○中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院森林生態(tài)環(huán)境與保護(hù)研究所 孫 媛

一、 引言

財(cái)政部于2012年11月印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào))，要求所有行政事業(yè)單位于2014年1月1日起建立與實(shí)施內(nèi)部控制，并于2015年12月發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào))，提出“到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系”。

科研院所作為行政事業(yè)單位的重要組成部分，近年來(lái)根據(jù)財(cái)政部的要求有序開(kāi)展了內(nèi)部控制體系建設(shè)并取得了一定的成效。但是在新時(shí)代科技體制改革的大背景下，科研院所在落實(shí)“放管服”改革的同時(shí)，必須不斷加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制。如果“一放就亂”，則起不到防范風(fēng)險(xiǎn)的作用；如果“一管就死”，又達(dá)不到“放”和“服”的效果?？蒲性核谶M(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)時(shí)要講求效率，充分調(diào)動(dòng)科研人員的科技創(chuàng)新熱情，做到以科研院所發(fā)展為核心、以內(nèi)部管理為基礎(chǔ)、以風(fēng)險(xiǎn)防控為保障。

二、加強(qiáng)科研院所內(nèi)部控制存在的問(wèn)題與困難

(一)內(nèi)部控制觀念淡薄，缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境

1.缺乏進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)的內(nèi)在原動(dòng)力。科研院所非常重視科研項(xiàng)目的爭(zhēng)取、科研成果的產(chǎn)出及國(guó)際合作交流等方面，往往容易忽略內(nèi)部控制在推動(dòng)科研工作方面的作用[1]。大多數(shù)科研院所主要是在財(cái)政部和上級(jí)主管部門(mén)的要求下被動(dòng)開(kāi)展內(nèi)部控制體系建設(shè)，難以真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的作用。

2.科研人員不理解甚至排斥內(nèi)部控制體系建設(shè)。近幾年國(guó)家出臺(tái)了一系列給科研人員“松綁”的政策，要求賦予科研人員更大的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，如果科研院所開(kāi)展內(nèi)部控制只注重“管”，沒(méi)有很好的做到“放”和“服”，那么科研人員會(huì)認(rèn)為單位進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)既制約了科研經(jīng)費(fèi)的支出，又影響了科研工作效率的提高，甚至?xí)?duì)內(nèi)部控制產(chǎn)生抵觸情緒。

(二)內(nèi)部控制組織架構(gòu)不健全，缺乏關(guān)鍵崗位責(zé)任制

1.內(nèi)部控制工作小組尚未真正發(fā)揮作用。大多數(shù)科研院所的內(nèi)部控制工作小組一般由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致其他職能部門(mén)認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，在工作中被動(dòng)配合，不可避免地削弱了內(nèi)部控制的效果。而財(cái)務(wù)部門(mén)處于單位整個(gè)業(yè)務(wù)流程的最末端，科研人員報(bào)銷(xiāo)相關(guān)費(fèi)用提交單據(jù)時(shí)才到財(cái)務(wù)部門(mén)，真正做到事前預(yù)防、事中控制存在一定的困難。

2.內(nèi)部控制體系建設(shè)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)缺失，未能與內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)形成聯(lián)動(dòng)[2]。不監(jiān)督評(píng)價(jià)內(nèi)部控制體系建設(shè)情況，就不能發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題。財(cái)政部要求各單位每年提交的內(nèi)部控制年報(bào)就需要填寫(xiě)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督部門(mén)的運(yùn)行情況。

3.尚未制定關(guān)鍵崗位責(zé)任制度。有的科研院所受人員編制的限制，很多工作無(wú)法嚴(yán)格按照不相容崗位相分離的要求做到一人一崗。而且制度的執(zhí)行靠具體工作人員的自覺(jué)性，容易產(chǎn)生徇私舞弊，使制度在具體執(zhí)行過(guò)程中“變形走樣”，影響內(nèi)部控制的效果。

(三)內(nèi)部控制制度體系不健全，未能適應(yīng)“放管服”改革下科研院所管理的新形勢(shì)

1.部分科研院所存在制度缺失的情況。一些比較基礎(chǔ)的制度尚未建立，如缺少預(yù)算管理辦法，容易出現(xiàn)預(yù)算編制粗糙的情況，致使預(yù)算的計(jì)劃性和科學(xué)性不強(qiáng)，削弱了預(yù)算的約束控制力。

