張啟正

（中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京100872）

1918年大流感是人類歷史上最嚴重的傳染病之一，波及兩百多個國家，造成全球超過5000 萬人死亡［1］。這場大流感暴發(fā)于第一次世界大戰(zhàn)的最后階段，加速了戰(zhàn)爭結(jié)束進程，間接影響了戰(zhàn)后格局，對世界各國的社會經(jīng)濟和人口增長產(chǎn)生深遠影響。大流感造成英國本土三分之一的人口患病，超過22.8萬人死亡，對英國社會運行產(chǎn)生巨大影響。20 世紀初的英國，工業(yè)發(fā)達、殖民地廣闊、現(xiàn)代醫(yī)學(xué)水平世界領(lǐng)先，作為彼時的世界霸主，疫情防控卻暴露出治理不力的問題，因而圍繞英國的政策應(yīng)對進行考察反思具有啟示性意義。同時，英國遍布全球的海外殖民地共同受到疫情沖擊，宛如小型“國際社會”。從全球視角審視其應(yīng)對之策，也對當今世界具有借鑒意義。本文基于對英國應(yīng)對1918年大流感政策措施的系統(tǒng)梳理，探析其治理不力的深層原因，以期為當今世界應(yīng)對傳染病大流行等全球公共衛(wèi)生危機提供一定現(xiàn)實啟示。

一、1918年大流感在英國的傳播與影響

1918年大流感是一場由流感病毒引發(fā)的全球性傳染病，又名西班牙大流感，因一戰(zhàn)中立國西班牙未對媒體進行戰(zhàn)時審查，如實報道病例增長而得名。流感病毒發(fā)源地至今難以確定，大多數(shù)觀點認為流感起源于美國堪薩斯州哈斯克爾縣，那里于1918年3月最早記錄了確診和死亡病例。流感的全球傳播主要分為三個波次：第一波流行集中于1918年春夏兩季節(jié)，時間為3月至7月。3月在美國堪薩斯州哈斯克爾縣的福斯頓軍營出現(xiàn)后，迅速傳播至美國其他城市，并隨著美國遠征軍傳播至歐洲西線戰(zhàn)場。4月在參戰(zhàn)的美、法、英、德軍中傳播。5月蔓延至西班牙等其他歐洲國家，并抵達印度。6月傳至北歐、俄羅斯、澳大利亞、中國和東南亞。這一階段屬于病毒的初發(fā)期，與普通感冒癥狀相似，致死率較低。第二波流行集中于8月下旬至12月，從法國布雷斯特、非洲塞拉利昂的弗里敦以及美國波士頓三個區(qū)域分別向全球傳播，感染者遍布各大洲。這一階段病毒高發(fā)，致死率高，造成大量人口死亡。第三波流行集中于1919年的1月至5月，主要襲擊了西班牙、塞爾維亞、澳大利亞等國。這一階段病毒趨于緩和，死亡率下降［2］。流感患者的癥狀包括頭痛、鼻咽部不適如咳嗽、發(fā)高燒等，由于免疫系統(tǒng)減弱加劇自身慢性疾病，出現(xiàn)肺炎、紫紺等并發(fā)癥，造成死亡［3］。當時醫(yī)學(xué)界普遍認為傳染病由細菌引起，直至1933年才首次分離出流感病毒。1918年大流感病毒屬于甲型流感病毒，通過寄生人體實現(xiàn)繁殖和變異，并經(jīng)由空氣、飛沫等渠道傳播［4］。一戰(zhàn)是助推流感大流行的重要原因，戰(zhàn)爭引發(fā)了前所未有的人員密集和人員流動，戰(zhàn)場營舍擁擠惡劣的環(huán)境成為滋養(yǎng)病毒的優(yōu)良場所，加速了傳染和擴散；發(fā)達的海運和鐵路等交通運輸使得病毒可以在全球范圍流動；戰(zhàn)爭花費了大部分公共醫(yī)療資源致使民間醫(yī)療資源短缺，增加了平民死亡［5］。

