●宋 爍

* 作者單位：北京科技大學文法學院。本文為作者主持的中國博士后科學基金資助項目（資助編號：2019M660470）研究成果。

近10 年來，政府數(shù)據(jù)開放運動在各國迅速興起。政府數(shù)據(jù)開放是政府將其掌握的數(shù)據(jù)信息資源，以符合開放數(shù)據(jù)要求的方式公開供社會利用的行為。它的表現(xiàn)形式與傳統(tǒng)的政府信息公開制度頗為相似，其一經(jīng)提出即被作為信息公開制度比較的對象。目前，國際上對政府數(shù)據(jù)開放這一新興制度已形成一些基本共識：政府數(shù)據(jù)應具備可機讀、原始性、完整性、及時性等質(zhì)量要求；政府應通過統(tǒng)一開放的平臺在線提供政府數(shù)據(jù)，使數(shù)據(jù)便于獲?。婚_放政府數(shù)據(jù)應使用開放許可，促進公眾對數(shù)據(jù)資源再利用；等等。其中，有些特征顯著區(qū)別于政府信息公開，如對數(shù)據(jù)質(zhì)量和開放許可的要求；有些特征與政府信息公開較為類似，如在線公開和以公開為原則。有學者提出：“開放政府數(shù)據(jù)可能指使政府整體更為開放的數(shù)據(jù)（即更多的公共責任），也可能指政治中立的公共部門開放易于再利用的數(shù)據(jù)，而與公共責任無關(guān)?！薄?〕Harlan Yu, David G. Robinson, The New Ambiguity of Open Government, 59 UCLA L. Rev. Discourse 178, 209 （2011）.因此，如何認識政府數(shù)據(jù)開放與既有的政府信息公開的關(guān)系，成為理論界和實踐中共同關(guān)注的重點問題。在全球數(shù)據(jù)開放運動浪潮下，我國地方政府也推動了政府數(shù)據(jù)開放的蓬勃發(fā)展。自2012 年上海市推出第一個政府數(shù)據(jù)開放平臺起，我國已上線百余個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺。但各地對政府數(shù)據(jù)開放的認識不一，存在混同政府信息公開的現(xiàn)象。我國尚未制定政府數(shù)據(jù)開放專門立法，政府數(shù)據(jù)開放還處在地方試點階段，如何認識政府數(shù)據(jù)開放制度，并立足我國實際情況處理好其與政府信息公開的關(guān)系，事關(guān)兩個制度的發(fā)展走向。

一、政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開關(guān)系的理論認識及實踐影響

長期以來，學界嘗試將政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開進行比較，試圖效仿較為成熟的政府信息公開制度，來構(gòu)建一套類似的政府數(shù)據(jù)開放制度。在將政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開進行制度對比時，必然要為二者在理論上建立起一定的邏輯聯(lián)系，但這種聯(lián)系恰使政府數(shù)據(jù)開放制度的發(fā)展陷入了理論誤區(qū)。

（一）對政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開關(guān)系的理論認識

就政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系問題，我國學界存在多種認識，其中主要有三種使二者建立邏輯聯(lián)系的進路：第一，政府數(shù)據(jù)開放是政府信息公開的繼承與發(fā)展。有學者提出：“政府信息公開為政府數(shù)據(jù)開放在法律層面奠定了基礎(chǔ)，是政府數(shù)據(jù)開放的前提，而開放政府數(shù)據(jù)則是政府信息公開在大數(shù)據(jù)時代的延伸和躍進，在開放的深度和廣度上都達到了新的水平?！薄?〕鄭磊：《開放政府數(shù)據(jù)研究：概念辨析、關(guān)鍵因素及其互動關(guān)系》，載《中國行政管理》2015 年第11 期。還有學者認為，政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放均保障公民知情權(quán)，但開放政府數(shù)據(jù)又不同于政府信息公開，其從作用機理、運作方式及作用影響等多角度進一步推動了政府信息公開進程?！?〕參見夏義堃、丁念：《開放政府數(shù)據(jù)的發(fā)展及其對政府信息活動的影響》，載《情報理論與實踐》2015 年第12 期。第二，政府數(shù)據(jù)開放隸屬于政府信息公開。有學者提出：“數(shù)據(jù)開放無論從概念、法律、價值和管理上都是信息公開的一部分”?！?〕黃璜、趙倩、張銳昕：《論政府數(shù)據(jù)開放與信息公開——對現(xiàn)有觀點的反思與重構(gòu)》，載《中國行政管理》2016 年第11 期。第三，政府數(shù)據(jù)開放將取代政府信息公開。這一觀點認為，在法律、政策、技術(shù)等客觀要素和媒體、公眾等主觀因素的共同作用下，政府信息公開最終將完成向政府數(shù)據(jù)開放的嬗變?！?〕參見趙需要：《政府信息公開到政府數(shù)據(jù)開放的嬗變》，載《情報理論與實踐》2017 年第4 期。以上三種為政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開建立邏輯聯(lián)系的進路雖表現(xiàn)不同，但其背后的邏輯起點都是基于二者之間存在某些相似特征：

1.概念相似。政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開概念相近，差別僅在于“數(shù)據(jù)”和“信息”二字。因此，從數(shù)據(jù)和信息的區(qū)別角度闡釋政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系成為大多數(shù)研究的著眼點。如有學者提出：“數(shù)據(jù)是第一手的原始記錄，未經(jīng)加工與解讀，不具有明確意義，而信息是經(jīng)過連接、加工或解讀之后被賦予了意義的數(shù)據(jù)?！薄?〕同前注〔2〕，鄭磊文。但實際上，這一標準在實踐中很難將政府數(shù)據(jù)開放與政府信息區(qū)別開來。尤其是在開放數(shù)據(jù)運動的語境下，這兩個概念并沒有被嚴格界分，反而常被用來互相解釋。美國《開放政府數(shù)據(jù)法》（Open Government Data Act）將數(shù)據(jù)定義為被記錄的信息，不論數(shù)據(jù)以何種形式或媒介被記錄。

2.外在表現(xiàn)形式類似。政府信息公開的方式包括政府主動公開和根據(jù)公民的申請公開政府在履職過程中制作或收集的信息；政府數(shù)據(jù)開放的方式為政府主動將其控制的政府數(shù)據(jù)開放給社會利用。從形式上看，二者均表現(xiàn)為一種政府公開行為，即將其掌握的數(shù)據(jù)或信息公之于眾。這也使得政府數(shù)據(jù)開放最初被視為政府信息主動公開的補充。例如，國務院辦公廳印發(fā)的《2015 年政府信息公開工作要點》（國辦發(fā)〔2015〕22 號），將推進政府數(shù)據(jù)公開作為進一步拓展政府信息主動公開內(nèi)容的途徑。

3.均以提升政府透明度為目的。政府信息公開是保障公民知情權(quán)的制度設(shè)計，以促進政府透明、強化公共問責為目的。各國政府信息公開實踐客觀上確實在很大程度上發(fā)揮著監(jiān)督政府行為，推進民主化進程的作用。而政府數(shù)據(jù)開放源于數(shù)據(jù)技術(shù)，試圖通過利用現(xiàn)代信息技術(shù)來增強政府透明度。美國是全球最早施行政府數(shù)據(jù)開放政策的國家。2009 年，時任美國總統(tǒng)奧巴馬就職當日即發(fā)布《透明與開放政府》（Transparency and Open Government）和《信息自由法》（Freedom of Information Act）兩份備忘錄。這兩份備忘錄將政府預算、支出以及選舉方面的數(shù)據(jù)列為政府數(shù)據(jù)開放的重點對象，表明了政府進一步提升透明度以促進問責制的決心。

4.政府數(shù)據(jù)開放最初借助政府信息公開制度推行?！盎谡當?shù)據(jù)開放面臨的諸多風險，各國政府在政府數(shù)據(jù)開放的早期，基本采用了在政府信息公開制度框架內(nèi)以政策方式逐步推進的路徑。”〔7〕王萬華：《論政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系》，載《財經(jīng)法學》2020 年第1 期。例如，美國最初鼓勵政府開放數(shù)據(jù)就是依托《信息自由法》的基本原則進行的。奧巴馬在《信息自由法》備忘錄中指出，《信息自由法》應有一個明確的推定，那就是“面對懷疑，公開優(yōu)先”。奧巴馬還指示司法部長根據(jù)公開推定發(fā)布《信息自由法》新的指導原則。后來，推定公開的原則成為美國出臺一系列政府數(shù)據(jù)開放政策的法律基礎(chǔ)。借助政府信息公開制度的基礎(chǔ)，政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展更加順暢。

