人提出的替代性責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行綜合的生態(tài)評估，確保修復(fù)效果有利于生態(tài)環(huán)境功能的恢復(fù)。

探索生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償責(zé)任的適用。檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體，在依法提起環(huán)境民事公益訴訟制度建設(shè)初期，相關(guān)法律對于生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任缺乏明文規(guī)定，司法實踐中缺乏執(zhí)行依據(jù)，《民法典》第1235條對于生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的規(guī)定③，對檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中提起生態(tài)環(huán)境損害賠償提供了法律依據(jù)，同時也對檢察機(jī)關(guān)的職能發(fā)揮提出了更高的要求，如何準(zhǔn)確認(rèn)定“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失”，“清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用”如何提前預(yù)算明確訴求，都需要檢察機(jī)關(guān)在實踐中不斷探索可行性方案，加強(qiáng)與專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)的合作，共同解決生態(tài)環(huán)境損害鑒定難度大、鑒定周期長、鑒定費用高等困難，始終以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為核心目標(biāo)，不斷創(chuàng)新檢察工作方式。同時應(yīng)從司法實踐中總結(jié)經(jīng)驗，分析司法實踐數(shù)據(jù)，為進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任適用提供有效建議。

注釋：

① 《中華人民共和國民法典》第1234條規(guī)定“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)?！钡?235條規(guī)定“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費用：(一)生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；(二)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；(三)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用；(四)清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用；(五)防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費用?！?/p>

② 《中華人民共和國民法典》第1234條規(guī)定“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)?！?/p>

③ 《中華人民共和國民法典》第1235條規(guī)定“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費用：(一)生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；(二)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；(三)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用；(四)清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用；(五)防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費用?！?/p>