英國派遣至歐洲大陸作戰(zhàn)的遠征軍是第一批受流感侵襲的英國人。隨著美軍在法國的登陸，第一波疫情傳播至歐洲西線戰(zhàn)場，法國境內(nèi)的各國軍隊都開始出現(xiàn)疫情。海外作戰(zhàn)中人員的頻繁流動，加速了流感向英國本土的擴散。海上交通運輸封閉的甲板和擁擠的船艙成為傳播病毒的完美容器。英國本土三波大流行的暴發(fā)分別與返回本土的傷員、登陸英國的美國遠征軍以及戰(zhàn)爭勝利后返鄉(xiāng)的軍隊密切相關(guān)。

英國本土三波大流行的傳播過程較為相似，病毒傳播呈階梯式擴散。各個城市在病毒面前顯示的脆弱性相同，但社會和政治地位差異導(dǎo)致城市層級差異［6］。感染者返回的港口城市是病毒傳播的起點，通過發(fā)達的鐵路運輸網(wǎng)絡(luò)，將病毒傳播至城市層級頂端的大城市中心，然后再逐步向下滲透到中小城市、城鎮(zhèn)和村莊等其他層級。交通運輸在跨區(qū)域傳播中扮演重要作用，而層級內(nèi)部則通過人傳人方式擴散。格拉斯哥、樸次茅斯、南安普敦和利物浦等港口城市都可能是病毒的入境口岸，它們較其他城市更早報告了確診和死亡病例。在蘇格蘭，病毒從格拉斯哥港入境，進入北部大工業(yè)城市，開始由北向南傳播。在英格蘭和威爾士，病毒從樸次茅斯等港口入境，經(jīng)由直達火車抵達大城市中心倫敦，然后向北輻射到次級中心伯明翰、諾丁漢、曼徹斯特和布拉德福德等城市，向西傳播至布里斯托爾和卡迪夫等城市，最后抵達較小和偏遠的鄉(xiāng)村地區(qū)。

大流感肆虐對英國社會產(chǎn)生了全方位沖擊。首先，流感削弱了部隊的戰(zhàn)斗力。在流感沖擊下，前線遠征軍產(chǎn)生大量病人，消耗了醫(yī)院床位、藥品等大量后勤物資，大大削弱了英國的戰(zhàn)斗力。流感也直接導(dǎo)致了士氣低落，加速了戰(zhàn)爭結(jié)束進程。其次，大量人口死亡對經(jīng)濟運行產(chǎn)生影響。大流感死亡率的年齡曲線呈現(xiàn)出明顯的W 型，青壯年是致死率最高的群體。流感對英國城市的襲擊，給工廠、煤礦等企業(yè)造成了嚴重影響，大量青壯年人口的死亡造成了勞動力的短缺，影響了生產(chǎn)生活的正常運行。例如，在蘭開夏郡，一家雇用400名工人的紡織廠因只剩100個健康工人被迫減工。在紐卡斯爾，煤礦的缺勤率高達70%。生產(chǎn)能力的下降加劇了國內(nèi)的食品短缺。最后大流感引發(fā)了社會恐慌和動蕩。1918年9月，首相勞合·喬治也感染了病毒。在第二波疫情導(dǎo)致死亡率大幅上升后，社會對流感的恐慌情緒不斷蔓延。1918年10月《曼徹斯特衛(wèi)報》駐倫敦通訊員就曾指出市民普遍害怕流感，出現(xiàn)搶購藥品和排隊赴醫(yī)院就診的現(xiàn)象［7］?？只徘榫w一方面導(dǎo)致了社會成員心理問題，出現(xiàn)大量因患流感而自殺的悲??；另一方面推動了民間療法和商業(yè)廣告的流行，報紙上宣揚的吸煙、飲酒等毫無根據(jù)的預(yù)防措施與各大公司生產(chǎn)的保健品備受追捧。大流感也影響了社會秩序的正常運行，警察、醫(yī)護人員和殯葬人員等都受到流感的沖擊，難以提供有效的公共服務(wù)，大量尸體堆放無人處理。

大流感的全球傳播也對英國的海外殖民地產(chǎn)生影響。1918年5月，運兵船將病毒傳播至孟買，經(jīng)鐵路網(wǎng)絡(luò)遍及印度，共造成約1700萬人死亡；6至7月，病毒經(jīng)由英美兩國運兵船傳至加拿大，造成約5 萬人死亡；8月下旬，英國海軍“曼圖亞號”從英國出發(fā)抵達塞拉利昂的弗里敦，推動了非洲大流行，約237 萬人喪生；大洋洲的澳大利亞和新西蘭也受到第二、三波次影響，超過2 萬人喪生。整個疫情期間英帝國域內(nèi)死亡人數(shù)可能超過2000萬人。

