金勁彪 侯嘉淳

摘要：大學(xué)章程是實(shí)現(xiàn)教育法治化的重要前提。通過對(duì)全國14所應(yīng)用型高校的章程抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)應(yīng)用型高校章程建設(shè)普遍存在著同質(zhì)化、建設(shè)緩慢、辦學(xué)定位模糊、程序規(guī)則缺失、部分利益主體權(quán)益缺位、外部關(guān)系制度建設(shè)薄弱等方面的問題，給教育治理現(xiàn)代化帶來了不少的挑戰(zhàn)。針對(duì)上述問題，建議應(yīng)用型高校章程建設(shè)應(yīng)明確高校的辦學(xué)定位、選擇適合的章程建設(shè)主體、完善章程的程序性規(guī)則、充實(shí)外部關(guān)系制度，不斷提升大學(xué)章程的建設(shè)質(zhì)量，努力為應(yīng)用型高校建設(shè)“保駕護(hù)航”。

關(guān)鍵詞：應(yīng)用型高校;章程建設(shè);問題;對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：G64? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）05-0181-006

加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)是完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，實(shí)現(xiàn)教育法治化的重要前提。教育部依據(jù)各高校的人才培養(yǎng)定位，將高校分為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型等三大類型，明確提出“應(yīng)用型高校主要從事服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展本科以上層次應(yīng)用型人才培養(yǎng)，并從事社會(huì)發(fā)展與科技應(yīng)用等方面的研究”，據(jù)此，絕大多數(shù)普通本科高校尤其是新建設(shè)本科高校、民辦高校都應(yīng)定位為應(yīng)用型高校。2011年，教育部頒發(fā)了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，自此，大學(xué)進(jìn)入了“立憲”時(shí)代，各高校的章程如雨后春筍般地涌現(xiàn)。但實(shí)踐中，短時(shí)間集中制定的大學(xué)章程普遍存在著急于求成、缺乏對(duì)自身辦學(xué)特色及辦學(xué)實(shí)際深入思考的情況，導(dǎo)致許多大學(xué)章程建設(shè)出現(xiàn)同質(zhì)化的現(xiàn)象。同時(shí)，應(yīng)用型高校章程建設(shè)進(jìn)程較為緩慢，不少民辦院校、獨(dú)立學(xué)院等應(yīng)用型高校仍未制定章程;隨著《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》《職業(yè)教育法》的修訂與出臺(tái)，部分大學(xué)章程應(yīng)在其辦學(xué)定位、制度體系等方面，有針對(duì)性地進(jìn)行完善。為此，對(duì)應(yīng)用型高校的章程建設(shè)進(jìn)行更為深入的探索與研究，是十分必要的。[1]

一、應(yīng)用型高校章程建設(shè)的樣本分析

大學(xué)章程既是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)制度的“憲章”與重要保障，也是大學(xué)自主辦學(xué)的合法性依據(jù)，它規(guī)定著高校性質(zhì)、辦學(xué)定位、發(fā)展目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、學(xué)科專業(yè)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、權(quán)力分配、權(quán)利保障等一系列高校運(yùn)行與管理的“根本性”制度。本文以我國14所應(yīng)用型高校章程文本為基礎(chǔ)，歸納了目前應(yīng)用型高校章程建設(shè)的基本模式，分析其中的科學(xué)邏輯，努力為其他高校的章程建設(shè)提供方法上的借鑒。

（一）樣本選擇

2014年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，提出“要引導(dǎo)一批普通本科高校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)舉辦本科職業(yè)教育”。2016年，國務(wù)院政府工作報(bào)告也明確提出“推動(dòng)具備條件的普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變”的要求，自此，我國應(yīng)用型高校建設(shè)迎來了全面的提速擴(kuò)容。與研究型大學(xué)相比，應(yīng)用型高校呈現(xiàn)數(shù)量多、分布廣、類型多樣等特點(diǎn)，各高校的章程建設(shè)進(jìn)程存在著較大差距，有的應(yīng)用型高校章程甚至至今尚未公布?；诖?，本文選擇全國應(yīng)用型高校排名靠前的部分高校章程文本作為樣本分析對(duì)象。依據(jù)我國第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)“艾瑞深研究院”2021年6月發(fā)布的“中國應(yīng)用型高校排名”，選取各類應(yīng)用型高校及民辦一類、二類、三類高校中排名第一的大學(xué)章程，共計(jì)14所高校的章程作為研究對(duì)象，進(jìn)行“解剖麻雀”式分析研究。具體樣本清單見表一。

