文豐安

（重慶社會科學院 改革雜志社，重慶 400020）

信任始于坦誠，共識源自協(xié)商。 長期以來，中央和地方政府、基層組織、非營利組織、公民之間的互動關(guān)系都在朝著協(xié)同關(guān)系的方向發(fā)展。 隨著全球化、信息化的迅捷發(fā)展，以及公共議題的跨域擴散，國家與國家之間、地方與地方之間的行為邊界逐漸模糊，而國家與國家之間的合作、地方或區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展卻成為主要的發(fā)展趨勢。 當前，我國基層社會的階層結(jié)構(gòu)及思想認識多元化，政府大包大攬、主要依靠行政命令解決問題的管理模式越來越難收到滿意成效，在治理體制上迫切需要實現(xiàn)從“一元”治理方式向“多元”治理方式轉(zhuǎn)變。 因此，通過參與協(xié)商各方的理性表達達成共識的基層協(xié)商民主，既是新時代促進多元參與、提升基層協(xié)商治理水平的有效途徑，也是國家治理效能得到新提升、社會主義民主法治更健全、社會公平正義進一步彰顯的現(xiàn)實要求，是貫徹落實十九屆五中全會精神的重要舉措。

一、基層協(xié)商治理問題提出

基層協(xié)商治理是為了更好地實現(xiàn)基層民主而采取的一種治理方式。 20 世紀80 年代以來，世界各國紛紛興起治理改革，推動政府再造運動，各國協(xié)同關(guān)系發(fā)展普遍呈現(xiàn)共同的合作理念和積極趨勢。 這些趨勢與機構(gòu)重建有關(guān)， 但重點是協(xié)商治理。 基層協(xié)商治理體系在社會變革中發(fā)生很多變化，其變化主要包括邁向多層次治理體系、構(gòu)建協(xié)同機制，建立“整體型”政府，以及發(fā)展多中心治理體系等內(nèi)容。 隨著互聯(lián)網(wǎng)的深入發(fā)展，網(wǎng)絡架構(gòu)也發(fā)生一定的變化，其變化主要包括協(xié)商治理工具的轉(zhuǎn)移和協(xié)作治理網(wǎng)絡的建立。新的時代、新的趨勢、新的發(fā)展需要基層協(xié)商治理深入發(fā)展，主要包括擴大地方分權(quán)、加強基層政治治理、構(gòu)建基層事務參與制度、建立協(xié)商治理問責制度。

協(xié)商治理的研究從聯(lián)邦主義延伸而來，主要從兩方面切入：一為法制或結(jié)構(gòu)途徑，二為管轄權(quán)間財政關(guān)系的研究途徑。 前者認為中央與地方關(guān)系是一國體制不可或缺的部分，其關(guān)心重點是在權(quán)力分立和權(quán)力分享體制原則下，中央與地方關(guān)系的定位、政府層級功能的劃分，以及在此體制下正式權(quán)威與責任的分配。而后者則從財政資源分配與運用程度，探討各級政府政策分工與行政收支關(guān)系，側(cè)重稅源責任的分配和從某一層級政府至另一層級政府的轉(zhuǎn)移支出方式。

治理這一概念原本只探討中央與地方互動的府際關(guān)系，后逐漸推衍為府際協(xié)商治理，其范疇也擴展延伸至基層自治團體的橫向府際合作伙伴，以及公私部門的跨部門協(xié)同合作伙伴關(guān)系。 據(jù)此，從上述內(nèi)容延伸而來，府際合作伙伴關(guān)系的形塑，應著力于兩個方面：一方面，朝向于政策與管理的責任明確劃分， 包含在政府層級中稅收與支出的權(quán)力；另一方面，則趨向于各級政府間共同承擔責任。增加基層自治團體在區(qū)域發(fā)展中的角色比重，最終使得府際伙伴的互動形態(tài)破除更多藩籬，以促進協(xié)力合作。

