任小燕

（南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210097）

自十九世紀(jì)下半葉始，校董會(huì)制度在新式學(xué)堂、傳統(tǒng)書院以及教會(huì)書院中零星出現(xiàn)：官辦新式學(xué)堂如上海廣方言館于1863年設(shè)董事，[1]中西合辦新式學(xué)堂如上海格致書院于1874年設(shè)校董會(huì)，[2]官督商辦新式學(xué)堂如北京通藝學(xué)堂于1897年設(shè)校董會(huì)；[3]傳統(tǒng)書院如陜西味經(jīng)書院于1895年設(shè)董事；[4]教會(huì)書院如嶺南學(xué)校，在1886年建校后便在紐約組建校董會(huì)。[5]晚清時(shí)期校董會(huì)制度因制度來源、權(quán)力架構(gòu)、功能定位等方面的不同而初現(xiàn)多元化制度樣態(tài)。作為一種新生制度形態(tài)，校董會(huì)制度產(chǎn)生于民間，源于教育實(shí)踐發(fā)展的客觀需求，具有自發(fā)性、試驗(yàn)性、多樣性的制度特征，由于早期數(shù)量較少，影響范圍較小，并未受到國(guó)家教育立法的關(guān)注。

國(guó)家教育立法滯后于校董會(huì)制度實(shí)踐。民初以降，在國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)、民族主義、教育經(jīng)費(fèi)、文化觀念、教育權(quán)力等諸多因素的共同作用下，校董會(huì)制度逐步從民間試驗(yàn)走進(jìn)國(guó)家立法，并在軍政勢(shì)力、宗教集團(tuán)、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、知識(shí)分子等多重群體之間的利益沖突與權(quán)力博弈中產(chǎn)生制度變遷，逐步完成了制度轉(zhuǎn)型。學(xué)界關(guān)于民國(guó)學(xué)校董事會(huì)制度的研究，大體分為制度結(jié)構(gòu)研究和制度實(shí)踐研究，且以大學(xué)個(gè)案研究為主，主要聚焦于大學(xué)董事會(huì)的權(quán)力構(gòu)成及其治理沖突，①而在國(guó)家教育立法及其歷史變遷層面則罕有涉及。本文試圖運(yùn)用歷史制度主義的理論框架解釋晚清民國(guó)校董會(huì)制度立法變遷的歷史進(jìn)程，分析推動(dòng)校董會(huì)制度立法進(jìn)程從理念到實(shí)踐的多重因素，闡釋其變遷過程中路徑依賴、斷裂平衡現(xiàn)象，探尋其立法進(jìn)程背后的權(quán)力博弈。晚清民國(guó)校董會(huì)制度的教育立法涵蓋了大學(xué)、?？茖W(xué)校、職業(yè)學(xué)校、中小學(xué)等各級(jí)各類學(xué)校，其中大學(xué)校董會(huì)制度的立法進(jìn)程尤為復(fù)雜，權(quán)力博弈尤為顯著，也是本文案例選擇與討論的重點(diǎn)。

一、法外之地與制度失序：清末“無庸立案”與民初“教育自治”

（一）清末“無庸立案”政策下校董會(huì)的法外生存

隨著清季尤其是甲午戰(zhàn)后對(duì)書院改革之呼聲日隆，清政府先后頒布《欽定學(xué)堂章程》（1902）、《奏定學(xué)堂章程》（1903），要求全國(guó)將書院改制為學(xué)堂。作為民間自發(fā)形成的制度形態(tài)，校董會(huì)制度僅在改制后的傳統(tǒng)書院、少數(shù)新式學(xué)堂中出現(xiàn)，并呈現(xiàn)出不同的制度特征。上海廣方言館、陜西味經(jīng)書院、上海經(jīng)正女學(xué)、紹興中西學(xué)堂等校的校董會(huì)負(fù)有校內(nèi)日常管理功能；中西合辦的上海格致書院等新式學(xué)堂的校董會(huì)，出現(xiàn)溝通社會(huì)的治理功能；國(guó)人辦理的北京通藝學(xué)堂、上海育材書塾等少數(shù)新式學(xué)堂的校董會(huì)，開始具有較強(qiáng)的近代學(xué)校治理與民主管理的制度特征。[6]然此時(shí)的校董會(huì)制度并未被清廷的兩部《章程》及其他教育法規(guī)提及，依然獨(dú)立于國(guó)家教育立法之外。

游離于國(guó)家立法之外的情形，同樣也存在于外國(guó)人在華辦理的教會(huì)學(xué)校。直至1906年，清廷學(xué)部對(duì)教會(huì)學(xué)校依然持有“暫聽設(shè)立，無庸立案”的態(tài)度。據(jù)《1906年學(xué)部咨各省督撫為外人設(shè)學(xué)無庸立案文》規(guī)定，“外國(guó)人在內(nèi)地設(shè)立學(xué)堂，奏定章程并無允許之文；除已設(shè)各學(xué)堂暫聽設(shè)立，無庸立案外，嗣后如有外國(guó)人呈請(qǐng)?jiān)趦?nèi)地開設(shè)學(xué)堂者，亦均無庸立案，所有學(xué)生，概不給予獎(jiǎng)勵(lì)?！盵7]教會(huì)學(xué)校依然被排除在中國(guó)政府教育立法之外，故而教會(huì)學(xué)校校董會(huì)及其制度體系，亦不受中國(guó)教育立法的約束。

教會(huì)學(xué)校及其校董會(huì)的所有權(quán)與治校權(quán)未能獲得清政府的立法認(rèn)可，無法得到相應(yīng)的政策支持。為改善教會(huì)學(xué)校在華權(quán)益，以及畢業(yè)生遭受歧視的情形，教會(huì)學(xué)校曾先后主動(dòng)向清政府申請(qǐng)立案，但均遭拒絕。在清政府“無庸立案”的政策下，教會(huì)學(xué)校的所有權(quán)與治校權(quán)皆由代表教會(huì)的“西方托事部”所有。中國(guó)教育調(diào)查團(tuán)在一份教育調(diào)查報(bào)告中表示，教會(huì)大學(xué)“從性質(zhì)上說是西方傳教士所創(chuàng)立，由西方捐款所維持，由西方列強(qiáng)的條約所保護(hù)，并以同樣的理由容許那些負(fù)責(zé)者索取任何權(quán)力和保持任何標(biāo)準(zhǔn)，而且往往是按照西方的法律在國(guó)外注冊(cè)的”。[8]金陵大學(xué)校長(zhǎng)包文也認(rèn)為，“中國(guó)教育行政機(jī)關(guān)尚未有大學(xué)授予學(xué)位的規(guī)定，而私立大學(xué)之立案尤無明文可遵。故當(dāng)時(shí)本校校董會(huì)議決暫在美國(guó)紐約省立案，并由該政府授予學(xué)位”。[9]在20世紀(jì)20年代民族主義運(yùn)動(dòng)高潮到來之前，北洋政府依然沒有出臺(tái)相關(guān)教育立法，教會(huì)學(xué)?！叭宰猿梢惑w，與中國(guó)的體制不完全相符。它們形成了一個(gè)特殊的群體”。[10]

