孫晨宸，李 明

(1.北華大學經(jīng)濟管理學院，吉林 132013；2.吉林農(nóng)業(yè)科技學院馬克思主義學院，吉林 132101)

1 現(xiàn)階段我國教育扶貧的依據(jù)及進展

貧困是一種復雜的社會經(jīng)濟現(xiàn)象。制度經(jīng)濟學和人力資源理論把貧困歸結于知識、投入和經(jīng)濟效益，認為貧富問題的產(chǎn)生在于知識和能力的差異。教育作為提升和改善貧困群體生存和發(fā)展能力的有效手段，從思想文化上斬斷貧困文化代際上的傳遞鏈條，成為解決社會貧困問題的根本途徑，也是我國教育扶貧工作的核心理念。

我國改革開放40多年以來的扶貧實踐和探索，為教育扶貧工作的深入開展提供了寶貴經(jīng)驗。自2013年黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題以來，一系列扶貧舉措的推出，不斷完善、夯實我國的扶貧體系，教育扶貧工作取得顯著成效。在扶貧主體搭建方面，以政府主導、社會力量廣泛參與的多元主體扶貧格局逐漸成形。民營、私營經(jīng)濟主體積極投身教育扶貧事業(yè)，從人力、物力、財力等多方面提供扶貧資源，極大拓展了社會教育扶貧事業(yè)，基本形成了政府主導、社會力量廣泛參與的多元辦學體制框架。在教育扶貧理念上，從過往單純的投入型教育扶貧向以就業(yè)導向為主的激勵型教育扶貧轉向。激勵型教育扶貧更注重通過有效激發(fā)貧困群體的內(nèi)源性動力，從被動幫扶轉為主動脫貧。在技術創(chuàng)新方面，突出表現(xiàn)為以信息技術推動的教育扶貧對接方式不斷優(yōu)化，通過互聯(lián)網(wǎng)、二維碼等創(chuàng)新技術的使用，在提高信息獲取效率的同時，極大降低了扶貧信息不對稱，使家庭貧困信息與學校評助信息的對接方式實現(xiàn)了信息化、高效化、便捷化。2019年黨的十九屆四中全會全面深刻詮釋了國家制度、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的時代主張和要求。隨著我國扶貧工作逐步進入“后脫貧攻堅”時代，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化要求我國教育扶貧體系的優(yōu)化和升級也要緊跟國家治理能力快速提升的進程，在制度體系的健全優(yōu)化、精準定位機制的完善、多元主體扶貧格局搭建上實現(xiàn)國家現(xiàn)代化扶貧的體系性和協(xié)同性優(yōu)勢。

2 當前我國教育扶貧體系存在的問題

2.1 教育扶貧的精準定位偏差

精準扶貧是我國扶貧系統(tǒng)的全新工作機制和工作目標，代表著教育扶貧工作對象群體的準確定位和實現(xiàn)扶貧目標途徑上的完善化和精準化的努力[1]。然而，我國當前教育扶貧精準定位在兩方面還存在偏差。其一，體現(xiàn)于對教育貧困扶持對象識別上的偏差。近年來教育扶持的貧困戶識別主要依靠以建檔立卡為標準的貧困戶家庭人口識別，這種識別方式受制于當前識別技術、人力成本、組織資源、社會氛圍等方面限制，難以獲得農(nóng)村貧困戶的準確信息。如當下農(nóng)民收入大多以現(xiàn)金收入為主，人均收入包括自給自足部分的市場折價，其收入的計算很難有一個客觀標準。貧困戶的確定通常是由鄉(xiāng)村組織將貧困指標分到各個村民小組，再由各村民小組依據(jù)農(nóng)戶家庭收入大致排序篩選貧困戶[2]。這種自上而下分配式的貧困戶識別很容易產(chǎn)生較為普遍的識別性偏差。其二，教育扶貧的精準定位存在教育扶貧技術與方法的效用偏差。解決教育貧困的關鍵在于扶貧資源積累能否轉化為發(fā)展的能力，而這種資源的積累往往受地理區(qū)位、資源稟賦、文化積累、制度變遷等多方面因素所影響，這些因素彼此間相互作用、互為因果，呈現(xiàn)出“循環(huán)累積”的發(fā)展態(tài)勢[3-4]。因此，精準扶貧的定位精準要求在準確分析扶持客體真實需求的基礎上對癥下藥，將教育扶貧資源精準地投入到幫扶對象上，并引導其吸收和內(nèi)化教育資源，有效實現(xiàn)教育幫扶主體方法與客體需求的匹配和融合。在這個過程中，能否實現(xiàn)幫扶對象致貧原因和脫貧需要的供需對接是教育精準扶貧有效性的關鍵。目前，我國教育扶貧體系呈現(xiàn)的供給與需求不匹配的錯置化扶貧樣態(tài)，忽視了教育幫扶手段與方式的目標指向和幫扶對象的主體性需求，造成幫扶工作與幫扶對象的致貧原因與實際需求的巨大脫節(jié)。這種扶貧措施的定位不精準造成扶貧資源供給與需求的錯置，消解了教育扶貧的成效。