（二）章程建設(shè)情況分析

圍繞如何制定應(yīng)用型高校章程這一核心問題，筆者將其進(jìn)一步分為“由誰建設(shè)”“如何建設(shè)”“建設(shè)什么”三個(gè)具體問題，并相應(yīng)建立了“建設(shè)主體、制定程序、制度框架”三個(gè)維度的章程建設(shè)指標(biāo)體系，采用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法對(duì)14所應(yīng)用型高校章程文本進(jìn)行歸納和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，結(jié)構(gòu)化比較應(yīng)用型高校章程建設(shè)的共性特征與個(gè)性化機(jī)制，較為科學(xué)地反映了我國應(yīng)用型高校章程的建設(shè)現(xiàn)狀。

第一，關(guān)于章程的建設(shè)主體。章程建設(shè)主體是指制定、修改和解釋章程的組織或人員。狹義上的章程建設(shè)主體是指擁有章程制定、修訂權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)，主要有校黨委會(huì)和理事會(huì)兩種主要類型。而從應(yīng)用型高校章程建設(shè)的全過程來看，廣義上的章程建設(shè)主體具有多元化的特征，一般而言，公辦應(yīng)用型高校章程建設(shè)主體包括教職工代表大會(huì)、校黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、團(tuán)學(xué)組織等;而民辦應(yīng)用型高校章程建設(shè)主體主要是校理事會(huì)或董事會(huì)，同時(shí)，黨政聯(lián)席會(huì)議、教職工代表大會(huì)等也應(yīng)參與學(xué)校章程的制定和修訂。從應(yīng)用型高校章程建設(shè)的實(shí)際情況看，章程建設(shè)主體可分為三種類型：一是一般性高校，它由教職工代表大會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、校黨委會(huì)、學(xué)校法定代表人、團(tuán)學(xué)組織等構(gòu)成校內(nèi)章程建設(shè)主體。此類高校有南通大學(xué)、安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)、山西師范大學(xué)、昆明醫(yī)科大學(xué)。二是行業(yè)辦學(xué)的高校，校內(nèi)章程制定主體主要包括教職工代表大會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、校黨委會(huì)、團(tuán)學(xué)組織，增設(shè)學(xué)校隸屬的行政主管部門為章程建設(shè)主體，同時(shí)，刪除了學(xué)校法定代表人的簽發(fā)程序。此類高校有東莞理工學(xué)院、青島農(nóng)業(yè)大學(xué)、廣州美術(shù)學(xué)院、北京第二外國語學(xué)院、青海民族大學(xué)。三是民辦高校，它由理事會(huì)、教職工大會(huì)等組成章程建設(shè)主體。此類代表主要是武昌首義學(xué)院、珠海科技學(xué)院等。

第二，關(guān)于章程的制定程序。章程建設(shè)程序是章程建設(shè)主體通過特定的議程、環(huán)節(jié)及方式對(duì)大學(xué)章程進(jìn)行制定、修訂的程序規(guī)則，其主要包括章程的起草、討論、審議、核準(zhǔn)、備案等程序。不同應(yīng)用型高校在進(jìn)行章程建設(shè)時(shí)遵循的具體程序存在區(qū)別。如，《青島農(nóng)業(yè)大學(xué)章程》第93條規(guī)定，章程的制定和修改需經(jīng)征求校內(nèi)外意見、教職工代表大會(huì)討論、校長(zhǎng)辦公會(huì)審議、校黨委會(huì)審定、山東省教育廳核準(zhǔn)等環(huán)節(jié)?！稄V州美術(shù)學(xué)院章程》第83條規(guī)定，章程的制定應(yīng)經(jīng)過教職工代表大會(huì)討論、校長(zhǎng)辦公會(huì)審議、校黨委會(huì)審定、廣東省教育行政部門核準(zhǔn)等環(huán)節(jié)，并對(duì)章程修訂的啟動(dòng)程序制定了明確的表決規(guī)則?！吨楹？萍紝W(xué)院章程》則沒有對(duì)章程制定程序做出專門的規(guī)定，但對(duì)理事會(huì)等重要組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、議事程序、運(yùn)行規(guī)則、教職工代表大會(huì)參與討論等事項(xiàng)作了明確的規(guī)定與要求。