（二）民初“教育自治”政策下校董會(huì)的制度失序

北洋政府提倡“教育自治”，鼓勵(lì)民間資本辦學(xué)，并出臺(tái)《大學(xué)令》（1912）、《大學(xué)規(guī)程》（1913）、《私立大學(xué)規(guī)程》（1913）、《私立大學(xué)立案辦法布告》（1913）、《整頓私立大學(xué)辦法布告》（1913），以及《公立私立專門學(xué)校規(guī)程》（1912）、《私立專門學(xué)校等報(bào)部辦法布告》（1913）、《私立專門以上學(xué)校認(rèn)可條例》（1915）等教育法令，將私立學(xué)校納入國(guó)家教育立法。《教育部整理教育方案草案》（1914）、《頒定教育要旨》（1915），再次強(qiáng)調(diào)利用民間資本實(shí)施“教育自治”。

《私立大學(xué)規(guī)程》（1913）規(guī)定，私立院校必須經(jīng)過教育部批準(zhǔn)，由“設(shè)立者”為私立大學(xué)法定“代表人”，對(duì)學(xué)校負(fù)責(zé)，向教育部出具代表人履歷，以及學(xué)校目的、名稱、位置、學(xué)則、學(xué)生定額、基地房舍、經(jīng)費(fèi)及維持方法等，呈請(qǐng)教育部核定后立案。[11]然此時(shí)與私立學(xué)校相關(guān)的教育立法中仍未出現(xiàn)關(guān)于校董會(huì)的表述和規(guī)定?！缎拚髮W(xué)令》（1917）僅規(guī)定公、私立大學(xué)設(shè)評(píng)議會(huì)，亦未設(shè)校董會(huì)及其他機(jī)關(guān)。此時(shí)的國(guó)家教育立法雖然給予了私立大學(xué)設(shè)立者以“法人”身份，而私立大學(xué)校董會(huì)依然游離于國(guó)家教育立法體系之外，還未獲得教育立法認(rèn)可的私立學(xué)校所有權(quán)。

在北洋政府倡導(dǎo)“教育自治”的背景下，民間興起了投資辦學(xué)的熱潮，教會(huì)、私立學(xué)校校董會(huì)作為一種學(xué)校治理制度逐漸發(fā)展并日益重要。教會(huì)學(xué)校校董會(huì)制度復(fù)制了其辦學(xué)主體——西方教會(huì)的管理架構(gòu)，逐步形成了教會(huì)權(quán)力和西方教會(huì)人士控制下的“西方托事部——在華校董會(huì)”的雙層董事會(huì)模式，由西方教會(huì)主導(dǎo)下的“西方托事部”掌握治校權(quán)，主要負(fù)責(zé)制定發(fā)展規(guī)劃、任命校長(zhǎng)、籌集資金、決策校政、掌控資產(chǎn)等，是教會(huì)學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)關(guān)、立法中心和決策中心；[12]“在華校董會(huì)”在“西方托事部”指導(dǎo)下管理校務(wù)，執(zhí)行“西方托事部”的決策。[13]國(guó)人辦理的各類學(xué)校亦開始嘗試校董會(huì)制度的文本構(gòu)建與制度實(shí)踐，校董會(huì)結(jié)構(gòu)、規(guī)模、權(quán)力均存在較大差異，但基本以官僚政客、社會(huì)賢達(dá)、商界大亨乃至軍閥為主體，籌措資金、疏通關(guān)系、尋求庇護(hù)成為私立學(xué)校校董會(huì)的主要職權(quán)。作為一種新生制度，各校校董會(huì)制度因處于國(guó)家教育立法之外的“邊緣生存”而形成各不相同的制度形態(tài)。

二、進(jìn)入立法與權(quán)力規(guī)范：20世紀(jì)20年代北洋政府的教育立法

經(jīng)過清末民初制度初創(chuàng)期的初步發(fā)展，校董會(huì)制度逐漸成為私立、教會(huì)學(xué)校的重要制度形態(tài)，并初現(xiàn)于公立學(xué)校。不論私立、教會(huì)抑或公立學(xué)校，其校董會(huì)制度均首先出現(xiàn)于民間，并呈現(xiàn)出制度多樣性以及鮮明的本土特色。20世紀(jì)20年代，隨著《交通部直轄大學(xué)通則》（1922）、《國(guó)立大學(xué)校條例》（1924）、《外人捐資設(shè)立學(xué)校請(qǐng)求認(rèn)可辦法》（1925）、《私立專門以上學(xué)校認(rèn)可條例》（1925）等教育法規(guī)出臺(tái)，開始對(duì)校董會(huì)制度作出立法規(guī)范，其中對(duì)國(guó)立大學(xué)校董會(huì)制度的立法嘗試成為這一時(shí)期獨(dú)特的立法特征。

（一）公立、私立學(xué)校董事會(huì)制度的教育立法

在《交通部直轄大學(xué)通則》（1922）出臺(tái)之前，交通大學(xué)校董會(huì)職權(quán)包括“規(guī)定教育方針；核定學(xué)科與規(guī)劃；籌畫經(jīng)費(fèi)；監(jiān)督財(cái)政；推舉校長(zhǎng)”，交通大學(xué)評(píng)議會(huì)負(fù)責(zé)“審議董事會(huì)咨詢事項(xiàng)”。[14]1922年5月，交通大學(xué)校董會(huì)被交通部取締，原校董會(huì)職權(quán)基本由評(píng)議會(huì)、行政會(huì)議分擔(dān)。“交通大學(xué)為本部直轄學(xué)校，與公私立者不同，當(dāng)然以本部為最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，所有教育之方針，學(xué)科之規(guī)劃，與夫籌畫經(jīng)費(fèi)，任用職員，自屬本部職權(quán)，并無另設(shè)董事會(huì)之必要”。[15]交通總長(zhǎng)高凌霨直言，交通大學(xué)經(jīng)費(fèi)概由交通部“特定之育才費(fèi)充之?，F(xiàn)雖改為大學(xué)，自當(dāng)仍以本部為最高監(jiān)督機(jī)關(guān)……所有原屬董事會(huì)一切事宜，由校長(zhǎng)隨時(shí)秉承本部辦理，以免隔閡”。[16]1922年7月，交通部頒布《交通部直轄大學(xué)通則》，恢復(fù)交通大學(xué)校董會(huì)，將校董會(huì)職權(quán)限定在“計(jì)畫并扶助學(xué)校之進(jìn)行，稽查財(cái)政及校產(chǎn)”[17]范疇之內(nèi)。由此，交通大學(xué)校董會(huì)職權(quán)嚴(yán)重縮水，不再擁有制定教育方針、核定學(xué)科與規(guī)劃、推舉校長(zhǎng)等權(quán)力，直至取締。作為交通大學(xué)“最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”的交通部，始終強(qiáng)調(diào)其對(duì)交通大學(xué)的所有權(quán)與治校權(quán)，校董幾乎由交通部各級(jí)要員充任。在交通部新舊派系權(quán)力斗爭(zhēng)中，校董會(huì)被認(rèn)為是影響交通部對(duì)交通大學(xué)權(quán)力掌控的制度障礙，終成權(quán)力角逐的犧牲品。