二、英國應(yīng)對1918年大流感的政策措施

面對大流感引發(fā)的公共衛(wèi)生危機，英國雖制定了相應(yīng)政策措施，但反應(yīng)較為遲緩，難以阻止流感的快速傳播，暴露出治理不力問題，呈現(xiàn)出中央乏力、地方分化、殖民地自治的治理模式特征。

（一）中央層面：地方政府委員會的遲鈍乏力

流感大流行時，英國尚未成立專門承擔(dān)公共醫(yī)療衛(wèi)生職能的政府部門，公民健康、疾病預(yù)防等職能都由1872年成立的地方政府委員會（Local Government Board）所轄，該機構(gòu)也是英國中央層面擁有應(yīng)對傳染病流行的組織能力和資源的治理主體。

在過去應(yīng)對霍亂、肺結(jié)核等傳染病引發(fā)的公共衛(wèi)生問題時，地方政府委員會發(fā)揮了相應(yīng)作用。由于新出現(xiàn)的流感并非官方規(guī)定需要上報的傳染病，且地方政府委員會認為其醫(yī)學(xué)水平對預(yù)防和治療流感無能為力，因而并不重視流感的應(yīng)對。時任地方政府委員會首席醫(yī)療官的亞瑟·紐肖爾姆（Arthur Newsholme）認為流感病毒傳播速度太快、范圍太廣，公共衛(wèi)生措施難以阻止其流行。第一波大流行襲擊英國后，面對醫(yī)學(xué)專家們調(diào)查大流行、開發(fā)疫苗和采取防治措施的呼吁，紐肖爾姆表示拒絕。他強調(diào)打贏戰(zhàn)爭是英國的主要目標，此時國家的首要職責(zé)是“繼續(xù)”（carry on）運轉(zhuǎn)，即使需要付出生命和健康代價［8］。為了維持國內(nèi)工人的正常通勤，即使認識到公共交通過度擁擠帶來的傳染風(fēng)險，他也拒絕發(fā)布指令加以緩解。地方政府委員會的不作為打擊了公眾對于當局醫(yī)療水平的信心，隔離和要求佩戴口罩是當時社會呼吁當局采取的主要控制措施，尤其是對公共場所諸如酒吧、電影院和學(xué)校的限制。10月22日，地方政府委員會向地方政府發(fā)放了防疫指導(dǎo)備忘錄，強調(diào)了流感患者臥床休息、隔離病人、消毒漱口、保持通風(fēng)等預(yù)防措施，但并未平息因死亡率上升招致的猛烈批評。1918年10月底，社會要求國家采取行動的呼聲越來越高。征兵部門允許前線的醫(yī)生回到本土參與救治，在謝菲爾德和樸次茅斯，軍事部門禁止部隊進入電影院和音樂廳。在這種壓力下，地方政府委員會11月4日再次發(fā)布指導(dǎo)意見，建議關(guān)閉公共娛樂場所或采取間隔使用、保持通風(fēng)的措施，但不做強制要求。戰(zhàn)爭結(jié)束后，11月18日和22日，地方政府委員會連續(xù)發(fā)布兩版針對流感的公共衛(wèi)生條例，規(guī)定影院營業(yè)時間必須保持間隔，不得連續(xù)超過三小時，關(guān)閉學(xué)校以保護兒童。1919年2月第三波大流行開始后，又更新了防疫指導(dǎo)備忘錄，強調(diào)了注重個人預(yù)防、健康生活的重要性，直到5月大流行基本結(jié)束時公共衛(wèi)生條例才被廢除。

地方政府委員會應(yīng)對流感的政策措施取得了一定成效，但其反應(yīng)較為遲緩，在第二輪疫情快要結(jié)束時才開始采取行動。地方政府委員會的指導(dǎo)意見大多集中于流感的預(yù)防環(huán)節(jié)，對于流感肆虐帶來的社會問題沒有采取有效的應(yīng)對措施，例如解決公共交通擁擠的問題、合理分配醫(yī)療資源等。地方政府委員會在面對疫情時，無法采取強有力的約束措施，難以落實其指導(dǎo)意見，只是起到咨詢建議作用，導(dǎo)致其政策措施對防控流感的效力不足。中央層面因治理乏力只好將應(yīng)對流感的主要責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給地方政府。

