任宛竹

（上海社會(huì)科學(xué)院 應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020）

根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記4.13重要講話，海南自貿(mào)港的定位是全面開(kāi)放的新高地，需要以制度創(chuàng)新為核心，逐步探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港的頂層設(shè)計(jì)和配套政策細(xì)則。其中，建立更加靈活的財(cái)稅政策體系和管理體制、在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)維持區(qū)域財(cái)政平衡，是一項(xiàng)重要而迫切的任務(wù)。因此，海南有必要借鑒國(guó)際典型自貿(mào)區(qū)的財(cái)稅制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國(guó)國(guó)情的自貿(mào)港財(cái)稅體制，增強(qiáng)海南的財(cái)政可持續(xù)性，助力海南自貿(mào)港的起步與發(fā)展。

一、海南自貿(mào)港財(cái)政可持續(xù)性情況分析

（一）省及省以下地方政府財(cái)政可持續(xù)性較差，財(cái)政收支存在較大缺口，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高

根據(jù)海南省統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2019年海南省地方一般公共預(yù)算收入814.14億元，比上年增長(zhǎng)8.17%；一般公共預(yù)算支出1858.6億元，比上年增長(zhǎng)9.89%，財(cái)政收支缺口持續(xù)放大。本級(jí)財(cái)政收入對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度較弱，這使得一方面省本級(jí)與各市縣對(duì)上級(jí)補(bǔ)助的依賴(lài)進(jìn)一步加深，尤其是在2017年實(shí)行新的財(cái)政分權(quán)體制之后，省本級(jí)財(cái)力占全省財(cái)力比重進(jìn)一步上升，各市縣財(cái)政自給水平出現(xiàn)不同程度的下降；另一方面財(cái)政缺口激化了海南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2019年海南省地方政府債務(wù)余額達(dá)到1359.23億元，與GDP比重高達(dá)26%，同時(shí)，受制于孱弱的地方財(cái)力，海南省各市縣債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，城投債發(fā)行規(guī)模較小，融資平臺(tái)分布集中，存在較高的償債風(fēng)險(xiǎn)①數(shù)據(jù)來(lái)源于CEIC、財(cái)政部預(yù)算司以及海南省統(tǒng)計(jì)局，地方政府債務(wù)余額包括地方一般債務(wù)余額與專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)負(fù)擔(dān)率一般在45%左右，它與發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重為45%左右有關(guān)，即債務(wù)余額與財(cái)政收入的數(shù)值相當(dāng)時(shí)，也就達(dá)到了適度債務(wù)規(guī)模的臨界值，超過(guò)此界限就意味著債務(wù)危機(jī)或債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2019年，海南省地方財(cái)政收入與GDP的比值為15%，遠(yuǎn)低于地方政府債務(wù)與GDP的比值。。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，海南省及省以下地方政府財(cái)政收入高度依賴(lài)房地產(chǎn)業(yè)

長(zhǎng)期以來(lái)，海南經(jīng)濟(jì)高度依賴(lài)房地產(chǎn)業(yè)，在省級(jí)財(cái)稅來(lái)源中，房地產(chǎn)業(yè)占比接近50%，這一收入結(jié)構(gòu)加劇了地方政府的財(cái)政困境。2017年開(kāi)始，海南省出臺(tái)嚴(yán)格的房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策并施行新一輪分稅制財(cái)政體制，引導(dǎo)市縣擺脫對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的過(guò)度依賴(lài)。長(zhǎng)期而言，斬?cái)鄬?duì)房地產(chǎn)業(yè)的過(guò)度依賴(lài)需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，培育新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，因此這一政策在短期難見(jiàn)成效。2019年省級(jí)稅收來(lái)源中，房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)最大的房產(chǎn)稅、土地增值稅和契稅收入占比為38%。在市縣級(jí)財(cái)政層面，實(shí)行新的稅收分享政策后，三亞、萬(wàn)寧等市的契稅和土地增值稅收入仍占稅收收入的30%以上。同時(shí)，這一政策導(dǎo)致房地產(chǎn)固定投資陡然滑坡，2018年房地產(chǎn)完成投資額較前一年下降16%，2019年進(jìn)一步下降22%，導(dǎo)致以國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為主的政府性基金收入下降，在省內(nèi)縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付體系尚不健全的情況下，房地產(chǎn)業(yè)的萎縮加劇了各市縣的財(cái)政困境。