第三，關(guān)于章程的制度框架。大學(xué)章程的章節(jié)構(gòu)成了章程的框架體系，體現(xiàn)著大學(xué)章程的制度要素。從應(yīng)用型高校章程樣本的情況看，章程制度框架主要包括以下部分組成：（1）序言，介紹學(xué)校成立及辦學(xué)歷史。（2）總則，規(guī)定大學(xué)的稱謂信息、基本目標(biāo)、性質(zhì)、任務(wù)。（3）學(xué)校內(nèi)部組織，包括內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)和理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、教職工代表大會(huì)、校黨委會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等校內(nèi)治理機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)及其相關(guān)議事規(guī)則。（4）學(xué)校內(nèi)部人員，主要包括教職工和學(xué)生，規(guī)定教職工和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)及其權(quán)利救濟(jì)方式。（5）學(xué)校后勤保障，主要涉及財(cái)務(wù)、安保、資產(chǎn)等行政管理事務(wù)。（6）學(xué)校的外部關(guān)系，規(guī)定校友會(huì)、企業(yè)合作、政府合作、社會(huì)捐助設(shè)立的基金會(huì)等內(nèi)容。（7）學(xué)校標(biāo)識(shí)，主要規(guī)定?；?、校歌、校慶、校訓(xùn)等內(nèi)容。（8）附則，規(guī)定章程制定、修訂、解釋、生效的要求。這些部分構(gòu)成了章程的基本制度框架，也是章程共性保障的要求。從具體章程制度框架構(gòu)建的情況看，各個(gè)大學(xué)可根據(jù)學(xué)校辦學(xué)特色和管理需要，自行確定章程章節(jié)的具體名稱和內(nèi)容。14個(gè)應(yīng)用型高校章程文本的章節(jié)一般在8—12章之間，涵蓋了大學(xué)章程的基本內(nèi)容。部分應(yīng)用型高校特別是民辦高校的章程中，除了規(guī)定的基本內(nèi)容與制度外，有的還創(chuàng)設(shè)了“董事會(huì)制度”“高校的變更與解散”等較有特色的內(nèi)容。

（三）分析結(jié)論

綜上所述，我國應(yīng)用型高校章程主要有公辦和民辦兩種類型。獨(dú)立學(xué)院從教育政策上劃分它應(yīng)屬于應(yīng)用型高校，作為一種過渡階段的辦學(xué)類型，其獨(dú)立性不足，絕大多數(shù)高校并未制定章程，在其“轉(zhuǎn)設(shè)”后將入公辦或民辦類型之中，為此，筆者文中也未對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)的分析與研究。在章程建設(shè)主體上，公辦應(yīng)用型高校章程建設(shè)主要是“三會(huì)”（教職工代表大會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、校黨委會(huì)，下同），而民辦應(yīng)用型高校章程建設(shè)主體則是以理事會(huì)（董事會(huì)）為核心，輔之以“三會(huì)”。在章程的制定程序上，公辦應(yīng)用型高校章程主要包括討論、審議、審定、簽發(fā)、核準(zhǔn)等程序，而不少民辦應(yīng)用型高校卻未見章程制定的程序性要求，僅對(duì)章程修改的程序與規(guī)則，作了較為簡(jiǎn)單的規(guī)定。[2]在章程的框架體系上，公辦應(yīng)用型高校與民辦應(yīng)用型高校章程框架體系基本相同，開頭均為序言、總則，結(jié)尾為附則，章程主體部分主要包含學(xué)校組織管理結(jié)構(gòu)、師生權(quán)利義務(wù)、學(xué)校后勤保障、外部聯(lián)系等內(nèi)容。民辦應(yīng)用型高校在章程中專門規(guī)定了學(xué)校的變更與終止?？傮w而言，應(yīng)用型高校章程在建設(shè)主體、建設(shè)程序、建設(shè)框架方面具有共性特征，公辦應(yīng)用型高校章程的建設(shè)質(zhì)量普遍優(yōu)于民辦應(yīng)用型高校章程。