《國(guó)立大學(xué)校條例》（1924）對(duì)全國(guó)的國(guó)立大學(xué)校董會(huì)做出立法規(guī)范。首先，確立了校董會(huì)的職權(quán)范圍。校董會(huì)主要職權(quán)為“審議學(xué)校進(jìn)行計(jì)劃及預(yù)算、決算暨其他重要事項(xiàng)”[18]174。其次，明確了董事的構(gòu)成與聘任規(guī)則。校董會(huì)成員由例任董事、部派董事、聘任董事三者組成，例任董事由校長(zhǎng)擔(dān)任，部派董事“由教育總長(zhǎng)就部員中指派者”擔(dān)任，聘任董事“由校董會(huì)推選呈請(qǐng)教育總長(zhǎng)聘任者”擔(dān)任，第一屆校董會(huì)成員則由教育總長(zhǎng)直接聘任。[18]174再次，初步確立了校董會(huì)向教育部的議事報(bào)批制度，“國(guó)立大學(xué)校校董會(huì)議決事項(xiàng)，應(yīng)由校長(zhǎng)呈請(qǐng)教育總長(zhǎng)核準(zhǔn)施行。”[18]174第四，條例附則規(guī)定“私立大學(xué)應(yīng)參照本條例辦理”[18]175，對(duì)全國(guó)的私立大學(xué)校董會(huì)作出與國(guó)立大學(xué)校董會(huì)相同的制度規(guī)范。

《國(guó)立大學(xué)校條例》在立法身份和所有權(quán)歸屬上，明確了國(guó)立大學(xué)的所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)歸屬國(guó)家教育部等相關(guān)部門，而在國(guó)立大學(xué)辦學(xué)實(shí)踐中發(fā)揮關(guān)鍵作用的學(xué)者、商人、軍閥等社會(huì)力量卻并未由此獲得立法認(rèn)可的相關(guān)權(quán)力。與此同時(shí)，私立大學(xué)校董會(huì)仍未能獲得“設(shè)立者代表”的法律身份，民初以來的法律身份尷尬的狀況依然存在。

在教育法理上，《國(guó)立大學(xué)校條例》將私立大學(xué)與國(guó)立大學(xué)的校董會(huì)等同看待，卻并未在立法上將私立大學(xué)所有者的法律地位、所有權(quán)、治校權(quán)作出不同于國(guó)立大學(xué)的界定，造成了私立大學(xué)所有權(quán)、治校權(quán)歸屬的法理沖突。在權(quán)力劃分上，《國(guó)立大學(xué)校條例》規(guī)定國(guó)立大學(xué)除校董會(huì)外，還設(shè)有評(píng)議會(huì)，其職權(quán)為“評(píng)議學(xué)校內(nèi)部組織及各項(xiàng)章程暨其他重要事項(xiàng)”[18]174-175，職權(quán)界定不明造成了實(shí)踐中的權(quán)力交叉。

由于立法身份、學(xué)校歸屬、治校理念、權(quán)力沖突等因素，《國(guó)立大學(xué)校條例》并未得到有效落實(shí)。國(guó)立大學(xué)校董會(huì)因政、商、軍等校外力量介入過多，與以教授治校、學(xué)術(shù)民主為特征的評(píng)議會(huì)發(fā)生沖突，遭遇了包括北京大學(xué)在內(nèi)的多數(shù)國(guó)立大學(xué)聯(lián)合反對(duì)而未能普及，由校內(nèi)教授學(xué)者主導(dǎo)的評(píng)議會(huì)依然是包括北京大學(xué)在內(nèi)的多數(shù)國(guó)立大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)。1925年，東南大學(xué)校董會(huì)因校內(nèi)決策矛盾和派系斗爭(zhēng)而被教育部叫停，隨著《教育部關(guān)于東大校董會(huì)停止行使職權(quán)的訓(xùn)令》（1925）的頒布，東南大學(xué)校董會(huì)被廢止。

隸屬外交部的清華學(xué)校早在1917年便設(shè)立由美國(guó)公使、外交部官員主導(dǎo)的校董會(huì)，控制治校權(quán)，其“轉(zhuǎn)轄廢董”運(yùn)動(dòng)加速了國(guó)立校董會(huì)制度的消亡。隨著1929年《大學(xué)組織法》的出臺(tái)，國(guó)立大學(xué)校董會(huì)制度最終退出歷史舞臺(tái)。同樣，《國(guó)立大學(xué)校條例》關(guān)于私立大學(xué)校董會(huì)的相關(guān)規(guī)定也未能有效落實(shí)。在1921-1933年間，廈門大學(xué)校董會(huì)一直維持著由華僑商業(yè)精英擔(dān)綱的三人校董會(huì)結(jié)構(gòu)，[19]并未受該條例之影響。其他私立大學(xué)校董會(huì)的實(shí)際情形也未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。

（二）教會(huì)學(xué)校董事會(huì)制度的教育立法

《外人捐資設(shè)立學(xué)校請(qǐng)求認(rèn)可辦法》（1925）（以下簡(jiǎn)稱《認(rèn)可辦法》）規(guī)定了學(xué)校注冊(cè)條件，要求教會(huì)學(xué)校向中國(guó)政府注冊(cè)立案，并對(duì)校長(zhǎng)、董事名額做了限定，要求中國(guó)人擔(dān)任校長(zhǎng)或副校長(zhǎng)，且中國(guó)董事須占校董會(huì)半數(shù)以上，學(xué)校必須承認(rèn)辦學(xué)目的是基于教育而不是宗教。[20]

《認(rèn)可辦法》是清末以來中國(guó)政府第一次以國(guó)家教育立法的形式宣示國(guó)家教育主權(quán)，標(biāo)志著中國(guó)政府開始將教會(huì)學(xué)校納入國(guó)家教育體系之中?！墩J(rèn)可辦法》遭遇了來自教會(huì)大學(xué)管理方的質(zhì)疑。他們從華人校長(zhǎng)人選及其管理能力，以及治校權(quán)歸屬、教會(huì)辦學(xué)宗旨等方面辯駁，表示難以接受中國(guó)政府的立案條件。

