張玉磊，成雅詩，段潘濛

（淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院，江蘇淮安223001）

鄉(xiāng)村治理是中國鄉(xiāng)土社會中一個亙古不變的話題和難題，也一直是社會治理體系中最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵、最困難的一個領(lǐng)域。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中存在很多現(xiàn)實(shí)問題，距離實(shí)現(xiàn)治理有效的目標(biāo)還存在較大差距。因此，針對鄉(xiāng)村治理中存在的現(xiàn)實(shí)問題，找到實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的對策建議，不斷健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村治理的時代要求

作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，國家關(guān)于“三農(nóng)”的重大政策中均涉及鄉(xiāng)村治理問題，只不過在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的不同階段，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容存在差異。然而，無論鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容如何變遷，治理有效始終是鄉(xiāng)村治理追求的最終目標(biāo)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下治理有效更彰顯了其時代價值。

（一）從管理民主到治理有效：我國鄉(xiāng)村治理的政策演變

2005年，黨的十六屆五中全會提出新農(nóng)村建設(shè)的總要求是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”[1]。2017年黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求則是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！盵2]。管理民主與治理有效，分別體現(xiàn)了我國不同時期對鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)要求。從二者所具有的內(nèi)涵屬性來看，治理有效源于管理民主，但前者既是對后者的邏輯延續(xù)，又是對后者的超越創(chuàng)新。管理民主是新農(nóng)村建設(shè)在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，然而，由于管理民主過于依賴政府推動，作為鄉(xiāng)村治理重要主體的村民則處于缺位狀態(tài)，社會、企業(yè)與群眾參與不足，鄉(xiāng)村有效治理的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。相對于管理民主，治理有效更加強(qiáng)調(diào)治理體制與治理結(jié)構(gòu)的完善，更加注重黨委、政府、企業(yè)、社會組織、村民等多元治理主體在鄉(xiāng)村治理中的參與[3]。需要強(qiáng)調(diào)的是，我國的根本政治制度和黨的執(zhí)政地位，決定了黨委在鄉(xiāng)村治理的多元主體中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。同時，治理有效強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，注重鄉(xiāng)村治理水平的實(shí)際提升，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理從原來重視程序到現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)結(jié)果的轉(zhuǎn)變。因此，從管理民主到治理有效，是新時代黨和國家在全面認(rèn)識和把握我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的階段性特征、立足鄉(xiāng)村治理實(shí)際情況發(fā)生變化的基礎(chǔ)上作出的重大調(diào)整，這對鄉(xiāng)村治理提出了更高要求，使鄉(xiāng)村治理成為一個多維度、多層面、多領(lǐng)域的活動。

（二）治理有效：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)

2018年中央一號文件中明確提出：“鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)、生態(tài)宜居是關(guān)鍵、鄉(xiāng)風(fēng)文明是保障、治理有效是基礎(chǔ)、生活富裕是根本”[4]。可見，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是一個有機(jī)整體，每個要求各有不同的重要地位，需要整體推動，而治理有效是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。

首先，鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的“助推器”。根據(jù)資源依賴?yán)碚?，組織資源具有稀缺性、依賴性和互補(bǔ)性，每個治理主體擁有的資源都是有限的。同樣，依靠單一治理主體的資源和能力無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標(biāo)，它需要多元主體參與其中，而鄉(xiāng)村治理為此提供了強(qiáng)大動力。其次，鄉(xiāng)村治理是生態(tài)宜居的“保護(hù)器”。近年來，我國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，但整體生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻，打造生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境顯得尤其重要。鄉(xiāng)村環(huán)境治理表面上涉及的是人與自然之間的關(guān)系，但實(shí)質(zhì)上是對人與人之間合作關(guān)系的重構(gòu)[5]。從這個角度上來講，鄉(xiāng)村治理對鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)也具有重要的推動作用。再次，鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明的“粘合劑”。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)不僅要搞好物質(zhì)文明建設(shè)，還要建設(shè)鄉(xiāng)風(fēng)文明。鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)最重要的就是要在鄉(xiāng)村治理主體之間形成一種向心力和凝聚力。最后，鄉(xiāng)村治理是農(nóng)村社會建設(shè)的“抓手”。鄉(xiāng)村治理涉及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，但其治理對象主要是鄉(xiāng)村社會建設(shè)領(lǐng)域的內(nèi)容，而社會建設(shè)需要借助自治、德治、法治等多種手段，鄉(xiāng)村治理符合這一要求。

