呂小琴

（河南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007）

鹽業(yè)專賣以來，私鹽始終為歷代鹽業(yè)治理的痼疾。 私鹽起因既有為牟取暴利走私，也有為生存鋌而走險。 前者影響國家財政甚巨，為歷代王朝政權(quán)打擊重點(diǎn)；后者則主要為近場社會貧難群體，其所販鹽可稱為“近場私鹽”，帶有社會合理性。 目前學(xué)者對近場私鹽有一定研究，但多是就清代近場私鹽某一方面問題，如近場私鹽弛禁條例的出臺時間、救助作用以及其在落實(shí)過程中被利用扭曲等進(jìn)行探討①。 事實(shí)上， 明清時期朝廷均曾因近場貧難人群的生計而出臺近場私鹽弛禁條例。 但因鹽利巨大，近場私鹽弛禁這樣看似簡單的改革舉措實(shí)則在落實(shí)中牽涉甚廣，造成種種意想不到的近場社會治理亂象，成為一直困擾明清朝廷而且始終未能找到解決之道的痼疾。

一、明代鹽禁導(dǎo)致貧民生存困頓與近場私鹽弛禁條例的實(shí)施

明初鹽法甚嚴(yán)，《大明律》有如是規(guī)定：“凡販私鹽者，杖一百，徒三年，若有軍器者，加一等，誣指平人者加三等，拒捕者斬。 ”[1]（P448）從上可見，鹽禁規(guī)定非常嚴(yán)格，不論販鹽者身份如何、販賣鹽斤數(shù)量多寡，官府一律追究刑責(zé)，嚴(yán)懲不怠。 這種立法主旨完全以國家財政為主，不顧及社會。 事實(shí)上，近場私鹽存在已久，其主體在明代主要是近場社會貧難人群。 他們大都迫于生計，或就近販賣，或跨區(qū)販賣，通過賺取差價取得一定收入，其所為雖然有悖于法理，但卻具有深厚的社會基礎(chǔ)，具有一定的社會合理性。 但“一刀切”式的禁鹽條例斷絕了近場貧難人群生計，必然引起他們的激烈反抗。 如嘉靖年間，王廷相在《議鹽禁》中就指出上述禁鹽條例在鹽場灶民及近場社會貧民中造成的混亂。 “臣且見濱海之民，率多貧下之戶，平昔惟射魚鹽之利，以為生理；各場灶丁住居斥鹽之區(qū)，不能稼穡，亦惟以鹽為命，時而官鹽積滯不掣，商人又不隨場買補(bǔ)，則灶戶官鹽之余，所煎以為養(yǎng)生者，不賣為私鹽不可得也。 此二者皆迫于小民之命，無怪其干犯法令而不止也。 ”[2]由王廷相所述可見，明初鹽禁政策無視沿海附近軍民販賣私鹽行為的社會根源，勢必會遭到他們的抵制。 但囿于制度慣性以及近場軍民的影響有限，直至明代中葉，“一刀切”式禁鹽條例從未改變。 在此期間，沿海附近軍民不斷以鋌而走險的方式對上述法律條文予以抗?fàn)帯?/p>

面對濱海近場社會愈演愈烈的販鹽之風(fēng)，兩淮鹽運(yùn)使嚴(yán)真于正統(tǒng)三年奏請弛濱海窮民販賣之禁?！傲钬溬u私鹽軍民人等，有能捕獲百斤以上，每鹽一斤賞鈔一貫。 其近海近場窮軍貧民，有以肩挑易米者，不必具奏，徑自問結(jié)。 ”[3]（P668）這顯示出像嚴(yán)真這樣的明代官員已經(jīng)意識到打擊私鹽需要區(qū)別對待，其奏議無疑是對此前“一刀切”式的鹽禁條例的修正和完善。 明朝廷認(rèn)可了嚴(yán)真的奏議，且于同年即將弛禁政策由兩淮推廣至全國范圍內(nèi)實(shí)施，使之成為全國性的律法。 《大明會典》記載：“正統(tǒng)三年，令販賣私鹽軍民人等，有能捕獲百斤以上至二千斤以內(nèi)為止，每鹽一斤賞鈔一貫。 其近海近場窮軍貧民，有以肩挑易米者，不必具奏，徑自問結(jié)。 ”[4]從上可知，明朝廷頒布的詔令基本采納了嚴(yán)真的建議，但增加了一條限制，即捕獲私鹽獎勵上限為“二千斤”。