首先，很難聘請(qǐng)到不受政治掣肘的華人校長(zhǎng)。其次，華人校長(zhǎng)在募捐經(jīng)費(fèi)、聯(lián)絡(luò)“西方托事部”方面存在困難。第三，校董會(huì)由西方教會(huì)管理，無權(quán)決定治校權(quán)轉(zhuǎn)移。第四，西方教會(huì)作為教會(huì)大學(xué)的主辦方和經(jīng)費(fèi)贊助方，難以放棄宗教教育的辦學(xué)宗旨。然而此時(shí)，中華基督教教育協(xié)會(huì)開始意識(shí)到，教會(huì)大學(xué)按照中國(guó)政府的立法規(guī)定進(jìn)行立案已是必然。隨后，燕京、金陵、東吳等教會(huì)大學(xué)，就學(xué)校及其校董會(huì)立案事宜開始與中國(guó)政府協(xié)商，燕京等少數(shù)教會(huì)學(xué)校順應(yīng)中國(guó)教育立法的規(guī)定，其雙層董事會(huì)在制度設(shè)計(jì)上開始發(fā)生治校權(quán)由“西方托事部”向“在華校董會(huì)”的制度轉(zhuǎn)向。[13]這意味著教會(huì)學(xué)校所有權(quán)與治校權(quán)相分離的情形開始出現(xiàn)。

三、立法強(qiáng)化與權(quán)力轉(zhuǎn)向：廣州、南京國(guó)民政府的教育立法

1926年10月，廣州國(guó)民政府大學(xué)院頒布《私立學(xué)校規(guī)程》和《私立學(xué)校校董會(huì)設(shè)立規(guī)程》，對(duì)私立學(xué)校②的制度形態(tài)作出明確規(guī)范。首先，在私立（教會(huì)）學(xué)校與中國(guó)政府的關(guān)系方面，規(guī)定“私立學(xué)校須受教育行政機(jī)關(guān)之監(jiān)督及指導(dǎo)”[21]785，明確了私立（教會(huì)）學(xué)校必須接受政府教育部門的直接監(jiān)管。在與教育歸屬權(quán)密切相關(guān)的校長(zhǎng)任命方面，規(guī)定“私立學(xué)校不得以外國(guó)人為校長(zhǎng)；如有特別情形者，得另聘外國(guó)人為顧問”[21]785。在董事長(zhǎng)、校董的國(guó)籍方面，規(guī)定“外國(guó)人不得為校董；但有特別情形者，得酌量充任，惟本國(guó)人董事名額占多數(shù)；外國(guó)人不得為董事長(zhǎng)，或校董會(huì)主席”。[22]較之北洋政府，廣州國(guó)民政府對(duì)校長(zhǎng)、董事長(zhǎng)、校董的國(guó)籍規(guī)定更為嚴(yán)格，然廣州政府忙于北伐和遷漢，未及實(shí)施這些政策。

（一）私立、教會(huì)學(xué)校董事會(huì)制度的立法強(qiáng)化

1927-1929年間，南京國(guó)民政府頒布了《私立大學(xué)及專門學(xué)校立案條例》（1927）、《私立學(xué)校校董會(huì)設(shè)立規(guī)程》（1927）、《修正外人捐資設(shè)立學(xué)校請(qǐng)求認(rèn)可辦法》（1927）、《私立學(xué)校條例》(1928)、《私立學(xué)校校董會(huì)條例》(1928)、《私立學(xué)校規(guī)程》(1929)、《大學(xué)組織法》（1929）、《取締宗教團(tuán)體私立各學(xué)校辦法》（1929）等系列教育法規(guī)。尤其是《私立學(xué)校校董會(huì)條例》(1928) 、《私立學(xué)校規(guī)程》（1929），對(duì)私立（教會(huì)）學(xué)校校董會(huì)做出系統(tǒng)而詳細(xì)的立法規(guī)范。其一，首次明確校董會(huì)的法律身份，規(guī)定校董會(huì)為“設(shè)立者之代表”，設(shè)立者則由此前的學(xué)?！按碚摺备臑椤爱?dāng)然校董”。其二，首次限定校董的資質(zhì)。校董會(huì)“至少有四分之一之校董，以曾經(jīng)研究教育或辦理教育者充任”[23]141-143，這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了校董的學(xué)術(shù)專業(yè)性與教育實(shí)踐性，同時(shí)也意味著對(duì)以商人為主體的“贊助校董”的比例作出限制。其三，首次將中國(guó)校董的比例由北洋、廣州政府時(shí)期規(guī)定的“半數(shù)以上”提升至“不得少于三分之二”，[23]141-143“有特別情形者得以外國(guó)人充任校董，但名額最多不得達(dá)半數(shù)”。[24]1-4其四，首次明確校董會(huì)的職權(quán)，厘清校董會(huì)與校長(zhǎng)的權(quán)力界限。校董會(huì)職權(quán)被限定在選聘校長(zhǎng)，以及經(jīng)費(fèi)籌劃、預(yù)決算、財(cái)產(chǎn)保管與財(cái)務(wù)監(jiān)察等財(cái)務(wù)職權(quán)范疇內(nèi)。學(xué)校行政則由校長(zhǎng)完全負(fù)責(zé)，校董會(huì)不得直接參與，“如校長(zhǎng)失職，校董會(huì)得隨時(shí)改選之”[24]1-4。其五，首次明確校董會(huì)的立案程序。校董會(huì)必須按照國(guó)家教育立法的規(guī)定，提交校董會(huì)章程、校董資料等，呈請(qǐng)主管教育行政機(jī)關(guān)，由其核準(zhǔn)后予以立案。學(xué)校在校董會(huì)立案之后才能申請(qǐng)立案。其六，首次明確中央教育行政機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)校及其校董會(huì)的監(jiān)管權(quán)及實(shí)施規(guī)則。校董會(huì)須在每學(xué)年終結(jié)后一個(gè)月內(nèi)，向主管教育行政機(jī)關(guān)報(bào)備學(xué)校財(cái)務(wù)狀況、重要事項(xiàng)、師生一覽表等。必要時(shí)，主管教育行政機(jī)關(guān)“得隨時(shí)查核之”[23]141-143。

隨后，南京國(guó)民政府還頒布相關(guān)訓(xùn)令文件以推進(jìn)校董會(huì)立案與規(guī)范的進(jìn)程。1930年3月，教育部頒布《改進(jìn)高等教育計(jì)劃》，敦促并警告未立案的私立（教會(huì)）大學(xué)克期立案，否則將予以停辦或封閉，而對(duì)于辦學(xué)優(yōu)良者，將予以經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。1930年8月，《教育部訂定私立大學(xué)、?？茖W(xué)校獎(jiǎng)勵(lì)與取締辦法》，再次明確對(duì)辦學(xué)成績(jī)優(yōu)秀的立案學(xué)校予以資助，“由中央或省市政府酌量撥款補(bǔ)助，或由教育部轉(zhuǎn)商各庚款教育基金委員會(huì)撥款補(bǔ)助”；對(duì)于未立案之私立學(xué)校，將責(zé)令“限期立案”，否則“勒令停辦”，對(duì)于申請(qǐng)立案者，“經(jīng)視察后分別準(zhǔn)予立案或準(zhǔn)予試辦，或勒令停辦或限期結(jié)束，或立予封閉”。[25]

