曾小龍，戴燕艷

(中共廣東省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，廣東 廣州 510053)

一、問(wèn)題的提出

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時(shí)代解決“三農(nóng)”問(wèn)題的總抓手。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本保障，推動(dòng)人才、土地和資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向有序流動(dòng)，是貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心動(dòng)力和有力支撐?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)指出，在培育與推進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資本和數(shù)據(jù)等要素的市場(chǎng)化過(guò)程中，都要對(duì)要素的城鄉(xiāng)雙向有序流動(dòng)予以重視。土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，盤活農(nóng)村閑置宅基地更是激活鄉(xiāng)村振興的重要支點(diǎn)和渠道。要深化農(nóng)村宅基地制度的改革試點(diǎn)工作，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制整理和盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地。

2018年廣東城鄉(xiāng)人均可支配收入之比為2.583，高于山東、福建、江蘇、浙江的2.427、2.364、2.264和2.036，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡是廣東高質(zhì)量發(fā)展的最大短板，而實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是廣東解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的根本之策。為此，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，廣東以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)和貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn)，以盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地并將其轉(zhuǎn)化為流動(dòng)資本為核心，設(shè)計(jì)和實(shí)施了“拆舊復(fù)墾項(xiàng)目”這一城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的創(chuàng)新政策機(jī)制，并于2018年底正式實(shí)施。

拆舊復(fù)墾項(xiàng)目是指對(duì)農(nóng)村的廢舊宅基地等閑置建設(shè)用地上的建(構(gòu))筑物進(jìn)行拆除，然后將地塊整治和復(fù)墾為園地、林地、草地等農(nóng)用地，從而通過(guò)騰退的方式“存量?jī)?yōu)化”出建設(shè)用地指標(biāo)(以下簡(jiǎn)稱“拆舊復(fù)墾指標(biāo)”)。在滿足當(dāng)?shù)卮迩f的建設(shè)用地需求后，基于廣州耕地儲(chǔ)備指標(biāo)交易中心設(shè)立的交易平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易的市場(chǎng)機(jī)制在全省范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，滿足指標(biāo)緊張城鎮(zhèn)的建設(shè)用地需求。拆舊復(fù)墾項(xiàng)目是一種省域范圍內(nèi)、跨縣(市、區(qū))行政區(qū)域的用地指標(biāo)調(diào)配項(xiàng)目，打破了以縣域?yàn)閱挝坏恼{(diào)劑限制。由于政策規(guī)定珠三角地區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地的出讓必須與拆舊復(fù)墾指標(biāo)掛鉤，所以，政策實(shí)施以來(lái)，拆舊復(fù)墾指標(biāo)的購(gòu)買方主要是珠三角地區(qū)，出售方是粵東西北地區(qū)和少數(shù)珠三角欠發(fā)達(dá)市縣。廣東計(jì)劃在十年內(nèi)全面完成農(nóng)村閑置建設(shè)用地的拆舊復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)資金和建設(shè)用地指標(biāo)等要素在城鄉(xiāng)間雙向有序流動(dòng)，促進(jìn)粵東西北地區(qū)、少數(shù)珠三角欠發(fā)達(dá)市縣籌集鄉(xiāng)村振興資金和切實(shí)享受更多珠三角發(fā)展的成果，同時(shí)有效保障土地利用經(jīng)濟(jì)效益較高的珠三角地區(qū)的建設(shè)用地需求。

拆舊復(fù)墾指標(biāo)是建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)。與實(shí)物流轉(zhuǎn)不同，拆舊復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)屬于指標(biāo)流轉(zhuǎn)。當(dāng)前關(guān)于拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的研究尚少，只有少數(shù)文獻(xiàn)探討了實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題，包括政策持續(xù)性、政策間協(xié)調(diào)、宣傳普及度、程序優(yōu)化、復(fù)墾后監(jiān)管等。但是，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)實(shí)施的科學(xué)性，及其實(shí)施對(duì)城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)的影響等已經(jīng)進(jìn)行了較為豐富的研究。第一，設(shè)計(jì)和實(shí)施建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)具有科學(xué)性。作為流轉(zhuǎn)手段的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)，實(shí)質(zhì)上代表了一種影響土地使用用途的土地發(fā)展權(quán)，其設(shè)計(jì)和實(shí)施是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的完善。完善土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)的制度和形式，是中國(guó)當(dāng)前解決土地流轉(zhuǎn)困境的重要突破口。[1][2][3]土地發(fā)展權(quán)從土地權(quán)利中清晰地分離和界定出來(lái)，完善了土地產(chǎn)權(quán)，能有效降低交易成本，[4]是土地產(chǎn)權(quán)在城鄉(xiāng)間有序流動(dòng)的必要條件與前提。[5]第二，實(shí)施建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)能促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)。建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)為土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村閑置建設(shè)用地的退出及變現(xiàn)提供了手段。促進(jìn)建設(shè)用地使用權(quán)的“空間挪移”，有利于土地資源的配置優(yōu)化和效益提升，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供需矛盾。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城市資金向鄉(xiāng)村流動(dòng)，在一定程度上協(xié)調(diào)了區(qū)域間因土地開(kāi)發(fā)和用途管制帶來(lái)的土地價(jià)值差距及不公平現(xiàn)象。[6][7][8][9][10]通過(guò)跨省域調(diào)劑或者省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，土地增減掛指標(biāo)從脫貧攻堅(jiān)以來(lái)涉及的資金量已經(jīng)高達(dá)4400多億元。[11]當(dāng)然，推進(jìn)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)的過(guò)程中，同時(shí)也還存在一些問(wèn)題，[12][13][14][15]包括傳統(tǒng)村落破壞、復(fù)墾耕地質(zhì)量不佳、后期管護(hù)有待提升、收益分配制度和農(nóng)村居民權(quán)益保障需進(jìn)一步完善等。