二、應(yīng)用型高校章程建設(shè)存在的問題

我國大學(xué)章程建設(shè)正處在擴(kuò)張式的發(fā)展時(shí)期，部分部屬高校已從章程制定邁向章程修訂的階段。2020年教育部辦公廳頒布了《關(guān)于推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》，應(yīng)用型高校的章程數(shù)量成倍增長(zhǎng)，但不少是急于執(zhí)行政策和行政命令的產(chǎn)物，很難說是大學(xué)辦學(xué)歷史、現(xiàn)行治理模式和面向未來發(fā)展內(nèi)生智慧的凝練，其作為大學(xué)治理依據(jù)的合理性、合法性都很難自洽，最終往往成為有名無實(shí)的擺設(shè)。應(yīng)用型高校的章程建設(shè)仍存在著不少問題。

（一）應(yīng)用型的辦學(xué)定位模糊

學(xué)校的辦學(xué)定位是高校發(fā)展指南針。應(yīng)用型高校章程的內(nèi)容首先要符合章程制定的基本要求，其內(nèi)容應(yīng)具有全面性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，應(yīng)體現(xiàn)大學(xué)精神、辦學(xué)理念和自身特色。教育部強(qiáng)調(diào)“高校章程制定要在完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上下功夫，在個(gè)性特色上下功夫，在可操作性上下功夫”。同時(shí)，應(yīng)用型高校的辦學(xué)定位具體還可細(xì)分為服務(wù)型大學(xué)、技術(shù)型大學(xué)、創(chuàng)業(yè)型大學(xué)、教學(xué)型大學(xué)及教學(xué)服務(wù)型大學(xué)等不同類型。在產(chǎn)教融合、校企合作不斷深入的背景下，應(yīng)用型高校對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略價(jià)值，它精確服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，培養(yǎng)專門的應(yīng)用型人才，具有鮮明的地域性、專業(yè)性與實(shí)用性。但是，在應(yīng)用型高校章程樣本中，不少高校仍存在著辦學(xué)發(fā)展目標(biāo)模糊、衡量標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)等問題，也并未明確應(yīng)用型、個(gè)性化的辦學(xué)定位，更未細(xì)分具體的應(yīng)用型高校辦學(xué)類型。據(jù)樣本統(tǒng)計(jì)分析，在章程中明確表明應(yīng)用型高校類型的只有東莞理工學(xué)院、青海民族大學(xué)、珠?？萍紝W(xué)院等少數(shù)幾所高校。[3]

（二）章程制定的程序規(guī)則有待完善

從現(xiàn)實(shí)情況看，應(yīng)用型高校的章程制定、修訂、運(yùn)行等相關(guān)程序，仍存在諸多不盡完善之處。一方面，部分高校沒有規(guī)定章程的修訂條件與要求，也沒有明確修訂條件與啟動(dòng)規(guī)則。另一方面，大學(xué)章程確定了高校內(nèi)部黨委會(huì)、理事會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、教職工委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等重要內(nèi)部組織管理機(jī)構(gòu)，賦予其對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)的決策權(quán)，但這些組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)履行，章程中也尚未具體化。從樣本統(tǒng)計(jì)情況來看，章程制定的程序包括討論、審議、審定、核準(zhǔn)等不同階段，主要規(guī)定體現(xiàn)在附則中，但對(duì)其具體的議事規(guī)則不少高校都是空白。例如，《南通大學(xué)章程》第38條規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會(huì)的議事規(guī)則，第51條規(guī)定了校學(xué)生代表大會(huì)的議事規(guī)則，但對(duì)于校黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、教職工代表大會(huì)等重要組織機(jī)構(gòu)，只規(guī)定了議事范圍、職責(zé)等內(nèi)容，未明確議事規(guī)則?！稄V州美術(shù)學(xué)院章程》僅對(duì)章程修訂規(guī)定了議事規(guī)則，其他方面則無規(guī)定?！吨楹？萍紝W(xué)院章程》第23—30條詳細(xì)規(guī)定了理事會(huì)的議事規(guī)則，詳細(xì)規(guī)定了成員選舉、聘任期限、會(huì)議召集方式、表決程序及會(huì)議公告等重要內(nèi)容，但對(duì)黨政聯(lián)席會(huì)等其他議事機(jī)構(gòu)則沒有詳細(xì)的規(guī)則?！稏|莞理工學(xué)院章程》第107條規(guī)定，“章程草案經(jīng)學(xué)校教職工代表大會(huì)討論、校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過、學(xué)校黨委會(huì)議討論審定，報(bào)東莞市人民政府提出意見后，形成章程核準(zhǔn)稿和說明，由校長(zhǎng)簽發(fā)，報(bào)廣東省教育廳核準(zhǔn)?！闭鲁痰挠懻摮绦?，并沒有明確的決議規(guī)則。