1931年8月，教育部再次頒布訓(xùn)令，對(duì)于仍不立案之私立學(xué)校，將“飭令停止招生或勒令停閉”。[26]對(duì)逾期不遵照規(guī)定進(jìn)行立案的教會(huì)大學(xué)，教育部明確表示要“嚴(yán)以取締”，并曾擬有三種處理方案：一、勒令解散；二、勒令停辦；三、限期結(jié)束。③[27]

南京國(guó)民政府還通過對(duì)宗教團(tuán)體辦學(xué)、授予學(xué)位等方面做出進(jìn)一步法規(guī)限定。1934年9月3日，《限制宗教團(tuán)體設(shè)立學(xué)校令》要求“凡宗教團(tuán)體設(shè)立學(xué)校應(yīng)遵照修正私立學(xué)校規(guī)程辦理”。[28]1935年4月22日，《學(xué)位授予法》規(guī)定“凡曾在公立或立案私立之大學(xué)或獨(dú)立學(xué)院修業(yè)期滿，考試合格，并經(jīng)教育部復(fù)核無異者，由大學(xué)或獨(dú)立學(xué)院授予學(xué)士學(xué)位”。[29]《學(xué)位授予法》的頒布意味著，教育部不予認(rèn)可未向中國(guó)政府立案的大學(xué)，亦不頒發(fā)中國(guó)政府認(rèn)可的學(xué)士學(xué)位。與此同時(shí)，《國(guó)民政府頒布?？茖W(xué)校組織法》《教育部關(guān)于專科學(xué)生或畢業(yè)生升學(xué)辦法的訓(xùn)令》《教育部公布國(guó)外留學(xué)規(guī)程》等系列教育法令，規(guī)定學(xué)生入學(xué)資格、留學(xué)、獎(jiǎng)學(xué)金、就業(yè)等政策僅面向已立案的學(xué)校。為獲得立法支持，維持學(xué)校生源和發(fā)展，私立、教會(huì)校董會(huì)開始作出符合教育立法的制度調(diào)整。

（二）私立、教會(huì)學(xué)校董事會(huì)權(quán)力的“中國(guó)化”轉(zhuǎn)向

廣州、南京國(guó)民政府關(guān)于校董會(huì)制度的教育立法呈現(xiàn)出突出的民族主義、強(qiáng)烈的政府權(quán)力、日趨成熟的教育立法體系等特征。

首先，突出的民族主義色彩。集中表現(xiàn)為校董會(huì)的“中國(guó)化”，即通過國(guó)家教育立法將教會(huì)學(xué)校納入中國(guó)教育體系，以期實(shí)現(xiàn)教會(huì)學(xué)校由中國(guó)政府而不是西方教會(huì)、由中國(guó)人而不是外國(guó)人控制和管理。其次，強(qiáng)烈的政治權(quán)力介入。中國(guó)政府對(duì)公立學(xué)校校董會(huì)的立法規(guī)范、調(diào)整到取締，都體現(xiàn)出其試圖加強(qiáng)對(duì)公立學(xué)校的教育掌控。同時(shí)，規(guī)范私立、教會(huì)校董會(huì)的權(quán)力邊界，削弱乃至取消西方教會(huì)的治校權(quán)，展現(xiàn)出中國(guó)政府對(duì)私立、教會(huì)學(xué)校全面控制的姿態(tài)。

再次，日趨成熟的教育立法體系。從北洋政府的《國(guó)立大學(xué)校條例》到南京國(guó)民政府的《私立學(xué)校規(guī)程》等系列教育立法，體現(xiàn)了國(guó)家教育立法的演進(jìn)過程。北洋政府要求私立、教會(huì)學(xué)校校董會(huì)參照國(guó)立大學(xué)辦理，未能區(qū)分公立、私立校董會(huì)之不同，以及校董會(huì)作為學(xué)?！霸O(shè)立者代表”的法律地位、職權(quán)范疇。南京國(guó)民政府明確了私立（教會(huì)）學(xué)校校董會(huì)的法律地位、職權(quán)范疇，構(gòu)建了日趨成熟的教育立法體系，從理念到制度上確保了教育立法的法理性、有效性。

四、從實(shí)踐到理念：晚清民國(guó)時(shí)期校董會(huì)制度立法進(jìn)程的影響因素

歷史制度主義認(rèn)為，一種制度的歷史變遷受到制度實(shí)踐、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境、理念認(rèn)知等多重因素的共同作用。晚清民國(guó)時(shí)期校董會(huì)制度的立法進(jìn)程也不例外，其制度來源及其教育實(shí)踐的多元化、政府教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重短缺、國(guó)家政治環(huán)境的激烈動(dòng)蕩，使得原本處于“邊緣生存”的校董會(huì)制度日益凸顯其教育實(shí)踐的重要性，以及權(quán)力博弈的沖突性。同時(shí)，理念認(rèn)知影響著制度選擇的方向、模式和結(jié)果，[30]169而新的理念的輸入則促使制度被重新審視[31]，并成為教育立法變革的重要推動(dòng)力，校董會(huì)制度因此被政府和學(xué)界重新解讀，并借國(guó)家政治權(quán)力進(jìn)入教育立法。

（一）影響校董會(huì)制度立法進(jìn)程的實(shí)踐因素

晚清民初的校董會(huì)制度在教育實(shí)踐中普及程度、作用影響，是限制其進(jìn)入國(guó)家教育立法的實(shí)踐因素。清末民初，隨著民間書院的發(fā)展，一些私立學(xué)校、教會(huì)學(xué)校開始自發(fā)構(gòu)建校董會(huì)制度，發(fā)揮著籌集資本、管理學(xué)校的重要功能，初步形成了校董會(huì)制度的早期形態(tài)。早期的私立學(xué)校校董會(huì)制度深受清末傳統(tǒng)書院董事制度的影響，重校務(wù)管理、輕社會(huì)溝通，重政治權(quán)力、輕學(xué)校權(quán)力。教會(huì)學(xué)校校董會(huì)形成了隔空管理的“西方托事部-在華校董會(huì)”的雙層董事會(huì)，具有獨(dú)特的宗教屬性。1920年代，國(guó)立東南大學(xué)效法美國(guó)世俗校董會(huì)制度，創(chuàng)建了東南大學(xué)校董會(huì)，以東南社會(huì)力量為主導(dǎo)，并擁有治校權(quán)。整體而言，校董會(huì)制度具有多重制度之源，有對(duì)于歷史傳統(tǒng)要素的繼承，也有基于不同于傳統(tǒng)制度的變異，還有來自于異質(zhì)文化的制度吸收和變革性試驗(yàn)。此時(shí)的校董會(huì)制度依然處于民間自發(fā)性試驗(yàn)階段，亦不占中國(guó)本土教育的主導(dǎo)，故而未能在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生普遍影響。20世紀(jì)20年代，隨著更多社會(huì)力量通過校董會(huì)參與學(xué)校的發(fā)展與建設(shè)，校董會(huì)日益顯示出舉足輕重的作用，其治校功能、權(quán)力歸屬也因與民國(guó)政府監(jiān)管發(fā)生沖突而日益受到國(guó)家教育立法的關(guān)注。