綜上所述，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)的設(shè)計(jì)和實(shí)施是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的完善，有利于建設(shè)用地使用權(quán)在城鄉(xiāng)間有序流動(dòng)和優(yōu)化配置，同時(shí)促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值收益。但既有研究還存在一些可進(jìn)一步完善的地方：第一，就研究對(duì)象而言，有必要精準(zhǔn)研究拆舊復(fù)墾項(xiàng)目。廣東設(shè)計(jì)和實(shí)施的拆舊復(fù)墾項(xiàng)目，是新時(shí)代土地管理制度的改革探索，促進(jìn)了建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式的創(chuàng)新。通過(guò)形成拆舊復(fù)墾指標(biāo)這一建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)，促進(jìn)資金和建設(shè)用地使用權(quán)等要素在城鄉(xiāng)間雙向有序流動(dòng)，是對(duì)《意見(jiàn)》中推進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)的先行先試。第二，就研究?jī)?nèi)容而言，有必要對(duì)拆舊復(fù)墾項(xiàng)目進(jìn)行全面系統(tǒng)地梳理。通過(guò)調(diào)研得知，拆舊復(fù)墾項(xiàng)目作為促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的鮮活案例，已經(jīng)取得一定可供思考和借鑒的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)其政策和實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)梳理，可為決策層運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地、深化農(nóng)村宅基地制度改革、推進(jìn)資金從城市回流鄉(xiāng)村、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等，提供可供參考的理論分析和實(shí)踐參考。因而，在仍鮮有文獻(xiàn)開(kāi)展系統(tǒng)研究的情況下，本文基于廣東拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的相關(guān)政策和實(shí)踐，分析拆舊復(fù)墾項(xiàng)目對(duì)城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)的促進(jìn)，及其運(yùn)作過(guò)程中的市場(chǎng)與政府協(xié)同機(jī)制、資金和農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)流動(dòng)機(jī)制，以更好地總結(jié)和探討促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)與方案。

二、拆舊復(fù)墾項(xiàng)目發(fā)揮市場(chǎng)和政府協(xié)同作用

拆舊復(fù)墾項(xiàng)目堅(jiān)持深化市場(chǎng)化改革的方向，按照“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的改革要求，通過(guò)流轉(zhuǎn)拆舊復(fù)墾指標(biāo)，使農(nóng)村閑置建設(shè)用地資產(chǎn)化為流動(dòng)資本，促進(jìn)農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)向珠三角地區(qū)流動(dòng)、珠三角地區(qū)資金向鄉(xiāng)村流動(dòng)。

(一)充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用

實(shí)施拆舊復(fù)墾項(xiàng)目必須堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，通過(guò)價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)和約束等主要市場(chǎng)機(jī)制，[16]促進(jìn)農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等實(shí)現(xiàn)有序流動(dòng)和優(yōu)化配置。

第一，供求機(jī)制方面。拆舊復(fù)墾環(huán)節(jié)按照“尊重意愿”的基本原則開(kāi)展，不能強(qiáng)行要求，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的知情、參與和受益等方面權(quán)益。準(zhǔn)確按照“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)，確保建設(shè)用地使用權(quán)人另外擁有合法且穩(wěn)定居住場(chǎng)所前提下，再由其自愿申請(qǐng)拆除和退出建設(shè)用地，并將該地整治和復(fù)墾為園地、林地、草地等農(nóng)用地。第二，價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制方面。拆舊復(fù)墾指標(biāo)的交易環(huán)節(jié)堅(jiān)持要素價(jià)格市場(chǎng)化改革，按照“公平交易”基本原則，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)的市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)展，主要由市場(chǎng)決定拆舊復(fù)墾指標(biāo)的交易價(jià)格。具體而言，在交易平臺(tái)完成買賣申請(qǐng)、資格審核和公告發(fā)布之后，作為平臺(tái)上指標(biāo)的供給銷售主體或需求競(jìng)買主體，各地級(jí)以上市、縣(市、區(qū))人民政府在交易平臺(tái)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易。當(dāng)拆舊復(fù)墾指標(biāo)的供給大于或等于需求時(shí)，按照50萬(wàn)元/畝的最低保護(hù)價(jià)成交；當(dāng)供給數(shù)量小于需求時(shí)，則在最低保護(hù)價(jià)的基礎(chǔ)上開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)，且以1萬(wàn)元/畝的增價(jià)幅度實(shí)施。