（三）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致區(qū)域間財(cái)政水平不均衡

由于資源稟賦、發(fā)展階段以及各地發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向存在差異，海南各市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，海口市經(jīng)濟(jì)體量遙遙領(lǐng)先其他市縣，2019年GDP占全省總量的31.5%，瓊中、保亭等市縣經(jīng)濟(jì)較為落后，經(jīng)濟(jì)總量?jī)H為?？谑械?%。區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化導(dǎo)致區(qū)域間財(cái)政水平不均衡，部分縣市獲取自主財(cái)源能力較差，不得不長(zhǎng)期依賴(lài)縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付。

以上問(wèn)題均制約了海南自貿(mào)港財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，因此有必要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，紓困海南財(cái)政。本文以迪拜自由區(qū)①迪拜自由區(qū)的英文名稱(chēng)為free zone，故譯為“自由區(qū)”，其概念與我國(guó)的自貿(mào)區(qū)不存在實(shí)質(zhì)性區(qū)別。作為研究對(duì)象，探索迪拜經(jīng)驗(yàn)對(duì)海南的啟示。

二、迪拜自由區(qū)發(fā)展路徑

迪拜位于阿拉伯半島中部，面積4114平方公里，常住人口320萬(wàn)，其中外來(lái)人口（非阿聯(lián)酋國(guó)籍）占比達(dá)到91.76%，是中東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和金融中心、游客和貨物的樞紐。從1985年杰貝阿里自由區(qū)建立至今，迪拜僅用了不到20年的時(shí)間，就成為了全世界的金融、貿(mào)易、展會(huì)、航運(yùn)和旅游文化中心，吸引了全球500強(qiáng)企業(yè)在此入駐，即使近些年迪拜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入平臺(tái)期，也依舊保持了穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢(shì)。迪拜自由區(qū)的發(fā)展大致可分為以下三個(gè)階段[1]：

起步時(shí)期（1985-1990）。20世紀(jì)70年代，迪拜憑借石油經(jīng)濟(jì)和港口貿(mào)易獲得了極大的發(fā)展，但是迪拜未來(lái)發(fā)展的瓶頸日益凸顯：第一，迪拜依賴(lài)于石油經(jīng)濟(jì)，但迪拜石油儲(chǔ)量已接近枯竭，僅為40億桶，遠(yuǎn)低于阿聯(lián)酋石油儲(chǔ)量第一的阿布扎比（920億桶）。為降低對(duì)石油經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)，迪拜不得不開(kāi)始經(jīng)濟(jì)多元化的探索；第二，阿拉伯地區(qū)的保人制度②保人制度是阿拉伯地區(qū)的一項(xiàng)特殊的商事制度，在中東地區(qū)，按照法律，外國(guó)人設(shè)立公司須遵循保人制度，即必須由當(dāng)?shù)厝俗鞅?，持股至少占?1%甚至100%，且持股比例必須在經(jīng)過(guò)公證的章程上明確規(guī)定。使外來(lái)投資者在阿聯(lián)酋投資受限，制約了迪拜外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此迪拜有必要建立資金進(jìn)出自由的貿(mào)易區(qū)，為外資的進(jìn)入掃清障礙。1985年迪拜依托杰貝阿里港建立杰貝阿里自由區(qū)，自由區(qū)建立初期就制定了稅收全免、外資100%持股、資金撤回?zé)o限制等沿襲至今的優(yōu)惠政策，但是由于港口運(yùn)營(yíng)權(quán)外包、港區(qū)遠(yuǎn)離市區(qū)等原因，自由區(qū)發(fā)展受阻[2]。

快速發(fā)展時(shí)期（1990-2000）。1990年迪拜政府建立迪拜港務(wù)局，管理拉什福德港、杰貝阿里港及其自由區(qū)，負(fù)責(zé)功能區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。港務(wù)局直屬迪拜政府，又是獨(dú)立的商業(yè)公司，既承擔(dān)政府機(jī)關(guān)的一般職能，又具有企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制。迪拜更進(jìn)一步地對(duì)港口資產(chǎn)和運(yùn)行做了整合，將港口、海關(guān)、商檢等政府部門(mén)統(tǒng)一在新成立的一家部門(mén)實(shí)行一體化營(yíng)運(yùn)管理，同時(shí)利用費(fèi)用優(yōu)勢(shì)吸引船公司和貿(mào)易商到杰貝阿里港。這些舉措釋放了杰貝阿里港的運(yùn)營(yíng)潛力，杰貝阿里自由區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)始實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。1995年，自由區(qū)入駐企業(yè)由最初的19家發(fā)展至785家，自由區(qū)進(jìn)出口總量由1.1億美元上升至38.4億美元。杰貝阿里自由區(qū)借勢(shì)擴(kuò)張，繼續(xù)升級(jí)自由區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，投資了更多的土地、廠房與辦公室，建立了杰貝阿里南區(qū)。

