畢方水 左思瑜

（山東理工大學 山東淄博 255000）

預(yù)算管理作為高校財務(wù)管理的核心內(nèi)容，對學校的財務(wù)狀況影響巨大，隨著會計制度的改革，提升高校的預(yù)算管理水平，是實現(xiàn)高校財政體制深化改革的必然要求，也是促進我國高等教育發(fā)展的重要保障。在高等教育從外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻，質(zhì)量與效益是推動我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的“雙翼”，是高校辦學的關(guān)鍵所在。當前教育經(jīng)費法定比例的逐步兌現(xiàn)，高等教育投入逐年增長，根據(jù)教育部2020年相關(guān)數(shù)據(jù)，全國教育經(jīng)費總投入超過5.3萬億元，其中高校教育經(jīng)費約為1.4萬億元，預(yù)算管理對促進高校內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展的作用日益突出，但是如何合理、有效地管理高校預(yù)算，已經(jīng)成為制約高校預(yù)算的關(guān)鍵問題。因此傳統(tǒng)的高校預(yù)算績效管理必須做出改革。基于績效理念的高校預(yù)算管理，是將績效管理的理念與高校的預(yù)算管理相結(jié)合，從而提高高校的資金使用效率。因此，探討高校預(yù)算管理中績效理念落實方面存在的問題，通過預(yù)算管理優(yōu)化資源配置，提高高等教育經(jīng)費的投入績效，成為高校預(yù)算管理中具有重要實踐價值的課題。

一、落實績效理念方面存在的問題

高校預(yù)算管理，是對高校內(nèi)部業(yè)務(wù)部門和二級單位進行經(jīng)費的分配、控制、考核，通過有效地組織和協(xié)調(diào)，從而完成既定的目標管理活動。傳統(tǒng)的高校預(yù)算管理模式還是“投入型”預(yù)算管理模式，將預(yù)算管理的重點放在本部門或單位的支出需求上，對本部門或本單位的績效管理認知不足，缺乏明確的績效管理目標，并沒有將績效理念貫穿到日常管理工作中。從高校的發(fā)展趨勢來看，正由以增加招生數(shù)量為主的外延式發(fā)展模式向突出教育質(zhì)量及特色的內(nèi)涵發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想與目前高校的內(nèi)涵產(chǎn)生了矛盾。從外部環(huán)境來看，公共財政改革逐步深化，績效管理全過程各環(huán)節(jié)的制度體系逐步完善，對高校預(yù)算管理提出了新要求。以上內(nèi)外部環(huán)境的變化，導致高校目前預(yù)算管理中產(chǎn)生了諸多問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）事權(quán)和財權(quán)結(jié)合不緊密，經(jīng)濟責任制尚未完全建立

經(jīng)濟責任制是預(yù)算管理的基礎(chǔ)制度，決定了高校預(yù)算管理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。但目前高校預(yù)算管理普遍存在責任權(quán)利不統(tǒng)一，高校預(yù)算的部分編制人員，在預(yù)算的編制進程中并未參與本高校、本部門的發(fā)展戰(zhàn)略制定，在短時間內(nèi)很難了解本高校、本部門未來一年的發(fā)展規(guī)劃或工作計劃，對各具體的、復雜的部門工作和學院業(yè)務(wù)也缺乏必要的了解，與之相對應(yīng)的教育、科研人員等預(yù)算的具體使用者大部分又缺乏專業(yè)的財務(wù)知識，很難主動地參與高校預(yù)算管理的財務(wù)工作。事權(quán)和財權(quán)沒有有效地結(jié)合，導致高校中職能部門資源集中，精力主要在預(yù)算分配上，沒有建立起以績效考核為重點的評價制度，預(yù)算資金的績效比較低。

（二）預(yù)算績效目標體系尚未建立

當前單位或部門申請相應(yīng)的經(jīng)費過程中，沒有形成以績效為導向的預(yù)算申請制度，僅僅是“我要干什么”“我需要多少錢”至于“我要達到什么效果”則缺少明確地表達。雖然有部分預(yù)算需要填寫目標績效，但是并沒有適合本單位或部門的績效評價體系，因此績效目標普遍難以量化。而且在原先發(fā)展模式下，預(yù)算分配雖然有具體的目標，但只是為預(yù)算分配而設(shè)定，零散而無內(nèi)在聯(lián)系，很少考慮與學校發(fā)展戰(zhàn)略目標的契合度，缺乏事后的考核?？冃繕梭w系的缺失無法保證預(yù)算的效率效果，無法保證資金的?？顚Ｓ?，無法發(fā)揮預(yù)算的控制作用，難以保障學校戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