(二)更好發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

資源配置過(guò)程中，為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，需要更好發(fā)揮政府作用。拆舊復(fù)墾項(xiàng)目注重政府與市場(chǎng)相協(xié)調(diào)，利用政府的“有形之手”對(duì)市場(chǎng)“無(wú)形之手”進(jìn)行補(bǔ)充。通過(guò)完善規(guī)則、管理、監(jiān)督和服務(wù)等，健全拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。在實(shí)施拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的各個(gè)程序中，包括前期的村莊規(guī)劃和宣傳動(dòng)員、中期的拆舊復(fù)墾審批與實(shí)施、后期的驗(yàn)收和管護(hù)等，廣東各級(jí)人民政府都發(fā)揮著重要作用。除以上常規(guī)性引導(dǎo)和支持外，拆舊復(fù)墾項(xiàng)目還創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)了一系列制度安排，促進(jìn)項(xiàng)目順利開(kāi)展。

第一，保障出售方權(quán)益的最低保護(hù)價(jià)制度。在確定市場(chǎng)化拆舊復(fù)墾指標(biāo)的價(jià)格時(shí)，也需加強(qiáng)政府制定定價(jià)規(guī)則的能力，以完善對(duì)價(jià)格的管理和監(jiān)督，引導(dǎo)和維護(hù)拆舊復(fù)墾指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)格秩序。根據(jù)《廣東省國(guó)土資源廳關(guān)于設(shè)立復(fù)墾指標(biāo)交易最低保護(hù)價(jià)的通知》，[17]拆舊復(fù)墾指標(biāo)在交易平臺(tái)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)形成的交易價(jià)格，不得低于每畝50萬(wàn)元的最低成交價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這一價(jià)格與國(guó)家制定的廣東省跨域調(diào)劑“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減節(jié)余指標(biāo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)一致。最低保護(hù)價(jià)是基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對(duì)農(nóng)民等出售方權(quán)益的保護(hù)，是對(duì)“同地同權(quán)同價(jià)”實(shí)現(xiàn)條件和路徑的創(chuàng)新性探索。且鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)村閑置建設(shè)用地復(fù)墾為水田，實(shí)現(xiàn)拆舊復(fù)墾與水田墾造相結(jié)合。第二，激發(fā)珠三角地區(qū)剛性購(gòu)買需求的經(jīng)營(yíng)性用地掛鉤制度?！稄V東省人民政府關(guān)于印發(fā)廣東省全面推進(jìn)拆舊復(fù)墾促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作方案(試行)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《工作方案》)[18]規(guī)定，珠三角地區(qū)9個(gè)地級(jí)以上市(不含龍門縣等9個(gè)縣市)從2018年開(kāi)始，必須有足夠的拆舊復(fù)墾指標(biāo)才可以出讓經(jīng)營(yíng)性用地(除“三舊”改造用地外)，兩者嚴(yán)格掛鉤運(yùn)行。掛鉤政策提高了珠三角地區(qū)參與“三舊改造”和拆舊復(fù)墾項(xiàng)目以盤活閑置低效建設(shè)用地的積極性，并提高其節(jié)約集約用地的意識(shí)。第三，堅(jiān)決打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的優(yōu)先出售制度。《廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)廣東省農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾管理辦法(試行)的通知》[19](以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)中規(guī)定，省定貧困村、特別規(guī)定的34個(gè)縣(市、區(qū))①這兩類出售方的拆舊復(fù)墾指標(biāo)，可以依次享有優(yōu)先交易權(quán)。為了支持防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)，新出臺(tái)的《廣東省人民政府關(guān)于實(shí)施廣東省全面推進(jìn)拆舊復(fù)墾促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作方案(試行)的補(bǔ)充通知》[20](以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充通知》)又將與災(zāi)后復(fù)產(chǎn)復(fù)建相關(guān)的拆舊復(fù)墾指標(biāo)納入優(yōu)先交易范圍。充分激發(fā)拆舊復(fù)墾項(xiàng)目在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的社會(huì)效益，跳出“三農(nóng)”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，促進(jìn)農(nóng)村貧困村和人口全部脫貧。