表1 快速發(fā)展時(shí)期杰貝阿里自由區(qū)進(jìn)出口總量 單位：百萬(wàn)迪拉姆

發(fā)展成熟時(shí)期（2000-至今）。新千年后，杰貝阿里自由區(qū)已有上千家企業(yè)進(jìn)駐，落后的管理技術(shù)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)杰貝阿里自由區(qū)的快速擴(kuò)張。杰貝阿里自由區(qū)開(kāi)始使用更為先進(jìn)的技術(shù)管理客戶(hù)群體，為企業(yè)提供高效簡(jiǎn)便的一站式服務(wù)，為潛在客戶(hù)提供量身定制的方案。與此同時(shí)，迪拜整合海運(yùn)、陸運(yùn)和空運(yùn)優(yōu)勢(shì)，修建了貫穿全港和自由區(qū)的迪拜物流走廊，這一多物流平臺(tái)將海運(yùn)-空運(yùn)間的中轉(zhuǎn)時(shí)間由四小時(shí)縮短至一小時(shí)以?xún)?nèi)，大大地提高了貨物的轉(zhuǎn)運(yùn)效率。目前，杰貝阿里自由區(qū)入駐企業(yè)7200余家，貿(mào)易總額達(dá)到802億美元，超過(guò)100家世界500強(qiáng)企業(yè)落戶(hù)，提供了15萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，對(duì)迪拜GDP的貢獻(xiàn)超過(guò)22%①資料來(lái)源，Dubai Economic Report 2017, Dubai Department of Economic Development.。在杰貝阿里自由區(qū)成功之后，迪拜政府又興建了30余個(gè)自由區(qū)，發(fā)展較為迅速的有迪拜機(jī)場(chǎng)自由區(qū)，以及迪拜國(guó)際金融中心、迪拜網(wǎng)絡(luò)城等主題產(chǎn)業(yè)自由區(qū)。這些自由區(qū)依托港口，通過(guò)吸引FDI，向阿聯(lián)酋提供外匯、進(jìn)行貿(mào)易服務(wù)等方式，為迪拜貢獻(xiàn)了33%的GDP，進(jìn)出口貿(mào)易高達(dá)1300億美金，支撐了阿聯(lián)酋80%的非石油出口貿(mào)易額②資料來(lái)源：阿聯(lián)酋位居全球出口大國(guó)第15位，中華人民共和國(guó)商務(wù)部，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201804/20180402733187.shtml，成為了迪拜經(jīng)濟(jì)的重要支柱。

迪拜始終致力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定與多元化發(fā)展，積極吸引外國(guó)和本地的直接投資，并在此基礎(chǔ)上更新發(fā)展理念。2015年迪拜發(fā)布《迪拜2021年規(guī)劃》，確定了“人、稅、體驗(yàn)、城市、經(jīng)濟(jì)、政府管理”六大發(fā)展主題，旨在將迪拜打造成“宜商宜居的國(guó)際大都市及世界經(jīng)濟(jì)中心”，以鞏固迪拜在海灣地區(qū)的非石油經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位。過(guò)去兩年迪拜政府出臺(tái)的一系列戰(zhàn)略規(guī)劃，如智能城市規(guī)劃、創(chuàng)新戰(zhàn)略、伊斯蘭經(jīng)濟(jì)規(guī)劃等，推動(dòng)了迪拜經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

三、迪拜的財(cái)稅制度設(shè)計(jì)

（一）迪拜政府財(cái)政收支狀況

從迪拜每年公布的政府預(yù)算可以看到迪拜較為獨(dú)特的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。迪拜政府的主要收入來(lái)源為非稅收入，占比約為70%，非稅收入包括租金收入、罰沒(méi)收入等收費(fèi)項(xiàng)目，稅收收入僅占政府收入的20%，除此之外，迪拜政府的收入還包括6%左右的石油收入和2%左右的政府投資收益。