從社會沖突理論的角度看，在社會發(fā)展變革的現(xiàn)階段，基層協(xié)商治理存在一定的矛盾是必然的，因為在社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)部群體有不同的利益訴求。因此，在轉(zhuǎn)型過程中，合理的官僚制度在國家治理中的差異很難在短時間內(nèi)消除。 從積極的角度來看，這就是社會概念的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的合法性、資源配置的合理化以及不同利益相關(guān)者之間的溝通。 為了實現(xiàn)治理目標，有必要明確協(xié)商的目的，建立具體的協(xié)商治理體系，突出公眾參與、開放，實現(xiàn)國家與社會之間的理性溝通、協(xié)商和討論。在實踐中要廣泛地吸收包含基層在內(nèi)的多方意見和建議，經(jīng)過多方論證和充分討論，讓決策更加有效和科學。 事實上，能否善用經(jīng)常性的協(xié)調(diào)和對話機制，在很大程度上決定了決策是否具有科學性與公信力。

二、基層協(xié)商治理相關(guān)研究述評

關(guān)于基層協(xié)商治理，許多專家學者從不同方面進行了深入的探討。

關(guān)于基層協(xié)商民主的作用。張?zhí)照J為:“基層治理是國家治理體系的微觀層面,實現(xiàn)基層善治是推動國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 ”[1]徐明強認為：“新時代的基層協(xié)商治理更具針對性地進行基層協(xié)商治理的制度供給。 ”[2]吳曉霞認為：“確保協(xié)商民主真正嵌入基層社會治理，切實需要可行的制度化和規(guī)范化措施，這是基層治理現(xiàn)代化的必要保障。 ”[3]曹帥、許開軼認為：“基層政協(xié)協(xié)商民主可以豐富民眾的政治體驗，孵化參與、寬容、理性的公共精神，推動基層協(xié)商民主文化建設?！盵4]張春照認為：“構(gòu)建新型城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系， 促進實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化，是解決當前我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理問題的主要路徑……”[5]郭雨佳等認為：“加強頂層設計，鼓勵基層試點，提升農(nóng)村干部和群眾對協(xié)商民主的制度認同，持續(xù)推進協(xié)商民主制度創(chuàng)新，是進一步推動農(nóng)村協(xié)商民主制度化發(fā)展的當務之急?！盵6]喬貴平認為：“社會主義協(xié)商民主實踐，特別在基層，在改變當代中國的治理方式、 推進黨群聯(lián)系制度化、提升政府治理績效、化解社會矛盾等方面顯現(xiàn)出較強的治理效能。 ”[7]

關(guān)于基層協(xié)商民主的實施路徑。 李姚姚認為：“在推動協(xié)商演進和制度化的過程中，學習機制、實驗與調(diào)試機制、應激反應機制和互惠機制等四種機制具有重要的作用?！盵8]王可園認為：“必須加強農(nóng)村協(xié)商治理的程序化、制度化建設，使農(nóng)村基層協(xié)商有規(guī)可守、有章可循、有序可遵”“提升民眾的協(xié)商治理意識和能力是促進村民自治有效實現(xiàn)的途徑之一。 ”[9]吳曉霞認為：“將協(xié)商民主嵌入到原有基層社會結(jié)構(gòu)和政治發(fā)展過程中，是推進基層治理現(xiàn)代化的可行路徑。 ”[10]白月認為：“應重視協(xié)商價值、厘清協(xié)商主體、明確協(xié)商內(nèi)容、掌握協(xié)商方式，使基層協(xié)商民主在實踐中取得較好的成效。 ”[11]王芳、陳進華認為：“從基層社區(qū)事務的公共決策開始，充分調(diào)動居民參與的熱情，擴大協(xié)商范圍，平衡利益訴求。 ”[12]

關(guān)于基層協(xié)商民主中體現(xiàn)黨的領導。胡永保等人指出：“中國農(nóng)村基層協(xié)商治理的協(xié)商性實踐形態(tài)體現(xiàn)了黨領導下的多元主體互動合作、民主共治的協(xié)商治理。 ”[13]王洪樹、張茂一認為：“新時代加強和改善黨的領導也對協(xié)商民主的發(fā)展提出了新的要求。 ”[14]李傳兵認為：“協(xié)商民主在中國的國家治理演進中具有深厚的中國特色制度邏輯，突出表現(xiàn)就是人民民主底色和執(zhí)政黨引導的實踐特征。 ”[15]任寶玉認為：“中國特色社會主義協(xié)商民主的領導力量和根本保障是中國共產(chǎn)黨。 ”[16]