國(guó)家軍閥戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致了財(cái)政經(jīng)費(fèi)匱乏，教育經(jīng)費(fèi)難以維持，成為校董會(huì)制度進(jìn)入國(guó)家教育立法的經(jīng)濟(jì)契機(jī)。在教育資金出現(xiàn)嚴(yán)重缺口的情況下，北洋政府倡導(dǎo)民間實(shí)施“教育自治”，在一定程度上為私立校董會(huì)制度的發(fā)展創(chuàng)造了政策條件。同時(shí)，國(guó)立東南大學(xué)致力于聯(lián)絡(luò)東南社會(huì)，效仿美國(guó)私立校董會(huì)制度的“外行治理”模式成立校董會(huì)，短期內(nèi)籌資和辦學(xué)效果顯著。沿著“教育自治”的思維路徑，北洋政府于1924年頒布《國(guó)立大學(xué)校條例》，試圖在全國(guó)的國(guó)立大學(xué)以及私立大學(xué)普及校董會(huì)制度。

國(guó)家政治環(huán)境的劇烈動(dòng)蕩，是加速校董會(huì)制度進(jìn)入教育立法的政治因素。教會(huì)學(xué)校校董會(huì)制度的立法調(diào)整，起因于20世紀(jì)20年代北洋政府外交失利引發(fā)的民族主義浪潮。1922年，“非基督教運(yùn)動(dòng)”呼吁教育獨(dú)立于宗教，引發(fā)了社會(huì)關(guān)于教會(huì)學(xué)校治校權(quán)歸屬的激烈論爭(zhēng)。1924年，“收回教育權(quán)運(yùn)動(dòng)”指責(zé)教會(huì)學(xué)校治校權(quán)歸屬“西方托事部”而非中國(guó)政府、任命外國(guó)校長(zhǎng)而非中國(guó)校長(zhǎng)，呼吁中國(guó)政府收回教育主權(quán)。1924年10月，全國(guó)教育聯(lián)合會(huì)通過決議，中國(guó)教育不應(yīng)受制于外國(guó)、從屬于宗教，要求國(guó)內(nèi)所有學(xué)校立即注冊(cè)，并對(duì)未及時(shí)向政府注冊(cè)的學(xué)校的學(xué)生實(shí)行不同待遇等等。中華教育改進(jìn)社于1925年2月出版《中華教育界》“收回教育權(quán)運(yùn)動(dòng)”專號(hào)為之鼓呼。同年的“五卅運(yùn)動(dòng)”更是點(diǎn)燃了中國(guó)社會(huì)積蓄已久的民族主義情緒，反對(duì)教會(huì)學(xué)校運(yùn)動(dòng)頻發(fā)，甚至出現(xiàn)教會(huì)學(xué)校師生出走自立新校的現(xiàn)象?！墩J(rèn)可辦法》正是在激烈的民族主義運(yùn)動(dòng)和收回教育權(quán)運(yùn)動(dòng)的催生下出臺(tái)，在國(guó)家教育立法層面回應(yīng)了政治環(huán)境劇烈變動(dòng)下的制度吁求。

（二）影響校董會(huì)制度立法進(jìn)程的理念因素

民國(guó)社會(huì)對(duì)校董會(huì)制度理念認(rèn)知的不斷變化，成為影響該制度是否進(jìn)入立法以及以何種樣態(tài)進(jìn)入立法的理念因素。任何理念的社會(huì)力量只有被有力的政治組織采用并擴(kuò)散到社會(huì)機(jī)體時(shí)才能得到產(chǎn)生和增強(qiáng)，[30]170而權(quán)力主體的理念在相當(dāng)程度上影響著制度選擇的方向、模式和結(jié)果。[30]169民初提倡“教育自治”僅將民間辦學(xué)重點(diǎn)放在籌資二字，遠(yuǎn)未涉及管理制度構(gòu)建和立法生成。20世紀(jì)20年代，北洋政府首次將校董會(huì)制度納入國(guó)家教育立法，但未能明確校董會(huì)性質(zhì)、法律地位、董事資質(zhì)。隨著近代學(xué)習(xí)美國(guó)思潮的興起，以學(xué)術(shù)自治、外行治理為特征的美國(guó)世俗校董會(huì)制度通過郭秉文、陶行知等留美學(xué)者的引介和實(shí)踐逐漸為民國(guó)學(xué)界和社會(huì)所熟知，并迅速成為影響中國(guó)近代校董會(huì)制度的重要理念因素。南京國(guó)民政府借鑒美國(guó)世俗校董會(huì)制度，通過教育立法明確了校董會(huì)制度在公立學(xué)校與私立學(xué)校之間的區(qū)分、中國(guó)立法與西方立法之間的差異、教會(huì)管理與世俗管理之間的不同、學(xué)者治校與商人參與之間的限度，重新界定了校董會(huì)的法律地位、職權(quán)范疇、校董資質(zhì)、立案規(guī)則等。

五、路徑依賴與斷裂平衡：晚清民國(guó)時(shí)期校董會(huì)制度立法進(jìn)程的變遷特征

歷史制度主義認(rèn)為，制度變遷大體可分為制度生成和制度轉(zhuǎn)變，具有“路徑依賴”（path dependency）和“斷裂平衡”（punctuated equilibrium）的特征。路徑依賴，是指制度的生成并非突然出現(xiàn)，而是基于歷史傳統(tǒng)的延續(xù)或繼承。作為歷史制度主義最為重要的理論范式，路徑依賴強(qiáng)調(diào)歷史進(jìn)程中的某種制度、結(jié)構(gòu)、社會(huì)力量等因素對(duì)制度型構(gòu)的影響，尤其強(qiáng)調(diào)歷史要素對(duì)制度變遷的重大依賴作用。[30]126-127斷裂平衡，指制度變遷的過程呈現(xiàn)出短暫而失序的制度危機(jī)，形成多種不同于舊制度的變異性制度試驗(yàn)，并在制度進(jìn)化與調(diào)整中漸趨穩(wěn)定與平衡。[30]130-131同時(shí)，權(quán)力的變化導(dǎo)致制度變遷。不同制度精英所代表的權(quán)力主體，由于對(duì)正義和適當(dāng)性的追求而在制度變遷的權(quán)力博弈中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，并促使了制度的合法性建構(gòu)。[30]128-129晚清民國(guó)時(shí)期校董會(huì)制度在立法的生成與變遷中遵循著歷史制度主義的路徑依賴、斷裂平衡原則，逐漸完成了制度轉(zhuǎn)型，并在政治權(quán)力主體的不斷推進(jìn)中漸趨穩(wěn)定與同構(gòu)。