（三）預(yù)算執(zhí)行過程控制乏力

當前，我國高校預(yù)算管理內(nèi)部控制制度仍然不健全，在預(yù)算管理中主要進行投入控制，即對預(yù)算支出的合規(guī)性進行控制，預(yù)算執(zhí)行過程控制乏力，這種預(yù)算控制模式存在兩個弊端：一是難以有效控制預(yù)算支出；二是預(yù)算管理權(quán)力集中。諸多高校預(yù)算管理控制實踐證明，預(yù)算支出單位可以通過一定的手段規(guī)避支出控制，使預(yù)算控制者的預(yù)算支出控制失效，從而迫使預(yù)算控制者追加預(yù)算。另外預(yù)算管理權(quán)力的過度集中，也不利于高校資源的再分配。通過資源的重新分配實現(xiàn)高校預(yù)算管理的優(yōu)化，是高校預(yù)算績效提高的核心，但是當前由于各單位出于財務(wù)收入最大化的目的，導致財務(wù)資源優(yōu)化配置難以實現(xiàn)。

（四）預(yù)算管理考核反饋機制不完善

預(yù)算績效評價工作，是預(yù)算管理體系中的一個重要環(huán)節(jié)，它是對高校內(nèi)部各級責任單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核和評價。正確使用考核評價結(jié)果有助于各級責任單位按照成本效能、效益效能、水平效能原則優(yōu)化配置資源。但目前高校普遍對這一環(huán)節(jié)缺乏足夠的重視，在相關(guān)的部門或者單位制定績效目標之后，對項目實施的進度、相關(guān)經(jīng)費的規(guī)范使用等，缺乏必要的考核機制，即使進行了相關(guān)考核也主要側(cè)重于預(yù)算完成情況，針對預(yù)算執(zhí)行的效果的相關(guān)考核很少，導致預(yù)算管理考核反饋流于形式。

二、基于績效的預(yù)算管理實踐創(chuàng)新

高校預(yù)算管理工作主要功能是分配和控制，而績效貫穿了預(yù)算管理的全過程，兩者之間是相互融合與嵌入的，針對高校預(yù)算管理工作，在實踐中存在的上述問題，在實踐中踐行績效管理的理念是一項系統(tǒng)工程，需要對預(yù)算的各環(huán)節(jié)按照提高績效的要求進行改革。

（一）宣傳績效文化理念

我國的高校組織文化中，績效觀念較為淡薄，只重視預(yù)算的投入，不重視管理，資源浪費的現(xiàn)象普遍存在，要想改變這種思想，樹立績效的意識，將是一個漫長的過程。而績效意識的樹立，關(guān)鍵的是管理者與執(zhí)行者之間的溝通。管理者需要通過積極有效的溝通，使執(zhí)行者充分認識個人績效目標，反之如果管理者與執(zhí)行者之間缺乏積極有效的溝通，則不能充分準確地確認績效管理的目標，那么則會失去績效管理最初推行的意義。因此要想改變高校的預(yù)算理念，需要培養(yǎng)工作人員的績效意識，普及績效知識，宣傳績效文化，使績效觀念深入人心，形成一個講績效、重績效的績效文化環(huán)境。

（二）建立事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的績效管理體制

績效管理工作需要健全的管理體制。學校決策機構(gòu)要做好頂層設(shè)計，有關(guān)機構(gòu)職能、規(guī)章制度、工作規(guī)范等，要以經(jīng)濟責任制為核心構(gòu)建，做到運轉(zhuǎn)高效、規(guī)范，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)監(jiān)督職能。關(guān)于高校預(yù)算管理中的財權(quán)與事權(quán)，有學者研究認為，事權(quán)優(yōu)于財權(quán)，但是本研究認為財權(quán)與事權(quán)應(yīng)該相結(jié)合，事權(quán)的重要程度影響著財權(quán)的大小，事權(quán)是財權(quán)的先決條件，財權(quán)是對事權(quán)的保障。在財權(quán)的保障下，事權(quán)與績效管理掛鉤。財務(wù)部門作為績效管理牽頭部門，負責建立健全項目績效管理的規(guī)章制度，組織和指導各部門開展績效管理工作，強化結(jié)果應(yīng)用，公開項目績效管理有關(guān)信息等。業(yè)務(wù)職能部門負責制定歸口管理項目的績效管理工作方案，組織對新增項目進行事前績效評估，研究制定績效管理共性指標，指導項目實施單位編制績效目標，跟蹤監(jiān)控項目預(yù)算執(zhí)行情況、項目實施進展及績效目標完成情況，組織開展項目績效評價工作，監(jiān)督落實績效評價結(jié)果整改措施。并將評價結(jié)果反饋財務(wù)部門，作為下一次制定預(yù)算方案的主要依據(jù)。項目實施單位負責具體項目的績效管理工作，科學合理編制績效目標，監(jiān)控績效目標運行情況，及時發(fā)現(xiàn)并糾正偏離績效目標的項目管理行為或資金支付行為，組織開展績效自評工作，根據(jù)評價結(jié)果落實整改措施。