基于以上原因，現(xiàn)有研究將政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開聯(lián)系起來，形成了政府數(shù)據(jù)開放是政府信息公開的繼承與發(fā)展，政府數(shù)據(jù)開放隸屬于政府信息公開，政府數(shù)據(jù)開放將取代政府信息公開等認識。

（二）地方政府數(shù)據(jù)開放制度探索的路徑差異

2015 年以來，為貫徹落實《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50 號）等中央政策文件有關(guān)政府數(shù)據(jù)開放的要求，迄今已有50 余個省市兩級地方政府出臺了近80 部政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)法律規(guī)范，主題涉及政府信息公開、政務數(shù)據(jù)共享管理、公共數(shù)據(jù)開放等方面。各地規(guī)定對政府數(shù)據(jù)開放的認識與定位不同，在處理其與政府信息公開關(guān)系時，大致形成了以下三種做法：

1.將政府數(shù)據(jù)開放視為擴展政府信息主動公開的重要舉措。2015 年，國務院辦公廳將推進政府數(shù)據(jù)公開寫入《2015 年政府信息公開工作要點》，政府數(shù)據(jù)開放被作為完善政府信息主動公開制度的補充。政府數(shù)據(jù)開放的這一制度定位對地方立法產(chǎn)生了廣泛影響，多個省市在當年的政府信息公開工作要點或政務公開工作要點中貫徹了這一要求。例如，山東省《當前政府信息公開工作要點》提出，公開政府數(shù)據(jù)是進一步拓展主動公開內(nèi)容的最新工作措施。

2.效仿政府信息公開制度制定地方政府數(shù)據(jù)開放規(guī)范。貴州省是我國地方政府數(shù)據(jù)開放立法的先行者。2017 年，貴陽市頒布我國首部政府數(shù)據(jù)開放地方性法規(guī)《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》（以下簡稱《貴陽條例》）?！顿F陽條例》在政府數(shù)據(jù)開放范圍、開放方式等核心內(nèi)容上高度借鑒《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。例如，《貴陽條例》在確定政府數(shù)據(jù)開放范圍時，采用《條例》“肯定式列舉+否定式列舉”的立法模式，在第20 條肯定列舉規(guī)定民生保障服務領(lǐng)域以及社會公眾和市場主體關(guān)注度、需求度高的政府數(shù)據(jù)，應當優(yōu)先向社會開放；又在第18 條否定排除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等法律法規(guī)規(guī)定不得開放的政府數(shù)據(jù)。再如，《貴陽條例》在政府數(shù)據(jù)的開放方式上，除主動開放外，也設(shè)置了依申請開放方式，第21 條允許公眾通過開放平臺提出開放需求申請，并規(guī)定了答復期限、申請結(jié)果、異議復核等政府信息依申請公開的相關(guān)程序。地方立法的另一先驅(qū)上海市在《公共數(shù)據(jù)開放管理辦法（草案）》 第7 條規(guī)定，公共管理和服務機構(gòu)開放公共數(shù)據(jù)，應當以開放為原則，不開放為例外。上述地方政府雖對政府數(shù)據(jù)開放單獨立法，但未厘清其與政府信息公開制度的關(guān)系，在開放原則、開放范圍、開放方式等核心制度建構(gòu)上仍以效仿既有的政府信息公開制度為主。

3.構(gòu)建區(qū)別于政府信息公開的政府數(shù)據(jù)開放制度框架。2019 年，上海市以地方政府規(guī)章形式頒布了我國首部數(shù)據(jù)開放專門立法——《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》（以下簡稱《上海辦法》），對公共數(shù)據(jù)的開放范圍、數(shù)據(jù)質(zhì)量、開放機制、數(shù)據(jù)利用等內(nèi)容作出全面規(guī)范。從制度內(nèi)容來看，《上海辦法》已將政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開完全區(qū)別開來。比如，《上海辦法》為政府數(shù)據(jù)開放確立了不同于“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，規(guī)定：“本市公共數(shù)據(jù)開放工作，遵循需求導向、安全可控、分級分類、統(tǒng)一標準、便捷高效的原則。”《上海辦法》 通過制定開放清單確定政府數(shù)據(jù)開放范圍，并以政府數(shù)據(jù)資源分級分類管理為基礎(chǔ)，確定數(shù)據(jù)開放方式。這些內(nèi)容都顯著區(qū)別于政府信息公開，反映出將政府數(shù)據(jù)開放定位為提升政府治理能力和公共服務水平，推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的制度安排。

綜上，在不同地方立法實踐探索中，政府數(shù)據(jù)開放制度各異、認識不同。有的將政府數(shù)據(jù)開放歸為政府信息公開的主動公開部分，有的借用政府信息公開的基本制度框架規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放行為，有的則形成了相對獨立、能區(qū)別于政府信息公開的規(guī)制框架。

二、將政府數(shù)據(jù)開放混同政府信息公開而引發(fā)的問題

學界在理論上的認識和地方政府在實踐中的探索均存在混同政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的現(xiàn)象。首先，以上認識或做法并未厘清政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系。繼承發(fā)展說熱衷討論政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的聯(lián)系與區(qū)別，認為二者在法律基礎(chǔ)、知情權(quán)保障和外在表現(xiàn)形式上相聯(lián)系，又在概念、開放方式、開放程度和作用影響等方面相區(qū)別，不僅沒有闡明二者的關(guān)系，反而加深了認識上的混亂，將二者關(guān)系復雜化。隸屬說和取代說也都沒有把握政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的本質(zhì)差異，將二者混為一談?？傮w而言，現(xiàn)有研究對政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的表征討論有余，但對其本質(zhì)思考較為匱乏；受域外政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放的理論和實踐影響較深，而對我國該如何理解并妥當處理二者的關(guān)系研究不足。其次，地方立法中除《上海辦法》外，存在將政府數(shù)據(jù)開放等同于政府信息主動公開，抑或效仿政府信息公開基本制度的問題。各地對政府數(shù)據(jù)開放認識不充分，尚未把握政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的本質(zhì)不同。混同政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開將深刻影響甚至嚴重阻礙兩個制度發(fā)展運行，至少帶來以下問題：

1.政府信息公開既有的制度框架無法支撐政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容要求，嚴重阻礙政府數(shù)據(jù)開放制度發(fā)展。政府信息公開不兼容政府數(shù)據(jù)開放對數(shù)據(jù)資源質(zhì)量、開放平臺建設(shè)、開放范圍調(diào)整、開放利用規(guī)則等制度要求，將政府數(shù)據(jù)開放混同政府信息公開，勢必犧牲數(shù)據(jù)開放的特性，使其屈身依附于信息公開制度，從而影響政府數(shù)據(jù)開放與利用的發(fā)展走向和良性實施。

2.為政府信息公開制度徒增資源再利用服務功能，是政府信息公開不能承受之重。我國政府信息公開制度的主要目的是監(jiān)督政府依法行政，同時還附帶有促進信息資源再利用的功能。但促進信息資源再利用的實踐效果并不理想?！?〕2006 年，中辦、國辦印發(fā)《2006-2020 年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，將政府信息公開列為我國信息化發(fā)展的戰(zhàn)略行動之一，并提出政府信息公開的立法要求?？梢哉f，《政府信息公開條例》就是信息化時代背景催生的產(chǎn)物，《條例》明確將“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用”列為立法目的之一。但政府信息公開核心的民主政治功能大幅弱化了其服務功能的發(fā)揮，《條例》并沒有旨在促進政府信息充分利用的制度設(shè)置，實際的信息的利用效果也與預期相去甚遠。將數(shù)據(jù)開放混同信息公開，無異于混淆政府信息公開的邊界，必然導致政府信息公開制度既無法有效發(fā)揮促進數(shù)據(jù)資源再利用服務作用，還本末倒置地削弱政府信息公開立法民主監(jiān)督的核心功能。