然而此次對近場私鹽的弛禁仍然顯得“弛”度有限。 這主要表現(xiàn)在，該政策雖然強(qiáng)調(diào)對貧難人群販鹽的行為不再與以私鹽謀暴利者一體治罪，一定程度上是對肩挑背負(fù)販賣零星鹽斤的沿海近場貧窮軍民的一種寬恤，但“不必具奏，徑自問結(jié)”卻也傳達(dá)出明朝廷對其販私行為并非一概豁免，而是授權(quán)緝私官弁自行處置，不再予以杖、徒刑事懲罰，最多予以或拘捕或經(jīng)濟(jì)處罰。 但如此一來，則實(shí)質(zhì)上是將貧難人群販鹽行為的處置權(quán)從國家轉(zhuǎn)移到了地方官員。 雖然地方官員獲得的是有限處置權(quán)，但他們在實(shí)際執(zhí)行中卻可憑一己之意來處置販鹽的貧難人群。 因此，此條例貌似更加完善，實(shí)則對販鹽的貧難人群卻未必有利。

弘治年間，明朝廷又以條例的形式對該律文進(jìn)行修訂。 《問刑條例》記載：“弘治十三年奏準(zhǔn)，凡貧難軍民，將私鹽有肩挑背負(fù)，易米度日，不必禁捕。 ”[3]（P668）從上可知，明朝廷進(jìn)一步寬恤貧難軍民，明確規(guī)定“不必禁捕”，這反映出此前地方官員自行處理時或大部分以“禁捕”了事。 因此，此次修訂免除了對貧難人群販賣零星鹽斤行為的懲罰規(guī)定，是向近場私鹽真正弛禁邁出的重要一步。 該《問刑條例》在嘉靖《兩淮鹽法志》中的表達(dá)則是，“如有貧難無力、肩挑背負(fù)易米度日者，不許一概捉拿，致擾小民”[5]（P208）。 這樣，明朝廷通過律例并行、以例補(bǔ)律的方式，在一定程度上糾正了大明律文此前近場私鹽弛禁規(guī)定不徹底之處。 此正如萬歷年間山東巡鹽御史查志隆所言：“國朝之置法也， 經(jīng)之以律，維之以條例，翼之以會典，……厲禁與惠澤相濟(jì)而并用，豈非君民兩利？ ”[1]（P447）

明朝廷弛禁近場私鹽體現(xiàn)出從中央到地方對私鹽認(rèn)識的深入，并意圖通過政策的修訂達(dá)到在近場社會中嚴(yán)禁私販與體恤窮軍貧民的雙重目的。但明朝廷還是低估了近場私鹽的復(fù)雜性，以為順應(yīng)民心的政策變革便可一勞永逸地解決近場私鹽，事實(shí)上，鹽利巨大，牽涉利益群體眾多，任何鹽業(yè)政策的變動，都易成為引致灶民、鹽商、私鹽販、官吏等鉆營牟利的溫床，例如透漏私鹽、詭寄假冒、以權(quán)謀私等亂象，不一而足。 “奈何近年來，因有肩挑背負(fù)不必禁捕之例，致使射利之徒肆無忌憚，或收買豪灶余課，或截買奸商私鹽，有船裝運(yùn)，堆積盈室。 ”[5]（P254）面對此情此景，迄明末，明朝廷始終沒有找到解決的辦法。

二、清初近場私鹽弛禁條例的繼承與調(diào)整

明清鼎革，為打擊販賣私鹽，鹽法亦嚴(yán)，但近場私鹽弛禁條例則被沿用。 《大清律》規(guī)定：“凡犯（無引）私鹽（凡有確貨即是，不必贓之多少）者杖一百，徒三年。 ……挑擔(dān)駝載者（與例所謂肩挑背負(fù)者不同），杖八十，徒二年?！盵6]此律基本沿襲《大明律》，注文（小括號內(nèi)楷體文字）為順治三年修訂時所加[7]。從注文中可知：“肩挑背負(fù)者”與“挑擔(dān)駝載者”不同，后者是私鹽販，其販鹽行為要受到刑事處罰；而前者不是私鹽販，其販鹽行為為法律所允許。因此，弛禁貧難人群肩挑背負(fù)販鹽的制度至遲于順治三年清朝廷既已出臺。 清朝廷深諳“窮民專藉挑負(fù)私鹽以謀生，窮究禁緝，必致鋌而走險”[8]的道理，故在立國之初便出臺此制度，旨在出讓蠅頭微利以緩和鹽場的社會矛盾，獲取基層社會的穩(wěn)定。