2.2 教育扶貧的執(zhí)行與開發(fā)困境

現(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟體系愈發(fā)成熟和繁榮，社會分工愈發(fā)復雜多元，社會貧困也呈現(xiàn)出多維度、多層次、復合化、動態(tài)性的表現(xiàn)和發(fā)展態(tài)勢。在國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化背景下，僅僅依靠政府和國家單一主體推進扶貧工作效果往往事倍功半，國際上多元社會主體成功的扶貧案例也已證明，國家在推進教育扶貧戰(zhàn)略中需要多元主體的協(xié)同舉措與路徑。從社會治理的角度看，治理強調(diào)多元主體參與的合作管理、共同管理、共同治理，而教育扶貧作為一種教育治理形式，是一種體系化、結構化、長期性的行為過程，其更需要政府、市場、學校、社會組織等多主體的理性對話和協(xié)商共治，最終實現(xiàn)教育領域公共利益的最大化。因此，在社會扶貧領域，非政府的社會性組織應該成為參與和執(zhí)行領域的關鍵力量。在過往的扶貧實踐中，社會組織扶貧已經(jīng)表現(xiàn)出其突出的靈活性和深入性。比較政府扶貧主體的官方背景，社會組織的民間性質(zhì)更能深入微觀的教育扶貧領域，有效深入教育扶貧開發(fā)的細微環(huán)節(jié)，在獨立決策、意愿驅動、目標甄別、扶貧客體主動性調(diào)動方面有可能發(fā)揮出官方扶貧主體不可比擬的社會性激勵效果及開發(fā)效果。廣泛培育和開發(fā)社會組織扶貧能夠補齊政府教育扶貧的“短板”，實現(xiàn)教育資源優(yōu)化與整合，最終促進相互協(xié)作、互動共進的貧困治理網(wǎng)絡體系構建。然而，目前我國教育扶貧體系表現(xiàn)出以官方扶貧主體為突出特征、自上而下的行政驅動式扶貧，缺乏由民間社會主體廣泛參與的內(nèi)源性教育扶貧。其原因在于管制型政府行政職能的路徑依賴，在治理過程中的角色越位、錯位、卡位，擠占了非政府組織等社會主體參與教育扶貧開發(fā)的自主空間。

2.3 教育扶貧制度體系存在的問題

制度的作用是通過建立一個人們相互作用的穩(wěn)定的結構來減少社會的不確定性[5]。然而，在一個加速發(fā)展的現(xiàn)代社會中，即便是具有極強穩(wěn)定性的制度，也面臨著一定程度的完善和調(diào)整。當下，健全、優(yōu)化的教育扶貧制度體系，是推進教育精準扶貧攻堅戰(zhàn)略的前提和保障，而教育精準扶貧制度的缺失、制度協(xié)同效應及執(zhí)行過程中存在巨大偏差，其所造成教育扶貧開發(fā)過程中的混亂與失誤，嚴重限制了我國現(xiàn)階段教育扶貧的成效。