（二）地方層面：地方政府的分歧分化

地方衛(wèi)生部門的應(yīng)對措施因行政區(qū)劃不同，政策表現(xiàn)分化，圍繞防疫措施產(chǎn)生分歧，難以達成共識。地方衛(wèi)生部門和醫(yī)療官是重要行為主體，其治理能力與水平的差異導(dǎo)致各地防疫效果的不同。曼徹斯特和倫敦是兩個較為典型的例子。

曼徹斯特的醫(yī)療官詹姆斯·尼文（James Niv?en）在應(yīng)對流感中發(fā)揮了重要作用。他可能是1918年大流感中英國最早采用預(yù)防措施以阻擊流感的衛(wèi)生官員。1918年6月，當?shù)谝徊ù罅餍虚_始時，他認識到流感強大的傳染性和危險性，迅速要求關(guān)閉學(xué)校，印制了3.5萬份傳單向工廠和企業(yè)展開宣傳，嚴格要求感染者自覺隔離三周再恢復(fù)工作。他的努力取得了一定成效，盡管春夏兩季曼徹斯特約有10 萬人感染流感，但只有322 人死亡。第二波大流行暴發(fā)后，他再次發(fā)出警告，印制更多傳單宣傳預(yù)防措施，要求人群避免聚集。在地方政府委員會發(fā)布條例后，他帶頭執(zhí)行并敦促出臺政策管控公共交通，但并未實現(xiàn)。第三波大流行時，他重申之前的預(yù)防措施，呼吁佩戴棉布口罩、保暖和洗手，并再次要求對影院和酒吧等公共場所展開限制，有力阻止了曼徹斯特地區(qū)死亡率的大幅上升。

與曼徹斯特不同，倫敦郡下轄的29 個自治市進一步產(chǎn)生分化分歧，難以阻止流感蔓延。例如，由于在關(guān)閉學(xué)校上未達成共識，倫敦的學(xué)校始終開放。依據(jù)應(yīng)對流感的態(tài)度差異可將這些區(qū)域分為三類：第一類對流感并不重視，幾乎沒有做出反應(yīng)，有四個自治市采取了這種被動態(tài)度。第二類區(qū)域在地方政府委員會的指導(dǎo)意見下開展工作。雖然對一些具體措施產(chǎn)生懷疑，但對公共衛(wèi)生條例進行了認真執(zhí)行。它們積極開展了預(yù)防流感的宣傳工作，并對公共場所尤其是影院的營業(yè)時長進行約束［9］。但這一舉措遭到了一些影院業(yè)主的激烈抵制和反對，聲稱受到“區(qū)別對待”，隨后，這些區(qū)域很快放寬了規(guī)定。第三類區(qū)域認識到了僅關(guān)注宣傳預(yù)防和管控影院的局限性，致力于從提供家政護理、醫(yī)療和喪葬服務(wù)角度制定政策措施。大量病人居家無人護理，大量遺體堆積無法下葬，成為這些地區(qū)調(diào)配處理的重點，但由于資源有限而收效甚微，向地方政府委員會的申請也大多石沉大海。地方政策舉措的分化差異造成了死亡率的不同，無法阻止流感快速蔓延的趨勢。

（三）殖民地層面：殖民地當局的自救自治

經(jīng)過前兩波大流行，英國的大部分殖民地都遭受了病毒襲擊。但由于流感是當時不需要上報的流行病，許多因流感致死的病患未被記錄或歸于其他原因，流感長期未受重視。