但清朝廷在繼承明朝廷近場私鹽弛禁政策后，也同樣面臨上述明朝廷沒有解決的難題。 從鹽業(yè)經(jīng)濟(jì)上言，近場私鹽弛禁條例實(shí)質(zhì)上是賦予近場地方社會貧難人群一種有限的買賣特權(quán)，也就是允許他們有條件地進(jìn)入高度壟斷的食鹽生產(chǎn)與流通，以此獲取一份維持基本生存的微薄收入。 這是帶有社會救助性質(zhì)的鹽業(yè)政策。 但不同于灶民與鹽商的集中管理， 貧難人群具有一定的社會流動性，因此其販鹽客觀上增加了鹽業(yè)生產(chǎn)與流通的管理難度，需要周密的制度設(shè)計和嚴(yán)格的貫徹落實(shí)才能保障食鹽生產(chǎn)與流通的穩(wěn)定。 但由上可見，清初近場私鹽弛禁的制度設(shè)計非常簡陋，如貧難人群、私鹽數(shù)量等都未界定，這容易引致各方利益群體投機(jī)鉆營，進(jìn)而導(dǎo)致該制度在實(shí)施過程中敗壞窳爛。 如四川巡撫張所志就曾指出：“奸民積棍乘機(jī)興販，改包射利，反虧國課。 ”[9]為此，順治十七年十月，張所志在《條奏鹽政五事》中提出修訂該制度的建議：“一、宜申明敕諭。 敕書內(nèi)開載：凡貧窮小民，負(fù)鹽貿(mào)食者，不許苛求搜索。 ……應(yīng)定六十斤以下者準(zhǔn)作易食零鹽，免其納課；六十斤以上者，即作票鹽，仍令納課。 ”[10]針對該制度易被奸民利用而致滋生興販私鹽的弊端，他奏請限定貧窮小民肩挑背負(fù)鹽斤的數(shù)額最多為60 斤，若超過60 斤則要求繳納鹽課。

盡管清朝廷沒有完全采納他的建議，但是吸收了他限定貧窮小民肩挑背負(fù)鹽斤最高數(shù)額的思想，以彌補(bǔ)該制度存在的制度性漏洞。 “順治十七年，議準(zhǔn)貧民食鹽四十斤以下者，免稅；四十斤以上者，仍令納課。 ”[11]（P15-16）此次改進(jìn)在堅持矜恤貧難原則的同時，解決了因個人體力不同而造成肩挑背負(fù)所販鹽斤數(shù)量多寡不一的問題，不給奸徒強(qiáng)加辯解留有余地，這可以說在一定程度上完善了弛禁貧難販鹽規(guī)定，但何為“貧難”的資格問題仍未在此次改進(jìn)中涉及，這限制了增加近場貧民販鹽限額的實(shí)踐價值，也消弱了順治朝治理近場私鹽弛禁亂象的改革力度。

三、管理還是懲罰：康熙應(yīng)對近場私鹽治理問題的路徑選擇

弛禁貧難販鹽制度的前提和基礎(chǔ)是確定“貧難”資格，這恰是此項制度初設(shè)和此后改進(jìn)時未注意到的。 這項結(jié)構(gòu)缺陷為投機(jī)鉆營、借機(jī)牟利者提供了大量機(jī)會。 康熙十二年十一月二十三日，云南道監(jiān)察御史熊焯在《為立法分別貧難軍民與私販?zhǔn)骂}本》中就揭示了在政策落實(shí)過程中因此缺陷而出現(xiàn)的大量問題。

“律例初意原自各不相妨，邇來奸民借貧難名色，大肆興販，致令貧難人反以私販罹罪。若不酌定分別，則貧難者無易米之例，且受禁捕之害，鹽法貽弊無底止矣。何以言之？私販無引，貧難人亦無引，易相混也；私販之鹽無定數(shù)，貧難人販鹽亦無定數(shù)，又易相混也。若以挑負(fù)專屬貧難人，而狡黠鹽徒知貧難者不禁挑負(fù)也，又假借而千百挑負(fù)矣。如此者何可寬乎?若概為貧難而寬之，則私鹽行，官鹽壅，商困課必絀，而鹽法大壞。執(zhí)法而捕之，有鹽徒勾連貧難軍民者，有貧難軍民影射鹽徒者。同一私販也，同一無引、無數(shù)之鹽也，此中何所分別乎?甚至鹽捕作奸賄放真正鹽徒，專捕貧難人塞責(zé)者有之矣。 據(jù)贓科罪，不免敲撲，不免沉獄。 雖有易米度日不得禁捕之例， 終以混同株連而斃，不亦深可哀哉？ ”[12]（P18）