三、拆舊復(fù)墾項(xiàng)目促進(jìn)城市資金向鄉(xiāng)村流動(dòng)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是廣東解決發(fā)展不平衡不充分短板的戰(zhàn)略舉措和根本之策，擺在全省工作的“重中之重”。為此，廣東按照“3年取得重大進(jìn)展、5年見(jiàn)顯著成效、10年實(shí)現(xiàn)根本改變”的要求，計(jì)劃于2018—2027年十年內(nèi)在鄉(xiāng)村振興中投入約1600億元財(cái)政資金，僅2018年已經(jīng)安排616.8億元。[21]拆舊復(fù)墾項(xiàng)目促進(jìn)城市資金向鄉(xiāng)村流動(dòng)，是拓寬鄉(xiāng)村振興資金市場(chǎng)化籌措渠道的重要?jiǎng)?chuàng)新。

(一)暢通城市資金向鄉(xiāng)村流通與分配的渠道

拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的流轉(zhuǎn)對(duì)象是以拆舊復(fù)墾指標(biāo)為代表的建設(shè)用地使用權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)農(nóng)村閑置建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為流動(dòng)資本，并充分體現(xiàn)土地級(jí)差效益，引導(dǎo)城市資金向鄉(xiāng)村流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間橫向轉(zhuǎn)移支付，拓展鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)的資金渠道。經(jīng)過(guò)前期的試行和宣傳，拆舊復(fù)墾指標(biāo)買賣雙方的積極性都很高，部分交易的單價(jià)據(jù)悉已經(jīng)達(dá)到了70多萬(wàn)元/畝。據(jù)中國(guó)自然資源報(bào)的相關(guān)報(bào)道，截止到2020年的總第十一期網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)拍賣交易，廣東已經(jīng)出售了1.55萬(wàn)畝的拆舊復(fù)墾指標(biāo)，交易為貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略共籌集了高達(dá)102億元的資金，且村民委員會(huì)、土地所有權(quán)和使用權(quán)人獲得其中的59.98億元。[22]此外，還采取獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償?shù)燃?lì)機(jī)制，鼓勵(lì)拆舊復(fù)墾和水田墾造相結(jié)合，支持符合條件的納入墾造水田范圍，提高農(nóng)民等出售方從項(xiàng)目中獲得的鄉(xiāng)村振興資金。

具體而言，根據(jù)《工作方案》《管理辦法》《補(bǔ)充通知》等相關(guān)文件規(guī)定，拆舊復(fù)墾指標(biāo)的交易收益有明確的分配機(jī)制，且為了提高收益的流轉(zhuǎn)效率，還明確規(guī)定交易所得收益將通過(guò)交易平臺(tái)直接轉(zhuǎn)移到各級(jí)財(cái)政、土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的賬戶，保障農(nóng)民等出售方及時(shí)獲得資金收益。需要說(shuō)明的是，拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的收益分配方案在《補(bǔ)充通知》中進(jìn)行了調(diào)整。初始分配方案為，成交價(jià)在減去拆舊復(fù)墾成本(含市級(jí)統(tǒng)籌資金)后，由縣鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政、土地所有權(quán)人和使用權(quán)人分別獲得剩余凈收入的5%、5%、15%和75%。但是在最新的收益分配方案中，成交價(jià)中超過(guò)50萬(wàn)元/畝的溢價(jià)部分由省財(cái)政統(tǒng)籌。主要原因可能是為了避免“同地不同價(jià)”現(xiàn)象。通過(guò)公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)形成的每期成交價(jià)存在較大差異，特別是當(dāng)高價(jià)購(gòu)買方的購(gòu)買需求少于供給時(shí)，同宗交易的拆舊復(fù)墾指標(biāo)會(huì)被拆分為幾部分出售，即可能被出價(jià)不一的不同購(gòu)買方分別購(gòu)買。如果不加以統(tǒng)籌，同期或不同期出售同等指標(biāo)的村民等主體的收益都可能會(huì)產(chǎn)生較大差異，容易造成利益上的矛盾，進(jìn)而降低村民拆舊復(fù)墾的意愿、增加工作難度和影響進(jìn)程，甚至可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。且全省各級(jí)人民政府都在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與鄉(xiāng)村振興中努力作為，需要?jiǎng)?chuàng)新資金來(lái)源渠道以滿足大量投入需求，因而也有必要增加省級(jí)統(tǒng)籌資金。此外，最新的收益分配方案還規(guī)定，在最低成交價(jià)減去拆舊復(fù)墾成本(含市級(jí)統(tǒng)籌資金)后的收益分配中，土地所有權(quán)人的收益占比減少為10%，余下的5%分配給村民委員會(huì)。縣級(jí)財(cái)政、鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政和土地使用權(quán)人的收益分配比例保持不變，依然分別占比5%、5%和75%。主要原因可能是，村民委員會(huì)具有地理和信息優(yōu)勢(shì)，能夠低成本精準(zhǔn)了解拆舊復(fù)墾地塊及其使用人的相關(guān)信息，其參與對(duì)推進(jìn)拆舊復(fù)墾項(xiàng)目進(jìn)程具有重要促進(jìn)作用。且村民委員會(huì)在過(guò)去項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的拆舊、復(fù)墾和后期管護(hù)等環(huán)節(jié)里，都確實(shí)已經(jīng)開(kāi)展過(guò)大量工作和顯示了工作優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該分配一定比例的交易收益予以支持。