綜上可見，基層協(xié)商治理是學界持續(xù)關(guān)注的問題。 從某種意義上講，基層協(xié)商也體現(xiàn)著干群之間的“意見互動”。以上研究為更好地理解基層協(xié)商治理的作用、實施路徑以及黨的領導的體現(xiàn)等方面提供了借鑒，也為本文的研究厘清了目標。 本文擬就協(xié)商體系的建構(gòu)、協(xié)商網(wǎng)絡的建立和協(xié)商治理的發(fā)展路徑進行探討。

三、新時代基層協(xié)商治理體系建構(gòu)

新時代基層協(xié)商治理的意義與價值在于我國在政策制定方面更具有群眾基礎，更能體現(xiàn)廣大基層群眾的意愿，也更能夠體現(xiàn)基層廣大人民群眾的政治選擇。 從根本而言，新時代基層協(xié)商治理的重要性就在于其更符合我國的發(fā)展現(xiàn)實需求，有利于推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下基層協(xié)商治理目標的實現(xiàn)。

（一）實施多層次治理體制

多層次治理體制是一種空間上的多中心、主體上的多中心及權(quán)力使用上的多中心治理體制，其具體運作方式則是針對公共議題屬性的不同，由某一發(fā)動者或是某一層次的組織發(fā)起和整合。 例如處理汽車尾氣污染環(huán)境的問題時，需要中央政府或在中央政府主導下制定相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)范，如空氣污染防治法等；而基層政府則應擁有充分的公權(quán)力，如建立鼓勵鄰里間上班的共乘制度，甚至是可以實施跨區(qū)域間交通運輸?shù)目毓艿取?通過中央政府、基層政府、區(qū)域組織以及民間社會彼此之間協(xié)同型伙伴治理體制的建立，才能有效達成地方治理的目標。多層次的治理體制建立需要在具有凝聚力和戰(zhàn)斗力的基層黨組織領導的基礎上，在多部門參與和多措施規(guī)范的基層治理體制下共同推進。

多部門參與促進基層協(xié)商共建進程。 一是要進一步完善基層的各級服務體系，滿足社會群眾多樣化、多層次、多方面的服務需求，積極推進以就業(yè)、教育、文化、體育、社會保險、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助、計劃生育等為主要內(nèi)容的政府公共服務覆蓋基層，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。 二是要采取多種方式，積極鼓勵各類組織、企業(yè)和個人創(chuàng)辦與群眾生活密切相關(guān)的基層社區(qū)服務業(yè)，對開展公益性服務和社會力量興辦的微利服務給予政策和資金扶持，采取多措施規(guī)范基層治理制度。首先要按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合的要求，逐步理順政府和社區(qū)組織在社區(qū)公共管理與服務中的功能及權(quán)責關(guān)系，制定權(quán)力清單，縣級層面可探索建立社區(qū)準入相關(guān)制度，實行社區(qū)公共事務分類管理。其次，基層各級黨委、政府及相關(guān)職能部門應尊重和維護基層的合法權(quán)益，指導其依法開展自治，幫助解決工作的實際困難，并自覺接受各方面的監(jiān)督和評議。 多舉措提高基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。 基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力是多層次治理體制實施的重要保障，可以通過系列措施提高凝聚力和戰(zhàn)斗力。 如利用黨內(nèi)開展“兩學一做”“‘不忘初心、牢記使命’主題教育”等工作的契機，建立“橫向到邊、縱向到底”的組織領導體系，主動抓好基層的學習培訓和實踐鍛煉，將基層人員納入教育管理服務范圍，形成基層的動態(tài)管理機制，使其能夠積極參與基層事務的民主管理和志愿服務，作推進基層治理的表率。