從上可知，熊焯認(rèn)為，私販和貧難人群都無鹽引，因此兩者對管理者而言難以分別。若行寬政，則壞鹽法，國家鹽課受損；若行嚴(yán)法，則問題更多，且因貧難人群在社會上屬于弱勢群體，可能反被私販栽贓利用。 因此，熊焯認(rèn)為該制度名義上是清朝廷矜恤窮黎之舉，事實(shí)上貧難人群不但很難從中受益，而且反遭其害：鹽徒利用其興販私鹽；緝私官弁利用其縱放真正鹽徒，專捕貧難人群以塞責(zé)。但同時，他也不主張廢除，因為該制度畢竟是清朝廷施行仁政、愛民的體現(xiàn)。 “夫貧難軍民者鰥寡廢疾，孟子所謂無告窮民也。 衣食無資，望朝廷之余潤，以緩須臾之死者。 誠殷且急，此在文王仁政必先。 皇上好生如天，臣固知不忍使其失所矣。況易米度日，又例所不禁者乎。 ”[12]（P18）故此，熊焯主張通過補(bǔ)充“資格審查”管理制度，區(qū)分出貧難人群與私販者，以堵住該制度存在的結(jié)構(gòu)漏洞。 其具體建議為：州縣官落實(shí)貧難人群的姓名以審查其資格，為其頒發(fā)印票以獲取販鹽憑證，限定其販鹽最高數(shù)額和販賣地點(diǎn)。

“竊以為分別之法，在查其姓名，給其印票，定其斤數(shù)，限其賣地，使私販之徒不得借名行奸，累貧民而壞鹽法，斯已矣。 蓋今附近鹽場，州縣有數(shù)，州縣中真正貧難人亦有數(shù)，州縣確查名數(shù)、年貌、籍貫，冊報巡鹽御史及鹽運(yùn)使，御史、運(yùn)使照冊填注，給票買鹽，即于票內(nèi)注明數(shù)目，無過四五十斤，過數(shù)者即以私鹽論。夫易米度日四五十斤足矣。 其止于四五十斤者，以數(shù)少而別于私販之多也。 又于票內(nèi)注某州縣人，即于某州縣易米，其鹽不許多積，故不得出本州縣三十里之外，以其近而易查也。 違者以私鹽論。每買鹽時，場官稽查驗于其票，四季換給，以防詐偽。 如是，法有分別，則貧難不混放私販；鹽不多帶，則官鹽亦得以疏通。此所謂例行于無弊，律與例兩不相悖也。 ”[12]（P18）

總之，熊焯認(rèn)為若要清朝廷兼顧通鹽法、廣皇恩、恤貧難三種利益訴求，需要進(jìn)一步強(qiáng)化管理。盡管他的建議中肯，但是康熙帝卻批復(fù)：“這所奏無益，不準(zhǔn)行。 ”[12]（P18）推究其原因，或許是康熙帝慮及該制度僅在近場州縣實(shí)施， 其負(fù)面影響仍是有限，但更重要的或許是熊焯的奏請將大大增加清朝廷落實(shí)近場私鹽弛禁條例的執(zhí)行成本。

此后，熊焯奏疏中指出的鹽徒、巡役等各色人群藉此制度謀私利的社會現(xiàn)象愈演愈烈，其中較具影響的事件有二：一是康熙十七年，緝私官弁為了應(yīng)付考成，置真正的梟販于不顧，對“不在禁約之列”的販鹽貧民卻大肆緝拿，釀成兩淮鹽區(qū)發(fā)生百余名肩挑背負(fù)的失業(yè)貧民被誣為鹽梟的慘案[13]；二是康熙二十九年五月，長蘆巡鹽御史指出，張虎、尚大等奸猾之徒并非貧難，“將私鹽潛行窩頓，咸藉口于易米度日”， 其私販鹽斤一二百斤至九千五百余斤不等，卻“狡稱易米”[14]（P967）。