2.制度在具體執(zhí)行時(shí)可能存在困難。自2016年以來(lái)，科研院所為落實(shí)“放管服”改革，基本上已按照中辦國(guó)辦50號(hào)文要求制定了會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)及結(jié)余資金管理辦法等獨(dú)立成篇的管理制度。但是，由于各個(gè)職能部門(mén)的管理都更加細(xì)化，在一些出現(xiàn)交叉的方面往往因?yàn)闇贤ú蛔闶共块T(mén)之間的協(xié)調(diào)存在一定問(wèn)題，相關(guān)制度在執(zhí)行中會(huì)打架，削弱了內(nèi)部控制的效果。

3.科研經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制有待進(jìn)一步加快建立和完善。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視科研領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)工作，密集出臺(tái)了一系列聚焦科技創(chuàng)新、激發(fā)科研活力的文件，科研院所對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理也越來(lái)越重要。預(yù)防永遠(yuǎn)優(yōu)于事后處罰，只有規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理，才能有效防范科研腐敗，避免科研人員將科研經(jīng)費(fèi)挪作他用。

(四)內(nèi)部控制信息化水平有待提高，內(nèi)部控制體系建設(shè)尚未真正落地

1.內(nèi)部控制信息化建設(shè)比較薄弱。部分科研院所目前的信息系統(tǒng)主要集中在財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)等方面。資產(chǎn)管理、預(yù)算管理、基建管理及合同管理等缺少信息系統(tǒng)的支撐，一方面會(huì)影響這些重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的管理提升，導(dǎo)致日常工作效率低下、效果不佳，另一方面會(huì)使業(yè)務(wù)成本增加，無(wú)法最大限度地實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事前防控。

2.部分科研院所現(xiàn)有信息系統(tǒng)間缺少接口，存在“信息孤島”，各系統(tǒng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及內(nèi)部控制流程尚未嵌入信息系統(tǒng)。

三、加強(qiáng)科研院所內(nèi)部控制的建議與思考

(一)強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

1.把內(nèi)部控制作為“一把手”工程來(lái)抓。財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》第一章第六條明確指出，“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)”，只有科研院所的單位負(fù)責(zé)人親自掛帥，高度重視、組織、協(xié)調(diào)本單位的內(nèi)部控制工作，才能有力保障內(nèi)部控制的全面實(shí)施[3]。

2.引導(dǎo)全體職工樹(shù)牢內(nèi)部控制意識(shí)。以多種形式開(kāi)展內(nèi)部控制宣傳培訓(xùn)工作，使內(nèi)部控制理念深入人心，使管理人員和科研人員了解內(nèi)部控制，認(rèn)同各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)從“要我內(nèi)部控制”到“我要內(nèi)部控制”的根本轉(zhuǎn)變。

3.注重績(jī)效考評(píng)。為了更好地推動(dòng)單位內(nèi)部各部門(mén)及職工對(duì)內(nèi)部控制的重視，可將內(nèi)部控制實(shí)施情況作為單位各部門(mén)及職工績(jī)效考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，以評(píng)促建。

(二)健全完善內(nèi)部控制組織架構(gòu)，明確關(guān)鍵崗位責(zé)任制

1.成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。領(lǐng)導(dǎo)小組由單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)組織單位內(nèi)部控制建設(shè)工作，確保各項(xiàng)工作落實(shí)到位。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)內(nèi)部控制工作小組。工作小組可由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭，自行或者委托外部第三方內(nèi)控咨詢公司研究梳理本單位業(yè)務(wù)流程，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定出符合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制實(shí)施方案。

2.成立具有一定獨(dú)立性的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督小組。評(píng)價(jià)與監(jiān)督小組通過(guò)評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的完善性、有效性等，指出存在的風(fēng)險(xiǎn)及缺陷，作為優(yōu)化完善內(nèi)部控制的重要依據(jù)；通過(guò)加強(qiáng)與內(nèi)審和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，更好地避免舞弊行為、違規(guī)違紀(jì)事件的發(fā)生，確保內(nèi)部控制體系的有效執(zhí)行和后續(xù)運(yùn)行。

3.結(jié)合崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)排查防控工作，建立關(guān)鍵崗位責(zé)任制。遵循制衡性原則和權(quán)責(zé)對(duì)等原則，同時(shí)兼顧工作效率，將權(quán)利與責(zé)任落實(shí)到各職能部門(mén)和具體的管理人員，在業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制，并對(duì)不具備輪崗條件的人員采取專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等控制措施，避免工作人員憑經(jīng)驗(yàn)、人為因素工作。