（二）促進多中心協(xié)同治理

多中心治理觀念取代傳統(tǒng)府際關(guān)系的單中心治理觀念的思維邏輯，是協(xié)商治理理念最先導入的基本價值取向，同時也是整個基層協(xié)商治理實踐行動的出發(fā)點。 在基層協(xié)商治理中，多中心合作是為了有效開展公共事務管理和提供公共服務，實現(xiàn)基層組織可持續(xù)發(fā)展的目標。基層社會中的多方參與者通過相互博棄、 相互調(diào)整和合作形成互動關(guān)系，形成多元化的公共事務管理系統(tǒng)。 這種治理制度顯現(xiàn)出4 個方面的特性：一是多中心治理結(jié)構(gòu)中存在群眾自主管理的力量。 二是多中心治理強調(diào)群眾參與和社區(qū)自治。 三是多中心治理強調(diào)決策主體的利益是多元的，且需經(jīng)過沖突、對話、協(xié)商、妥協(xié)，才能平衡和整合。 四是多中心治理通過多種制度選擇來提供公共服務。

在上述特性的指引下，促進多中心協(xié)同治理應從兩方面著手：一是賦權(quán)社區(qū)進行自我管理，即基層政府在確保黨的領導前提下，將權(quán)力下放到社區(qū)，將公共事務的治理和控制權(quán)移交給社區(qū)，并將社區(qū)從政府的附屬地位中解放出來，成為真正的基層自治組織。 二是建立競爭性府際關(guān)系，即在多中心治理下，每個基層政府均為了確保公共服務的效率與質(zhì)量而提供給公民多樣化的服務選擇，從而有助于建構(gòu)競爭性府際關(guān)系。 這種競爭性府際關(guān)系帶來了基層政府間的相互合作與相互協(xié)同，提高了公共服務的效率[17]。

（三）構(gòu)建“整體型”政府治理機制

隨著網(wǎng)絡化、信息化在全領域的應用和發(fā)展，以專業(yè)分工、功能分化、層級節(jié)制等為特點的政府管理模式日益暴露出弊端[18]。 在20 世紀90 年代，以英國為代表的西方國家開始了從中央到地方的“整體政府”改革。 當前，中國基層政府在具體運作中出現(xiàn)的“碎片化”問題也日益明顯，這在一定程度上制約了服務型政府的建設。 “整體型”政府治理對克服這些問題具有重要意義。 鑒于全球政治、經(jīng)濟形勢快速變化，全球化、區(qū)域化的風潮同樣滲入政府的治理機制，快速變化已成為常態(tài)，基層政府的治理理念也必須更新以求適應快速變化的趨勢。“整體型”政府旨在使政府成為一個預防性、綜合性以及注重結(jié)果的政府。 它可以跨越組織障礙，為人民提供更好的公共服務。 “整體型”政府治理是對具有職能分工的政府組織的傳統(tǒng)官僚管理或主張?zhí)峁┓稚⒌墓卜盏男鹿补芾淼膹氐追穸?。它甚至被認為是21 世紀行政模式的第一次轉(zhuǎn)型。原因是傳統(tǒng)公共行政和新公共管理所采取的行政創(chuàng)新更多地處于管理技術(shù)層面，如果政府部門的組織結(jié)構(gòu)仍然在功能上有所區(qū)別，那么，專業(yè)化和地方保護主義將導致組織之間協(xié)調(diào)和整合的困難以及政策的不一致。 為了解決這些問題，建議建立一個“整體型”政府的總體治理機制。 這個“整體型”政府應注重行政文化建設，強調(diào)信任、管理和協(xié)作，關(guān)注社會個體需要，關(guān)注公務員的發(fā)展。 “整體型”政府行政文化的形成是基于對服務對象信念、態(tài)度、價值觀、習慣的識別，并提出預防措施。 這就要求“整體型”政府發(fā)揮自主權(quán)，確保其不會超越自己的權(quán)力范圍，接受可以與現(xiàn)有文化相結(jié)合的考驗。