首先，制度體系的問題表現(xiàn)為有關教育扶貧制度供給不充足。制度供給不足會削弱開展扶貧工作的合法性基礎，使扶貧工作呈現(xiàn)“名不正則言不順”的不利狀態(tài)。我國地域廣大，區(qū)域資源稟賦不均，對不同區(qū)域的扶貧對象，尤其是對于貧困地區(qū)薄弱學校、邊遠學校以及特困家庭子女、留守兒童等特殊群體，缺乏針對性強、地區(qū)政策適宜性強的制度安排，致使制度配套的供給也表現(xiàn)出明顯的不適應性特征，這使有些地區(qū)扶貧工作開展舉步維艱。

其次，制度體系協(xié)調(diào)性和關聯(lián)性的缺乏不利于各扶貧主體的扶貧實踐實現(xiàn)制度協(xié)同。教育扶貧是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要各領域、各部門之間的通力協(xié)作。有些地區(qū)因地緣、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展等多方面差異原因，其扶貧制度設計缺少協(xié)同思維，進而在扶貧開發(fā)過程中顯現(xiàn)出條塊化、細碎化的教育扶貧結構。這種因制度體系缺乏協(xié)同和關聯(lián)性的問題嚴重阻礙扶貧資源的高效運轉，降低扶貧效率，甚至在扶貧主體間造成矛盾與沖突。

最后，制度設計與制度執(zhí)行之間存在較大的現(xiàn)實差距。任何制度的設計都先要解決理論依據(jù)的問題，而現(xiàn)實的復雜性往往會讓理論這種具有高度抽象和概括能力的思維形式表現(xiàn)出脆弱性，其表現(xiàn)就是具有解釋力的理論在推動制度和制度執(zhí)行過程中的執(zhí)行力的削減。比如在很難確定農(nóng)戶收入的情況下，識別貧困戶大都只能依據(jù)主觀標準，而主觀標準又因人而異，尤其容易出現(xiàn)權力介入后的偏差。因此，很多地方便通過民主評議貧困戶，由上級確定貧困人數(shù)指標，再民主評議各農(nóng)戶收入的高低，倒推計算出誰是貧困戶[2]。這種民主評議和倒推計算不僅會導致貧困戶評議標準的混亂，而且會導致脫貧標準的混亂。如何有效針對不同脫貧現(xiàn)實需要，對不同地區(qū)、不同類型的教育貧困問題實施差異化的制度化策略，通過實現(xiàn)制度設計到制度執(zhí)行落地，是實施教育精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略的關鍵。 由此，制度體系的構建和完善的意義既是通過完整、兼容性強的制度框架實現(xiàn)既有宏觀的方向性指導又有微觀的執(zhí)行策略，同時還具備中觀的銜接性轉換，使教育扶貧工作從國家到地區(qū)，由整體到個例，呈現(xiàn)全面、立體的政策與制度結構，從而大幅增強扶貧工作的確定性和制度著力。

3 國家治理現(xiàn)代化背景下的教育扶貧體系優(yōu)化

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，針對當前我國教育扶貧體系的優(yōu)化與健全可嘗試以下舉措為對策著力點。