表2 2016-2019迪拜預(yù)算收支結(jié)構(gòu) 單位：億美元

自2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，迪拜政府為了提振經(jīng)濟(jì)開(kāi)始實(shí)行擴(kuò)張型的財(cái)政政策，公共開(kāi)支逐年增加，積累了巨額債務(wù)。因此迪拜政府近些年來(lái)持續(xù)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管控，2015年后迪拜政府成功實(shí)現(xiàn)了預(yù)算平衡。迪拜政府近年來(lái)重新實(shí)行積極的財(cái)政政策，大力提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)支，應(yīng)對(duì)2020年世博會(huì)68億美元的巨額投資。除了提供資金，政府還預(yù)期在大型項(xiàng)目中與一些公私伙伴建立法律合作關(guān)系，建立政府項(xiàng)目融資機(jī)制，試圖進(jìn)一步提振迪拜建筑業(yè)③。

圖1 迪拜預(yù)算支出行業(yè)分布

（二）迪拜財(cái)稅制度特點(diǎn)

迪拜作為一個(gè)獨(dú)立王權(quán)統(tǒng)治的地區(qū)性王國(guó)，有其獨(dú)立的財(cái)政體系和國(guó)家管理制度，稅收收入低、非稅收入高是迪拜財(cái)稅制度的主要特點(diǎn)，也是其維持財(cái)政平衡的主要方式。

1.迪拜地區(qū)稅負(fù)總體較低，具有簡(jiǎn)稅種、窄稅基、低稅率等特點(diǎn)。稅種方面，目前迪拜僅有增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等八個(gè)稅種，種類(lèi)較少；迪拜稅制的征稅范圍窄，關(guān)稅、消費(fèi)稅、銷(xiāo)售稅等僅針對(duì)特定商品；從稅率來(lái)看，除針對(duì)特定商品的關(guān)稅、銷(xiāo)售稅和消費(fèi)稅以及針對(duì)外國(guó)油氣生產(chǎn)公司的企業(yè)所得稅外，其他稅種稅率較低。同時(shí)，迪拜在自由區(qū)內(nèi)實(shí)行極其優(yōu)惠的稅收政策，進(jìn)一步減輕了整體稅負(fù)。

表3 迪拜現(xiàn)行稅收結(jié)構(gòu)

為了應(yīng)對(duì)不斷擴(kuò)張的財(cái)政支出規(guī)模，近年來(lái)阿聯(lián)酋在流轉(zhuǎn)稅方面開(kāi)征新稅種，使迪拜稅負(fù)水平有所上升。

從2017年10月1日期，阿聯(lián)酋開(kāi)征消費(fèi)稅。阿聯(lián)酋當(dāng)局于2017年9月27日發(fā)布了2017年7號(hào)聯(lián)邦法令（消費(fèi)稅法令），針對(duì)特定商品征收消費(fèi)稅。此外，當(dāng)局還發(fā)布了2017年38號(hào)內(nèi)閣決議案，其中明確了消費(fèi)稅應(yīng)稅貨物、消費(fèi)稅稅率和消費(fèi)稅計(jì)算方法，并指出聯(lián)邦稅務(wù)局將公布一份標(biāo)準(zhǔn)價(jià)目清單以規(guī)定應(yīng)稅貨物的計(jì)稅價(jià)值。其中，煙草類(lèi)和能量飲料將加征100%選擇性消費(fèi)稅，碳酸飲料將加征50%選擇消費(fèi)稅。

從2018年1月1日起，阿聯(lián)酋引入了增值稅，除卻醫(yī)療、教育、和基本生活食品外， 其余商品和服務(wù)均征收5%的增值稅。應(yīng)稅對(duì)象為營(yíng)業(yè)額超過(guò)10.2萬(wàn)美元的企業(yè)。增值稅不是由政府收取，而是由供應(yīng)鏈各個(gè)階段的企業(yè)代表政府收取。同時(shí)，企業(yè)可以申請(qǐng)?jiān)鲋刀惖姆颠€。因此，增值稅最終將由最終消費(fèi)者承擔(dān)，而不是對(duì)商業(yè)活動(dòng)征稅。根據(jù)阿聯(lián)酋稅法，增值稅適用的商品和服務(wù)將分為三類(lèi)：第一，零稅率增值稅。在零稅率增值稅情況下，可享受增值稅抵扣。與其他類(lèi)別一樣，銷(xiāo)售額仍需記錄在公司的增值稅申報(bào)表中；第二，標(biāo)準(zhǔn)稅率的增值稅，收取5%的增值稅。大部分商品和服務(wù)可能屬于這一類(lèi)，包括電子產(chǎn)品，汽車(chē)，外出就餐和娛樂(lè)，5%的增值稅稅率將轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，并為企業(yè)提供增值稅抵扣；第三，增值稅豁免類(lèi)別。在此情況下，增值稅不會(huì)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，因此無(wú)增值稅抵扣。企業(yè)無(wú)法收回或收回豁免項(xiàng)目或服務(wù)所產(chǎn)生的5%增值稅。因此，豁免產(chǎn)品或服務(wù)投入有可能影響商業(yè)利潤(rùn)率。