四、新時代基層協(xié)商治理的網(wǎng)絡構(gòu)建

隨著數(shù)字時代的到來和社會結(jié)構(gòu)的變遷，網(wǎng)絡不再局限于互聯(lián)網(wǎng)的范疇，而是個人與個人、個人與組織、組織與組織之間的相互依賴和相互作用所構(gòu)成的復雜系統(tǒng)。 其中，最主要的是參與者的多元性。 在政治學領域，網(wǎng)絡作為政府、市場、社會和公民之間相互連接的節(jié)點，與基層協(xié)商治理內(nèi)在契合，發(fā)揮好網(wǎng)絡的優(yōu)勢有利于提高基層協(xié)商治理的效率。

（一）基層協(xié)商治理網(wǎng)絡體系構(gòu)建的基礎

完備的信息可以讓人們對問題有全面的了解，也更容易對問題達成共識，并且可以讓更多的相關(guān)主體參與到協(xié)商對話中來。 在中央頂層設計的基礎上建立基層協(xié)商治理的相關(guān)機制，就要“深刻認識新時代黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的品格特色：實踐現(xiàn)實性和問題導向性相統(tǒng)籌。 ”[19]深刻理解黨和國家的戰(zhàn)略部署，從而為基層協(xié)商治理機制的建立找到理論依據(jù)。 一是網(wǎng)絡論壇、協(xié)商在線直播的形式可以增強基層群眾的廣泛認同。 在具體事務中，相關(guān)利益主體與基層政府進行協(xié)商談判，并將協(xié)商的過程以及結(jié)果在一定的范圍以適當?shù)姆绞接枰怨_，這樣能夠使各主體回歸理性，更利于妥善地解決問題。 二是協(xié)商主持人制度、協(xié)商小組等的確定，在協(xié)商地點的安排、時機把握以及對規(guī)則和程序等方面要不斷進行探索并形成經(jīng)驗。三是協(xié)商民主網(wǎng)絡治理基層事務有其必要性和可能性，但這并不一定意味著在任何情況下都可以實行協(xié)商。 協(xié)商治理是具有復雜性和緊迫性的，需要因事而為、保證及時。 無論是維權(quán)型還是情緒宣泄型事件，基層政府都要及時掌控網(wǎng)絡動態(tài)，第一時間采取果斷措施并以溝通疏導性方式將事態(tài)保持在可控的范圍內(nèi)。

（二）基層協(xié)商治理網(wǎng)絡構(gòu)建方式的轉(zhuǎn)變

基層協(xié)商治理網(wǎng)絡是一個包含各種要素相互作用的體系，因此需要通過“整合”的途徑來實現(xiàn)網(wǎng)絡的穩(wěn)定性、信賴性、透明性、參與性與可行性。 由誰來扮演整合的主導者是以伙伴協(xié)作為基礎構(gòu)建協(xié)商治理網(wǎng)絡的關(guān)鍵所在。 根據(jù)戈德史密斯和埃格斯的觀點，整合者的角色有政府自己，也有網(wǎng)絡的合作伙伴。 治理網(wǎng)絡常因不同的政策議題而出現(xiàn)不同的網(wǎng)絡整合者，戈德史密斯和埃格斯將之區(qū)分成3 種：第一種是由基層政府主導整合，即由基層政府自己來推動網(wǎng)絡的整合，這是一種“由上至下”的整合途徑[20]，通過整合機制（包括采購流程），基層政府部門選擇一些合作伙伴建立網(wǎng)絡聯(lián)系并監(jiān)督管理關(guān)系。 第二種是由第三方整合，即政府部門委托較具獨立性的團體，協(xié)助政府建立治理的網(wǎng)絡，類似于英國的伙伴協(xié)同關(guān)系。 第三方管理的優(yōu)勢在于：一是能協(xié)助政府聚焦更多的政策、產(chǎn)出與任務的達成。 二是透過獨立性機構(gòu)組織的管理，可以提供更多的工具與彈性化的機制進而影響已經(jīng)建立的網(wǎng)絡關(guān)系，創(chuàng)造更大的公共利益。不過，政府通常在面對較為棘手的公共服務類型時（如青少年教育、社會福利等問題）才會采用這種模式。 第三種是由協(xié)同伙伴整合，即政府通過一個主要的合作伙伴來整合整個公共服務的網(wǎng)絡關(guān)系。 在面對網(wǎng)絡中的問題時，合作伙伴代表政府管理網(wǎng)絡關(guān)系中的次級伙伴。 由此政府無須直接面對網(wǎng)絡中的問題，僅通過監(jiān)督管理主要合作伙伴的機制，來審視網(wǎng)絡的效能。 從實踐的角度看，廣泛且有組織的參與是基層協(xié)商民主發(fā)展的內(nèi)在動力，也是一個亟待解決的難題。 由于廣度不足，所做出的決定很難得到各方的承認；如果組織不夠，就會降低協(xié)商效率，甚至導致“有議而不能決”。 而要提高參與的廣泛性和組織性，關(guān)鍵在于大力培育公共精神和發(fā)展社會組織[21]。

