謝瑋
11月18日,國家反壟斷局正式掛牌,成為我國反壟斷的里程碑事件。與此同時(shí),實(shí)施逾13年的《反壟斷法》迎來大修。11月21日,《反壟斷法(修正草案)》截止向社會公開征求意見。
自去年底以來,中央層面多次表態(tài)“強(qiáng)化反壟斷,防止資本無序擴(kuò)張”。今年3月15日,中央財(cái)經(jīng)委員會第九次會議特別提及,充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量,增強(qiáng)監(jiān)管權(quán)威性。今年8月30日召開的中央全面深化改革委員會第二十一次會議,還審議通過了《關(guān)于強(qiáng)化反壟斷深入推進(jìn)公平競爭政策實(shí)施的意見》。
今年以來,國內(nèi)監(jiān)管部門更是頻頻出手,包括阿里、美團(tuán)在內(nèi)的多個(gè)平臺企業(yè)被處以重罰或立案調(diào)查。
新設(shè)國家反壟斷局有何意義?釋放哪些信號?反壟斷調(diào)查的下一個(gè)目標(biāo)會是誰?
“此次國家反壟斷局的掛牌,意味著我國反壟斷執(zhí)法無論是從組織機(jī)構(gòu)和層級,乃至人才配備方面,都上了一個(gè)新的臺階?!敝袊ù髮W(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長劉繼峰向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示,“這對于反壟斷執(zhí)法,包括指導(dǎo)全國進(jìn)行反壟斷執(zhí)法,都具有非常重要的意義?!?/p>
壟斷、限制競爭和不正當(dāng)競爭,是市場經(jīng)濟(jì)的大敵。在不少業(yè)內(nèi)人士看來,中國反壟斷工作將迎來新格局。中國反壟斷法的威懾力將大大增強(qiáng),壟斷行為的違法成本將極大提高,企業(yè)也將面臨前所未有的合規(guī)考驗(yàn)。
11月18日,國家反壟斷局正式掛牌,成為繼國家鄉(xiāng)村振興局、國家疾病控制局之后,今年國務(wù)院新組建的第三個(gè)副部級國家局。
據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局官網(wǎng)介紹,反壟斷局,擬訂反壟斷制度措施和指南,組織實(shí)施反壟斷執(zhí)法工作,承擔(dān)指導(dǎo)企業(yè)在國外的反壟斷應(yīng)訴工作;組織指導(dǎo)公平競爭審查工作;承擔(dān)反壟斷執(zhí)法國際合作與交流工作;承辦國務(wù)院反壟斷委員會日常工作。
國家反壟斷局的首次亮相前就迎來了局長任命。11月15日,據(jù)人社部官網(wǎng)消息,國務(wù)院任免國家工作人員,甘霖任國家反壟斷局局長。
公開資料顯示,甘霖現(xiàn)年58歲,曾長期在湖南省任職。2011年,她離開湖南省赴原國家工商總局任職。2018年,黨和國家機(jī)構(gòu)改革后,甘霖任新成立的國家市場監(jiān)督管理總局副局長,分管反壟斷工作。
2018年機(jī)構(gòu)改革后,反壟斷執(zhí)法也從“三分天下”走向“一統(tǒng)”。2018年組建的國家市場監(jiān)督管理總局,其中一項(xiàng)重要職責(zé)就是整合之前國家發(fā)展改革委(價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局)、商務(wù)部(反壟斷局)和原國家工商總局(反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局)三部門的反壟斷職責(zé)。三部門在國務(wù)院反壟斷委員會的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)下工作。
如今,反壟斷機(jī)構(gòu)改革再次上路。有分析認(rèn)為,甘霖分管的競爭政策協(xié)調(diào)司、反壟斷執(zhí)法一司、反壟斷執(zhí)法二司或?qū)⒊蔀閲曳磯艛嗑值闹饕M成部門。不過,國家反壟斷局的規(guī)格級別、人員編制、執(zhí)法模式,以及如何與省級機(jī)構(gòu)銜接等問題,仍待官方進(jìn)一步明確。
一直以來,輿論對呼吁加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法力量始終有呼聲。在今年國家公務(wù)員考試中,市場監(jiān)管總局一次性擬招收18名反壟斷公務(wù)員,占計(jì)劃招錄公務(wù)員人數(shù)的一半以上。這也是市場監(jiān)管總局自2018年成立以來首次公開招錄反壟斷工作人員。
“從機(jī)構(gòu)設(shè)置角度上說,我國反壟斷執(zhí)法‘三合一是一個(gè)明顯的進(jìn)步,從歷史角度看,是上了一個(gè)臺階?!眲⒗^峰向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示,有關(guān)國家都是統(tǒng)一機(jī)構(gòu),如德國聯(lián)邦卡特爾局、俄羅斯聯(lián)邦反壟斷局、日本公平交易委員會等。此外,我國反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系雙層框架模式,一是體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,“反壟斷委員會”下設(shè)“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”;二是在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)層面,出于專業(yè)性需要,只有中央和省兩級執(zhí)法機(jī)構(gòu),可以從事反壟斷的調(diào)查審核處理。
“反壟斷局的設(shè)立,無論是從組織機(jī)構(gòu)和層級,乃至人才配備方面,都上了一個(gè)新的臺階。這對于反壟斷執(zhí)法,包括指導(dǎo)全國進(jìn)行反壟斷執(zhí)法,都具有非常重要的意義。”劉繼峰向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性具有非常重要的意義。對于律師、法官而言,反壟斷工作的認(rèn)定思路和分析框架都與傳統(tǒng)司法有著明顯差別。我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也長期存在著人員儲備不夠、專業(yè)性有待提升的問題。