英國政府對殖民地疫情的忽視，致使各殖民地當局僅能通過自救自治方式應(yīng)對疫情，造成了巨大損失。殖民部和外交部對外國流感大流行的消息反應(yīng)遲緩，即使在1918年9月本土死亡病例大幅增加后也并未改觀。直到11月，殖民部才開始重視殖民地疫情，并將地方政府委員會提供的流感預(yù)防備忘錄副本分發(fā)至各殖民地，但為時已晚，收效甚微。由于流感是不需要報告的疾病，因而殖民地間沒有義務(wù)互相報告感染病例，殖民部也沒有承擔(dān)起這個責(zé)任，各殖民地只能自發(fā)采取應(yīng)對措施。一些殖民地間互相通報了傳染情況，例如塞拉利昂通報了鄰近的殖民地，南非警告了毛里求斯等，但更多殖民地只能通過口耳相傳和新聞報道了解傳染病情況，最極端的情況是通過一艘載滿感染者的船只?？縼碇獣砸卟?。各殖民地的政府當局通過自治的方式應(yīng)對疫情或與其他殖民地開展合作。例如，澳大利亞采取了海上檢疫的嚴厲措施，幾乎沒有受第二波大流行影響。各殖民地也要求殖民部提供更多流感相關(guān)信息，例如，1918年11月25日，新西蘭總督就要求殖民部提供關(guān)于南非和美國流感暴發(fā)來源的資料，1919年1月，南非政府也要求殖民部和其他殖民地提供流感信息［10］。

在殖民地的強烈批評下，1919年3月，殖民部與地方政府委員會才通過跨部門合作搭建起了新的疾病信息網(wǎng)絡(luò)，將包含流感的傳染病按照嚴重程度劃分類別，規(guī)定殖民地一旦暴發(fā)傳染病就要通知本土和其他殖民地，同時會按月度制作疾病報告分發(fā)給殖民地，實現(xiàn)了信息互通。

三、英國應(yīng)對流感不力的原因探析

（1）英國治理流感大流行的意愿不強，打贏戰(zhàn)爭是其首要目標。正如紐肖爾姆曾強調(diào)，為了戰(zhàn)爭需要必須維持社會正常運轉(zhuǎn)。國家不愿意在戰(zhàn)爭勝利前被流感消耗作戰(zhàn)士氣，這種觀點代表了官方的主流價值。戰(zhàn)時對于新聞媒體的管控，以及對于流感的宣傳引導(dǎo)是一個鮮明例證。在戰(zhàn)爭期間，英國報紙對于公眾輿論有著巨大影響，其主要作用體現(xiàn)在鼓動社會對德國的仇恨情緒，壓制國內(nèi)的異議，甚至不惜編造虛假報道以塑造德國的邪惡形象［11］。1918年5月，英國人從西班牙出現(xiàn)神秘流感的報道中首次了解到這一傳染病，而《英國醫(yī)學(xué)雜志》斥責(zé)其危言聳聽，《柳葉刀》則對其完全忽略。報紙努力淡化威脅，強調(diào)流感并不比感冒嚴重，保持樂觀是預(yù)防的重要舉措，恐懼會使人染上疾病，連廣告也宣揚忍耐和堅持下去的精神。還有報道將矛頭指向德國，將襲擊人體的流感比作襲擊英國本土的德國飛艇，認為這場流行病是德國的細菌武器和秘密間諜網(wǎng)絡(luò)在英國活動的結(jié)果。9月首相勞合·喬治患病后，也對外封鎖消息。直到戰(zhàn)爭快要結(jié)束，死亡率大幅上升時，報紙才開始大力報道大流感，對政府舉措展開批評，戰(zhàn)爭優(yōu)先的觀念也在平民心中牢牢扎根。英國治理流感的意愿不強使得直至戰(zhàn)爭結(jié)束前夕，地方政府委員會才開始展開應(yīng)對。