3.1 優(yōu)化教育扶貧制度體系的頂層設計

對教育扶貧體系進行優(yōu)化升級，就需要對現(xiàn)有教育扶貧頂層設計進行合理規(guī)劃。當前，需要做的是健全和完善教育扶貧的法制體系，厘清多元扶貧主體的權責關系，并進一步增強制度設計的系統(tǒng)性與協(xié)同性。首先，建立和完善教育扶貧相關法制體系，需要有效加強教育扶貧法律制度供給。通過加大教育精準扶貧法律法規(guī)的開發(fā)和供給力度，在扶貧項目人員編制配備、項目安排、資金使用、監(jiān)督管理和效果評估等方面加大制度供給力度，實現(xiàn)扶貧工作的規(guī)范化、制度化、法治化，為貧困地區(qū)教育發(fā)展提供強有力的法制支持。其次，明晰多元扶貧主體參與教育扶貧過程中的權利義務關系和主體責任。當前，存在著來自企業(yè)、社會團體、成功人士、支教群體等組織和個人的眾多教育扶貧形式。教育扶貧制度的意義在于建構人們互動過程中的穩(wěn)定性結構，促進教育扶貧事業(yè)有序進行，明確主客體權利義務關系及相關責任可以確定扶貧主客體的行動邊界與職責范圍，為多元主體規(guī)范、高效參與教育扶貧實踐提供依據(jù)和保障。地方層面上應在國家宏觀制度設計的框架下結合自身教育扶貧的實際情況和民生訴求，因地制宜推進地方立法，出臺具有針對性的區(qū)域政策，從而推進教育扶貧工作平穩(wěn)有序落地。 再次，制度體系的健全要實現(xiàn)制度設計的系統(tǒng)性與協(xié)同性。制度體系的價值在于多元主體協(xié)同共治的體系化效應，因此，教育扶貧制度體系需要完善政府內(nèi)部及地方政府、社會組織、個人間的協(xié)同作用，架起橋梁，暢通溝通渠道，促進不同扶貧主體間的對話與協(xié)作，實現(xiàn)多角度立體化協(xié)同教育發(fā)展戰(zhàn)略，全面發(fā)揮政策的聯(lián)動效應。最后，教育扶貧制度體系要形成制衡和監(jiān)督，以防止扶貧過程中的權力異化?？梢圆捎玫胤街卫砗徒逃鲐氂行ЫY合的方式，讓扶貧效果成為治理有效的重要指標。通過引入第三方教育扶貧服務機構、社會組織服務等方式建構社會扶貧體系，既可激活更廣泛的社會力量參與扶貧，又可以引入市場競爭機制加強服務質(zhì)量，同時實現(xiàn)社會監(jiān)督，從而使政府脫離于具體工作執(zhí)行，又引領服務于各方面扶貧工作，真正做到有所為又有所不為。

總體來說，教育扶貧制度體系使扶貧內(nèi)容的確定、對象識別和幫扶方法、監(jiān)督管理以及后期的政策保障等環(huán)節(jié)形成了相對完整的實踐閉合系統(tǒng)。以發(fā)現(xiàn)教育貧困問題為始，以解決教育貧困問題為終，在各實踐環(huán)節(jié)，制度間的承繼與協(xié)作是保證教育扶貧作用發(fā)揮的有效支撐。

3.2 健全以定位精準化為導向的教育精準扶貧機制

在國家治理現(xiàn)代化的時代要求下，對扶貧對象的精準識別是實現(xiàn)扶貧能力和技術現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。以定位精準化為導向的教育扶貧機制應該建立在完善、高效的個體社會經(jīng)濟狀況識別系統(tǒng)的基礎上。這種個體社會經(jīng)濟狀況識別系統(tǒng)應該轉變過去以單一農(nóng)業(yè)收入為識別依據(jù)的標準，統(tǒng)籌多方面包括住房、健康水平、人口結構、教育水平等因素的多維度貧困測量指標體系，建立以農(nóng)戶收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)為基礎的教育精準扶貧機制。具體對策可以嘗試構建區(qū)域性直至涵蓋全社會的全局統(tǒng)籌性的農(nóng)戶收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)。賀雪峰[6]在《農(nóng)村低保與扶貧實踐中的幾個問題》中著重描述了上海市所建立的農(nóng)戶收入統(tǒng)計系統(tǒng)。上海市農(nóng)民務工經(jīng)商都要申報個人收入，因為這與他們將來享受的社會保障相關聯(lián)。有了較為完整的農(nóng)戶收入統(tǒng)計體系，上海市的扶貧工作不需要各種復雜的入戶調(diào)查，只需要由低收入農(nóng)戶通過村級申報，上級扶貧部門調(diào)看農(nóng)戶收入統(tǒng)計，就可以判斷農(nóng)戶年收入是否低于上海市農(nóng)村低保水平，進而實行深入扶貧?，F(xiàn)今農(nóng)戶收入來源差異較大，且這些收入往往五花八門，很多都是現(xiàn)金收入，在實際操作中很難對農(nóng)戶收入進行準確計量。建立農(nóng)戶收入統(tǒng)計體系以實現(xiàn)對農(nóng)民收入的統(tǒng)計，可以有效實現(xiàn)扶貧對象的定位精準。從建設現(xiàn)代化國家治理體系和治理能力的角度看，收入統(tǒng)計體系可以增強國家扶貧的基礎性力量，通過這項體系，國家可以更加精準地實現(xiàn)從目標定位到需求分析再到效果把控等一系列精細化舉措，從而整體推進國家教育精準扶貧工作體系的建設和完善。