（三）建立預(yù)算管理績效目標

績效目標管理是提高預(yù)算績效的基礎(chǔ)條件，績效目標的設(shè)計應(yīng)符合smart原則，即要符合Specific（具體的、明確的）、Measurable（可衡量的）、Achievable或Attainable（可實現(xiàn)的）、Relevant（相關(guān)的）和Time-bounded（有時間限制的）的要求。高校在建立預(yù)算管理績效目標時，應(yīng)按照以上原則，從學校發(fā)展戰(zhàn)略目標出發(fā)，根據(jù)不同部門和單位的發(fā)展規(guī)劃，建立科學合理的績效目標體系。績效目標設(shè)立要加強相關(guān)利益方的溝通交流，使績效目標科學合理。管理者一定要與執(zhí)行者進行充分溝通，使執(zhí)行者認同績效目標，如果缺少溝通交流確認績效目標的環(huán)節(jié)，績效管理工作就會受到一定的抵觸情緒，不利于績效目標的實現(xiàn)。

（四）強化預(yù)算執(zhí)行的績效控制措施

基于績效理念的高校預(yù)算管理中運行績效的監(jiān)控是關(guān)鍵，是高校預(yù)算管理是否能夠達到既定目標的有效保障，因此高校在預(yù)算管理活動中，應(yīng)該建立起有效的績效運行監(jiān)督控制機制，以預(yù)算報告為基準，定期對預(yù)算管理的運行績效進行跟蹤監(jiān)督、控制，糾偏揚長，如此高校預(yù)算管理的績效目標才能順利實現(xiàn)。在實踐過程中，高?？梢圆扇∫韵驴刂拼胧?.根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，梳理績效崗位的職責、權(quán)限及行為規(guī)范，建立健全經(jīng)濟責任制，做到職責明晰，內(nèi)控有序，為績效控制奠定基礎(chǔ)。2.對學校下達的學院中基本經(jīng)費、內(nèi)涵發(fā)展類項目、專項經(jīng)費實行中期評價制度。3.逐步完善績效控制的信息化建設(shè)，充分利用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，把績效目標控制值納入日常的預(yù)算執(zhí)行中，實行預(yù)算清單管理。

（五）完善預(yù)算績效評價監(jiān)督機制

預(yù)算績效評價監(jiān)督機制，是在高校預(yù)算管理執(zhí)行完畢之后，針對預(yù)算管理過程中的預(yù)算的投入、產(chǎn)出以及期間運行過程的績效評價，是高校預(yù)算管理的核心，必須遵循經(jīng)濟性、效益性和效率性的原則。高校預(yù)算績效評價監(jiān)督機制具體包括評價計劃的擬定、評價工具的選擇、評價方法的確定、評價指標的設(shè)計、評價活動的執(zhí)行等環(huán)節(jié)。高校預(yù)算的具體執(zhí)行部門，也應(yīng)該依據(jù)預(yù)算績效評價監(jiān)督機制對本單位的預(yù)算執(zhí)行情況進行自我評價，將部門實際預(yù)算績效與目標績效進行對比，查找部門預(yù)算管理中的薄弱環(huán)節(jié)，制定與之相對應(yīng)的改進和提高措施。在實踐中具體措施如下：1.建立預(yù)算績效獎懲機制。評價結(jié)果的應(yīng)用是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵推力，高校應(yīng)制定相應(yīng)的配套獎懲措施，一方面，對積極增收節(jié)支，預(yù)算執(zhí)行情況良好的部門，給予一定的精神和物質(zhì)上的獎勵；另一方面，對預(yù)算績效較差的部門處以一定的懲罰，如對其進行警告批評、取消該部門的評優(yōu)資格、在下年度該部門的預(yù)算指標中扣除一定的額度等。通過考核與獎懲的結(jié)合，可以避免支出隨意性，維護高校預(yù)算的嚴肅性和有效性，充分調(diào)動學校內(nèi)部各方面預(yù)算管理的積極性。2.推行績效評價信息公開。公開是最好的激勵，高校應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定，在一定范圍內(nèi)采取規(guī)定形式公開績效評價信息，逐步提高透明度，接受利益相關(guān)者的監(jiān)督。3.學校紀檢、監(jiān)察、審計、財務(wù)、組織、人事、資產(chǎn)等部門，應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督檢查作用，形成合力，建立健全經(jīng)濟責任的監(jiān)督考核體系，確保績效目標的實現(xiàn)。同時要求各學院要增強責任意識和風險意識，規(guī)范行使擁有的事權(quán)和財權(quán)，確保學校經(jīng)濟運行安全有效；科學編制年度預(yù)算，嚴格預(yù)算管理，強化預(yù)算約束力；認真執(zhí)行國家和學校相關(guān)財經(jīng)管理制度規(guī)定，認真審閱所有報賬資料，嚴格履行審批程序，確保各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)及相關(guān)票據(jù)的真實、合法、有效。

三、結(jié)語

預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的核心內(nèi)容，在當前教育體制改革不斷深化的背景下，傳統(tǒng)的高校預(yù)算管理改革也迫在眉睫，基于績效理念的高校預(yù)算管理，可以通過對高校預(yù)算管理的績效評價，以績效為導向進一步優(yōu)化高校資源配置、提高高等教育經(jīng)費的投入績效，實現(xiàn)高校的內(nèi)涵式發(fā)展。