此外,劉繼峰說,我國市場經(jīng)濟(jì)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì),存在著轉(zhuǎn)型國家的特殊問題——行政性壟斷。如不同行政機(jī)關(guān)都可能發(fā)布阻礙、限制競爭的部門規(guī)章或規(guī)范性文件,進(jìn)而影響反壟斷執(zhí)法。這就更需要一個(gè)具有獨(dú)立性、權(quán)威性的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在有些國家,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的級別比一般部門要高,比如俄羅斯,反壟斷機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由總統(tǒng)直接任命。因此,本次反壟斷機(jī)構(gòu)改革具有重要意義。
與反壟斷機(jī)構(gòu)改革并行,《反壟斷法》也迎來大修。11月21日,《反壟斷法(修正草案)》截止向社會公開征求意見。
自2008年8月1日,《反壟斷法》生效至今已逾13年,我國為何此時(shí)要對《反壟斷法》進(jìn)行修改?
劉繼峰向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析指出,反壟斷法與傳統(tǒng)的民法,甚至一定程度上包括商法,都有很大不同。它沒有明確的對違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。通常,對于一個(gè)壟斷行為的認(rèn)定往往需要考察其周邊諸多主體,甚至把它放在一個(gè)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)乃至國民經(jīng)濟(jì)的背景中考察。
“因此,與傳統(tǒng)司法比較,反壟斷是一個(gè)宏大敘事,與一國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會生活緊密相連?!眲⒗^峰說,《反壟斷法》2007年通過,2008年生效至今,中國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了非常重大的變化。尤其是每個(gè)人都感受深刻的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì),不僅對生產(chǎn)、銷售、消費(fèi),乃至對行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系都產(chǎn)生了重大影響。因此,在本次修訂過程中,專門對數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)等新生產(chǎn)工具和要素在運(yùn)用過程中可能出現(xiàn)的反競爭行為進(jìn)行了約束。從國際環(huán)境而言,各國的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)幾乎是同步發(fā)展?;ヂ?lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)邊界、國界問題,對于這些生產(chǎn)要素如何利用、如何防止濫用問題,各國都面臨一些挑戰(zhàn)。因此,在本次修改過程中,也對這些問題進(jìn)行了回應(yīng)。
那么,本次反壟斷法修改,又將帶來哪些改變?
劉繼峰分析認(rèn)為,本次反壟斷法修改有幾大亮點(diǎn):
一是處罰力度加大。根據(jù)現(xiàn)行《反壟斷法》第48條,對應(yīng)申報(bào)實(shí)施經(jīng)營者集中而未申報(bào)的可以處50萬元以下的罰款。修正草案提高了違法實(shí)施經(jīng)營者集中的處罰力度,擬將最高50萬元的罰款上限,修改為按照是否達(dá)到排除、限制競爭效果,分別提高為上一年度銷售額10%和500萬元?,F(xiàn)行《反壟斷法》中第46條規(guī)定,經(jīng)營者尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的,可以處50萬元以下的罰款。而修正草案將處罰金額調(diào)高至300萬元以下。
“懲罰力度增強(qiáng)、法的嚴(yán)厲性增大,意味著它的威懾性進(jìn)一步增強(qiáng)。”劉繼峰表示。
二是回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。修正草案擬規(guī)定,經(jīng)營者不得濫用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)、平臺規(guī)則等排除、限制競爭,而具有市場支配地位的經(jīng)營者,利用前述數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)和平臺規(guī)則等手段對其他經(jīng)營者進(jìn)行不合理限制的可構(gòu)成濫用市場支配地位。
三是健全公平競爭審查制度。修正草案將公平競爭審查制度明確寫入了總則部分,要求行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)定時(shí),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查。
“這是對過去反壟斷法實(shí)施過程中爭議比較大的問題的回應(yīng)?!眲⒗^峰向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示,這在反壟斷法層面上為杜絕濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的抽象行政行為提供了抓手。