同時(shí)，迪拜政府在自由區(qū)實(shí)行零稅收的激勵(lì)政策，這些政策為自由區(qū)提供了寬松優(yōu)越的投資環(huán)境，主要措施包括：

（1）50年內(nèi)零企業(yè)所得稅（期滿(mǎn)后可再延長(zhǎng)15年的免稅期）。

（2）零個(gè)人所得稅。

（3）零進(jìn)口關(guān)稅或再出口關(guān)稅：企業(yè)生產(chǎn)所需的原材料和設(shè)備免稅進(jìn)口，貨物在區(qū)內(nèi)存儲(chǔ)、貿(mào)易、加工制造均不征收關(guān)稅和其他稅收，進(jìn)入阿聯(lián)酋關(guān)稅區(qū)再征稅。

（4）指定的23個(gè)自由區(qū)免征增值稅。指定區(qū)域間的貨物轉(zhuǎn)讓免稅，但從阿聯(lián)酋其他地區(qū)運(yùn)送貨物至上述指定區(qū)域，不能視為從阿聯(lián)酋的出口，不能享有出口到海合會(huì)國(guó)家以外的退稅待遇。

2.非稅收入高是迪拜財(cái)稅制度的另一特點(diǎn)，非稅收入主要包括土地租金與收費(fèi)項(xiàng)目。

迪拜的土地歸王室所有，僅供出租，禁止出售。自由區(qū)的土地主要由其管理局運(yùn)營(yíng)，自由區(qū)內(nèi)土地以及辦公室、倉(cāng)庫(kù)等硬件設(shè)施出租成為管理機(jī)構(gòu)主要的收入來(lái)源。管理局具有獨(dú)特的土地運(yùn)營(yíng)管理方式：管理局為入駐企業(yè)提供的土地及其地上建筑物主要有地塊、倉(cāng)庫(kù)、展覽室、定制解決方案、寫(xiě)字樓、商業(yè)園、零售店和駐地居所等，廠房設(shè)備可以長(zhǎng)期租用，一些自由區(qū)可與投資人簽訂最長(zhǎng)25年的廠房設(shè)備租用合同，有效保障了投資人經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性。出租的土地可以由企業(yè)自主建筑廠房或倉(cāng)庫(kù)，企業(yè)遷址后的廠房設(shè)備被拍賣(mài)或轉(zhuǎn)租，保證資源的有效利用。與此同時(shí)，迪拜大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，憑借完備的基礎(chǔ)設(shè)施與優(yōu)惠的招商引資條件吸引了大批企業(yè)入駐，土地價(jià)值不斷提升，租金隨之抬高，形成了迪拜政府的“租金財(cái)政”[4]。

迪拜的收費(fèi)項(xiàng)目包括了服務(wù)性收費(fèi)與罰沒(méi)性收費(fèi)，構(gòu)成了迪拜財(cái)政收入的最主要來(lái)源。迪拜的收費(fèi)項(xiàng)目復(fù)雜，服務(wù)性收費(fèi)包括市政費(fèi)（包括水電費(fèi)、住房費(fèi)用）、知識(shí)費(fèi)（用于社會(huì)文化發(fā)展活動(dòng)）、創(chuàng)新費(fèi)（支持創(chuàng)新項(xiàng)目）、短信停車(chē)費(fèi)等502個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，迪拜的道路交通罰沒(méi)性收費(fèi)也有147項(xiàng)①資料來(lái)源：迪拜政府網(wǎng)站，截至2018年12月31日。https://www.dsc.gov.ae/en-us。同時(shí)，迪拜的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高，公共場(chǎng)所隨地吐痰可處以136美元罰款，亂扔垃圾的罰款則高達(dá)273美元。

四、迪拜自由區(qū)對(duì)海南自貿(mào)港財(cái)政可持續(xù)性的借鑒意義

迪拜自由區(qū)與海南自貿(mào)港存在共同特點(diǎn)，使其對(duì)海南自貿(mào)港財(cái)稅體制的設(shè)計(jì)具有一定的借鑒意義。