3.影響政府數(shù)據(jù)開放立法的策略選擇。隨著政府數(shù)據(jù)開放實踐探索不斷發(fā)展和地方制度愈加成熟，在全國范圍制定政府數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一制度規(guī)范就具有了必要性和可行性。選擇制定政府數(shù)據(jù)開放專門立法，抑或在《條例》基礎(chǔ)上增加數(shù)據(jù)開放內(nèi)容，以及如何定位和協(xié)調(diào)政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系，都將成為混同二者關(guān)系后將面臨的一系列立法難題。

4.將引發(fā)諸多理論和制度困境。知情權(quán)是政府信息公開最重要的權(quán)利基礎(chǔ)和理論依據(jù)。但政府數(shù)據(jù)開放源于大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動，其不存在權(quán)利基礎(chǔ)，個人請求權(quán)的實現(xiàn)也不是數(shù)據(jù)開放的制度核心。因此，這一理論基礎(chǔ)差異使得政府信息公開的規(guī)制手段無法適用于政府數(shù)據(jù)開放。最典型的表現(xiàn)是，無論是政府信息公開中主動公開范圍的確定依據(jù)，還是依申請公開政府信息的方式，都無法妥帖嵌入政府數(shù)據(jù)開放制度。

在政府數(shù)據(jù)開放運動興起初期，信息公開制度為政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展提供了觀念基礎(chǔ)和制度框架，使政府數(shù)據(jù)開放制度可以憑借“巨人的肩膀”在觀念上順利落地并迅速推廣。然而，隨著全球數(shù)據(jù)開放實踐的積累和發(fā)展，政府數(shù)據(jù)開放的獨立特征逐漸突顯，并與政府信息公開制度形成鮮明差異。因此，有必要透過二者相似的外在表現(xiàn)形式，去探究二者的本質(zhì)差異。清晰認識政府數(shù)據(jù)開放是健全發(fā)展政府數(shù)據(jù)開放制度的前提條件。

三、政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的制度基礎(chǔ)差異

政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放在制度賴以產(chǎn)生的基礎(chǔ)方面存在著先天差異。政府信息公開制度的產(chǎn)生源于“二戰(zhàn)”后公民民主意識的覺醒。公民要求享有廣泛的知情權(quán)，了解政府在做什么。政府信息公開就是落實、保障公民知情權(quán)的制度設(shè)計，同時起到促進政府透明、強化政治問責的作用。而政府數(shù)據(jù)開放運動興起于大數(shù)據(jù)時代背景。政府并非因公民知情權(quán)而開放數(shù)據(jù)，而是出于挖掘數(shù)據(jù)資源價值的目的開放數(shù)據(jù)。這一資源價值為政府繁榮經(jīng)濟、創(chuàng)新治理方式、優(yōu)化行政效能創(chuàng)造了重要機遇。

（一）政府信息公開以公民知情權(quán)為基礎(chǔ)建立

1.知情權(quán)是政府信息公開的權(quán)利基礎(chǔ)，政府信息公開制度的構(gòu)建即圍繞知情權(quán)這一核心要素展開。知情權(quán)是指公民知悉、獲取政府信息的權(quán)利?！?〕學理上一般認為這是狹義上的知情權(quán)。廣義上的知情權(quán)泛指知悉、獲取信息的自由和權(quán)利，除了知政權(quán)外，還包括后續(xù)發(fā)展出的社會信息知情權(quán)和個人信息知情權(quán)。參見吳寧：《知情權(quán)及其性質(zhì)探究》，載《沈陽師范大學學報（社會科學版）》2005 年第1 期。第二次世界大戰(zhàn)末期，為捍衛(wèi)被戰(zhàn)時管制嚴重侵害的新聞自由，美聯(lián)社編輯肯特·庫珀（Kent Cooper）首次提出知情權(quán)概念，呼吁公民應享有通過新聞媒介了解政府信息的權(quán)利。戰(zhàn)后，知情權(quán)在美國迅速發(fā)展成為當代公共文化的主流思潮，在公共、私人以及專業(yè)領(lǐng)域中，披露信息的制度化程度大幅提升，開放性之意義與價值得到廣泛認可?！?0〕參見［美］邁克爾·舒德森：《知情權(quán)的興起》，鄭一卉譯，北京大學出版社2018 年版，第10-12 頁。1966年，知情權(quán)被寫進美國《信息自由法》，賦予每個人獲得政府信息的平等權(quán)利。十年后，《陽光下的政府法》出臺，進一步促進了美國行政公開?！盎趯е隆?zhàn)’根源之一的種族偏見與思想專制的普遍反思”，〔11〕徐顯明主編：《人權(quán)研究》（第2 卷），山東人民出版社2002 年版，第258 頁。保障知情權(quán)的信息公開立法在世界范圍內(nèi)迅速興起。全球大部分國家都出臺了專門的信息公開立法，確立政府公開政府信息的法定義務。在政府信息公開制度中，公民知情權(quán)的落實主要體現(xiàn)為兩方面：一是政府主動公開政府信息，二是滿足公民對政府信息的個體請求權(quán)。提升政府透明度、保障公民知情權(quán)、促進民主監(jiān)督問責被確立為政府信息公開的制度目標。

2.《條例》確認并保障公民知情權(quán)。雖然《條例》形式上沒有使用知情權(quán)概念，但其在第一條立法目的條款中將“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”至于第一位置。這一表述，基本上是知情權(quán)的同義表達。更重要的是，《條例》充斥著確立并保障公民知情權(quán)的具體內(nèi)容?！稐l例》課以行政機關(guān)一方公開政府信息的法定義務，并賦予公民一方申請公開政府信息的請求權(quán)和救濟權(quán)，在政府和公民之間建立起公開和獲取政府信息的法律關(guān)系，從實質(zhì)上確立了公民享有知情權(quán)。此外，我國《憲法》也為知情權(quán)提供了法律淵源。多數(shù)學者認為知情權(quán)屬于憲法性基本權(quán)利，但對其具體規(guī)范依據(jù)認識不同，形成了知情權(quán)屬于言論自由、監(jiān)督批評建議權(quán)或人權(quán)等觀點。〔12〕參見楊小軍：《論公民的政府信息知情權(quán)》，載《甘肅行政學院學報》2009 年第3 期。也有觀點認為，知情權(quán)并非憲法性基本權(quán)利，而是由憲法性基本權(quán)利言論自由所引申出的一個次級權(quán)利。〔13〕參見劉藝：《知情權(quán)的權(quán)利屬性探討》，載《現(xiàn)代法學》2004 年第2 期。因此，包括我國在內(nèi)的各國的政府信息公開制度均將保障公民知情權(quán)作為制度基礎(chǔ)。

3.知情權(quán)在性質(zhì)上屬于政治權(quán)利。當知情權(quán)體現(xiàn)為公民與政府之關(guān)系時，性質(zhì)上屬于公權(quán)利，有別于平等主體之間的私權(quán)利。具體而言，知情權(quán)屬于政治權(quán)利，是公民參與國家政治生活不可或缺的權(quán)利。知情權(quán)所保護的法益決定了知情權(quán)是一項具有獨立價值的公民權(quán)利。首先，知情權(quán)表現(xiàn)為個體對政府信息的知悉、獲取權(quán)，是公民參與政治生活的權(quán)利來源，同時還能成為其他公民基本權(quán)利實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。這使得公民對政府信息的知情權(quán)并未停留在“知”的層面，還可以進一步滿足個體生存、發(fā)展需要。其次，知情權(quán)保障的不僅是個體權(quán)利，還涉及公共利益。個體知情權(quán)享有之普遍性匯聚成對政府信息公開之集體訴求，使個體權(quán)利具有了公共面向，促使政府在更大程度上主動公開政府信息。知情權(quán)的對公面向促進了更廣泛意義上的公開、透明、民主、問責等公共價值的實現(xiàn)。