（一）校董會(huì)制度立法進(jìn)程的路徑依賴特征

晚清民國(guó)時(shí)期校董會(huì)制度在生成過程中表現(xiàn)出對(duì)已有制度實(shí)踐的“路徑依賴”，并在很大程度上顯現(xiàn)出對(duì)國(guó)家教育立法的排異性。校董會(huì)制度早期實(shí)踐存在不同的制度生成路徑：

路徑之一，沿襲清代傳統(tǒng)書院董事制度。這種校董會(huì)模式由官府控制，士紳管理，董事被定位為校務(wù)管理者，缺乏治理理念，排斥商人校董。這一制度基因在近代校董會(huì)制度中得以沿襲。[32]

路徑之二，復(fù)制西方教會(huì)管理模式。西方教會(huì)在華辦理的教會(huì)大學(xué)多遵循著西方教會(huì)管理模式，[12]由此形成了雙層董事會(huì)治理模式，并長(zhǎng)期形成了西方教會(huì)主導(dǎo)下的權(quán)力格局。[13]

路徑之三，移植美國(guó)世俗校董會(huì)尤其是私立校董會(huì)模式。主要體現(xiàn)在國(guó)人自辦的國(guó)立、私立大學(xué)中，形成了由校內(nèi)學(xué)者和校外力量共同參與的外行治理模式。

路徑之四，翻版近代家族公司管理模式。主要表現(xiàn)在以廈門大學(xué)、集美學(xué)校為代表的由商人投資并具體管理的私立學(xué)校。作為學(xué)校所有者和治校者的華僑商業(yè)精英往往深受中國(guó)儒家精英主義、傳統(tǒng)家族主義的影響，形成了由僑商精英群體主導(dǎo)的“外行決策型”校董會(huì)治校模式。[19]

“路徑依賴”現(xiàn)象在歷時(shí)長(zhǎng)久的傳統(tǒng)理念、權(quán)力強(qiáng)勢(shì)的學(xué)校所有者面前表現(xiàn)更為突出，在不同辦學(xué)主體及其所代表的利益集團(tuán)和辦學(xué)理念的主導(dǎo)下，造成了不同來源、不同模式的校董會(huì)制度在實(shí)踐中難以完全遵循國(guó)家教育立法整齊劃一的制度規(guī)范，而是在相當(dāng)程度上沿襲著原有的多元制度形態(tài)。

（二）校董會(huì)制度立法進(jìn)程的斷裂平衡特征

晚清民國(guó)時(shí)期校董會(huì)制度的立法進(jìn)程呈現(xiàn)出“斷裂平衡”的特征。青木昌彥在進(jìn)化博弈分析中將制度轉(zhuǎn)型分為制度危機(jī)、進(jìn)化穩(wěn)定兩個(gè)階段。制度危機(jī)階段，制度的發(fā)展相對(duì)短暫而失序，在現(xiàn)有制度之外出現(xiàn)形態(tài)不一的試驗(yàn)性制度；進(jìn)化穩(wěn)定階段，各種試驗(yàn)性制度形態(tài)在外部力量沖擊與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)選擇中走向漸趨穩(wěn)定的制度形態(tài)。[33]在20世紀(jì)20年代進(jìn)入國(guó)家教育立法之前，校董會(huì)制度已經(jīng)在私立、教會(huì)學(xué)校普遍出現(xiàn)，個(gè)別國(guó)立學(xué)校也開始出現(xiàn)校董會(huì)制度的民間試驗(yàn)。由于辦學(xué)主體、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)理念的差異，校董會(huì)制度形成了“外行治理型”“校政決策型”“投資保護(hù)型”等不同的制度形態(tài)，很大程度上造成了學(xué)校所有權(quán)、治校權(quán)等權(quán)力失序的局面，由此出現(xiàn)了校董會(huì)的制度危機(jī)。在國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)、財(cái)政匱乏、民族主義的強(qiáng)烈沖擊之下，北洋政府開始將校董會(huì)制度納入國(guó)家教育立法，以期通過規(guī)范校董會(huì)制度達(dá)到收回教育主權(quán)、促進(jìn)“教育自治”的目的，這也標(biāo)志著校董會(huì)制度開始從民間試驗(yàn)的制度危機(jī)走向制度立法與穩(wěn)定。然而，大學(xué)的迅速發(fā)展所導(dǎo)致的組織問題卻加深了校董會(huì)制度的生存危機(jī)，北洋政府不僅未能通過教育立法有效解決教育主權(quán)、學(xué)校治理、政黨干預(yù)等制度危機(jī)，反而使其進(jìn)一步激化，教育立法幾乎淪為形式。

在1927-1935年間，南京國(guó)民政府借助日趨穩(wěn)定的政治權(quán)力，持續(xù)不斷地對(duì)校董會(huì)制度進(jìn)行立法強(qiáng)化，尤其是對(duì)學(xué)校主辦方的治校權(quán)與所有權(quán)的離合關(guān)系作出明確規(guī)范，并將其與學(xué)校發(fā)展和資源獲取進(jìn)行了更為系統(tǒng)的制度規(guī)范，引導(dǎo)校董會(huì)制度的實(shí)踐轉(zhuǎn)向，從而逐步完成了從實(shí)踐與立法的制度危機(jī)到制度相對(duì)穩(wěn)定的轉(zhuǎn)向。從北洋政府到南京國(guó)民政府，因教育財(cái)政匱乏而提倡“教育自治”、因民族主義而導(dǎo)致“收回教育權(quán)運(yùn)動(dòng)”、因校董會(huì)制度權(quán)力沖突而引發(fā)學(xué)術(shù)論爭(zhēng)，以及南京國(guó)民政府的政權(quán)統(tǒng)一，成為影響和推進(jìn)校董會(huì)制度趨向平衡與穩(wěn)定的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，它們作為制度變遷的重要時(shí)間因素，推動(dòng)了該制度的教育立法進(jìn)程。

六、所有權(quán)與治校權(quán)之離合：晚清民國(guó)時(shí)期校董會(huì)制度立法進(jìn)程背后的權(quán)力博弈

晚清民國(guó)時(shí)期校董會(huì)制度經(jīng)歷了從清末民初的法外生存與制度失序，到北洋政府時(shí)期的進(jìn)入立法與權(quán)力規(guī)范，再到南京國(guó)民政府時(shí)期的立法強(qiáng)化與權(quán)力轉(zhuǎn)向三個(gè)階段。校董會(huì)制度在獲得民國(guó)政府承認(rèn)的合法性地位的同時(shí)，也受到立法的制度規(guī)約，民國(guó)學(xué)校與政府由此開始致力于對(duì)長(zhǎng)期處于法外之地的校董會(huì)的權(quán)力博弈。