面對近場私鹽弛禁條例執(zhí)行帶來的諸多問題，清朝廷直至康熙晚期才著手應(yīng)對，但其所選擇的路徑不是熊焯所建議的強(qiáng)化管理，而是嚴(yán)厲懲罰。 清朝廷出臺舉措有二：一是康熙五十年，“議準(zhǔn)如有不肖官員貪圖紀(jì)錄，將貧難軍民、肩挑背負(fù)易米度日之人及外省來貿(mào)易之平民，濫作私販查拿，私用非刑，害人致死者，將該員照誣良為盜例革職。 如未經(jīng)致死者，將該員降一級調(diào)用”[15]，這是希圖通過嚴(yán)懲緝私人員的不法行為，消弭該制度的弊端；二是康熙五十九年，康熙帝令戶部重申了順治十七年的修訂制度，“除附近場灶真正貧難小民將鹽肩挑易米度日者，四十斤以下照例不必禁拘，至四十斤以上者仍行禁緝。 如有奸民借端改包興販者，嚴(yán)行拿究治罪?！盵14]（P997）該制度嚴(yán)懲貧難人群和鹽徒借機(jī)興販私鹽的行為。 上述政策很清楚地表明，清朝廷只愿意強(qiáng)化違法行為的懲處辦法，不考慮增設(shè)“資格審查”的管理制度，雖然后者能夠?qū)⒅T多違法行為“消患于未萌”，其原因或許就是懲處成本遠(yuǎn)低于管理成本。 因此，終康熙一朝，清朝廷始終未對弛禁貧難販鹽制度進(jìn)行全面改革，至多只加大執(zhí)法力度，嚴(yán)懲不法的貧難人群、鹽徒和緝私官弁即可。

四、雍乾時期老少牌鹽制度的興廢與近場私鹽治理的改革困境

相較于康熙帝的謹(jǐn)慎，雍正帝繼位伊始便直面近場私鹽弛禁帶來的種種亂象，積極應(yīng)對。 但他的治理思路起初與康熙帝、熊焯均不同，其想要廢除近場私鹽弛禁政策。 雍正元年正月初一日，他發(fā)出上諭，“……貧民販賣私鹽，捕役斗毆，株連人民，流弊無窮。 ”[16]（P584）一年多以后，雍正二年五月十六日，他再向浙江巡撫黃叔琳發(fā)出諭旨：“聞?wù)憬睾Ｒ粠?，窮民多赴場灶販鹽糊口，今值雨水調(diào)勻，農(nóng)夫力作之候，爾須乘此時諭令歸農(nóng)，始得其所。 有不能歸農(nóng)者可會同噶爾泰酌議，或暫令其即于場灶納課以資生路， 或以庫銀買灶戶余鹽以杜私販之門。 ”[16]（P584）從中可見，針對兩浙鹽區(qū)窮民多赴場販鹽的事實(shí)，雍正帝建議允許貧民于場灶納課后才能販鹽，但如此則完全違背了近場私鹽弛禁政策初衷。 所幸，雍正帝很快意識到了此舉不妥，遂改變了讓窮民納課后販鹽的想法，仍舊遵循祖制，重申修訂制度：“雍正二年議準(zhǔn)，貧難男婦藉鹽資生，肩挑背負(fù)易米度日者，照例免罪，毋許官弁兵役生事擾民。 如有積梟藉稱貧難男婦，將私鹽潛行窩頓、興販貿(mào)易者，令地方官弁及鹽政衙門一體稽查，照例從重治罪。 ”[11]（P17-18）雍正帝的自我否定反映了他對該制度存在問題認(rèn)識的深入。 而康熙帝加重懲罰的前車之鑒在先，雍正帝的改革則只有加強(qiáng)管理一途。

雍正三年，李衛(wèi)調(diào)任浙江巡撫。 次年，他兼理兩浙鹽務(wù)時，指出兩浙鹽區(qū)假冒貧難聚眾販賣私鹽現(xiàn)象十分嚴(yán)重。 “今查兩浙地方邇年私鹽充斥，漸至莫可禁遏，蓋因無知愚民或被梟徒煽惑，或為地棍誘引，俱以販私為業(yè)，甚而結(jié)黨成群，假冒貧難名色，船裝陸運(yùn)，潑膽公行，一遇兵捕巡查，輒肆逞兇格斗，以致拘捕傷人，釀成大案者不知凡幾。 ”[17]又次年，李衛(wèi)升任浙江總督兼理兩浙鹽務(wù)。 在此任上，他上奏欲在兩浙施行老少牌鹽制度，以杜絕因假冒貧民而致近場私鹽弛禁條例敗壞的違法行為。 李衛(wèi)的建議很快得到雍正帝采納，同年獲準(zhǔn)在兩浙鹽產(chǎn)區(qū)實(shí)施。