（二）政府數(shù)據(jù)開放因利用數(shù)據(jù)提升行政效能而興起

1.政府數(shù)據(jù)開放運動興起于大數(shù)據(jù)時代背景之下，動力源于數(shù)據(jù)資源蘊藏巨大價值。數(shù)據(jù)采集、儲存技術(shù)的革新使人類社會的數(shù)據(jù)量迅速累積到難以描述的規(guī)模，這種爆炸式增長的數(shù)據(jù)量被統(tǒng)稱為“大數(shù)據(jù)”?！爱斀裆鐣哂辛艘环N新型能力：以一種前所未有的方式，通過對海量數(shù)據(jù)進行分析，獲得有巨大價值的產(chǎn)品和服務，或深刻的洞見。”〔14〕［英］維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時代》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013 年版，第4 頁。實踐表明，大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟、社會價值創(chuàng)造方面具有非凡潛力。亞馬遜公司利用消費者搜索的關(guān)鍵詞提高推薦引擎性能，F(xiàn)arecast 系統(tǒng)利用將近十萬億條價格記錄預測美國國內(nèi)航班的票價從而幫助乘客省錢，日本先進工業(yè)技術(shù)研究所根據(jù)人體坐姿數(shù)據(jù)識別乘坐者身份用于汽車防盜系統(tǒng)……除了商業(yè)價值創(chuàng)造，大數(shù)據(jù)應用還在公共治理領(lǐng)域大顯身手。谷歌開發(fā)的“Google Flu Trends”服務，通過跟蹤與流感相關(guān)的關(guān)鍵詞搜索進而預測流行病的暴發(fā)，并向公共衛(wèi)生部門機構(gòu)提供潛在的流行病預警?！?5〕See Alice Park, Is Google Any Help in Tracking an Epidemic? http://content.time.com/time/health/article/0,8599,1895811,00.html, Last visit: December 17, 2020.優(yōu)步（Uber）公司利用用戶出行數(shù)據(jù)幫助波士頓市政府解決了長期困擾城市的交通擁堵問題。〔16〕See Uber-City of Boston Partnership, http://datacollaboratives.org/cases/uber-city-of-boston-partnership.html, Last visit: December 17, 2020.大數(shù)據(jù)的價值源于挖掘，而開放數(shù)據(jù)是挖掘大數(shù)據(jù)潛能的最佳途徑。當大數(shù)據(jù)是開放數(shù)據(jù)時，大數(shù)據(jù)最有用，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟、社會價值的最大化?！?7〕See Joel Gurin, Big Data and Open Data: How Open Will the Future Be, 10 ISJLP 691, 704 （2015）.

2.復蘇經(jīng)濟是西方率先開放政府數(shù)據(jù)的主要動因。自2008 年全球經(jīng)濟危機爆發(fā)以來，西方國家長久以來占據(jù)的絕對經(jīng)濟優(yōu)勢不復存在。維持西方經(jīng)濟優(yōu)勢的技術(shù)紅利、中心紅利和制度紅利不斷削減?！?8〕參見馮仲平：《關(guān)于西方困境的思考》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2017 年第10 期。歐美國家經(jīng)濟復蘇疲軟，一直沒有找到扭轉(zhuǎn)態(tài)勢的有效途徑，經(jīng)濟發(fā)展處于困境。而大數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新應用所取得的成就讓西方看到了復蘇經(jīng)濟的新機遇。歐盟指出，公共數(shù)據(jù)是實現(xiàn)經(jīng)濟創(chuàng)新、持續(xù)發(fā)展的重要資源，開放數(shù)據(jù)每年可以給歐盟帶來400 億歐元的綜合經(jīng)濟效益?！?9〕See European Commission, Open Data:An Engine for Innovation, Growth and Transparent Governance, http://www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_europeenne/com/2011/0882/COM_COM（2011）0882_EN.pdf, Last visit: December 17, 2020.創(chuàng)新是當今世界克服經(jīng)濟困境、謀求更遠發(fā)展的新驅(qū)動力。政府數(shù)據(jù)開放可為大數(shù)據(jù)創(chuàng)新提供基礎(chǔ)條件，進而成為各國促進經(jīng)濟發(fā)展的選擇。

3.政府數(shù)據(jù)開放成為大數(shù)據(jù)時代政府治理改革的制度工具。20 世紀末，新公共管理模式出現(xiàn)機構(gòu)碎片化、價值理性缺失等問題，引發(fā)理論和實踐對這一模式有效性的普遍反思。有研究指出，新公共管理已經(jīng)壽終正寢，其大部分關(guān)鍵內(nèi)容在西方主要國家已經(jīng)停止?！?0〕See Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow, Jane Tinkler, New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance, 16 Journal of Public Administration Research and Theory 467, 494 （2005）.取而代之的是治理理論，其被視為當代政府改革的良藥。不同于傳統(tǒng)以政府為中心的管理模式，新的治理模式尋求政府、社會等多元主體的合作共治。在信息技術(shù)引領(lǐng)時代變革的新背景下，治理理論也因應新生多種治理模式，如西方學界提出新公共服務、網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理等，都是新公共管理的修正方案（可統(tǒng)稱為后新公共管理理論）。

新公共管理的修正方案主要體現(xiàn)在三個方面：第一，針對缺乏公平、民主等重要價值關(guān)切，美國學者羅伯特·鄧哈特（Robert Danhart）提出的新公共服務理論，強調(diào)公共管理的本質(zhì)是服務，應將公民置于整個治理體系的中心，政府的首要任務是幫助公民明確表達并實現(xiàn)公共利益?！?1〕參見唐興霖、尹文嘉：《從新公共管理到后新公共管理——20 世紀70 年代以來西方公共管理前沿理論述評》，載《社會科學戰(zhàn)線》2011 年第2 期。第二，為回應新公共管理下政府機構(gòu)碎片化、政府事務民營化等現(xiàn)實問題，諸多西方學者〔22〕代表性學者有Jan Kooiman、Renate Mayntz、R. A. W. Rhodes、Volker Schneider、Patrick Kenis、Fritz Wilhelm Scharpf 等。提出了網(wǎng)絡(luò)化治理理論。網(wǎng)絡(luò)化治理主張政府、市場和市民社會作為社會多元治理主體，在制度化的治理結(jié)構(gòu)中，為實現(xiàn)一定的公共價值而采取聯(lián)合行動。〔23〕參見陳剩勇、于蘭蘭：《網(wǎng)絡(luò)化治理：一種新的公共治理模式》，載《政治學研究》2012 年第2 期。第三，就新公共管理導致的管理碎片化問題，英國學者佩里·?？怂固岢鲆环N整體主義的解決方式：“整體性治理是政府在政策、管制、服務提供和監(jiān)督這些關(guān)鍵活動上取得一貫性。有效處理公眾最關(guān)心的問題是整體性治理的核心目標，具體包括政策、顧客群體、組織和機構(gòu)四個關(guān)鍵層面目標，有效的整體性治理需要明確且一致的目標?！薄?4〕竺乾威主編：《公共行政理論》，復旦大學出版社2008 年版，第471 頁。

新公共管理的修正形塑出新一輪政府治理改革的主要方向：提升公共服務、促進政府整合、加強公私合作、創(chuàng)造更多公共價值等。其中，信息技術(shù)在推動公共管理模式變革中起到重要作用。后新公共管理理論的最新成果——數(shù)字治理理論就是數(shù)字技術(shù)和治理理論結(jié)合的產(chǎn)物，主張利用信息技術(shù)重塑政府治理方式。這一理論提出：“信息技術(shù)是數(shù)字時代治理的核心。強調(diào)分散、競爭和激勵的新公共管理范式已被數(shù)字時代的治理所取代。數(shù)字治理理論的重點是重新整合服務、為公民提供整體服務和施行行政管理的數(shù)字化改革。”〔25〕同前注〔20〕，Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow, Jane Tinkler 文。政府數(shù)據(jù)開放正是各國政府在大數(shù)據(jù)時代背景下，利用信息技術(shù)提升治理效能的新工具。政府數(shù)據(jù)開放表現(xiàn)為政府在線開放數(shù)據(jù)資源供社會利用，因而有學者認為其“本質(zhì)上是政府提供的一項公共服務”〔26〕鄭磊：《開放不等于公開、共享和交易：政府數(shù)據(jù)開放與相近概念的界定與辨析》，載《南京社會科學》2018 年第9 期。。誠然，政府數(shù)據(jù)開放對數(shù)據(jù)質(zhì)量和便于獲取、自由利用數(shù)據(jù)的要求，都是政府服務性提升的表現(xiàn)。但政府數(shù)據(jù)開放不同于傳統(tǒng)意義上的公共服務。政府數(shù)據(jù)的資源屬性，以及大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的應用，使政府數(shù)據(jù)開放開創(chuàng)了政府服務的“共同生產(chǎn)”甚至“共同創(chuàng)造”的新形式?！?7〕See Margetts H, Dunleavy P, The Second Wave of Digital-Era Governance: A Quasi-Paradigm for Government on the Web, 371 Phil Trans R Soc A 20120382 （2013）, http://dx.doi.oig/10.1098/ista.2012.0382, Last visit: December 17, 2020.可見，政府數(shù)據(jù)開放的作用并不限于提升公共服務質(zhì)量，它還有助于實現(xiàn)促進公私合作、創(chuàng)造公共價值的政府改革目標。為把握大數(shù)據(jù)時代機遇，充分釋放數(shù)據(jù)資源價值，各國政府紛紛推動數(shù)據(jù)開放實踐，將政府數(shù)據(jù)開放制度確立為實現(xiàn)新一輪政府治理轉(zhuǎn)型的重要治理工具。