(三)持續(xù)優(yōu)化完善內(nèi)部控制制度體系，增加制度的適應(yīng)性

1.強(qiáng)化建章立制，夯實(shí)制度。科研院所應(yīng)在充分尊重科研人員、遵循科研規(guī)律的前提下，完善缺失的內(nèi)部控制制度，構(gòu)建與“放管服”背景下科研院所發(fā)展相適應(yīng)的內(nèi)部控制制度體系。也可請(qǐng)第三方內(nèi)控咨詢公司進(jìn)行梳理，對(duì)薄弱環(huán)節(jié)提出有針對(duì)性的管理建議。

2.根據(jù)國(guó)家最新的政策及時(shí)修訂完善現(xiàn)有制度?？蒲泄ぷ骶哂胁淮_定性?？蒲性核灾贫葎?chuàng)新為抓手，在尊重科研人員、遵循科研規(guī)律的前提下，在服務(wù)上做加法，在制度上做減法。通過(guò)梳理、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，制定靈活高效的內(nèi)部控制制度體系，賦予科研人員更大的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，建立便捷高效的科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)流程，將科研人員從繁瑣、不必要的事務(wù)性工作中解放出來(lái)，增強(qiáng)科研院所的自我約束能力。例如，合理減少審批流程，加快審批進(jìn)度，縮短報(bào)銷(xiāo)時(shí)間；制定科研經(jīng)費(fèi)包干制度，合理減輕科研人員財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)負(fù)擔(dān)，一定程度上解決“報(bào)銷(xiāo)繁”的問(wèn)題。

3.增強(qiáng)制度的可執(zhí)行性。內(nèi)部控制不只是財(cái)務(wù)部門(mén)需要落實(shí)的，而是單位內(nèi)部各職能部門(mén)都要參與其中的。各職能部門(mén)要立足部門(mén)職責(zé)，提升服務(wù)和管理能力。對(duì)于涉及到部門(mén)之間交叉管理的事項(xiàng)，可由單位領(lǐng)導(dǎo)親自協(xié)調(diào)各部門(mén)，制定清晰的流程，避免制度打架。

4.建立科研經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。通過(guò)建立科研誠(chéng)信制度和黑名單制度，嚴(yán)格責(zé)任追究，由科研人員對(duì)每筆經(jīng)費(fèi)支出的真實(shí)性和合理性負(fù)責(zé)；通過(guò)建立內(nèi)部公示制度，增加管理的透明度，公開(kāi)科研經(jīng)費(fèi)包干使用情況、科技成果轉(zhuǎn)化收入現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)情況等，引入廣大群眾的監(jiān)督。

(四)加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)，使內(nèi)部控制體系建設(shè)真正落地

1.對(duì)內(nèi)部控制信息化建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃。科研院所可以對(duì)原有的信息系統(tǒng)進(jìn)行完善，開(kāi)放接口接入其他模塊的信息系統(tǒng)，也可以在充分評(píng)估成本效益后更換一家實(shí)力雄厚的軟件公司啟用一套全新的信息系統(tǒng)，通過(guò)信息化手段實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部各部門(mén)信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，讓信息多跑路，讓科研人員少跑一趟。合理利用系統(tǒng)控制替代大量的手工控制，將重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的關(guān)鍵控制點(diǎn)嵌入到信息系統(tǒng)中，減少人為因素的影響，快速提升資產(chǎn)、預(yù)算、基建、合同管理等重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的管理效率。

2.注重信息數(shù)據(jù)的安全性?？蒲性核跀?shù)據(jù)量增加后可脫離現(xiàn)有的服務(wù)器，使用云端技術(shù)解決缺乏專(zhuān)業(yè)計(jì)算機(jī)人員帶來(lái)的服務(wù)器硬件管理難題，也可避免服務(wù)器遭到惡意攻擊產(chǎn)生數(shù)據(jù)丟失的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

時(shí)代在發(fā)展，科研院所的內(nèi)部控制體系建設(shè)永遠(yuǎn)在路上?？蒲性核袑?shí)承擔(dān)起法人主體責(zé)任，進(jìn)一步深化落實(shí)“放管服”改革，創(chuàng)造性地抓好科研領(lǐng)域內(nèi)部控制工作，建立以信任為前提、助力科技發(fā)展、促進(jìn)科技創(chuàng)新的內(nèi)部控制體系，既增強(qiáng)科研院所的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，又給予科研人員更大的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，合理保證單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效，推動(dòng)科研院所健康發(fā)展。