總體而言，樣本中應(yīng)用型高校的章程尚未建立完備、規(guī)范的程序性規(guī)則，有待今后進(jìn)一步的補(bǔ)充和細(xì)化。

（三）部分利益主體在章程建設(shè)中缺位

大學(xué)章程建設(shè)主體的選擇，取決于應(yīng)用型高校的利益主體，理論上所有利益主體都應(yīng)當(dāng)吸收為大學(xué)章程的建設(shè)主體。綜合樣本中的情況來看，目前，我國應(yīng)用型高校章程建設(shè)主體還不同程度地存在著兩個(gè)主體的缺位。一是學(xué)生主體。學(xué)生是大學(xué)中主要的服務(wù)對(duì)象，同時(shí)也是大學(xué)管理和建設(shè)的重要參與者。從章程建設(shè)的章節(jié)框架來看，所有樣本中的章程均將“學(xué)生”作為專門的制度內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，確定了學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)，各高校對(duì)此并未給予足夠的重視。二是外部的合作主體。大學(xué)章程主要規(guī)定的是高校內(nèi)部利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，鮮有將外部主體納入章程建設(shè)主體的范圍，而在應(yīng)用型高校中，產(chǎn)教整合、校企合作是必由之路，保障合作主體的合法利益是維持外部合作關(guān)系的核心要義。從樣本分析的結(jié)果來看，在大學(xué)章程制定、修訂過程中并未將學(xué)生、學(xué)生（團(tuán)員）代表大會(huì)、外部代表等利益主體作為法定參與者，其往往處于“被遺忘”“被忽略”的狀態(tài)。[4]在許多高校的實(shí)踐中，大學(xué)章程一般由黨政綜合辦、發(fā)展規(guī)劃處或者高等教育研究所負(fù)責(zé)牽頭起草，經(jīng)教職工代表大會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、校黨委會(huì)，或者理事會(huì)進(jìn)行討論、審議、審定，再交由教育行政主管部門核準(zhǔn)、備案，學(xué)生代表、外部合作主體在章程起草階段往往只是參與提供意見建議，所謂的“參與制定權(quán)”還僅僅停留在表面。為此，高校章程應(yīng)依據(jù)程序正義的價(jià)值要求，相關(guān)利益主體的表達(dá)訴求和意見渠道應(yīng)更加完善，以保障利益相關(guān)主體能夠充分、有效地參與到可能影響其權(quán)益的決策中去，充分調(diào)動(dòng)各方的積極性。[5]