四、政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的制度目標互異

建立在知情權(quán)基礎(chǔ)上的政府信息公開制度目標明確，直指提升政府透明度、促進民主問責的政治目的。相反，為釋放數(shù)據(jù)潛能、提升行政效能而建立的政府數(shù)據(jù)開放制度的目標設(shè)定較為多元。在數(shù)據(jù)開放推行初期，從各國的相關(guān)政策來看，政府數(shù)據(jù)開放不僅囊括了信息公開的政治目標，還承載了促進經(jīng)濟發(fā)展、提升公共服務、提高行政效率和效能等目的。隨著政府數(shù)據(jù)開放制度的發(fā)展推進，其與信息公開制度目標的互異性逐漸顯現(xiàn)。

（一）政府信息公開目標：通過民主監(jiān)督強化依法行政

知情權(quán)的政治權(quán)利屬性決定了通過民主監(jiān)督來構(gòu)建透明、合法政府是政府信息公開制度的主要目標。知情權(quán)正當性基礎(chǔ)源自人民主權(quán)的政治制度。根據(jù)我國《憲法》第2 條的規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?；谥鳈?quán)在民原則，人民知悉、獲取政府信息就當然具有正當性。從知情權(quán)的本源來看，政府信息公開的宗旨必然體現(xiàn)為監(jiān)督、制約行政權(quán)的行使?！稐l例》開宗明義將“提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府”列為立法目的，就是要通過保障公民知情達到參與、監(jiān)督政府權(quán)力運行的目的。2019 年修改《條例》時，取消依申請公開政府信息的“三需要”條款，更加強化了政府信息公開通過民主監(jiān)督實現(xiàn)合法行政的制度目標。公民行使政治權(quán)利監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，并不以個體的特殊需要為前提，這是民主政治賦予每個公民的基本權(quán)利。實踐中，公民申請公開政府信息，或許并不直接為了行使監(jiān)督權(quán)利，而是為了實現(xiàn)其個人權(quán)益。但在客觀上依然能起到民主監(jiān)督作用，因此不會改變政府信息公開制度的根本目的。也正因如此，政府信息公開制度完善與否成為衡量一個現(xiàn)代國家民主法治程度的重要標志。

《條例》第1 條雖將“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用”列為立法目的之一，但從信息公開十余年的實踐來看，這一目的發(fā)揮的作用非常有限，在實現(xiàn)政府信息再利用的效果方面并未達到預期效果。有學者以上海市為例，通過研析政府信息公開年度報告，發(fā)現(xiàn)公民申請公開的政府信息類別十分集中，大多指向房屋拆遷許可及補償安置、社會保障、治安和戶政管理領(lǐng)域，申請事項與政府信息再利用關(guān)聯(lián)度不高?！?8〕參見肖衛(wèi)兵：《政府數(shù)據(jù)開放機制的建立和完善：結(jié)合〈政府信息公開條例〉談起》，載《理論探討》2015 年第4 期。還有學者從政府信息公開爭議案件的角度考察《條例》實施狀況，發(fā)現(xiàn)政府信息的功能主要在于取證功能。公民將政府信息公開獲知的材料主要作為諸如土地房屋規(guī)劃、建設(shè)、拆遷許可、行政裁決等訴訟中的證據(jù)使用?！?9〕參見葉必豐等：《〈政府信息公開條例〉評估報告》，中國法制出版社2017 年版，第250 頁。再從《條例》內(nèi)容來看，在《條例》規(guī)定的主動公開范圍中，無論是涉及公眾利益調(diào)整，需要公眾廣泛知曉，需要公眾參與決策這三個主動公開標準，還是對主動公開范圍的有限列舉，均主要指向民主監(jiān)督問責目的。而且《條例》并沒有關(guān)于促進政府信息利用的制度條款。以通過民主監(jiān)督強化合法行政為核心目標的政府信息公開制度，必然會弱化政府信息服務作用等其他目的。綜上所述，政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用在實踐中非常有限，政府信息公開各項制度設(shè)計均圍繞保障知情權(quán)以及通過民主監(jiān)督強化合法行政的目標展開。

（二）政府數(shù)據(jù)開放目標：通過數(shù)據(jù)開放與利用實現(xiàn)良好行政

政府數(shù)據(jù)開放作為因應大數(shù)據(jù)時代挖掘數(shù)據(jù)潛藏價值而生的新興制度，在推行初期被預設(shè)了廣泛目標。美國是全球首個開放政府數(shù)據(jù)的國家，其選擇在開放政府框架下推行政府數(shù)據(jù)開放，奠定了政府數(shù)據(jù)開放目標多元化的基調(diào)。開放政府是美國的一種治理理念，主要作為公眾獲取此前未公開的政府信息的同義詞?！?0〕同前注〔1〕，Harlan Yu，David G. Robinson 文。奧巴馬上臺后對開放政府的含義進行了重新闡釋，在《透明與開放政府備忘錄》中提出，要建立史無前例的透明、參與、合作的開放政府。除了透明問責的傳統(tǒng)意涵外，開放政府理念在大數(shù)據(jù)時代新發(fā)展出參與和合作兩層含義。奧巴馬解釋：“政府應該是參與性的。公眾參與提高了政府的效率，提高了決策的質(zhì)量……政府應該合作。行政機關(guān)應利用創(chuàng)新工具、方法和系統(tǒng)，在各級政府之間以及與非營利組織、企業(yè)和私營部門的個人之間進行合作……”〔31〕Transparency and Open Government, the WHITE HOUSE PRESIDENT BARACK OBAMA, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-oきce/transparency-and-open-government, Last visit: December 17, 2020.該備忘錄將政府數(shù)據(jù)開放作為實現(xiàn)新開放政府的重要手段，要求聯(lián)邦政府以公眾便于獲取和使用的方式迅速公開信息。2009 年底，美國管理和預算辦公室（OMB）發(fā)布的《開放政府指令》對政府數(shù)據(jù)開放作出具體規(guī)定，包括擴大信息獲取渠道、以開放格式在線發(fā)布政府信息、積極利用現(xiàn)代技術(shù)傳播有用信息、提高政府信息質(zhì)量等內(nèi)容。由此，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘數(shù)據(jù)價值的時代主題在開放政府的新發(fā)展中得以充分顯現(xiàn)，政府數(shù)據(jù)開放成為實現(xiàn)開放政府新目標的制度工具。

1.美國政府數(shù)據(jù)開放目標的多元化設(shè)定。為適應開放政府含義的擴充，實現(xiàn)透明、參與、合作的廣泛要求，美國政府數(shù)據(jù)開放制度也被設(shè)定了多元化目標?！堕_放政府數(shù)據(jù)法》中規(guī)定了提升政府透明度、提高行政效能和促進創(chuàng)新等多個立法目的。美國的開放政府治理理念以及開放數(shù)據(jù)行動對其他西方國家產(chǎn)生重大影響。2011 年，美國聯(lián)合英國、巴西等八國〔32〕8 個創(chuàng)始國為巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國。成立開放政府聯(lián)盟（Open Government Partnership），推廣開放政府新理念以及利用信息技術(shù)、采取開放數(shù)據(jù)行動的做法。在聯(lián)盟成員共同簽署的《開放政府宣言》（Open Government Declaration）中，改善服務、管理公共資源、促進創(chuàng)新、建立更安全的共同體等被確立為政府數(shù)據(jù)開放的目標?！?3〕See Open Government Partnership, Open Government Declaration, http://www.opengovpartnership.org/open-governmentdeclaration, Last visit: December 17, 2020.2013 年，以美國為首的八國集團〔34〕八國集團包括美國、法國、英國、德國、日本、意大利、加拿大、俄羅斯。簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》（G8 Open Data Charter），列舉了開放數(shù)據(jù)所能實現(xiàn)的目標，包括促進問責制和良好治理，加強公眾辯論和打擊腐敗，提升公共服務水平等。