（2）英國的公共衛(wèi)生治理體系存在缺陷，導(dǎo)致中央層面的政策應(yīng)對難以發(fā)揮足夠作用，中央與地方、本土與殖民地難以共享信息、通力合作。回顧英國公共衛(wèi)生機構(gòu)的歷史沿革，可以理解其治理體系的內(nèi)在缺陷。19 世紀，英國工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展造成了嚴重的環(huán)境污染，惡劣的衛(wèi)生狀況滋生了傷寒、霍亂和肺結(jié)核等流行病，人口死亡率劇增，公共衛(wèi)生成為最突出的社會問題［12］。針對這一問題，英國于19世紀30—40年代及50—70年代以立法和調(diào)整行政機構(gòu)的方式建立起了公共衛(wèi)生治理體系。19世紀30—40年代，社會改革家埃德溫·查德威克（Edwin Chadwick）以清潔環(huán)境為主要措施領(lǐng)導(dǎo)推動了公共衛(wèi)生改革。在他的推動下，《1848年公共衛(wèi)生法案》出臺，成立中央衛(wèi)生委員會，以加強中央衛(wèi)生管理權(quán)力并監(jiān)督指導(dǎo)地方當局，但英國的自由主義思潮和地方自治傳統(tǒng)令查德威克的“中央化”改革難以落實；19世紀50—70年代，議會開始通過立法調(diào)整，推動公共衛(wèi)生管理的“地方化”，1857年議會廢除了中央衛(wèi)生委員會，將其職權(quán)并入樞密院醫(yī)療部，強化了地方的主體作用，弱化了中央監(jiān)管。1871年，樞密院衛(wèi)生司并入了新成立的地方政府委員會，成為中央衛(wèi)生管理部門。《1875年公共衛(wèi)生法案》的出臺最終奠定了以地方衛(wèi)生委員會為主體的公共衛(wèi)生管理體制［13］。由于地方主導(dǎo)的衛(wèi)生管理格局，地方政府委員會在大流感中無法采取強制性措施，也沒有權(quán)力向地方提出要求，只能提供建議和指導(dǎo)，采取自由放任態(tài)度。中央層面的反應(yīng)遲緩、治理意愿不足、對流感的認識不足、采取的措施效力不足，事實造成了地方分散分化的局面。殖民地的局面與地方政府類似，由于中央層面的缺失，未及時給殖民地提供有效信息，給殖民地造成了巨大損失。

（3）醫(yī)療水平有限導(dǎo)致的治理能力不足是應(yīng)對流感不力的重要原因。20 世紀初，歐洲現(xiàn)代醫(yī)學(xué)飛速發(fā)展。細菌等微生物的發(fā)現(xiàn)更新了人類對疾病的認知，為流行病提供了生物學(xué)的解釋。但對于大流感，由于尚未發(fā)現(xiàn)和認知病毒，醫(yī)學(xué)專家們知之甚少。1889—1890年“俄羅斯流感”的流行及其后幾年冬季流感的零星發(fā)作，讓醫(yī)學(xué)界認識到了流感的傳染性、對年老體弱者的危險性以及集中于秋冬的季節(jié)性，但并未獲得太多經(jīng)驗。當1918年大流感暴發(fā)時，對于流行起始于春夏季、普通感冒迅速發(fā)展為重癥、青壯年為死亡率最高人群這些反常特征，醫(yī)學(xué)界沒有有效的應(yīng)對之策。軍隊內(nèi)專業(yè)機構(gòu)陸軍醫(yī)療服務(wù)隊對流感開展了研究工作，部分專家們認為從病患遺體中分離出的流感嗜血桿菌是疾病的罪魁禍首，但并未在醫(yī)學(xué)界形成廣泛共識。專家們以此為基礎(chǔ)開始嘗試研發(fā)預(yù)防疫苗但未收到成效，只能從個人生活角度提出一些預(yù)防性建議。治療方面，醫(yī)學(xué)界也缺乏有效的對策，奎寧和阿司匹林被廣泛采用，但收效有限。由于大量醫(yī)護人員趕赴前線，病患的大幅增加導(dǎo)致醫(yī)療資源嚴重短缺，醫(yī)護人員感染和死亡率的飆升又進一步加劇困難，醫(yī)療水平限制導(dǎo)致的治理能力不足，成為防控流感的重要障礙。

四、英國應(yīng)對1918年大流感的現(xiàn)實啟示

102年后，新冠肺炎病毒席卷全球，這場百年未有之大流疫迅速演變?yōu)?918年大流感后最為嚴重的傳染病大流行，對世界各國形成嚴峻挑戰(zhàn)。探析英國對1918年大流感的應(yīng)對之策，為當前世界抗擊疫情提供借鑒，也為未來應(yīng)對傳染病大流行引發(fā)的公共衛(wèi)生危機提供現(xiàn)實啟示。