(二)支持和促進(jìn)各類鄉(xiāng)村振興主體獲取發(fā)展資金

交易拆舊復(fù)墾指標(biāo)的收益主體，包括農(nóng)村居民為主的土地使用權(quán)人、土地所有權(quán)人、村民委員會(huì)、省市縣鎮(zhèn)各級(jí)財(cái)政。根據(jù)《工作方案》《管理辦法》《補(bǔ)充通知》等相關(guān)文件規(guī)定，各級(jí)人民政府從拆舊復(fù)墾項(xiàng)目中獲得的收益，都必須用于鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)和國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域。因而，資金都將直接或間接投資到新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中。

第一，省市兩級(jí)財(cái)政。如前文所述，省級(jí)財(cái)政獲得成交價(jià)中超過(guò)最低保護(hù)價(jià)(50萬(wàn)元/畝)的溢價(jià)部分。市級(jí)財(cái)政則通過(guò)計(jì)入拆舊復(fù)墾成本的市級(jí)統(tǒng)籌資金獲得50萬(wàn)元每畝的10%，即每畝5萬(wàn)元。其他的拆舊復(fù)墾成本還包括拆舊成本、復(fù)墾成本，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)分別是每畝2萬(wàn)元和3萬(wàn)元，但實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用如果有所結(jié)余，則再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行整體調(diào)整安排，且資金的使用范圍必須是拆舊復(fù)墾工作。第二，縣鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政。最低保護(hù)價(jià)減去“拆舊與復(fù)墾兩個(gè)階段的成本”、“市級(jí)統(tǒng)籌資金”之后，縣級(jí)財(cái)政和鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政分別獲得余下收益的5%和5%，即分別都有2萬(wàn)元/畝進(jìn)入縣級(jí)財(cái)政、鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政。根據(jù)調(diào)研得知，廣東首宗成功交易的拆舊復(fù)墾指標(biāo)，來(lái)自于梅州市豐順縣大羅村岳潭村小組，于2018年12月12日成功交易。該宗交易的拆舊復(fù)墾指標(biāo)最后由肇慶市國(guó)土資源局大旺分局購(gòu)買，交易指標(biāo)總量為43.081畝，交易單價(jià)為最低保護(hù)價(jià)的50萬(wàn)元/畝，交易總金額為2154.05萬(wàn)元。該宗交易發(fā)生在《補(bǔ)充通知》之前，因而按照初始方案進(jìn)行利益分配。減去分別都為5萬(wàn)元/畝的市級(jí)統(tǒng)籌資金和拆舊復(fù)墾成本后，縣、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政分別都獲得1723.24萬(wàn)元的5%，即都獲得86.162萬(wàn)元收益。第三，村民委員會(huì)和土地所有權(quán)人。兩者分別獲得最低保護(hù)價(jià)扣除拆舊復(fù)墾成本(含市級(jí)統(tǒng)籌資金)后余下收益的5%、10%，即分別獲得2萬(wàn)元/畝、4萬(wàn)元/畝。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是鄉(xiāng)村振興的重要經(jīng)營(yíng)主體，出售拆舊復(fù)墾指標(biāo)后得到的交易收益能夠?yàn)槠涮峁皢?dòng)資金”或“發(fā)展資金”。此外，為引導(dǎo)和監(jiān)管作為土地所有權(quán)人的村小組將獲得的收益用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，《管理辦法》為村小組獲得的拆舊復(fù)墾收益設(shè)計(jì)了“村賬鎮(zhèn)管”的資金管理模式，提高了資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。在梅州豐順大羅村岳潭村小組的拆舊復(fù)墾收益分配方案中，大羅村岳潭村小組獲得15%的凈收益，即6萬(wàn)元/畝，總共獲得258.486萬(wàn)元收益。由于交易發(fā)生在《補(bǔ)充通知》實(shí)行之前，行政村一級(jí)因而尚未獲取收益。據(jù)豐順新聞的相關(guān)報(bào)道，基于從拆舊復(fù)墾中獲得的收益，大羅村及岳潭村小組計(jì)劃開(kāi)展紅十一軍軍部舊址修繕、沿溪道路建設(shè)、環(huán)衛(wèi)車購(gòu)置等村莊建設(shè)，并注冊(cè)成立了豐順縣岳潭農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，以發(fā)展紅色旅游、生態(tài)林和中藥材種植業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)農(nóng)民的可持續(xù)增收。[23]第四，以農(nóng)民為主的土地使用權(quán)人。土地使用權(quán)人獲得余下凈收益的75%，即30萬(wàn)元/畝的收益。且土地使用權(quán)歸岳潭村集體的部分，其復(fù)墾面積所獲相應(yīng)收益也歸岳潭村集體所有。拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的收益分配向農(nóng)民傾斜，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，保障其獲得最低保護(hù)價(jià)的絕大部分。除此之外，拆舊復(fù)墾指標(biāo)交易的只是閑置建設(shè)用地的建設(shè)用地指標(biāo)，農(nóng)民等原土地使用權(quán)人，還可在復(fù)墾后的農(nóng)用地上繼續(xù)耕作，并持續(xù)獲取全部耕作收益。