（三）基層協(xié)商治理網(wǎng)絡對外溝通形式的變化

新媒體時代全網(wǎng)群眾可以隨時通過網(wǎng)絡媒體獲取有關(guān)基層協(xié)商實踐的信息，相比以往，群眾參與的積極性、 參與度和參與方式發(fā)生了很大變化。一是有經(jīng)驗研究表明，當微型公眾的組織方學會有效利用新媒體定期發(fā)布協(xié)商議題、故事、簡報等信息， 并鼓勵更多公眾通過網(wǎng)絡平臺參與討論后，相關(guān)協(xié)商活動在媒體和公眾中的存在感就會獲得很大提升[22]。 二是要鼓勵更多的協(xié)商參與者積極扮演對外溝通的角色。 協(xié)商民主要有代表性和包容性，但對一些社會責任表現(xiàn)不積極或興趣不大的也不能排斥。 三是具體基層協(xié)商實踐的組織方或資助方可讓有意愿參與基層協(xié)商治理者以多種方式參與， 對一些有意參加基層協(xié)商的同志進行培訓，鼓勵更多的群眾積極加入討論，這樣也能夠幫助組織方從多方聽到反饋意見，以便于今后進一步改進工作方法。 網(wǎng)絡媒體時代，基層協(xié)商實踐積極探索對外交流和溝通方式，努力向基層群眾、大眾媒體、資助方和政府決策領導等有效發(fā)送信息，進一步提升基層協(xié)商治理實踐能力。

五、新時代基層協(xié)商治理發(fā)展路徑的構(gòu)建

在基層協(xié)商治理中協(xié)商民主具有良好的技術(shù)優(yōu)勢。 協(xié)商民主的根源在于基層，協(xié)商民主的精神是行動[23]。 基層協(xié)商治理中的協(xié)商民主是一種行動學習和實踐知識。 在基層協(xié)商治理中，協(xié)商民主只有付諸實踐才能顯示其生命力、可信度和影響力。要推進國家治理現(xiàn)代化，必須促進協(xié)商民主在基層治理中的應用和發(fā)展，促進基層協(xié)商治理民主化和法治化進程。 新時代基層協(xié)商治理的發(fā)展路徑主要包含以下幾個方面。

（一）擴大各基層單位分權(quán)治理

20 世紀80 年代以來，各國政府分權(quán)化、市場化改革方向決定了基層政府作為獨立的利益和行為主體地位在各國協(xié)同關(guān)系中發(fā)生了劇烈的改變。這種改變的基本走向是中央權(quán)力下放至區(qū)域或地方的區(qū)域分權(quán)、公共部門契約外包的市場分權(quán)、政府功能釋出的社會分權(quán)等，傳統(tǒng)協(xié)同關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運作模式被徹底改變，使得原本集中于基層政府的權(quán)力分別向基層自治組織、契約外包市場及社會流動， 進而重組了中央與地方的互動關(guān)系。 因此，基層協(xié)商治理的公平性、合法性顯得非常重要。特別是那些為基層提供決策參考的協(xié)商實踐，其協(xié)商主體參與意識更強，協(xié)商的內(nèi)容更加清晰明了。

第一，就動力而言，基層協(xié)商治理在于群眾的積極參與，前提是參與群眾擁有較高的民主意識及協(xié)商理念，這樣交流和互動才能更為有效。 因此，要強化群眾的民主協(xié)商意識，提升他們參與社會治理的能力[24]。