這里因無法查到李衛(wèi)有關(guān)老少牌鹽制度的奏折，老少牌鹽制度的內(nèi)容只能借助其他史料推知。據(jù)《清世宗實(shí)錄》記載，雍正六年七月，署理江南督臣范時繹、兩淮鹽臣噶爾泰在奏疏中指出，“應(yīng)照浙例，于貧難小民內(nèi)六十歲以外十五歲以內(nèi)及殘廢者，許其于不銷官引地方，負(fù)鹽……易米度日”[18]（P1068）。又據(jù)嘉慶《重修兩浙鹽法志》記載，“聞李衛(wèi)先經(jīng)行令每縣查報貧難小民四五十名，給與木籌，每日赴官店買鹽二十斤挑賣，以為糊口之計”[16]（P589）。 相較順治十七年修訂的弛禁貧難販鹽條例，老少牌鹽制度有如下顯著的不同：一是進(jìn)行“貧難”資格的確定，限定興販鹽斤的貧難人群的年齡、身體、家境等條件，即只有年齡在60 歲以上或15 歲以下的老幼男性、身體有殘疾的壯年男性兩類貧難州縣民人，才具備販鹽資格； 二是首次要求地方有司發(fā)放籌牌（或稱烙牌），以作為貧難州縣人群販?zhǔn)埯}斤的合法憑證；三是地方有司需向清朝廷上報符合此條例的確切人數(shù)。

由此看，李衛(wèi)制定的老少牌鹽制度以“貧難”資格審查為核心，通過發(fā)放烙牌和統(tǒng)計人數(shù)來控制近場社會貧民販鹽規(guī)模，試圖以此杜絕此前重懲罰而輕管理的弊端。 事實(shí)證明，老少牌鹽制度在兩浙鹽區(qū)施行后效果良好，得到了雍正帝的高度贊賞：“聞李衛(wèi)先經(jīng)行令每縣查報貧難小民四五十名，給與木籌，每日赴官店買鹽二十斤挑賣，以為糊口之計。此法甚善，窮民既得覓利以資生，肩販不致營私而虧課，于鹺政有益。 ”[16]（P589）但雍正帝對是否在全國推行老少牌鹽制度非常謹(jǐn)慎， 加上享國日短，故雍正一朝，老少牌鹽制度只在兩浙施行。 不過，兩浙老少牌鹽制度的實(shí)效為乾隆帝繼位伊始即在全國推行老少牌鹽制度提供了依據(jù)和信心。

乾隆帝即位之初，近場州縣民人冒充貧難之人大肆興販私鹽現(xiàn)象已十分嚴(yán)重，這促使他下定決心迅速將兩浙老少牌鹽制度推廣至全國。 此前，乾隆帝就此事咨詢了老臣張廷玉的意見。 張廷玉時任總理事務(wù)王大臣，其在《為遵旨議事》中贊同乾隆帝此舉，同時建議將老少牌鹽制度予以完善：“接準(zhǔn)部咨；六十歲以上、十五歲以下，至少壯之有殘疾，及婦女之老年孤獨(dú)無依者，許其負(fù)鹽四十斤易米度日。如不合例之人，概不許借端興販。 至稽查之法，于本縣報名驗實(shí)注冊，給以印烙、腰牌、木籌，每日卯辰二時赴場買鹽挑賣，一日止許一次，不許船裝。倘越境成群結(jié)隊，并一日數(shù)次，積少成多，窩囤轉(zhuǎn)販者，分別禁止。 硃批：依議。 ”[19]從中可見，張廷玉思慮十分周密，甚至將老少牌鹽制度執(zhí)行中可能出現(xiàn)的種種違法情況也一一列舉，預(yù)先予以警示。 乾隆帝顯然也十分滿意張廷玉的奏議，直接批示依照執(zhí)行。 很快，張廷玉完善后的老少牌鹽制度在全國主要鹽產(chǎn)區(qū)推廣施行。

老少牌鹽制度可謂是近場私鹽弛禁條例的“加強(qiáng)版”。 資格審查、發(fā)放牌照、確定人數(shù)等一系列可操作性強(qiáng)的制度規(guī)定確實(shí)起到打擊假冒貧民和限制購鹽總額的作用，這有利于規(guī)范近場貧民購鹽秩序，抑制私鹽泛濫。 但老少牌鹽制度只是加強(qiáng)了食鹽購銷的上游管理，卻對下游的銷售方向無從控制。這給鹽販以近場貧民為中介透漏灶民余鹽、囤積私販提供了可能，“牌私”亦由此應(yīng)運(yùn)而生，成為余鹽走私的一條重要渠道。此可謂“一波放平一波又起”，清朝廷不得不再次面對老少牌鹽制度實(shí)施帶來的近場私鹽治理新問題。