（四）外部關(guān)系制度建設(shè)薄弱

我國應(yīng)用型高校的出現(xiàn)是對(duì)傳統(tǒng)大學(xué)分類批判性審視并借鑒發(fā)達(dá)國家高等教育經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果，也是積極響應(yīng)社會(huì)對(duì)高等教育多樣化訴求的結(jié)果，實(shí)施的是面向社會(huì)職業(yè)分工的專業(yè)教育。大學(xué)章程是推動(dòng)和規(guī)范高校面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的基本依據(jù)，是處理學(xué)校與政府、社會(huì)及其內(nèi)部關(guān)系的準(zhǔn)則，是高等教育機(jī)構(gòu)在法律框架下行使自治權(quán)利的自我規(guī)范。與研究型大學(xué)相比，應(yīng)用型高校更需要加強(qiáng)與外部社會(huì)的聯(lián)系，強(qiáng)化校企合作、產(chǎn)教融合等制度建設(shè)，健全校友會(huì)、基金會(huì)、理事會(huì)等外部聯(lián)系的專門組織，某種程度上這也是應(yīng)用型高校賴以存在的“現(xiàn)實(shí)依據(jù)”。從調(diào)查樣本上看，僅有8個(gè)高校章程中規(guī)定了學(xué)校外部組織機(jī)構(gòu)，并且也僅停留在組織層面的主體建構(gòu)，對(duì)校友會(huì)、基金會(huì)、理事會(huì)等組織的運(yùn)行模式、參與事項(xiàng)、議事規(guī)則等內(nèi)容，未進(jìn)行明確的規(guī)定。在國家產(chǎn)教融合政策的大力推動(dòng)下，近年來，不少應(yīng)用型高校通過建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院的方式，進(jìn)一步增強(qiáng)了高校與社會(huì)之間的聯(lián)系，提高了應(yīng)用型人才培養(yǎng)質(zhì)量?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院是深化產(chǎn)教融合的產(chǎn)物，是進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與高等教育融合，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，縮減產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)品研發(fā)與人才培養(yǎng)的間隙，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研一體化的新型教育組織模式。[6]但目前各高校的章程對(duì)此類新型組織機(jī)構(gòu)及其人才培養(yǎng)模式的規(guī)定仍處在空白階段，這顯然落后于時(shí)代發(fā)展的步伐。

三、應(yīng)用型高校章程建設(shè)的對(duì)策建議

應(yīng)用型高校章程建設(shè)面臨著提升章程“共性保障”質(zhì)量、凸顯應(yīng)用型“個(gè)性特色”的雙重任務(wù)，其章程建設(shè)應(yīng)遵循大學(xué)章程建設(shè)的基本邏輯，努力做到“棱角分明、保障有力”。

（一）明確應(yīng)用型高校的辦學(xué)定位

雖然學(xué)界對(duì)應(yīng)用型高校的界定尚存在著不同看法，但對(duì)辦學(xué)特征基本認(rèn)同，學(xué)者們大都認(rèn)為它是高等教育領(lǐng)域中對(duì)傳統(tǒng)研究型大學(xué)的革新，強(qiáng)調(diào)教育與經(jīng)濟(jì)的耦合關(guān)系。應(yīng)用型高校的發(fā)展邏輯是市場(chǎng)導(dǎo)向型，倡導(dǎo)通過大學(xué)的專業(yè)技能訓(xùn)練為社會(huì)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要對(duì)學(xué)科專業(yè)進(jìn)行調(diào)整，注重知識(shí)轉(zhuǎn)化的效率，擁有具體明確的教育發(fā)展目標(biāo)。

傳統(tǒng)的研究型大學(xué)，其大學(xué)章程的制定主要都是在政府的推進(jìn)下建設(shè)，具有較強(qiáng)的行政權(quán)力色彩。隨著大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)及社會(huì)化辦學(xué)的興起，我國大學(xué)章程的制定與實(shí)施正由政府行政力模式向“組織內(nèi)生性模式為主、行政力模式為輔”的新模式轉(zhuǎn)變。在這種背景下，應(yīng)用型高校的章程建設(shè)，需逐步增強(qiáng)章程建設(shè)的自主性、民主性，牢固樹立“合作治理、共同治理”的理念，明確應(yīng)用型高校的辦學(xué)定位，將產(chǎn)教融合、校企合作作為應(yīng)用型高校辦學(xué)的基本目標(biāo);以培養(yǎng)應(yīng)用性人才為己任，堅(jiān)持以教學(xué)為中心，面向地方經(jīng)濟(jì)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”[7]，將高等教育的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益作為應(yīng)用型高校的核心目標(biāo)。與此相應(yīng)，應(yīng)用型高校的章程建設(shè)也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化大學(xué)與政府、企業(yè)、社會(huì)等外部組織的聯(lián)系，注重合作共贏，注重現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院等新型組織的培育與構(gòu)建。[8]