第一，起步較晚，基礎(chǔ)薄弱。與德國(guó)漢堡自由港（1888年）、愛(ài)爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)（1959年）等典型自貿(mào)區(qū)相比，迪拜的自由區(qū)建設(shè)起步晚、起點(diǎn)低，但是僅二十余年的時(shí)間，迪拜便躍升為中東乃至全球的金融、貿(mào)易、展會(huì)、航運(yùn)和旅游文化中心。

第二，迪拜起步初期嚴(yán)重依賴(lài)石油產(chǎn)業(yè)，與海南目前對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴(lài)有相似之處。幾十年來(lái)，迪拜成功實(shí)施了經(jīng)濟(jì)多元化政策，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少了對(duì)石油的依賴(lài)，2017年石油僅占迪拜GDP的2%，房地產(chǎn)及營(yíng)造業(yè)、貿(mào)易、轉(zhuǎn)口港及金融服務(wù)業(yè)為迪拜經(jīng)濟(jì)最主要產(chǎn)業(yè)。

第三，人口結(jié)構(gòu)相似。海南省2017年人均受教育年限為9.3年，本地人才短缺，候鳥(niǎo)人口占比為60.75%。而迪拜外來(lái)人口（非阿聯(lián)酋國(guó)籍）占比達(dá)到91.76%。

立足海南自貿(mào)港的實(shí)際情況，通過(guò)研究迪拜自由區(qū)的發(fā)展路徑和財(cái)稅制度，本文針對(duì)海南自貿(mào)港的財(cái)稅體制建設(shè)提出以下建議，以增強(qiáng)海南自貿(mào)港的可持續(xù)性。

第一，賦予海南合理的財(cái)稅政策自主權(quán)，制定優(yōu)惠的自由貿(mào)易港稅收政策。使海南在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃下積極使用稅收政策吸引先進(jìn)產(chǎn)業(yè)落戶(hù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。海南在制定稅收政策時(shí)，既要借鑒國(guó)際上通用的優(yōu)惠政策，又要符合本省的經(jīng)濟(jì)狀況和征管現(xiàn)狀，既要建立便利的納稅服務(wù)體系，又要完善國(guó)際化稅收管理制度。

在自貿(mào)港設(shè)立初期加大中央政府的財(cái)政投入。海南自貿(mào)港起步晚，對(duì)房地產(chǎn)業(yè)依賴(lài)性較高，在建立初期面臨收不抵支的財(cái)政困境。因此應(yīng)加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，并通過(guò)設(shè)立的中央企業(yè)管委會(huì)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，從而支持海南的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，幫助海南擺脫對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴(lài)，并通過(guò)提高地方政府債務(wù)限額等方式增強(qiáng)海南自貿(mào)港財(cái)力。

第二，嘗試探索市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，提升自貿(mào)港的管理水平。除迪拜外，新加坡、香港等自貿(mào)區(qū)均采用了政企合一的運(yùn)營(yíng)管理模式，并取得了成功。海南可以在國(guó)家部委的牽頭下設(shè)立綜合開(kāi)發(fā)中心，給予其高度的政治自由度，用以管理和運(yùn)營(yíng)自由貿(mào)易港，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

創(chuàng)建統(tǒng)一的管理平臺(tái)，提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量。在財(cái)稅管理等公共服務(wù)方面，為投資者提供“一站式”服務(wù)，打造稅務(wù)信息化體系，優(yōu)化稅收征管服務(wù)，加強(qiáng)國(guó)際化稅收管理和政策咨詢(xún)服務(wù)，創(chuàng)造無(wú)障礙的溝通平臺(tái)，營(yíng)造優(yōu)越的營(yíng)商環(huán)境。

第三，追求財(cái)政收入多元化，保留合理的行政收費(fèi)，積極培育新的地方稅種。海南可參考迪拜的做法，對(duì)必要的收費(fèi)適當(dāng)予以保留，以維持財(cái)政平衡和政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)及必要的政府服務(wù)能力。也可以考慮在對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面的分析后，適當(dāng)開(kāi)征新稅種，同時(shí)盡力維持寬松的財(cái)稅與營(yíng)商環(huán)境，將新稅種對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響降至最低，同時(shí)避免形成“稅收洼地”，避免市縣之間、各個(gè)自貿(mào)區(qū)之間發(fā)生逐底競(jìng)爭(zhēng)。