二、鄉(xiāng)村治理中存在的現(xiàn)實(shí)問題

（一）鄉(xiāng)村治理的作用被低估

雖然各級政府已經(jīng)開始意識到鄉(xiāng)村治理在鄉(xiāng)村振興中的巨大作用，但是在實(shí)踐中卻缺乏對鄉(xiāng)村治理足夠的重視。目前很多地方仍然將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)建設(shè)等作為鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在鄉(xiāng)村治理方面的投入。甚至部分黨員干部中存在錯誤認(rèn)識，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理對鄉(xiāng)村振興的作用不大，只要把產(chǎn)業(yè)發(fā)展好了，農(nóng)村的一切問題就解決了。之所以存在上述問題，一是治理有效的目標(biāo)相比于其他目標(biāo)任務(wù)更加難以量化，操作更加復(fù)雜，導(dǎo)致農(nóng)村基層政府對鄉(xiāng)村治理建設(shè)存在畏難情緒；二是鄉(xiāng)村治理建設(shè)相比于其他領(lǐng)域見效比較慢，在錯誤政績觀的指導(dǎo)下，農(nóng)村基層政府往往只重視能夠在短時間內(nèi)很快取得成效的工作，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游、環(huán)境改善等，而鄉(xiāng)村治理就被列入工作推進(jìn)順序的末端；三是部分農(nóng)村基層黨員干部缺乏鄉(xiāng)村振興的整體性思維，鄉(xiāng)村治理孤立于鄉(xiāng)村振興的整體戰(zhàn)略之外。

（二）鄉(xiāng)村治理碎片化

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染等，必然引發(fā)各方巨大的利益沖突，從而產(chǎn)生涉穩(wěn)事件，影響社會穩(wěn)定，這同樣會對鄉(xiāng)村治理帶來巨大挑戰(zhàn)。然而，部分地區(qū)在鄉(xiāng)村治理中存在一定程度的碎片化問題，特別是部分鄉(xiāng)村黨員干部把鄉(xiāng)村治理等同于“維穩(wěn)”工作，將鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵簡單化，因此在鄉(xiāng)村振興中只注重平安鄉(xiāng)村建設(shè)、法治建設(shè)，而對鄉(xiāng)村黨建、鄉(xiāng)村自治、鄉(xiāng)村德治等重視程度不夠。實(shí)際上，鄉(xiāng)村治理不僅僅涉及社會穩(wěn)定工作，其涉及的領(lǐng)域非常廣泛，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境改善、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、精準(zhǔn)扶貧等，諸多社會問題和社會矛盾都可以通過鄉(xiāng)村治理加以解決。

（三）鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新活力不足

當(dāng)前，很多地方的鄉(xiāng)村治理缺乏生機(jī)和活力，主要表現(xiàn)在三個方面。一是鄉(xiāng)村治理主體素質(zhì)較低。鄉(xiāng)村振興首先必須人才振興，然而目前多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重，大量勞動力外出打工導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的優(yōu)秀人才短缺，農(nóng)村基層政府和鄉(xiāng)村黨員干部的鄉(xiāng)村治理水平普遍需要提高。二是鄉(xiāng)村治理主體參與度不夠。村民委員會作為農(nóng)村基層自治組織，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用，并在一定程度上發(fā)揮著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府附屬機(jī)構(gòu)的作用。然而，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，盡管村委會作用發(fā)揮比較充分，但其他治理主體尤其是村民的主體作用尚未充分發(fā)揮。三是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式僵化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式可歸結(jié)為基層政權(quán)“懸浮化”、管理方式“單一化”、自治組織“行政化”、村支兩委“不在場”、農(nóng)民態(tài)度“冷漠化”[6]，甚至一些村民委員會漸漸演變?yōu)槭艿睫r(nóng)村黑惡勢力、家族勢力控制的村民委員會。目前個別地方在鄉(xiāng)村治理中也存在村委會“行政化”以及村務(wù)民主決策、管理和監(jiān)督虛化等現(xiàn)象，這與現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的要求背道而馳。