繼美國后，英國和許多歐洲國家也相繼出臺數(shù)據(jù)開放政策，雖然對目標的列舉和表述略有區(qū)別，但都承繼了美國的多元化思路，主要包括提升透明度和問責制、刺激創(chuàng)新、改進和支持決策、促進數(shù)據(jù)重用、打擊腐敗以及提供新產(chǎn)品和服務等?！?5〕See Anneke Zuiderwijk-van, Rhythima Shinde, Marijn Janssen, Investigating the Attainment of Open Government Data Objectives: Is There a Mismatch Between Objectives and Results? International Review of Administrative Sciences 1, 5 （2018）.國際聯(lián)盟和西方國家對政府數(shù)據(jù)開放制度預設(shè)的目標可進行歸類，大致隸屬政治、經(jīng)濟、社會等不同領(lǐng)域。比如，提升透明度、改進決策和問責制屬于政治目的，刺激經(jīng)濟和改善服務屬于經(jīng)濟、社會方面的目標。

2.美國政府數(shù)據(jù)開放核心目標的發(fā)展變化。隨著數(shù)據(jù)開放實踐的推進，引領(lǐng)全球開放數(shù)據(jù)運動的美國開始顯現(xiàn)出一個發(fā)展趨勢，即逐漸淡化透明問責的政治目的，轉(zhuǎn)而聚焦數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用，注重促進經(jīng)濟增長、提升公共服務水平等經(jīng)濟社會方面的目標。政府數(shù)據(jù)開放在美國的相關(guān)政策中最初被表達為“基于政治目的的考量”。奧巴馬政府上臺首日就推出的《透明與開放政府》和《信息自由法》，兩份總統(tǒng)備忘錄的核心思想就是要求政府利用新技術(shù)以便于公眾獲取和使用的方式迅速披露信息?！氨藭r的數(shù)據(jù)開放與信息公開一樣，具有追求政府透明、滿足公眾知情權(quán)和公共監(jiān)督權(quán)的意涵?！薄?6〕李海敏：《我國政府數(shù)據(jù)的法律屬性與開放之道》，載《行政法學研究》2020 年第6 期?？梢?，新技術(shù)應用以及政府數(shù)據(jù)開放制度最初被定位為強化傳統(tǒng)透明問責政治目標的工具。但美國此后頒布的一系列政策和立法，開始顯現(xiàn)并逐漸偏重政治意圖之外的目標。

執(zhí)行總統(tǒng)備忘錄的《開放政府指令》（Open Government Directive）將創(chuàng)造經(jīng)濟機會增列為開放政府數(shù)據(jù)的目標之一。從該指令內(nèi)容來看，對信息獲取渠道、開放格式、信息質(zhì)量和有用性的要求，主要指向的是利用數(shù)據(jù)釋放經(jīng)濟價值而不是強化民主問責。政治目標的實現(xiàn)對技術(shù)標準的依賴程度較低，但經(jīng)濟目標則恰恰相反。利用數(shù)據(jù)提升服務質(zhì)量也被美國確立為開放數(shù)據(jù)的主要目的。2012 年，奧巴馬發(fā)布《建立21 世紀的數(shù)字政府備忘錄》（Building a 21st Century Digital Government），明確提出了釋放政府數(shù)據(jù)潛能，促進創(chuàng)新，提高服務質(zhì)量的目標?！?7〕See Building a 21st Century Digital Government, the WHITE HOUSE PRESIDENT BARACK OBAMA, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-oきce/2012/05/23/presidential-memorandum-building-21st-century-digital-government, Last visit: December 17, 2020.執(zhí)行該備忘錄的《數(shù)字政府：構(gòu)建一個21 世紀平臺以更好地服務美國人民》（Digital Government：Building A 21st Century Platform To Better Serve The American People）戰(zhàn)略為讓美國人民更好地利用數(shù)據(jù)、釋放數(shù)據(jù)潛能，對數(shù)據(jù)的獲取和質(zhì)量、政府內(nèi)部的合作與一致性、安全和隱私保護等方面作出進一步規(guī)范。2013 年，奧巴馬又出臺一項旨在促進政府數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用的行政令——《政府信息默認為開放和機器可讀》（Making Open and Machine Readable the New Default for Government Information）。該行政令指出，為促進持續(xù)增長就業(yè)、提高行政效率、增加社會效益，新的、現(xiàn)代化的政府信息資源應該默認是開放的、機器可讀的?！?8〕See Making Open and Machine Readable the New Default for Government Information, the WHITE HOUSE PRESIDENT BARACK OBAMA, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/05/09/executive-order-making-open-and-machinereadable-new-default-government, Last visit: December 17, 2020.這些政府數(shù)據(jù)開放政策專注于如何促進數(shù)據(jù)創(chuàng)新，釋放政府數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值和社會效益。但對透明問責的政治目標的促進作用并不明顯。這也使得奧巴馬的開放政府政策受到質(zhì)疑，“這種轉(zhuǎn)變可能讓政府官員通過提供營養(yǎng)不足、政治影響力低的替代品，來安撫公眾對問責制的渴望?！薄?9〕同前注〔1〕，Harlan Yu，David G. Robinson 文。

最終，美國在2018 年底出臺政府數(shù)據(jù)開放專門立法——《開放政府數(shù)據(jù)法》，將奧巴馬政府有關(guān)政府數(shù)據(jù)開放的一系列政策法律化。雖然《開放政府數(shù)據(jù)法》 也將提升政府透明度列為制度目標之一，但提升透明度是開放數(shù)據(jù)所帶來的客觀上的價值增益，而政府開放數(shù)據(jù)的主觀意志仍在促進創(chuàng)新和提高行政效能。為開發(fā)利用聯(lián)邦數(shù)據(jù)的價值，美國于2019 年6 月發(fā)布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（Federal Data Strategy），確立了十項數(shù)據(jù)原則和四十項最佳行動指導。12 月，首個執(zhí)行該戰(zhàn)略的《2020 年行動計劃》出臺。該計劃為今后十年各機構(gòu)以及機構(gòu)間的數(shù)據(jù)治理確定了20 項初步行動措施，這些行動措施對實現(xiàn)將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資產(chǎn)來開發(fā)利用的核心目標至關(guān)重要?？梢?，美國的政府數(shù)據(jù)開放越發(fā)專注于釋放數(shù)據(jù)潛能，實現(xiàn)良好行政，而不是滿足開放政治的傳統(tǒng)要求。

3.我國政府數(shù)據(jù)開放制度的目標定位與美國發(fā)展趨勢趨于一致。2015 年4 月，國辦印發(fā)《2015年政府信息公開工作要點》首次提出“政府數(shù)據(jù)公開”，作為進一步拓展政府信息主動公開內(nèi)容的重要舉措。2015 年8 月，國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，“政府數(shù)據(jù)開放共享”被列為促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的首個主要任務，目標直指“推動資源整合，提升治理能力”。2016 年2 月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推進政務公開工作的意見》，將其作為擴大政務開放參與的重要措施。2016 年7 月，《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出引導和規(guī)范公共信息資源增值開發(fā)利用，支持市場主體利用全球信息資源開展業(yè)務創(chuàng)新。2018 年1 月，中央網(wǎng)信辦、發(fā)改委、工信部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點工作方案》，確定在北京等五地開展公共信息資源開放試點，為后續(xù)全國推廣積累經(jīng)驗。該試點方案充分釋放數(shù)據(jù)紅利的目標導向，明確公共信息資源開放的目標就是“促進信息資源規(guī)?；瘎?chuàng)新應用，培育新的經(jīng)濟增長點，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

