溫錦沙

摘 要 近年來，各地為提高污水設(shè)施服務(wù)效率，引入了社會(huì)資本參與民生基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)。在采用政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式實(shí)施農(nóng)村污水處理工程中，由于PPP模式的全壽命周期長，實(shí)施內(nèi)容多，在可行性研究報(bào)告編制、項(xiàng)目融資、建設(shè)期及運(yùn)營期等各階段內(nèi)影響投資估算的因素較多，為此，針對影響投資估算的主要因素進(jìn)行分析，并提出了解決措施。

關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目;農(nóng)村污水處理工程;投資估算

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.29.014

PPP模式（Public-Private-Partnership，PPP）實(shí)施農(nóng)村污水處理工程中，由于PPP模式的全壽命周期長，實(shí)施內(nèi)容多，項(xiàng)目的可行性研究、融資、建設(shè)周期、項(xiàng)目運(yùn)營都有較大影響[1]。需積極采取措施，在保證項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度前提下，最大限度合理確定項(xiàng)目總投資，減少政府支出，使PPP項(xiàng)目做到物有所值。

1 影響

1.1 可行性研究報(bào)告影響

污水處理工程可行性研究報(bào)告編制是確定建設(shè)項(xiàng)目前具有決定意義的工作，可研報(bào)告擬定了項(xiàng)目投資、資金的籌措、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)目標(biāo)及工程建設(shè)期限等一系列重要項(xiàng)目因素，是指導(dǎo)項(xiàng)目招投標(biāo)、工程投資控制、施工方案制定及項(xiàng)目運(yùn)營等階段的重要依據(jù)。因此分析編制可行性研究報(bào)告中的投資估算風(fēng)險(xiǎn)對項(xiàng)目建設(shè)能否順利實(shí)施具有重要的意義。

1.1.1 管網(wǎng)布置

農(nóng)村污水處理工程不同于一般建筑工程，整治范圍廣，涉及村莊、人口數(shù)多。受限于編制費(fèi)用、人員、物力、提供的基礎(chǔ)材料及調(diào)研實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合程度等各種因素，編制單位在調(diào)研過程中對主干管和入戶管的走向無法與當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行細(xì)致的確認(rèn)，無法做到與施工圖一樣精確，特別是入戶管涉及千家萬戶，編制單位調(diào)研時(shí)只能根據(jù)鎮(zhèn)村提供的戶數(shù)預(yù)留入戶工程量，對入戶管工程量進(jìn)行估算。同時(shí)由于農(nóng)村地下管線施工復(fù)雜性及歷史原因，農(nóng)村自來水管、通信管網(wǎng)等地下管線圖的基礎(chǔ)材料無法提供或提供不完全，在管網(wǎng)線路確定時(shí)帶來不確定性。因此由于主干管和入戶管走向的不確定性，對投資估算帶來變化風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.2 污水場站選址

在制定污水處理系統(tǒng)方案時(shí)，確定污水處理站廠址是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，廠址的選擇對污水管道布置、處理后污水的重復(fù)利用和出路都有密切關(guān)系。由于調(diào)研時(shí)受地形地貌影響，同時(shí)部分村莊沒有或缺乏村莊總體規(guī)劃和相應(yīng)的地形圖等基礎(chǔ)材料，未能對廠址布局的合理性及土地性質(zhì)等進(jìn)行充分論證，污水處理站廠址存在的不確定性，對整體投資估算帶來變化風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.3 污水管網(wǎng)管材

管道工程投資在工程總投資中占有很大的比例，在管道工程投資中，管材費(fèi)用約占60%以上。目前常用的管材主要有混凝土管、鋼筯混凝土管、雙壁波紋管、高密度聚乙烯（High Density Polyethylene，HDPE）管及玻璃鋼夾砂管等，相比較而言，玻璃鋼夾砂管單價(jià)比較高，但維護(hù)管理費(fèi)用較低。因此政府或?qū)嵤C(jī)構(gòu)選擇采用何種管材直接影響工程綜合造價(jià)，對投資估算帶來變化風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 項(xiàng)目融資影響