不同的制度生成路徑形成不同的校董會(huì)制度模式，其差異的實(shí)質(zhì)便是學(xué)校治校權(quán)之歸屬，以及由此決定的校董會(huì)權(quán)力定位。由于國(guó)立、私立校董會(huì)的權(quán)力歸屬與功能定位存在較大差異，學(xué)校所有權(quán)、治校權(quán)往往很難一致。在教育立法層面，國(guó)立學(xué)校所有權(quán)與治校權(quán)歸屬民國(guó)政府，而在制度實(shí)踐層面，所有權(quán)歸于民國(guó)政府，治校權(quán)卻往往歸于多元力量主導(dǎo)或博弈的校董會(huì)。民國(guó)初年，私立學(xué)校校董會(huì)未能獲得教育立法認(rèn)可的學(xué)校所有權(quán)，直到南京國(guó)民政府時(shí)期，校董會(huì)才取代學(xué)?！霸O(shè)立者”而成為私立學(xué)校的“法定代表者”，在立法層面擁有學(xué)校所有權(quán)和治校權(quán)。以后的辦學(xué)實(shí)踐中，私立學(xué)校往往因經(jīng)費(fèi)、資源問題而依賴民國(guó)政府，使得政府在學(xué)校治理上擁有更多的話語權(quán)。

校董會(huì)制度的立法進(jìn)程還體現(xiàn)出中西教育立法在教會(huì)學(xué)校雙層董事會(huì)治校權(quán)歸屬上的差異，進(jìn)而展現(xiàn)出西方教會(huì)與民國(guó)政府對(duì)于教育權(quán)力的博弈。在西方教育立法中，“西方托事部”作為教會(huì)學(xué)?！霸O(shè)立者代表”，擁有學(xué)校所有權(quán)，并長(zhǎng)期控制治校權(quán)，“在華校董會(huì)”一度只是“西方托事部”的決策執(zhí)行者。此時(shí)的教會(huì)大學(xué)雙層董事會(huì)制度在教育主權(quán)、教育宗旨、教育理念等方面與中國(guó)政府相沖突。中國(guó)政府通過多次教育立法強(qiáng)化教育主權(quán)，逐步明確了“設(shè)立者代表”為“在華校董會(huì)”，將教會(huì)學(xué)校治校權(quán)由西方教會(huì)控制的“西方托事部”轉(zhuǎn)移到中國(guó)人控制的“在華校董會(huì)”，在立法層面逐步實(shí)現(xiàn)了教會(huì)學(xué)校所有權(quán)與治校權(quán)相分離。在中國(guó)教育立法的規(guī)約之下，教會(huì)大學(xué)雙層董事會(huì)制度結(jié)構(gòu)在少數(shù)教會(huì)大學(xué)中開始出現(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)向，到南京政府時(shí)期則發(fā)生了普遍性轉(zhuǎn)向。伴隨著教會(huì)大學(xué)雙層董事會(huì)制度的結(jié)構(gòu)調(diào)整，其校內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)也開始發(fā)生變化，最為典型者如燕京大學(xué)、金陵大學(xué)，中國(guó)政府認(rèn)可的中國(guó)校長(zhǎng)權(quán)力遭遇架空，而外國(guó)教會(huì)指派的外籍校務(wù)長(zhǎng)權(quán)力則得以加強(qiáng)和擴(kuò)張，并成為治校權(quán)的實(shí)際掌控者。這表明實(shí)際治校權(quán)游離于“在華校董會(huì)”之外，而外籍校務(wù)長(zhǎng)則成為雙層董事會(huì)之外的一種特殊權(quán)力主體。

不論國(guó)立、私立抑或教會(huì)學(xué)校的校董會(huì)制度，在教育立法與教育實(shí)踐過程中均不同程度地呈現(xiàn)出所有權(quán)與治校權(quán)相分離的特征。其中，國(guó)立學(xué)校的所有權(quán)與治校權(quán)從分離趨向統(tǒng)一，而私立、教會(huì)學(xué)校的所有權(quán)與治校權(quán)則是從統(tǒng)一趨向分離?？此谱呦蛲耆嚆５膬煞N權(quán)力變遷路向，實(shí)則體現(xiàn)出內(nèi)在共同的變遷理路，即教育權(quán)力從民間轉(zhuǎn)向政府、從域外轉(zhuǎn)向本土。晚清民國(guó)時(shí)期校董會(huì)制度立法進(jìn)程的背后，實(shí)質(zhì)是政府與學(xué)校、社會(huì)、教會(huì)等多元辦學(xué)群體展開的一場(chǎng)教育權(quán)力博弈，并在學(xué)校所有權(quán)與治校權(quán)的離合之中，最終完成了校董會(huì)權(quán)力的合法性轉(zhuǎn)向。

注釋：

①關(guān)于大學(xué)董事會(huì)制度的結(jié)構(gòu)與實(shí)踐研究，主要散見于大學(xué)史與管理史研究，如杰西·格·盧茨的《中國(guó)教會(huì)大學(xué)史（1850-1950）》（浙江教育出版社，1987），程斯輝的《中國(guó)近代教育管理史》（武漢工業(yè)大學(xué)出版社，1989）等，以及個(gè)案研究如熊月之等的《圣約翰大學(xué)史》（上海人民出版社, 2007）、羅義賢的《司徒雷登與燕京大學(xué)》（貴州人民出版社，2005）、王立誠的《美國(guó)文化滲透與近代中國(guó)教育——滬江大學(xué)的歷史》（復(fù)旦大學(xué)出版社，2001）、蘇云峰的《從清華學(xué)堂到清華大學(xué)：1911-1929》（生活 讀書 新知三聯(lián)書店, 2001）、張憲文的《金陵大學(xué)史》（南京大學(xué)出版社, 2002）、熊賢君的《1949年前中國(guó)私立學(xué)校的董事會(huì)組織管理體制》（《教育研究與實(shí)驗(yàn)》, 1998年3期 ）、張雪蓉的《1920年代東南大學(xué)的董事會(huì)制度研究》（《東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版)》, 2005年6期）、牛力的《分裂的校園:1920—1927 年東南大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的演變》（《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2017年1期）、何鑫的《國(guó)立東南大學(xué)的董事會(huì)治理實(shí)踐研究》（《教育學(xué)報(bào)》，2019年4期）、李海萍等的《教授治校制與董事會(huì)制：民國(guó)初期大學(xué)內(nèi)部職權(quán)體系之比較》（《自然辯證法研究》, 2011年1期）、張正峰的《中國(guó)近代公立大學(xué)董事會(huì)制度：一次失敗的美國(guó)大學(xué)制度借鑒》（《清華大學(xué)教育研究》, 2009年6期）等。

② 兩部規(guī)程所指的私立學(xué)校，含外國(guó)人辦的教會(huì)學(xué)校，以及國(guó)人自辦的私立學(xué)校。

③ 《私立學(xué)校規(guī)程》（1929）規(guī)定教會(huì)學(xué)校的最后立案期限為1931年8月31日，過期未立案的教會(huì)學(xué)校將被取締。但在后來的執(zhí)行過程中，將最后期限延期至1932年6月30日。資料來源：《教育部嚴(yán)限私校立案》，《申報(bào)》1930年7月12日，第10版；《私校立案期展至明年六月底》，《申報(bào)》1931年8月18日，第11版。