（1）應(yīng)對傳染病大流行必須將人民生命安全和身體健康置于首要地位。生命和健康權(quán)是最基本的人權(quán)，保護人民的生命健康，是各國政府必須承擔(dān)的基本責(zé)任［14］。應(yīng)對傳染病大流行，最重要的就是要將人民的生命健康置于首要地位。任何謀求其他利益的政策目標都將削弱治理傳染病大流行的意愿，造成生命健康損失的巨大代價。由于英國將戰(zhàn)爭勝利視為首要目標，故而對防疫反應(yīng)遲緩，淡化對本土疫情的關(guān)注宣傳，遲遲未能有效應(yīng)對。新冠疫情暴發(fā)后，一些國家同樣出現(xiàn)了因追求政治利益目標而消極抗疫的現(xiàn)象。例如，美國特朗普政府在傳染病暴發(fā)前期反應(yīng)遲緩，忽略了來自中國、世衛(wèi)組織和其自身安全預(yù)警體系發(fā)出的早期預(yù)警信息，拒絕采取任何有效措施。在本土疫情暴發(fā)后，特朗普政府極力淡化疫情，散布混淆視聽和誤導(dǎo)民眾的言論，釋放了多重錯誤信號，嚴重影響公眾對疫情嚴重性的認知，削弱了政府發(fā)言的公信力。在疫情稍有好轉(zhuǎn)時，特朗普還試圖強行重啟經(jīng)濟，導(dǎo)致疫情反彈。2020年是美國的大選年，實現(xiàn)總統(tǒng)大選連任始終是特朗普政府謀求的核心目標，將人民生命健康利益讓位于選舉政治利益，是導(dǎo)致其消極抗疫、應(yīng)對不力的重要原因［15］。而“人民至上、生命至上”始終是中國抗疫斗爭中秉持的價值理念，集中體現(xiàn)了以人民為中心的價值追求，也是中國取得抗疫斗爭重大戰(zhàn)略成果的基石［16］。

（2）應(yīng)對傳染病大流行需要進一步完善國家公共衛(wèi)生治理體系建設(shè)，實現(xiàn)國家治理與地方治理的有機統(tǒng)一。傳染病大流行是對國家治理體系和治理能力的重大考驗，只有完善的治理體系才能最大限度地減少損失。西方國家根植的自由主義文化和長期秉持的“小政府、大社會”理念以及地方自治傳統(tǒng)使得人們對國家力量介入公共衛(wèi)生等社會事務(wù)產(chǎn)生敵意與懷疑，因而政府在傳染病大流行中更多采用鼓勵、勸說和引導(dǎo)方式，難以采取有力措施［17］。事實上，公共衛(wèi)生問題需要來自國家力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在傳染病大流行中發(fā)揮中央政府的主體性作用，有利于集中力量、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)對醫(yī)療、救援物資等資源的整合和統(tǒng)一調(diào)配。從中央層面做好公共衛(wèi)生的頂層設(shè)計，也有利于中央和地方之間各司其職、各盡其責(zé)，避免地方治理主體間無法形成共識，產(chǎn)生政策分歧，出現(xiàn)群龍無首、各自為政、地方保護主義等問題［18］。地方政府往往處于疫病暴發(fā)的一線，對新發(fā)的傳染病進行直接處置和預(yù)警報告十分重要。因而必須建構(gòu)起自上而下的垂直管理體制，形成對傳染病的治理網(wǎng)絡(luò)，促進國家治理與地方治理的有機統(tǒng)一。英國在吸取應(yīng)對1918年大流感教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于1919年6月在地方政府委員會基礎(chǔ)上整合成立衛(wèi)生部，強化了公共衛(wèi)生管理的中央權(quán)力。而新冠疫情期間的美國，由于中央政府權(quán)力有限，各州之間政策分歧嚴重，甚至出現(xiàn)爭搶防疫物資等矛盾沖突現(xiàn)象。中國面對突如其來的疫情，第一時間發(fā)揮黨中央統(tǒng)攬全局作用，實施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；地方政府對口支援、馳援湖北；廣大基層黨組織和社區(qū)沖鋒一線；各類社會力量積極參與，形成了團結(jié)合力，在最短時間內(nèi)實現(xiàn)了資源供應(yīng)的動態(tài)平衡，為抗疫勝利爭取了戰(zhàn)略主動，體現(xiàn)出治理體系與能力的多方面優(yōu)勢［19］。