長蘆鹽區(qū)位近京畿，其地牌私最早引起清朝廷注意。 乾隆八年，長蘆鹽區(qū)引商王志德因牌私泛濫影響引鹽銷售而上訴要求取消牌鹽，未得鹽官同意后便威脅退出，但取消價格低廉的牌鹽又引起近場社會平民的不滿，他們控訴王志德與長蘆鹽政官員官商勾結(jié)，由此釀成“長蘆牌鹽案”。 “裁掣老少鹽牌，改給養(yǎng)贍錢文，原為靖私疏引起見。 天津士民，恐改行引鹽，商人王志德得以壟斷，遂創(chuàng)為浮議。有云鹽臣吉慶與王志德同宗者，有云運(yùn)使盧見曾與王志德親厚者”[20]。 官、商、民三方博弈成為該案核心問題，其根源則是清朝廷未能實(shí)現(xiàn)鹽民購銷的全流程管理，但這已非清朝廷鹽業(yè)治理能力所及。 “長蘆牌鹽案”最終以廢除老少牌鹽制度、貧難人群由鹽商出資贍養(yǎng)而告終，但此方案實(shí)則是將矛盾從官商轉(zhuǎn)移到商民，并未能真正解決問題。 至乾隆十八年，為杜絕牌私，長蘆鹽產(chǎn)區(qū)13 個州縣均廢止了老少牌鹽制度，貧難人群改由鹽商出資養(yǎng)贍[21]。

長蘆鹽區(qū)廢止老少牌鹽制度后，其他鹽區(qū)依然執(zhí)行老少牌鹽制度。 這并不意味著其他鹽區(qū)老少牌鹽制度執(zhí)行較為得力，更可能是因為其遠(yuǎn)離京師，發(fā)生的問題除非極為嚴(yán)重，否則難以得到清朝廷的重視。 從乾隆十八年至四十二年，經(jīng)過25 年的時間，直至山東鹽梟案的爆發(fā)才暴露其他鹽區(qū)老少牌鹽制度的朽壞不堪。

乾隆四十二年，山東嶧縣發(fā)生轟動一時的山東嶧縣鹽梟拒捕傷差案后，山東巡撫國泰追查出此次鹽徒所販私鹽的來源，“查各該犯所販鹽斤來歷，前李順、李倫等……始據(jù)供稱：郯城、邳州一帶與海、贛接壤，因海、贛灘鹽價賤，老少男婦多有從彼負(fù)擔(dān)至郯、邳境內(nèi)售賣。 崇逢集有開歇店的朱思恭，時常收買老少零星鹽斤囤積在店。 ”[22]雖然此次鹽徒拒捕傷差案案發(fā)地在山東，但據(jù)罪犯交代，所販私鹽卻來自兩淮的牌私。 這起案件反映了一個重要事實(shí)，即老少牌鹽制度強(qiáng)化了貧民資格審查，堵住了冒充貧民的漏洞， 卻無法有效控制貧民販鹽行為。 特別在全國實(shí)行老少牌鹽制度后，貧民販鹽也有追逐高利的需求，這既給官府管理帶來難度，也給鹽販利用老少牌鹽制度組織跨區(qū)域私鹽走私提供了條件；更具危害的是，牌鹽源自灶民余鹽，牌私的出現(xiàn)無疑加重了鹽業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域余鹽管理的難度。 乾隆帝也由此認(rèn)識到老少牌鹽制度法久滋弊，積重難返，“老少之利源變而為私梟之弊藪”[18]（P31）。 因此，他因山東鹽梟案開始謀劃全面廢止老少牌鹽制度?！半抟馀c其存此例以滋弊，莫若去此例以防奸”[18]（P1015）。

裁革老少牌鹽制度遇到的最大阻力來自主要鹽產(chǎn)區(qū)兩淮。 兩江總督高晉斷然否定兩淮鹽產(chǎn)區(qū)存在牌私，這一態(tài)度讓乾隆帝甚為惱怒。 正在雙方膠著之際，江蘇鹽城發(fā)生的一起鹽梟走私案成了推動兩淮老少牌鹽制度廢止的關(guān)鍵。 乾隆四十三年四月十九日，據(jù)鹽城縣稟報，“有南來鹽船二三十只，蜂擁往西門，及知縣、守備前往查拏，眾犯登岸持械，放火燒橋，戳斃營兵一人，戳傷衙役三人，經(jīng)官兵施放鳥槍，眾始退逃。 當(dāng)拿獲鹽船十六只，獲犯張信元等男婦十四人，槍斃鹽犯三人。 ”[18]（P108）江蘇鹽城鹽梟案就發(fā)生在兩淮鹽區(qū)境內(nèi)，且據(jù)案犯供述，牌私確為私鹽重要來源之一。 “現(xiàn)據(jù)楊魁奏訊鹽城一案私梟供詞，即稱各向灶戶及老少鹽擔(dān)買得私鹽二三百斤，至四五百斤不等，分貯小船等語，是老少鹽擔(dān)，實(shí)為私販弊源”[18]（P163-164）。 至此，兩江總督高晉自知無法再維護(hù)牌私，乾隆帝下令：“所有江省現(xiàn)在情形，可否照兩廣之例，將老少鹽名目，永遠(yuǎn)革除之處。 應(yīng)令妥協(xié)籌議。 ”[18]（P170-171）乾隆四十三年七月，兩江總督高晉會同江蘇巡撫楊魁、兩淮鹽政伊齡阿奏請革除兩淮鹽產(chǎn)區(qū)的牌鹽。 至此，從乾隆十八年長蘆鹽區(qū)局部廢止老少鹽牌制度開始，至乾隆四十三年，各鹽產(chǎn)區(qū)基本上都取締了老少牌鹽制度。 對于所在州縣貧難人群的善后問題，或重新恢復(fù)清初的弛禁貧難販鹽制度或由鹽商出資贍養(yǎng)。