（四）鄉(xiāng)村治理運(yùn)行低效

一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在基層黨組織凝聚力不高、黨建基礎(chǔ)作用不強(qiáng)的現(xiàn)象。少數(shù)地方因經(jīng)濟(jì)條件比較落后，黨建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，同時組織制度不夠健全，民主生活會開展流于形式、走過場，甚至沒有按時開展。二是村委會鄉(xiāng)村治理能力不足，無法滿足鄉(xiāng)村公共事業(yè)發(fā)展需要。鄉(xiāng)村公共事業(yè)發(fā)展所需要的資金一般需要基層按比例配套落實(shí)，甚至需要村委會自行承擔(dān)。由于很多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，沒有集體經(jīng)濟(jì)來源和積累，村級財力不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共事業(yè)發(fā)展缺乏經(jīng)費(fèi)保障，降低了鄉(xiāng)村治理水平。三是鄉(xiāng)村德治水平不高，鄉(xiāng)風(fēng)文明程度亟待提高。部分地區(qū)的村規(guī)民約缺乏針對性和可操作性，對村民沒有形成有效的約束力，紅白喜事大操大辦、賭博、不孝敬父母等現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。

（五）鄉(xiāng)村治理法治化程度不高

鄉(xiāng)村治理必須在法治的軌道上進(jìn)行，但很多地區(qū)鄉(xiāng)村治理的法治化程度不高，主要表現(xiàn)在三個方面。一是農(nóng)村基層黨組織和黨員干部的法治意識不強(qiáng)?！按鍍晌睕Q策議事程序不夠規(guī)范，村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)保障不力，少數(shù)基層干部法律知識缺乏，法治意識不強(qiáng)，盲目追求領(lǐng)導(dǎo)做派，以言代法現(xiàn)象比較嚴(yán)重，群眾意見較大。二是司法機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村治理中的職能發(fā)揮不充分。當(dāng)前很多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立了司法所、綜治辦等司法機(jī)構(gòu)，但這些司法機(jī)構(gòu)并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是鄉(xiāng)村治理的法治環(huán)境需要改善。部分農(nóng)民群眾法律意識淡薄，農(nóng)村宗教信仰秩序有待規(guī)范，盜竊、詐騙等治安案件時有發(fā)生，特別是受傳統(tǒng)“熟人社會”的影響，部分群眾信“訪”不信“法”，尚沒有形成良好的法治環(huán)境。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的對策建議

（一）強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織對鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)

一是健全以黨組織為核心的組織體系。要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，落實(shí)農(nóng)村基層黨建“六強(qiáng)六過硬”，推動村黨組織班子成員或黨員擔(dān)任各類組織負(fù)責(zé)人，創(chuàng)新完善黨組織設(shè)置。比如，推行村“兩委”班子成員交叉任職，提高黨員在村委會成員、村民代表中的比例；提倡由非村民委員會成員的村黨組織班子成員或黨員擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會主任，充分發(fā)揮基層黨組織和黨員在鄉(xiāng)村治理中的更大作用。

二是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)。把基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。選優(yōu)配強(qiáng)村“兩委”班子，加大從本村致富能手、外出務(wù)工經(jīng)商人員、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學(xué)畢業(yè)生、復(fù)員退伍軍人中培養(yǎng)選拔力度，培育“新鄉(xiāng)賢”以激活內(nèi)生型鄉(xiāng)村治理力量。設(shè)置村級“振興專干”崗位，通過本土人才回引、院校定向培養(yǎng)、縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌招聘等渠道，使每個村儲備一定數(shù)量的村級后備干部。提高村黨組織書記和村干部的薪酬待遇，探索實(shí)施村黨組織書記職業(yè)化和村干部定制培育工程，健全從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員機(jī)制。