（3）應(yīng)對傳染病大流行需要進一步提高公共衛(wèi)生治理能力。醫(yī)療技術(shù)水平的不足是英國應(yīng)對大流感不力的重要原因。針對傳染病大流行的防控措施，必須建立在對傳染病的病因、癥狀以及傳染擴散的途徑和條件充分了解和掌握之上，戰(zhàn)勝傳染病離不開科技支撐，對傳染病的科學(xué)研判也是做好個人防護、研制預(yù)防性疫苗的前提。新冠疫情的全球流行說明人類對傳染病的認知仍舊有限，需要繼續(xù)大力推動醫(yī)學(xué)發(fā)展，為公共衛(wèi)生治理能力的提高奠定基礎(chǔ)。對外宣傳是公共衛(wèi)生治理的重要組成部分，在傳染病大流行對社會產(chǎn)生巨大沖擊的情況下，為了避免社會恐慌情緒發(fā)酵造成混亂失序或?qū)魅静★L(fēng)險的完全忽視，通過媒體宣傳進行及時有效的信息公開和知識教育非常重要。在1918年大流感期間，正是通過印制傳單和后期報紙的追蹤報道，才讓公民掌握疫情動態(tài)和預(yù)防知識。在此次抗擊新冠病毒疫情的斗爭中，中國始終秉持尊重科學(xué)的態(tài)度，堅持科研攻關(guān)和臨床救治相結(jié)合，第一時間開發(fā)出檢測試劑盒，加速推進藥物和疫苗研發(fā)；迅速建立全國疫情信息發(fā)布機制，確保實事求是、公開透明，成為抗疫的有力支撐。

（4）應(yīng)對傳染病大流行需要發(fā)揮國際合作的作用。1918年大流感是第一次真正意義上的全球大流行，在全球化高度發(fā)展的當今世界，交通運輸網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達讓人類社會的聯(lián)系更加緊密，也更易受到傳染病大流行的威脅。英國本土與各殖民地在面對大流感時的教訓(xùn)從一個側(cè)面表明了國際合作的重要性。信息溝通與經(jīng)驗共享是國際合作的重要內(nèi)容，各國間的信息預(yù)警和經(jīng)驗傳遞是及時阻斷病毒傳播和做好應(yīng)急預(yù)防準備的重要前提。1918年大流感推動了英國與殖民地間建立傳染病信息網(wǎng)絡(luò)，而在1920年成立的國際聯(lián)盟便設(shè)立了臨時衛(wèi)生委員會，并于1923年正式設(shè)立國聯(lián)衛(wèi)生組織，成為世界衛(wèi)生組織的前身。新冠疫情既是對各國國內(nèi)治理體系與能力的考驗，也是對國際合作機制與全球治理體系的考驗，疫情防控效果取決于國際社會的整體實踐，更凸顯了構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的重要性。

五、結(jié) 論

作為人類歷史上最嚴重的傳染病大流行之一，1918年大流感對英國形成了全方位沖擊。病毒呈現(xiàn)階梯式擴散，迅速蔓延至英國本土的每個角落，造成超過22.8 萬人死亡。流感削弱了各國部隊戰(zhàn)斗力，加速了戰(zhàn)爭結(jié)束進程；青壯年群體的大量患病死亡造成勞動力短缺，影響了經(jīng)濟生活的正常運行；大量人口死亡引發(fā)社會恐慌和動蕩，對社會秩序產(chǎn)生沖擊；大流感的全球傳播對英國的海外殖民地也產(chǎn)生巨大影響。面對流感引發(fā)的公共衛(wèi)生危機，英國采取了應(yīng)對措施，但反應(yīng)遲緩、效力不足，呈現(xiàn)出中央乏力、地方分化、殖民地自治的治理模式特征。而將打贏戰(zhàn)爭視為首要目標導(dǎo)致的治理意愿不強、因弱化中央權(quán)力而導(dǎo)致的治理能力不足以及因科技水平限制導(dǎo)致的治理能力有限，是造成英國應(yīng)對流感治理不力的重要原因。對英國應(yīng)對1918年大流感的歷史考察與反思，為當今世界抗擊新冠肺炎疫情提供借鑒，體現(xiàn)了將人民生命安全和身體健康置于首要地位的重要意義；彰顯了國家公共衛(wèi)生治理體系與治理能力建設(shè)的重要作用；展現(xiàn)了全球公共衛(wèi)生合作的重要作用，對未來應(yīng)對傳染病大流行引發(fā)的全球公共衛(wèi)生危機具有一定現(xiàn)實意義。