五、余 論

弛禁近場私鹽顯示出明清朝廷對私鹽問題認(rèn)識的深入。 生活在近場之地的貧難人群在歷史上早已形成依靠日常販賣少量食鹽維持生計的生存模式，因此近場私鹽具有社會根基，其實(shí)質(zhì)是民生問題。 “一刀切”式禁鹽勢必傷及近場貧難人群，引發(fā)近場社會救助問題。 明清之初，朝廷一方面以鹽法“一刀切”地打擊所有私鹽，切斷了近場社會貧難人群的生活來源；另一方面朝廷又未能給他們提供新的謀生出路，這使他們無法獲得新的收入來源[23]。生活在近場之地的貧難人群因此陷入進(jìn)則觸法、退則生存不保的兩難困境，多數(shù)人不得已鋌而走險，以身試法。 因為他們活躍在近場之地，朝廷不易稽查，如果遍設(shè)巡役的話，緝私成本高而且效率低，因此，朝廷出臺弛禁近場私鹽政策就是必由之路。 客觀地看，無論初衷如何，明清弛禁近場貧難販鹽相較于“一刀切”式禁鹽，適應(yīng)了貧難人群既有的生計方式，具有賑恤弱貧的積極社會意義。

但面對弛禁近場私鹽后出現(xiàn)的種種亂象，明清兩朝始終沒有找到徹底的解決之道。 明清出臺近場私鹽弛禁政策之初，相關(guān)規(guī)定簡單粗陋，各種違法現(xiàn)象層出不窮，其中以冒充貧民為主要問題。 但直至清雍正時期，兩浙才就此率先推出以“貧難”資格審查為主的老少牌鹽制度。 兩浙老少牌鹽制度實(shí)施效果良好，乾隆帝遂于乾隆元年將其推行全國。但一地之良政未必能為全國之良政。老少牌鹽制度在全國實(shí)施多年后，多個近場社會滋生以牌私為核心的種種亂象，近場私鹽治理陷入改革困境。 痛定思痛后，乾隆帝認(rèn)為牌私之產(chǎn)生已然影響國家對私鹽的治理，遂在與地方進(jìn)行反復(fù)博弈后，最終于乾隆四十三年全面廢止老少牌鹽制度,終止了近場私鹽治理長達(dá)200 余年的改革。

從明清近場私鹽治理改革的曲折過程及其效果看，一項貌似簡單、影響不大的局部改革在當(dāng)時卻產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的影響，以致曾滿懷信心的乾隆帝在牌私泛濫屢禁不止后才意識到近場私鹽改革需要鹽業(yè)體制甚至政治體制的改革相配合。但這顯然已經(jīng)觸及了明清統(tǒng)治者治理能力的“天花板”，甚至民國時期依然沒有突破此種治理瓶頸。

注：

①陳鋒關(guān)注到清代近場私鹽弛禁條例，并推論清朝廷允許貧民少量販鹽的優(yōu)恤規(guī)定始于順治朝。 張小也則關(guān)注到清朝廷為治理近場私鹽問題出臺了老少牌鹽制度，認(rèn)為它是清朝廷在近場地區(qū)實(shí)施的一項特殊的鹽斤銷售制度和一種福利措施，實(shí)際上是對普遍存在的近場私鹽做讓步，以從形式上減少私鹽活動。 任曉蘭認(rèn)為清朝廷允許貧民少量販鹽的恤民舉措，在實(shí)踐中淪為奸商轉(zhuǎn)嫁稅收負(fù)擔(dān)、借機(jī)販私的工具。 參見陳鋒：《中國財政經(jīng)濟(jì)史論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2013 年版。 張小也：《清代私鹽問題研究》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001 年版。 任曉蘭：《論清代“鹽法”律例實(shí)施中貧民的困境》，《西南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2014 年第1 期。