2017年下半年至2018年，國內(nèi)多家公司業(yè)務(wù)急劇膨脹，公司現(xiàn)金流周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難，人員及技術(shù)力量均無法到位，未能完全履行原PPP項(xiàng)目合同。東方園林、碧水源、鐵漢生態(tài)等諸多環(huán)保行業(yè)的民營龍頭企業(yè)也面臨同樣的困境。這些企業(yè)因短時(shí)間內(nèi)急劇擴(kuò)張，鋪項(xiàng)目、攤大餅，未能根據(jù)自身實(shí)力匹配項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模，最終導(dǎo)致資金困難或資金鏈斷裂，不得不售讓股份。自2017年以來，為進(jìn)一步遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防范PPP濫用、泛化及異化風(fēng)險(xiǎn)，國家頻繁出臺(tái)了PPP監(jiān)管規(guī)范政策，對PPP項(xiàng)目融資產(chǎn)生了較大的影響。PPP項(xiàng)目融資難度加大，民營企業(yè)融資成本更是顯著提高，相繼出現(xiàn)借不到款、借款發(fā)放延后等問題，受此影響多家上述企業(yè)先后被央企或地方大型國企兼并收購，出現(xiàn)了股東變更的情形。

1.3 建設(shè)期影響

1.3.1 工程方案的變動(dòng)

在現(xiàn)行施工圖設(shè)計(jì)中由于地形地貌原因，設(shè)計(jì)單位對入戶管設(shè)計(jì)未能進(jìn)行全面設(shè)計(jì)，只能對線路進(jìn)行預(yù)估并進(jìn)行大樣圖設(shè)計(jì)，這樣在進(jìn)行施工時(shí)，施工班組無參照標(biāo)準(zhǔn)，極易發(fā)生施工與設(shè)計(jì)不符現(xiàn)象，對后期竣工結(jié)算造成極大的影響，而入戶管工程量占整個(gè)工程量50%以上，因此入戶管方案的不確定性影響整體的工程投資。

1.3.2 材料價(jià)格及人工費(fèi)

在與社會(huì)資本方簽訂項(xiàng)目合同時(shí)，雖然約定了材料和人工費(fèi)的調(diào)價(jià)機(jī)制，但由于項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間長，相關(guān)材料和人工費(fèi)的漲幅可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門公布的信息價(jià)，如2018年回填沙信息價(jià)為每立方米85元左右，但市場上每立方米接近180元，漲幅超過200%，影響施工積極性。

1.3.3 征地拆遷

污水處理工程征地拆遷涉及面廣，關(guān)系到人們的切身利益，加上近幾年部分項(xiàng)目政策宣傳不到位，人們往往有抵觸情緒。如在征地賠青時(shí)屬地政府工作未做到位，會(huì)造成施工單位停工窩工現(xiàn)像，嚴(yán)重的話需要改變設(shè)計(jì)方案影響投資估算。在項(xiàng)目實(shí)施中，污水處理工程主要埋設(shè)于地下，但在道路開挖時(shí)阻力較大。由于近幾年我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，農(nóng)村道路設(shè)施完善，基本全部實(shí)現(xiàn)硬化建設(shè)，在施工時(shí)不可避免地對現(xiàn)有硬化道路進(jìn)行開挖，給人們的出行帶來影響，特別是開挖后需全部恢復(fù)硬化道路，大大增加了工程投資。

1.4 運(yùn)營期的項(xiàng)目影響

由于農(nóng)村沒有太多的資料可以參考，而且人口數(shù)量變化大，造成了污水量的不確定性[2]。目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施設(shè)計(jì)參照城市標(biāo)準(zhǔn)選取設(shè)計(jì)用水指標(biāo)，人均水量指標(biāo)選取值偏高，造成設(shè)計(jì)規(guī)模偏大。另外對于集鎮(zhèn)和場鎮(zhèn)人口預(yù)測過高，不符合實(shí)際情況。近幾年，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度的加快，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口加速向縣城、城市和中心集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而規(guī)劃設(shè)計(jì)對此考慮不周，仍舊參照一定的人口自然增長，導(dǎo)致污水處理設(shè)施建成后來水量不足，污水處理設(shè)施運(yùn)行負(fù)荷率偏低。目前已建成并運(yùn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村污水處理設(shè)施很大一部分都存在這個(gè)問題。

2 對策

2.1 大力推行全過程工程咨詢服務(wù)