第二，要積極保護基層群眾的知情權(quán)，積極推動廣大群眾參與政治生活、關(guān)注本地社會動態(tài)，激發(fā)他們的熱情和參與意識，培養(yǎng)參與基層社會治理的責任意識，積極有序地投身基層協(xié)商治理。

第三，發(fā)揮基層自治組織參與協(xié)商治理的積極性、主動性。 基層政府應該適當放權(quán)給基層自治組織進行自主決策，同時注重正確的引導，使基層自治組織能有職有權(quán)有責，充分調(diào)動其在基層協(xié)商治理中的積極性，發(fā)揮他們在基層協(xié)商治理中的主觀能動性。

（二）重點凸顯基層政府治理能力

在新時代，群眾對基層政府的需求甚殷。 但因政府自身資源調(diào)控能力不足，加上人力結(jié)構(gòu)的失調(diào)、自主性逐漸腐蝕與官僚主義的形成，以致在治理上力不從心。 因此，在基層協(xié)商治理制度重建上須強化基層治理能力的提升。 治理是一個動態(tài)的過程，要注重對基層治理過程中權(quán)力運行的監(jiān)督，形成更為有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制，從而提升基層協(xié)商治理能力的公信力。 能力的評估與系統(tǒng)所面臨的需求、問題、期望及資源能否被整合來處理這些問題并滿足這些需求有關(guān)。 治理能力的改變根因于來自期望、需求、問題和資源的數(shù)目、差異性和相互依賴性的增加或減少。 提高能力是在達成幾近最適的績效水平的基礎上，符合現(xiàn)存或變遷中的需求和期望。所有其他條件限制下，可使用的資源越多，有關(guān)政府績效的期待就越高，則治理能力就越強；反之，問題越多，治理能力就越低。 相對地，能力較低則較難達成或無法達成最低的期望和需求。 將治理能力視為滿足需求和期望的能力，也就是強調(diào)在地方特定系統(tǒng)下管理和政治因素的重要性。 任何一項治理能力在條件不充分的情況下都有可能在基層政府治理中產(chǎn)生政治沖突和不穩(wěn)定。一般而言，倡導能力提升的建議集中于行政實務和技術(shù)的改進。對此，在治理因素上，欲提升基層協(xié)商治理能力，應著力于結(jié)果導向的體制建立。 只有完善相關(guān)的協(xié)商制度，建立健全相關(guān)治理機制，才能為決策提供理性的意見和建議，保證決策的開放性、科學性和民主性，從而更好地實現(xiàn)基層社會的協(xié)商治理功能。 在政治因素上，則需強化基層政府領導者的執(zhí)政能力。 當前基層治理環(huán)境迫切需要基層政府領導者具備策略管理與思維能力，學習創(chuàng)新變革能力，動員與整合治理資源能力，協(xié)調(diào)、斡旋與沖突化解能力。

（三）構(gòu)建完善基層事務參與制度

在我國，基層政府已經(jīng)開始賦予公民和社會更大范圍、 更大空間參與地方計劃和行動方案擬定的權(quán)利，支持群眾和社會在治理中擁有更大涉入的空間。 第一，在國家和地方層次上都存在治理失靈的問題。 為了竭力執(zhí)行和完成政策，以更有效的方式回應基層問題和需求，基層群眾的參與被視為必要的條件。 除此之外，公民和社會的積極參與，能夠有效協(xié)助基層政府的政策結(jié)構(gòu)合法化，同時使得基層協(xié)商治理和公共政策的作為更有效率。 第二，在相關(guān)基層事務決定過程中，中央政府應賦予基層政府治理活力，尤其是基層政府應擁有國家性政策制定的參與權(quán)。 基層政府之國家政策參與權(quán)，指在中央政府行政過程及立法過程中，基層政府以反映意見、建議的形式參與國家決策。 中央政府在制定相應政策時，應給予基層政府參與的權(quán)利，使他們能夠充分地表達意見。 這項制度的落實有助于基層自治的實現(xiàn)，減少可能存在的沖突。 第三，將民間社會的資源注入基層事務的治理是當前基層協(xié)商治理的重要課題。 基層政府必須結(jié)合各界力量研究如何建立公私伙伴關(guān)系制度，促進共同參與地方事務，以提升公共服務的質(zhì)量與能力。 基層政府要把協(xié)商民主的建設納入整體工作安排，提出重要議程，加強協(xié)商民主的統(tǒng)一領導，加快協(xié)商民主的制度化、程序化和規(guī)范化建設。 黨組織的主導作用要在方案設計和協(xié)商等全過程中發(fā)揮作用。