三是強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)責(zé)任與保障。加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和監(jiān)督檢查，堅(jiān)持黨委（黨組）書記抓黨建述職評議考核制度，完善農(nóng)村黨建責(zé)任清單，制定村干部負(fù)面清單，層層壓實(shí)黨建責(zé)任。開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村基層黑惡勢力和涉黑涉惡腐敗及“保護(hù)傘”，嚴(yán)肅查處發(fā)生在惠農(nóng)資金、征地拆遷、生態(tài)環(huán)保和農(nóng)村“三資”管理領(lǐng)域的違紀(jì)違法問題。[7]全面執(zhí)行以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策，落實(shí)好運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、報酬待遇、服務(wù)群眾專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等保障政策，提高村級綜合運(yùn)轉(zhuǎn)保障標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化村級基本保障，確?；鶎狱h組織有人管事、有錢辦事、有場所議事。

（二）促進(jìn)“三治”有機(jī)融合，健全鄉(xiāng)村治理體系

一是深化村民自治實(shí)踐。針對當(dāng)前大部分農(nóng)村地區(qū)人才外流導(dǎo)致的農(nóng)村“空心化”給村民自治帶來的巨大挑戰(zhàn)，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)村民自治制度，完善鄉(xiāng)村“一委一居一站一辦”治理體制，形成以村黨委為議事主導(dǎo)、由村民議事會決策、村民委員會執(zhí)行、村民監(jiān)事會監(jiān)督的村民自治平臺，充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的獨(dú)特功能，激發(fā)村民自治積極性，加強(qiáng)村民自治宣傳教育。

二是推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。堅(jiān)持把法治作為決策之基，將法治貫穿于鄉(xiāng)村治理全過程，包括搭建鄉(xiāng)村基層法律服務(wù)平臺，采取契合農(nóng)村實(shí)際、符合地域特色的形式加大法治宣傳力度，并針對鄉(xiāng)村基層工作特點(diǎn)與基層干部特性，提升農(nóng)村基層干部依法行政工作水平，使依法辦事成為工作常態(tài)。同時，加強(qiáng)鄉(xiāng)村人民調(diào)解組織建設(shè)、農(nóng)村法律服務(wù)硬件設(shè)施建設(shè)以及鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)，有條件的地區(qū)要打造一批個人品牌調(diào)解工作室，引領(lǐng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。

三是提升鄉(xiāng)村德治水平。注重鄉(xiāng)村“德”品建設(shè)，設(shè)置道德講堂、文化大禮堂等形式多樣的德育平臺，建立道德激勵約束機(jī)制。舉辦主題教育活動，加大社會主義核心價值觀的宣傳教育。重視鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，通過制定和修訂村規(guī)民約，改造陳規(guī)舊俗，引領(lǐng)鄉(xiāng)村文明新風(fēng)。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村基層管理體制機(jī)制，完善農(nóng)村基層服務(wù)體系

一是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著鄉(xiāng)村管理和公共服務(wù)的大量事務(wù)，要不斷對鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局進(jìn)行優(yōu)化，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，健全農(nóng)村基層服務(wù)體系，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)。重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，有計劃地選派省市縣機(jī)關(guān)部門有發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職。加大從優(yōu)秀選調(diào)生、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、優(yōu)秀村干部、大學(xué)生村官中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員力度[7]。

二是創(chuàng)新農(nóng)村基層管理體制機(jī)制。在明確縣鄉(xiāng)財政事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，提高財政資金使用效率，同時推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商制度化建設(shè)，創(chuàng)新聯(lián)系服務(wù)群眾工作方法，建立以群眾滿意為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村黨政干部考核評價體系。比如，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)一窗式辦理、部門信息系統(tǒng)一平臺整合、社會服務(wù)管理大數(shù)據(jù)一口徑匯集，不斷提高鄉(xiāng)村治理智能化水平。[7]此外，要健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督檢查體系，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理行為，但考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的復(fù)雜性、艱巨性，避免使用“一票否決”的考核方式。

三是健全農(nóng)村基層服務(wù)體系。針對當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、布局設(shè)置相對零散、撤村并點(diǎn)使村民缺乏社區(qū)認(rèn)同等公共服務(wù)領(lǐng)域存在的諸多問題，應(yīng)大力推進(jìn)鄉(xiāng)村服務(wù)均等化。通過制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級治理上的權(quán)責(zé)清單，推進(jìn)村級服務(wù)的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，整合優(yōu)化村級公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，統(tǒng)籌基層綜合公共服務(wù)平臺發(fā)展，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系，積極推進(jìn)農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展。