PPP咨詢是一個(gè)貫穿項(xiàng)目全壽命周期的咨詢，各階段根據(jù)重要性和專業(yè)性都不同程度需要投融資、財(cái)務(wù)、法律、招投標(biāo)、工程造價(jià)、項(xiàng)目管理及資產(chǎn)評(píng)估等專業(yè)團(tuán)隊(duì)的參與，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)的作用[3]。污水處理工程PPP項(xiàng)目在周期內(nèi)多樣變化，采用有資質(zhì)的全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)，避免前期可研與后面施工的脫節(jié)，同時(shí)委托其進(jìn)行項(xiàng)目管理，對項(xiàng)目進(jìn)行全過程的造價(jià)咨詢和管理，最終合理確定項(xiàng)目總投資。項(xiàng)目建設(shè)及竣工決算時(shí)，及時(shí)跟蹤財(cái)審，對項(xiàng)目管理全過程和結(jié)果審計(jì)確認(rèn)，作為政府績效付費(fèi)的依據(jù)。

2.2 加強(qiáng)設(shè)計(jì)及施工過程管理

2.2.1 加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理

設(shè)計(jì)單位深入開展前期調(diào)研工作，并加強(qiáng)與政府部門、村鎮(zhèn)（社區(qū)）、項(xiàng)目公司及施工總承包商的溝通、協(xié)調(diào)，爭取各方支持，盡早確定方案走向及用地情況，全力保障設(shè)計(jì)進(jìn)度。各標(biāo)段設(shè)計(jì)單位之間建立高程數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加強(qiáng)工作溝通和協(xié)作配合，避免不同標(biāo)段之間相連接的管道高程發(fā)生沖突，保證排水通暢。建議加強(qiáng)“外練”，在后續(xù)同類項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)中，合理劃分標(biāo)段，提高綜合協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)管理效果的最優(yōu)化。鑒于本項(xiàng)目具有“點(diǎn)多、線長、面廣、區(qū)域分散及環(huán)境復(fù)雜”的特點(diǎn)，建議加強(qiáng)施工現(xiàn)場設(shè)計(jì)人員到崗履職工作，不斷提高服務(wù)意識(shí)和水平，因地制宜、因地施策，結(jié)合現(xiàn)場實(shí)際情況，對管線走向、路面開挖、埋管方式及入戶接管等細(xì)節(jié)部點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，全力保證圖紙供應(yīng)和技術(shù)支持，積極配合施工總承包商落實(shí)設(shè)計(jì)意圖，深入現(xiàn)場及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理各類技術(shù)性問題，推進(jìn)各項(xiàng)工作高效開展。項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)中，逐步擴(kuò)大改造范圍，將未納入到本項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)的部分落水管，如農(nóng)戶陽臺(tái)生活洗滌用水，進(jìn)行改造，并由縣政府統(tǒng)一部署村鎮(zhèn)配合完成，從而真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污水治理的“閉環(huán)”效應(yīng)，也有助于打通農(nóng)村污水治理的“最后一公里”，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)[4]。

2.2.2 加強(qiáng)施工過程管理

項(xiàng)目公司應(yīng)配備其投標(biāo)承諾足夠數(shù)量的具有建設(shè)、管理和施工經(jīng)驗(yàn)的管理人員和技術(shù)人員，負(fù)責(zé)工程建設(shè)全過程管理、組織和協(xié)調(diào)工作，確保施工管理有序組織，保證工程質(zhì)量符合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求。

2.3 政府積極配合融資

政府各部門應(yīng)積極配合社會(huì)資本方進(jìn)行融資，降低融資資金成本，確保社會(huì)資本方順利取得融資貸款。污水處理設(shè)施工程屬于環(huán)保及民生項(xiàng)目，各相關(guān)部門緊緊抓住中央“穩(wěn)投資”系列政策契機(jī)，充分利用國家相關(guān)水污染治理的環(huán)保鼓勵(lì)措施，積極向上級(jí)爭取各類獎(jiǎng)補(bǔ)資金[5]。同時(shí)財(cái)政、法律及行業(yè)主管部門應(yīng)出臺(tái)相關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用管理辦法，允許在部分子項(xiàng)目完工情況下，提前支付項(xiàng)目公司，緩解項(xiàng)目資金壓力，有效減少政府運(yùn)營費(fèi)用支出。

3 結(jié)語

農(nóng)村污水處理工程PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，PPP項(xiàng)目總投資的確定和控制活動(dòng)貫穿于PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和竣工驗(yàn)收等各個(gè)階段，政府和參與各方應(yīng)建立全過程投資控制的思維和理念，主動(dòng)控制，針對不同的項(xiàng)目制訂各階段詳細(xì)的投資控制措施，在保證項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度的前提下，最大限度合理確定項(xiàng)目總投資，減少政府支出，使PPP項(xiàng)目做到物有所值。

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（責(zé)任編輯：趙中正）