四、拆舊復(fù)墾項(xiàng)目促進(jìn)農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)向珠三角流動(dòng)

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)引擎，珠三角地區(qū)城市群的集聚效應(yīng)明顯，大量流動(dòng)人口和企業(yè)向此集聚。2018年開(kāi)始實(shí)施拆舊復(fù)墾項(xiàng)目，珠三角地區(qū)生產(chǎn)總值和常住人口占到廣東的80%、55%，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到85.91%，比全省和全國(guó)平均水平分別高出15.21、26.33個(gè)百分點(diǎn)。與工業(yè)化和城市化高速發(fā)展相對(duì)應(yīng)，城市建設(shè)用地規(guī)模明顯增長(zhǎng)，加之前期的使用方式相對(duì)粗放和留下歷史欠賬，珠三角地區(qū)新增建設(shè)用地空間有限。拆舊復(fù)墾項(xiàng)目構(gòu)建拆舊復(fù)墾指標(biāo)，打通城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)渠道。通過(guò)盤活和轉(zhuǎn)移農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)，增加珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，緩解指標(biāo)不足困境，為珠三角地區(qū)優(yōu)質(zhì)建設(shè)項(xiàng)目落地和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供后備土地資源保障，助力粵港澳大灣區(qū)建成“宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈”。

(一)“存量?jī)?yōu)化”是保障珠三角地區(qū)發(fā)展用地的重要途徑

珠三角地區(qū)土地開(kāi)發(fā)空間已經(jīng)日趨飽和，城市建設(shè)用地緊張已經(jīng)成為制約項(xiàng)目落地、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的突出困難。國(guó)際開(kāi)發(fā)強(qiáng)度警戒線是30%，但根據(jù)合富研究院2017年的研究報(bào)告，深圳和東莞的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超過(guò)45%，佛山和珠海已經(jīng)達(dá)到35%左右。[24]增城區(qū)和從化區(qū)以耕地與林地為主，降低了廣州的整體開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，但廣州與中山相似，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度也接近30%。為此，基于資源環(huán)境承載能力，珠三角地區(qū)必須嚴(yán)格按照《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2016—2030年)》的要求，提高國(guó)土開(kāi)發(fā)效率，控制新增建設(shè)用地的增長(zhǎng)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。2018年最新修訂的《廣東省土地利用年度計(jì)劃管理辦法》明確指出，新增的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)方面，從2018年開(kāi)始，除基礎(chǔ)設(shè)施和民生項(xiàng)目之外，不會(huì)再直接地向珠三角地區(qū)下達(dá)。

從“增量擴(kuò)張”向“存量?jī)?yōu)化”轉(zhuǎn)化，通過(guò)“三舊改造”、“人地錢掛鉤”等存量?jī)?yōu)化方式，盤活整合低效閑置存量建設(shè)用地，是珠三角核心區(qū)建設(shè)用地的主要來(lái)源。(1)“三舊改造”是通過(guò)優(yōu)化區(qū)域內(nèi)部的存量建設(shè)用地，提高土地資源節(jié)約集約利用水平，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展建設(shè)空間和保障發(fā)展用地。廣東“三舊改造”始于深圳2004年的“舊村改造”，2008年開(kāi)始全面推進(jìn)。2019年7月發(fā)布的《廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》，也明確提出要進(jìn)一步優(yōu)化“三舊”和城市更新政策。根據(jù)南方日?qǐng)?bào)網(wǎng)絡(luò)版報(bào)道，到2019年12月，廣東“三舊改造”的累計(jì)實(shí)施面積已經(jīng)達(dá)到80.04萬(wàn)畝。[25]廣東“三舊”改造中的村級(jí)工業(yè)園改造正加速實(shí)施，截至2020年11月底，將近22.39萬(wàn)畝的土地通過(guò)廣東村級(jí)工業(yè)園改造實(shí)現(xiàn)有效節(jié)約，進(jìn)一步為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)化存量空間。[26](2)“人地錢掛鉤”則是跨區(qū)域的存量?jī)?yōu)化方式，從更大范圍的優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局出發(fā)，將其他地方低效閑置建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到區(qū)域內(nèi)，擴(kuò)大低效閑置建設(shè)用地使用權(quán)的流動(dòng)范圍。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)(2019年8月26日)指出，要合理與高效地促進(jìn)要素按照客觀規(guī)律在區(qū)域間流動(dòng)和集聚，明確要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域要加強(qiáng)在經(jīng)濟(jì)和人口方面的承載能力?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》再次明確提出要繼續(xù)深入實(shí)施“人地錢掛鉤”等配套政策。強(qiáng)調(diào)在安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地時(shí)，要更加重視該地對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的實(shí)施完成情況，實(shí)現(xiàn)兩者有效掛鉤。并探索建立健全相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，促進(jìn)已經(jīng)完成落戶的貧困人口復(fù)墾原有農(nóng)村宅基地，并將相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移給落戶地城鎮(zhèn)?！兑庖?jiàn)》也明確提出，要探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