（二）健全應(yīng)用型高校章程的程序性規(guī)則

章程的程序性條款是章程實(shí)施的主導(dǎo)性依據(jù)。但從實(shí)踐來看，我國應(yīng)用型章程的程序條款卻不夠詳細(xì)，僅在章程附則中規(guī)定章程制定應(yīng)經(jīng)過討論、審議、審定、簽發(fā)、核準(zhǔn)、備案等程序。具體相關(guān)的討論、審議、審定、表決等程序，并無可遵循的詳細(xì)議事規(guī)則，程序規(guī)則也較為簡(jiǎn)略。

從正當(dāng)程序的原則來看，有幾項(xiàng)重要事項(xiàng)需明確：教職工代表大會(huì)通過什么方式討論章程？是否應(yīng)當(dāng)將章程存在異議的問題解決后才能進(jìn)入審議程序？章程討論程序是形式討論還是實(shí)質(zhì)審核？建立實(shí)質(zhì)“討論通過”的具體標(biāo)準(zhǔn)與條件是什么？同樣，正當(dāng)程序還適用于審議、審定、表決等具體環(huán)節(jié)，這些都需要在章程附則中進(jìn)一步明確。關(guān)于正當(dāng)程序的建構(gòu)方式、章程建設(shè)等相關(guān)規(guī)定，筆者建議可借鑒“地方立法”的相關(guān)理論與實(shí)踐工具，如引入“公眾參與、集體決策”等民主程序，還可引入“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專家論證、第三方評(píng)估”等立法要求作為章程建設(shè)的必要程序。

從完善章程的操作性角度而言，應(yīng)當(dāng)將章程的起草、討論、審議、審定、表決等每個(gè)具體的環(huán)節(jié)與程序要求通過規(guī)范的操作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，從而進(jìn)一步明確各個(gè)程序的法定效力，確保程序正當(dāng)。此外，從組織運(yùn)作的角度而言，章程中規(guī)定的各類組織機(jī)構(gòu)，如學(xué)術(shù)委員會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、校友會(huì)等，除了制定權(quán)責(zé)相稱的條款外，還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充相應(yīng)的議事規(guī)則條款，對(duì)人員組成、換屆選舉、工作例會(huì)、會(huì)議公告、審議表決規(guī)則等具體內(nèi)容，也可通過概括性授權(quán)的方式，在章程中明確規(guī)定“另行頒發(fā)相關(guān)程序規(guī)則”。

（三）提升相關(guān)利益群體的主體地位

章程建設(shè)主體實(shí)質(zhì)上與章程建設(shè)程序的設(shè)置相關(guān)，在章程制定、修訂過程中，討論、審議、審定、核準(zhǔn)等每個(gè)具體程序都會(huì)對(duì)應(yīng)特定的章程建設(shè)主體。一般而言，教職工代表大會(huì)主要參與章程討論環(huán)節(jié)，校長(zhǎng)辦公會(huì)參與章程審議環(huán)節(jié)，校黨委會(huì)參與章程審定環(huán)節(jié)，教育行政主管部門進(jìn)行章程的核準(zhǔn)。章程建設(shè)程序設(shè)置越復(fù)雜，參與章程建設(shè)的主體就越多。從契約理論的角度分析，大學(xué)章程的本質(zhì)更接近于政府和高校及其內(nèi)外部各利益相關(guān)主體間的權(quán)責(zé)契約。[9]多主體的章程建設(shè)，能夠匯集不同利益主體的意見，增強(qiáng)章程的民意基礎(chǔ)，確立更為公正平等的權(quán)利義務(wù)機(jī)制。此外，多主體也意味著章程建設(shè)需要經(jīng)過更多的審核討論環(huán)節(jié)，有利于提升章程的文本質(zhì)量，修正章程紕漏。但從章程建設(shè)的效率性角度而言，多主體導(dǎo)致章程制定、修訂進(jìn)程緩慢，甚至擱置的情況發(fā)生。單一建設(shè)主體則容易發(fā)揮章程主體的主導(dǎo)性作用，并且單一章程建設(shè)主體并不影響民意征集的廣泛性。