四是對于經(jīng)營者集中有了擴(kuò)展性規(guī)定。修正草案一方面強(qiáng)調(diào)經(jīng)營者集中即使未達(dá)國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn),在有證據(jù)證明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的情況下,也會面臨國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查。此外,草案還在現(xiàn)有經(jīng)營者集中審查時(shí)限的基礎(chǔ)上引入“停鐘”條款,可視確有必要的情況下中止審查,有助于更有效地利用審查期限展開實(shí)體審查。
2020年12月24日,國家市場監(jiān)督管理總局依法對阿里巴巴集團(tuán)實(shí)施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調(diào)查,并于2021年4月10日對其處以其2019年中國境內(nèi)銷售額4557.12億元4%的罰款,計(jì)182.28億元。
阿里巴巴被罰182.28億元、美團(tuán)被罰34.42億元、公牛集團(tuán)被罰2.9億元……多個(gè)企業(yè)被處以重罰或立案調(diào)查,對防止壟斷、規(guī)范競爭秩序具有重要標(biāo)桿意義。
在劉繼峰看來,近年來互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域案件頻出,有多方面原因。過去對于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展采用的是比較審慎包容的原則,鼓勵(lì)其發(fā)展和擴(kuò)張。但到一定程度就會產(chǎn)生大型平臺或者超級平臺。而企業(yè)出于營利性的本質(zhì)屬性,在發(fā)展過程中有可能對于下游或橫向主體產(chǎn)生危險(xiǎn)。因此,近年來涉及社區(qū)團(tuán)購、強(qiáng)制“二選一”、“大數(shù)據(jù)殺熟”等現(xiàn)象越來越普遍,對市場環(huán)境產(chǎn)生了不利影響。
“對于互聯(lián)網(wǎng)的壟斷問題,是主要經(jīng)濟(jì)體在現(xiàn)階段面臨的共同挑戰(zhàn),對中國也是如此?!眲⒗^峰向記者表示,當(dāng)下,世界各國對于互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的壟斷行為如何規(guī)制,也在摸索過程中。總體而言,從2018年迄今,歐盟針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)在立法方面的探索步伐相對較大,公布了兩部法案《數(shù)字服務(wù)法案》和《數(shù)字市場法案》。德國《反限制競爭法》(GWB)第19條、第20條既禁止濫用市場支配地位的壟斷行為,也禁止濫用相對優(yōu)勢地位的壟斷行為。俄羅斯也在制定過程中。
劉繼峰稱,本次反壟斷法修正案,仍然面臨一些挑戰(zhàn),包括對于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的回應(yīng)是否足夠的問題。例如,在法律修訂的文本上,只作了一條特別原則的規(guī)定,經(jīng)營者不得濫用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)、平臺規(guī)則等排除限制競爭等。但究竟哪些行為才屬于濫用?基礎(chǔ)性條件又是什么?什么情況下構(gòu)成壟斷協(xié)議,什么情況構(gòu)成濫用市場支配地位?等等,這些細(xì)則還有待進(jìn)一步明確。
事實(shí)上,近年來,不僅在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域,涉及醫(yī)藥、建材、互聯(lián)網(wǎng)等關(guān)乎民生的領(lǐng)域,重磅反壟斷案件頻出。
今年5月份,在接受美國律師協(xié)會期刊《The?Antitrust?Source》專訪時(shí),時(shí)任國家市場監(jiān)管總局反壟斷局局長吳振國列舉了一組執(zhí)法數(shù)據(jù)——自機(jī)構(gòu)改革以來,截至2021年4月16日,國家市場監(jiān)管總局共審結(jié)299起壟斷案件,罰款沒收總額為203.68億元。其中在醫(yī)藥行業(yè)共開出3筆上億元罰單——對3家葡萄糖酸鈣原料藥經(jīng)銷企業(yè)處以3.25億元罰款,對先聲藥業(yè)集團(tuán)罰款1.07億元,對揚(yáng)子江藥業(yè)罰款7.64億元。
在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,國家市場監(jiān)管總局今年4月對阿里巴巴集團(tuán)強(qiáng)迫實(shí)施“二選一”壟斷行為,處以182.28億元的行政處罰,并查處了13起涉及阿里、騰訊等平臺公司違法實(shí)施經(jīng)營者集中的案件。
截至目前,國務(wù)院反壟斷委員會發(fā)布了8項(xiàng)反壟斷指南(包括征求意見稿),包括《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》《關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》《壟斷案件經(jīng)營者承諾指南》《關(guān)于原料藥領(lǐng)域的反壟斷指南》和《企業(yè)境外反壟斷合規(guī)指引》。
那么,接下來,反壟斷執(zhí)法的目標(biāo)將聚焦哪些領(lǐng)域?哪些企業(yè)會身處“暴風(fēng)眼”?
日前,甘霖在接受《人民日報(bào)》采訪時(shí)透露,接下來將推動加快《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》修訂,加大“兩反”監(jiān)管執(zhí)法力度。為規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、信息安全、民生保障等重點(diǎn)領(lǐng)域競爭行為,將嚴(yán)格依法查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等壟斷行為;同時(shí)加強(qiáng)民生、金融、科技、傳媒等領(lǐng)域經(jīng)營者集中審查,防止“掐尖式并購”,推動形成大中小企業(yè)良性互動、協(xié)同發(fā)展良好格局。
(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2021年第22期)