(二)拆舊復(fù)墾項(xiàng)目是“存量?jī)?yōu)化”政策的深化落實(shí)

拆舊復(fù)墾項(xiàng)目是新時(shí)代土地管理制度的改革創(chuàng)新，是對(duì)“存量?jī)?yōu)化”和“人地錢掛鉤”政策的深化落實(shí)。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)背景下，拆舊復(fù)墾項(xiàng)目基于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間、珠三角和粵東西北之間的生產(chǎn)力布局，有效調(diào)整、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局和城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。引導(dǎo)農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，最大限度發(fā)揮土地資源集聚利用效應(yīng)，探索解決珠三角地區(qū)建設(shè)用地緊張問(wèn)題。2016年廣東常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到69.2%，但村莊用地總面積卻仍占比44.06%(89.79萬(wàn)公頃)，村莊戶籍人口的人均用地面積高達(dá)197.62平方米。②農(nóng)村建設(shè)用地利用較為粗獷，通過(guò)拆舊復(fù)墾等政策可促進(jìn)存量建設(shè)用地被充分節(jié)約和集約利用，由此騰退出建設(shè)用地指標(biāo)并向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的空間潛力巨大。

珠三角地區(qū)在交易平臺(tái)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易而取得拆舊復(fù)墾指標(biāo)后，不僅可以用于經(jīng)營(yíng)性用地，還可用于城鎮(zhèn)的新增建設(shè)用地，但需同時(shí)完成耕地占補(bǔ)平衡等相關(guān)義務(wù)，有效實(shí)現(xiàn)了全省范圍內(nèi)農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)向城市流轉(zhuǎn)。鑒于拆舊復(fù)墾項(xiàng)目完工需要一定周期，由此可能會(huì)出現(xiàn)指標(biāo)供給不足現(xiàn)象，為及時(shí)保障珠三角地區(qū)的合理建設(shè)用地需求，拆舊復(fù)墾項(xiàng)目還設(shè)計(jì)了具有拆舊復(fù)墾指標(biāo)同等功能的“拆舊復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標(biāo)”。全省各地在拆舊復(fù)墾指標(biāo)不足時(shí)，可先行申請(qǐng)與使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)后，再通過(guò)交易平臺(tái)及時(shí)購(gòu)買和歸還對(duì)應(yīng)的拆舊復(fù)墾指標(biāo)。拆舊復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，珠三角地區(qū)購(gòu)買指標(biāo)的需求旺盛。自2018年12月12日43.081畝的首期拆舊復(fù)墾指標(biāo)成功交易之后，到2019年3月，珠三角地區(qū)掛賬購(gòu)買的指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到3.36萬(wàn)畝。[27]且截止到2020年的總第十一期網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)拍賣交易，廣東已經(jīng)有1.55萬(wàn)畝的拆舊復(fù)墾指標(biāo)達(dá)成有效交易。[28]