3.3 完善多元主體協(xié)同參與的教育精準扶貧格局

當前，國家普遍的以政府為主體的教育扶貧模式通常采用扶貧資源自上而下單向的投入式扶貧。這種單向的資源流動和單一扶貧執(zhí)行主體在運行中會存在兩個弊端。其一是難以實現(xiàn)貧困戶的精準識別。其二難以真正激活扶貧客體的內(nèi)在改變動力。如何實現(xiàn)政府作為單獨負有權責的一元扶貧主體向社會共建式的多元主體轉變，是全面開展整個社會教育扶貧效能的關鍵。

首先，打造以政府為主體、社會多元力量共同參與的教育精準扶貧格局，要轉變政府職能，從過去的全能主義政府的管理思路轉變?yōu)檎{(diào)動社會力量參與的治理型思路。如何從社會意識、服務理念著手，從制度設計、非正式制度觀念出發(fā)，為貧困地區(qū)經(jīng)濟、教育、社會可持續(xù)發(fā)展提供制度、非制度化保障。政府需要從過去的“下手管”“直接做”的做法和思路調(diào)整為“動員做”“鼓勵做”“引導做”。從思想激勵、文化氛圍營造、服務條件健全等多個角度構建全社會力量的共管、共建、共抓。在這個過程中，表面上政府的作用不突顯了，但對整個社會賦能的過程有效激活了廣泛的社會扶貧主體。

其次，社會組織和扶貧團體的社會屬性有助于精準扶貧的定位和識別。在激發(fā)社會扶貧力量的過程中要尤其重視社會團體、非政府組織的扶貧作用。與政府扶貧資源自上而下單向投入到貧困地區(qū)不同，有別于官方背景的民間扶貧力量因其資源的自下而上流動或是橫向流動，更能實現(xiàn)扶貧資源的識別和定位。反之，由國家投入的教育扶貧資源則因為貧困戶缺少對資源的發(fā)言權和表達權，難以與貧困戶的切身利益產(chǎn)生聯(lián)動，這種關系不對等的呈現(xiàn)會極大降低教育扶貧效率。

再次，社會組織和扶貧團體能有效激發(fā)貧困戶脫貧的主動性。社會組織和扶貧團體代表著平等的社會力量進入貧困戶，因其不具有資助扶貧的道德義務，從而可以有效與貧困戶切身利益實現(xiàn)連接，貧困戶所產(chǎn)生的虧欠感會有效調(diào)動起農(nóng)民脫貧積極性。相反，如果是國家的扶貧資源，則貧困戶不會覺得欠政府的人情，也不需要對任何人負責，進而成為完全被動的資源接受方，呈現(xiàn)出等、靠、要的消極狀態(tài)。

最后，教育扶貧格局的體系化要發(fā)揮農(nóng)村基層組織的力量。當下的教育扶貧體制仍缺少對農(nóng)民的動員，缺少農(nóng)民有效參與。教育扶貧工作是為農(nóng)民農(nóng)村提供基本的公共服務，但這種公益事業(yè)沒有對農(nóng)民的動員，農(nóng)民缺少參與渠道，而呈現(xiàn)出外在于鄉(xiāng)村的狀態(tài)——沒有變成貧困戶自己的事業(yè)，尤其沒有變成農(nóng)民群體的事業(yè)。未來的教育扶貧體系建設要致力于激發(fā)農(nóng)民自己的改變和參與動力，其重點必然是激活農(nóng)村基層組織的力量，通過組織形成有機的共同體，有效對接國家和社會的教育扶貧資源，由此實現(xiàn)國家教育扶貧治理體系中從上到下、由內(nèi)而外的治理合力的貫通，最終使教育扶貧體系趨于完備。