梳理國家層面的政策部署，可以看出我國對政府數(shù)據(jù)開放的制度定位經(jīng)歷了發(fā)展變化和逐漸明確的過程。起初，政府數(shù)據(jù)開放制度被賦予補充政府信息公開、提升治理能力、促進經(jīng)濟發(fā)展的多元目標。在后續(xù)政策中，增強政府透明度的目標不斷弱化，轉(zhuǎn)向?qū)Ｗ⒂诖龠M釋放數(shù)據(jù)資源在發(fā)展經(jīng)濟和改善治理方面的潛能。政府數(shù)據(jù)開放的目標定位在數(shù)據(jù)開放相關(guān)地方立法中同樣體現(xiàn)出明顯的工具主義價值。如《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》將“促進數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展，提高政府治理能力和服務水平，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力”列為政府數(shù)據(jù)共享開放的目標?！渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)開放暫行辦法》明確，“提升政府治理能力和公共服務水平，推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展”是公共數(shù)據(jù)開放和利用的目的。可見，政府數(shù)據(jù)開放的誕生源于技術(shù)驅(qū)動，其制度目標的設(shè)定始終與技術(shù)工具息息相關(guān)?！罢當?shù)據(jù)開放離開了權(quán)利保障機制這一傳統(tǒng)行政法治建構(gòu)軌道，走向?qū)で蟾鼉?yōu)數(shù)字治理效果的功能主義制度建構(gòu)思路?！薄?0〕同前注〔7〕，王萬華文。我國實行數(shù)據(jù)開放的主要目的也是最大限度利用信息技術(shù)釋放數(shù)據(jù)潛能，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會方面的治理目標，提升政府的現(xiàn)代化治理能力。

五、二者關(guān)系決定了政府數(shù)據(jù)開放單行立法進路

政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放在制度形成基礎(chǔ)和目標上的區(qū)別，共同反映出二者的本質(zhì)差異。政府信息公開建立在公民知情權(quán)基礎(chǔ)之上，通過賦予政府公開政府信息的法定義務，倒逼行政機關(guān)依法行政，增強政府透明度，從而實現(xiàn)公民對行政機關(guān)監(jiān)督問責的政治目的。政府信息公開制度的權(quán)利基礎(chǔ)與民主政治目標所指向的是行政合法性問題。反觀政府數(shù)據(jù)開放，這一制度的興起并非基于知情權(quán)，抑或其他個人權(quán)利，而是源于大數(shù)據(jù)技術(shù)的驅(qū)動。數(shù)據(jù)資源的巨大潛力驅(qū)使各國政府借助信息技術(shù)、通過數(shù)據(jù)開放制度鼓勵數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用，挖掘數(shù)據(jù)價值，最終實現(xiàn)繁榮經(jīng)濟、改善服務等提升行政效能的政府治理改革目標。政府數(shù)據(jù)開放制度并非建立在法律關(guān)系基礎(chǔ)之上，因此公民也不享有公法上的請求權(quán)。政府數(shù)據(jù)開放是政府充分利用制度工具價值提高行政效能的選擇，所指向的是行政合理性問題。因此，政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開是相互獨立、相互區(qū)別的兩個制度，政府數(shù)據(jù)開放的制度基礎(chǔ)、制度目標以及核心制度架構(gòu)都根本性地區(qū)別于政府信息公開制度。二者的獨立關(guān)系決定了對政府數(shù)據(jù)開放應當單獨立法，不宜納入現(xiàn)行政府信息公開制度。

（一）政府數(shù)據(jù)開放立法不宜采用修改《條例》的進路

在政府數(shù)據(jù)開放的立法問題上，引領(lǐng)全球數(shù)據(jù)開放運動的美國和英國形成了兩種典型的數(shù)據(jù)開放立法進路。政府數(shù)據(jù)開放在美國發(fā)展初期是依據(jù)總統(tǒng)發(fā)布的一系列備忘錄推行的。2016 年，美國迎來了《信息自由法》的修正，但此次修法并未增加政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容，僅對各機關(guān)公開年度報告的行為增加了應當通過電子途徑公開原始統(tǒng)計數(shù)據(jù)的要求。2018 年底，美國通過制定《開放政府數(shù)據(jù)法》實現(xiàn)了政府數(shù)據(jù)開放政策的法律化。由此，美國通過出臺專門立法的方式，構(gòu)建起獨立的政府數(shù)據(jù)開放制度。反之，英國并未制定數(shù)據(jù)開放專門法，而是采用了將相關(guān)制度納入信息公開立法的立法路徑。2012 年，英國在修訂《信息自由法》（The Freedom of Information Act 2000）時，增加規(guī)定公開數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)集再利用、開放數(shù)據(jù)集再利用的收費權(quán)等內(nèi)容，借助信息公開修法將政府數(shù)據(jù)開放納入法制軌道。

基于數(shù)據(jù)開放與信息公開的相似特征，以及英國政府數(shù)據(jù)開放立法路徑，有學者認為，修改信息公開制度的模式具有立法效率優(yōu)勢，可以迅速彌補數(shù)據(jù)開放立法真空，同時還具有針對性，能夠優(yōu)先解決數(shù)據(jù)開放中的核心問題?！?1〕參見肖衛(wèi)兵：《論我國政府數(shù)據(jù)開放的立法模式》，載《當代法學》2017 年第3 期。同時，在信息公開立法中引入開放數(shù)據(jù)技術(shù)標準，創(chuàng)新了公眾參與民主監(jiān)督的方式，〔42〕參見韓兆柱、馬文娟：《數(shù)字治理理論研究綜述》，載《甘肅行政學院學報》2016 年第1 期。有助于信息公開監(jiān)督問責目標的實現(xiàn)。此外，更多原始數(shù)據(jù)信息的開放增強了政府的透明度，也讓公民對政府行為的監(jiān)督問責從結(jié)果監(jiān)督延伸至過程監(jiān)督。但是，政府數(shù)據(jù)開放承載的價值功能和我國《條例》的立法架構(gòu)都決定了我國不能復制英國政府數(shù)據(jù)開放的立法路徑，具體理由如下：

1.將政府數(shù)據(jù)開放納入政府信息公開立法，給政府數(shù)據(jù)開放增加了監(jiān)督問責的政治目標，不利于政府開放數(shù)據(jù)制度推進實施，還易造成其與政府信息公開制度的關(guān)系紊亂。開放數(shù)據(jù)在很大程度上與問責制無關(guān)，〔43〕See Beth Simone Noveck, Is Open Data the Death of FOIA, 126 Yale L. J. F. 273, 286 （2016-2017）.雖然開放政府數(shù)據(jù)在客觀上也能夠提升政府透明度，但政府數(shù)據(jù)開放對數(shù)據(jù)質(zhì)量、開放格式、開放許可等提出的要求，充分證明其主觀目標是通過數(shù)據(jù)再利用促進數(shù)據(jù)創(chuàng)新，從而在經(jīng)濟、社會方面創(chuàng)造更大價值。這些價值增量同時能夠幫助政府有效解決經(jīng)濟社會領(lǐng)域的治理問題，進而提升政府治理效能。從長遠看來，二者關(guān)系的混同，不僅模糊了數(shù)據(jù)開放與信息公開的界限，還會弱化數(shù)據(jù)開放實現(xiàn)其應有目的的作用。

2.政府信息公開制度框架無法承載政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容要求。以美國的《開放政府數(shù)據(jù)法》為例，政府數(shù)據(jù)開放立法的主要內(nèi)容包括對政府數(shù)據(jù)的要求，數(shù)據(jù)清單管理，管理機構(gòu)職責，開放平臺建設(shè)以及相關(guān)的管理、評價、監(jiān)督、協(xié)作機制等。如果不大范圍修法，這些內(nèi)容都很難鑲嵌在既有的《信息自由法》中。我國也面臨同樣的問題。例如，有學者提出，應通過完善政府信息主動公開機制來建立政府數(shù)據(jù)開放機制的方案，進而擴大政府信息公開范圍并允許政府數(shù)據(jù)開放后的再利用?！?4〕同前注〔28〕，肖衛(wèi)兵文。然而，政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的范圍的確定方式顯然不同?！稐l例》通過“概括+列舉”的方式規(guī)定了主動公開范圍。這種范圍劃定方式并不適合政府數(shù)據(jù)開放。

以《上海辦法》為例，政府數(shù)據(jù)的開放重點是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要確定的，與民生緊密相關(guān)、社會迫切需要、行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的公共數(shù)據(jù)屬于優(yōu)先開放范圍。具體開放哪些領(lǐng)域的數(shù)據(jù)并非通過列舉方式確定，而是由政府制定年度開放清單，并通過動態(tài)調(diào)整機制不斷調(diào)整開放范圍。開放數(shù)據(jù)還實行分級分類管理，有條件開放類和無條件開放類適用不同的開放規(guī)則。因此，僅在二者確定公開范圍的方式上就存在著顯著差別，政府信息公開的制度框架難以容納政府數(shù)據(jù)開放的具體要求。再如，依申請公開是政府信息公開另一方式，是公民知情權(quán)實現(xiàn)的保障機制，公民還可以此提起訴訟救濟。而政府數(shù)據(jù)開放并不存在依申請開放方式，公眾就政府數(shù)據(jù)開放并不享有公法上的請求權(quán)，無法依申請獲得政府數(shù)據(jù)開放。實施近11 年的《條例》于2019 年迎來首次修訂，此次修法是將實踐中已經(jīng)形成的政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)政策和地方立法納入統(tǒng)一立法的絕佳契機。然而，修訂后的《條例》并未融入政府數(shù)據(jù)開放的相關(guān)內(nèi)容，這也印證了二者較為強烈的互斥性。