上述地方參與的治理結(jié)構(gòu)，不僅改變了傳統(tǒng)中央、地方之間的上對下關(guān)系，也影響了地方公共部門彼此之間的水平關(guān)系，同時更展現(xiàn)出前所未有的地方與社區(qū)、企業(yè)，以及非營利組織之間的協(xié)同伙伴關(guān)系。 這種模式，除需要中央與地方協(xié)同之外，更需要政府與民間組織建立伙伴關(guān)系與策略聯(lián)盟，以發(fā)展公私部門各自的優(yōu)勢。 換言之，地方政府應將與中央政府、其他地方自治組織、社區(qū)組織、民營企業(yè)、 公民組織和非營利組織的合作關(guān)系作為規(guī)范，并嘗試平衡其中資源配置、權(quán)力和責任等因素，構(gòu)建協(xié)同工作的地方治理機制。

（四）建立協(xié)商治理問責制度

在協(xié)同型政府體制下如何創(chuàng)新問責制度是一項重大挑戰(zhàn)。 這項挑戰(zhàn)在于突破財政問責、政治問責、績效問責這3 種傳統(tǒng)問責制度，在各成員之中通過商議式民主的參與， 積極建立良好的合伙關(guān)系、鼓勵溝通和對話、主動公開信息以及導入社區(qū)參與等。 第一，財政問責。 即經(jīng)由外在監(jiān)測的程序達成對于基層公共支出的問責，其主要問責機制包括設立監(jiān)測委員會、補助款審查、信息公開等，以確保地方伙伴間的合作。 第二，政治問責。 這項問責制度特別強調(diào)協(xié)商民主過程的重要性，其主要問責機制是選民的意見表達、公民團體的監(jiān)督等，以促成向政府負責理念的落實。 第三，績效問責。 這項問責制度是通過衡量組織績效、 引導能力建立、重視服務、充分公開信息、訂立策略目標等策略，來進行有效行政問責的過程。

從上述有關(guān)協(xié)商治理制度重建的前瞻性發(fā)展趨勢之論述可得知，協(xié)商治理其興起主要深受來自國際化系絡(如經(jīng)濟全球化、新興政策議題、國家權(quán)力性質(zhì)產(chǎn)生重大移轉(zhuǎn)等)背景的影響，以及來自地方系絡(如地方財政的壓力、增進行政績效及如何滿足民眾需求等)動力的促成，中央與基層政府為了有效回應環(huán)境變化和轉(zhuǎn)化危機挑戰(zhàn)所選擇的一條嶄新的道路。協(xié)商治理不應局限在基層政府單位之內(nèi)，應將視野拉大到更廣的層次。 這個范圍應當包括其他層面的公共部門、私人部門、志愿部門及公民在內(nèi)，他們之間所形成的復雜關(guān)系可稱之為協(xié)商治理網(wǎng)絡。 此種協(xié)商治理概念所強調(diào)的是一種動態(tài)的過程，在許多公共議題上，單靠政府的努力是不夠的，而有必要與民間企業(yè)、志愿部門與群眾連結(jié)起來，形成一種相互信賴、持續(xù)互動、彼此互利互惠，且有相當程度自主性的網(wǎng)絡。 傳統(tǒng)上由中央政府主導和影響的地方公共舞臺已逐漸成為多重組織伙伴關(guān)系的協(xié)商場域。 中央政府所扮演的角色是促進者而非控制者，是掌舵領航者而非操槳者，是服務的提供者而不必是生產(chǎn)者。