應(yīng)用型高校章程建設(shè)主體應(yīng)落實(shí)利益主體的全面性原則，將具有廣泛利益影響群體的組織確定為章程建設(shè)主體，明確其在章程起草、討論、審議、審定過程中的地位。在“學(xué)生本位”的現(xiàn)代大學(xué)治理理念下，大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)將學(xué)生從“被管理者”的身份認(rèn)知轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”角色定位，賦予學(xué)生在章程建設(shè)中的知情權(quán)、參與權(quán)與決策權(quán)。各高校較為成功的做法是將團(tuán)學(xué)代表大會(huì)、教職工代表大會(huì)并列為章程討論程序的主體，以保障利益相關(guān)主體能夠充分、有效地參與到可能影響其權(quán)益的決策中去。[10]在應(yīng)用型高校的功能定位下，大學(xué)與政府、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)的合作與交流將成為高等教育的“新常態(tài)”;合作辦學(xué)、繼續(xù)教育等開放式教育模式意味著應(yīng)用型高校需要更加多元的外部合作主體。由此，將上述校外合作單位（個(gè)人）吸收為章程的建設(shè)主體，不僅具有理論上的可行性，而且也具有現(xiàn)實(shí)上的必要性。

（四）充實(shí)完善外部關(guān)系制度

從應(yīng)用型高校的功能定位可知，應(yīng)用型高校有著與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)十分緊密的聯(lián)系，應(yīng)用型高校的章程對(duì)此應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)、全面的規(guī)定。從應(yīng)用型高校的功能定位而言，外部關(guān)系制度是應(yīng)用型高校章程的核心內(nèi)容之一，有必要在章程中細(xì)化高校與社會(huì)外部合作的基本制度、基本模式、權(quán)利義務(wù)、利益分配、議事規(guī)則、法律責(zé)任等事項(xiàng)，健全章程對(duì)學(xué)校外部合作關(guān)系的規(guī)范與保護(hù)制度。[11]

在傳統(tǒng)的辦學(xué)模式上，我國高校一般實(shí)行的是校院二級(jí)管理制度，公辦高校與民辦高校均已形成較為固定的內(nèi)部治理模式。但在應(yīng)用型高校發(fā)展的實(shí)踐中，應(yīng)合作辦學(xué)特色需求而產(chǎn)生的組織機(jī)構(gòu)、合作模式未在大學(xué)章程中加以確認(rèn)與規(guī)定。為此，筆者建議：一是要高度重視校外合作關(guān)系的拓展。大學(xué)章程中應(yīng)確立外部關(guān)系制度，建立獨(dú)立的產(chǎn)教融合協(xié)調(diào)組織，明確企業(yè)政府等外部群體與高校合作辦學(xué)的基本內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)與協(xié)商機(jī)制;要加強(qiáng)高校內(nèi)部的管理服務(wù)力量，積極引導(dǎo)校友會(huì)、基金會(huì)、理事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，明確相應(yīng)的責(zé)權(quán)利，確保其健康有序地發(fā)展。二是大力倡導(dǎo)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院的建設(shè)。要呵護(hù)這一產(chǎn)教深入融合發(fā)展起來的新型組織形態(tài)，在章程中進(jìn)一步明確其法律地位、管理體制、運(yùn)行機(jī)制與組織規(guī)制等核心問題，引導(dǎo)產(chǎn)教融合、校企合作的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。三是與時(shí)俱進(jìn)，構(gòu)建“柔性”的師生服務(wù)管理制度。傳統(tǒng)辦學(xué)模式中，大學(xué)內(nèi)部教職工和學(xué)生的身份具有明確的章程規(guī)定，教職工應(yīng)與高校簽訂聘用合同，學(xué)生則是指具有學(xué)校學(xué)籍的受教育者。隨著校企合作的深入，應(yīng)用型高校將出現(xiàn)一部分與學(xué)校具有非穩(wěn)定法律關(guān)系的人員，如，校外導(dǎo)師、企業(yè)教師等“類教職工”、短期培訓(xùn)（合作）辦學(xué)項(xiàng)目等非學(xué)歷的受教育者，這些人員的權(quán)利義務(wù)大學(xué)章程中也應(yīng)有明確的規(guī)定。

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（責(zé)任編輯 張亨明）