五、結(jié)論與建議

本文以廣東拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的政策和實(shí)踐為研究對(duì)象，深入分析拆舊復(fù)墾項(xiàng)目對(duì)城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)的促進(jìn)。結(jié)論表明：(1)拆舊復(fù)墾項(xiàng)目發(fā)揮市場(chǎng)和政府協(xié)同作用，通過(guò)構(gòu)建拆舊復(fù)墾指標(biāo)這一流動(dòng)手段，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)。項(xiàng)目尊重農(nóng)民等土地使用權(quán)人的拆舊復(fù)墾意愿，充分利用供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等主要市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)拆舊復(fù)墾指標(biāo)在交易平臺(tái)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易。通過(guò)最低保護(hù)價(jià)、經(jīng)營(yíng)性用地掛鉤、優(yōu)先交易權(quán)等制度設(shè)計(jì)，更好發(fā)揮了政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，推進(jìn)市場(chǎng)化的激勵(lì)和約束機(jī)制，既保障了農(nóng)民等出售方的權(quán)益，又規(guī)范了珠三角城市的剛性需求。(2)拆舊復(fù)墾項(xiàng)目促進(jìn)城市資金向鄉(xiāng)村流動(dòng)。珠三角城鎮(zhèn)向粵東西北地區(qū)和少數(shù)珠三角欠發(fā)達(dá)市縣購(gòu)買拆舊復(fù)墾指標(biāo)后，通過(guò)逐步完善的收益分配方案，省級(jí)財(cái)政和指標(biāo)來(lái)源地的市縣鎮(zhèn)各級(jí)財(cái)政、村民委員會(huì)、土地所有權(quán)人、農(nóng)民等土地使用權(quán)人都將獲得資金收益，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)和國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域。(3)拆舊復(fù)墾項(xiàng)目促進(jìn)農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)向珠三角城市轉(zhuǎn)移。拆舊復(fù)墾項(xiàng)目是在省域范圍內(nèi)打破以縣域?yàn)閱挝徽{(diào)劑限制的“存量?jī)?yōu)化”措施，是對(duì)“人地錢掛鉤”政策的深化落實(shí)，可在一定程度上緩解珠三角新增建設(shè)用地緊張的困境。

為進(jìn)一步發(fā)揮拆舊復(fù)墾項(xiàng)目引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。本文提出如下相關(guān)建議：第一，協(xié)調(diào)拆舊復(fù)墾項(xiàng)目與其他相關(guān)政策，增強(qiáng)其實(shí)施的有效性和參與者的積極性。首先，與國(guó)土空間規(guī)劃、文物保護(hù)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等相協(xié)調(diào)，以村莊規(guī)劃引領(lǐng)拆舊復(fù)墾實(shí)施，合理拆除閑置建(構(gòu))筑物，并科學(xué)復(fù)墾為農(nóng)用地，保障當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地需求后再流轉(zhuǎn)拆舊復(fù)墾指標(biāo)。其次，與原有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、征地拆遷政策相協(xié)調(diào)。鼓勵(lì)各地探索性地統(tǒng)籌創(chuàng)新收益分配方案以協(xié)調(diào)相關(guān)政策，避免政策間相沖突而影響農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)人的拆舊復(fù)墾意愿。今后可通過(guò)全域土地綜合整治，解決各項(xiàng)政策間的矛盾和銜接問(wèn)題。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)拆舊復(fù)墾、增減掛鉤、耕地保護(hù)、墾造水田等政策，并從縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或特定片區(qū)整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)。第二，提升農(nóng)民實(shí)施拆舊復(fù)墾后可持續(xù)增收的能力。當(dāng)前收益分配方案中，農(nóng)民等建設(shè)用地使用權(quán)人雖然獲得了最低保護(hù)價(jià)的75%，但屬于不可持續(xù)的一次性收入。為提升農(nóng)民的創(chuàng)收能力，首先，需要促進(jìn)拆舊復(fù)墾項(xiàng)目與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興相結(jié)合。產(chǎn)業(yè)興旺是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的前提，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)。各級(jí)人民政府應(yīng)注重將拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的部分相關(guān)收益用于引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持獲益農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民選取適當(dāng)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資，拓展可持續(xù)的增收渠道。其次，創(chuàng)新可持續(xù)的收益分配方案。探索創(chuàng)建自愿入股分紅等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，為出售拆舊復(fù)墾指標(biāo)的農(nóng)民提供選擇和機(jī)會(huì)，允許其可以自愿入股到使用該指標(biāo)的經(jīng)營(yíng)性用地中，以便每年度都能獲取一定比例的可持續(xù)性收益。第三，拆舊復(fù)墾項(xiàng)目與珠三角城市總體規(guī)劃相結(jié)合。雖然從“存量?jī)?yōu)化”的角度，珠三角地區(qū)通過(guò)購(gòu)買拆舊復(fù)墾指標(biāo)獲得了新增建設(shè)用地指標(biāo)，但使用掛鉤指標(biāo)的經(jīng)營(yíng)性用地建設(shè)必須始終繼續(xù)堅(jiān)持與城市總體規(guī)劃相適應(yīng)?？紤]到資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的差異，不同城市和城區(qū)都應(yīng)該因地施策，進(jìn)一步合理地精準(zhǔn)引導(dǎo)和規(guī)范各地可購(gòu)買拆舊復(fù)墾指標(biāo)的具體建設(shè)用地類型及規(guī)模。

注釋：

①特定的34個(gè)縣(市、區(qū))，包括國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)、原省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣、少數(shù)民族自治縣、原中央蘇區(qū)、海陸豐革命根據(jù)地等。

②數(shù)據(jù)根據(jù)《2016年中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)年鑒》和《2017年廣東國(guó)土資源年鑒》整理而得。