（二）應當出臺政府數(shù)據(jù)開放專門立法

政府數(shù)據(jù)開放獨立于政府信息公開的制度地位決定了未來應當制定政府數(shù)據(jù)開放專門法。2015年以來，青島、威海、濟南、哈爾濱、連云港、福州等地也相繼出臺了專門規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放的行政規(guī)范性文件?！?5〕分別是2015 年《青島市人民政府辦公廳關(guān)于加快推進公共信息資源向社會開放的通知》，2016 年《威海市人民政府辦公室關(guān)于推進政府數(shù)據(jù)資源向社會開放利用工作的實施意見》，2016 年《濟南市關(guān)于推進公共信息資源向社會開放的通知》，2017 年《哈爾濱市推進政府數(shù)據(jù)向社會開放工作實施方案》，2019 年《連云港市公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用管理暫行辦法》，2019 年《福州市政務數(shù)據(jù)資源管理辦法》等。2019 年，上海市以地方政府規(guī)章的形式出臺了我國首部數(shù)據(jù)開放專門立法《上海辦法》，內(nèi)容包括開放范圍、數(shù)據(jù)質(zhì)量、開放機制、數(shù)據(jù)利用等，基本涵蓋了數(shù)據(jù)開放所涉及的重要問題。這些地方實踐和立法探索，為中央層面的統(tǒng)一政府數(shù)據(jù)開放立法積累了寶貴經(jīng)驗。

制定政府數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一立法，是貫徹落實國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，有利于糾正目前地方對政府數(shù)據(jù)開放的混亂認識與差異做法，回應數(shù)據(jù)開放實踐發(fā)展的迫切需要。各地方政府在貫徹落實《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》和《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等關(guān)于構(gòu)建政府數(shù)據(jù)開放制度的綱領(lǐng)性要求時，存在混同既有政府信息公開制度的現(xiàn)象，亟待中央層面出臺專門立法來統(tǒng)一認識。同時，我國已上線百余個地級市以上的地方政府數(shù)據(jù)開放平臺，進行開放數(shù)據(jù)實踐探索。但據(jù)復旦大學數(shù)字與移動治理實驗室發(fā)布的《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》（2019 下半年）顯示，大部分地方政府數(shù)據(jù)開放平臺存在數(shù)據(jù)質(zhì)量偏低、數(shù)據(jù)容量小、更新頻率低、缺少數(shù)據(jù)開放授權(quán)協(xié)議、開放數(shù)據(jù)覆蓋面窄、持續(xù)性差、平臺不便于公眾檢索和獲取數(shù)據(jù)資源、未提供開放數(shù)據(jù)目錄、未標明利用成果來源、與公眾互動反饋較差等問題?！?6〕同前注〔2〕，鄭磊文。政府數(shù)據(jù)開放范圍和平臺建設(shè)問題，涉及與信息公開范圍規(guī)定的協(xié)調(diào)和行政內(nèi)部機制的完善，難以通過分散的地方立法予以解決?！?7〕同前注〔7〕，王萬華文。建立健全政府數(shù)據(jù)開放制度有賴于在中央層面出臺專門政府數(shù)據(jù)開放立法。

在制定政府數(shù)據(jù)開放專門立法時，應主要圍繞其促進數(shù)據(jù)資源創(chuàng)新應用、推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展以及改善公共服務等制度目標展開，建構(gòu)起區(qū)別于政府信息公開的制度框架。概括而言：

1.在基本原則上，不采用政府信息公開的以“以公開為常態(tài)，不公開為例外”，而以需求為導向。促進政府數(shù)據(jù)資源創(chuàng)新再利用是政府數(shù)據(jù)開放的直接目標，因此數(shù)據(jù)利用者的需求是決定開放與否的關(guān)鍵因素。我國政府數(shù)據(jù)開放現(xiàn)行政策立法也明確表達了需求導向這一基本原則。例如，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，據(jù)估算“到2035 年，我國的健康產(chǎn)業(yè)有望超越百萬億元人民幣，形成以數(shù)據(jù)驅(qū)動的新經(jīng)濟形態(tài)，將帶動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級與提質(zhì)增效，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”。〔48〕王立梅：《健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的積極利用主義》，載《浙江工商大學學報》2020 年第5 期。因此，《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》將社會需求度高的醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的政府數(shù)據(jù)集確定為優(yōu)先開放范圍。

2.在開放范圍上，使用目錄式管理而非法律明文規(guī)定方式，賦予開放主體較大裁量權(quán)。政府信息公開制度通過法定方式，列舉規(guī)定主動公開政府信息的范圍的。而在政府數(shù)據(jù)開放中，開放范圍通過制定開放目錄動態(tài)調(diào)整。通過開放目錄確定數(shù)據(jù)開放范圍，賦予了行政機關(guān)較大的自由裁量權(quán)。根據(jù)《上海辦法》規(guī)定，政府可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要確定年度開放重點，另根據(jù)公共數(shù)據(jù)分級分類規(guī)則，制定開放清單，列明可向社會開放的公共數(shù)據(jù)。

3.在開放內(nèi)容上，政府數(shù)據(jù)開放側(cè)重開放具有潛在經(jīng)濟社會收益類數(shù)據(jù)。政府信息公開側(cè)重于“公開政府如何運作的信息?！薄?9〕See Beth Simone Noveck, Rights-Based and Tech-Driven: Open Data, Freedom of Information, and the Future of Government Transparency, 19 Yale Hum. Rts. & Dev. L. J. 1, 4 （2017）.根據(jù)《條例》的規(guī)定，這些政府信息主要與民主監(jiān)督問責相關(guān)。但大多數(shù)的開放數(shù)據(jù)項目側(cè)重于分析政府作為監(jiān)管機構(gòu)和研究者收集的數(shù)據(jù)，而非有關(guān)政府自身行為的數(shù)據(jù)?！?0〕同前注〔43〕，Beth Simone Noveck 文。政府數(shù)據(jù)開放更側(cè)重于開放經(jīng)濟、社會方面的數(shù)據(jù)，將此類更具有潛在價值的數(shù)據(jù)列為優(yōu)先開放范圍。例如，《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》規(guī)定，“與民生緊密相關(guān)、社會迫切需要、商業(yè)增值潛力顯著的高價值公共數(shù)據(jù)，應當優(yōu)先開放”。

4.在開放方式上，政府數(shù)據(jù)開放并未采用政府信息公開的二分法（主動公開與依申請公開），而是根據(jù)政府數(shù)據(jù)資源分級分類管理確定不同的開放方式。比如，對于無條件開放類數(shù)據(jù)，通過統(tǒng)一開放平臺向社會開放。而對于有條件開放類數(shù)據(jù)，通過與開放主體簽訂數(shù)據(jù)利用協(xié)議的方式，向符合條件的特定主體有限開放。公民也可以通過數(shù)據(jù)開放平臺申請開放數(shù)據(jù)，但此種申請與政府信息公開中的依申請公開截然不同。公眾申請數(shù)據(jù)開放僅屬政府確定開放范圍的補充方式，本質(zhì)上屬于公眾參與政府數(shù)據(jù)開放的途徑。

此外，政府數(shù)據(jù)開放專門立法中還應對數(shù)據(jù)質(zhì)量、平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)利用、管理體制、責任承擔等數(shù)據(jù)開放基本問題作出統(tǒng)一安排。在具體立法形式上，鑒于我國開展政府數(shù)據(jù)開放實踐時間尚短，地方政府出臺的數(shù)據(jù)開放專門立法屈指可數(shù)，立法與實踐經(jīng)驗積累不足，可先由國務院出臺《政府數(shù)據(jù)開放條例》，再適時制定《政府數(shù)據(jù)開放法》。