王怡璇 岳丹妮

（1.首都師范大學(xué)資源環(huán)境與旅游學(xué)院 北京 100000；2.北京物資學(xué)院商學(xué)院 北京 101147）

學(xué)前教育是我國(guó)整個(gè)教育體系的薄弱環(huán)節(jié)，隨著生育政策的放開，“入園難”“入園貴”“監(jiān)管弱”現(xiàn)象愈發(fā)突出，成為重大民生問題。學(xué)前教育是終身學(xué)的開端，是國(guó)民教育體系的重要組成部分。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要“辦好學(xué)前教育”，實(shí)現(xiàn)“幼有所育”。學(xué)前教育是重要的公益事業(yè)，早在2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》就提出要在2020 年基本普及學(xué)前教育，之后《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性”。然而，過(guò)去的幾年中，學(xué)前教育資源仍舊供需失衡比較嚴(yán)重，幼兒園的收費(fèi)定價(jià)缺少有效約束，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于辦學(xué)成本（丁秀棠，2013），且幼兒安全教育事故頻發(fā)，諸如紅黃藍(lán)幼兒園等虐童事件造成了很壞的社會(huì)影響，映射出學(xué)前教育監(jiān)管的不足。2018 年11 月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，對(duì)幼兒教育進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和全面部署，提出“到2020 年，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達(dá)到80%”，基本建成廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。普惠性學(xué)前教育作為解決“入園難”“入園貴”問題的重要措施，成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)，本文對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行了梳理，并對(duì)未來(lái)研究做出展望[1-3]。

一、回顧：普惠性學(xué)前教育研究的焦點(diǎn)

普惠性學(xué)前教育是擴(kuò)大學(xué)前教育規(guī)模和提升質(zhì)量的重要舉措，是多數(shù)國(guó)家公共政策的重要內(nèi)容（唐文雯，2018）。現(xiàn)有普惠性學(xué)前教育相關(guān)研究主要包括普惠性學(xué)前教育的內(nèi)涵和路徑、普惠性政策實(shí)施中的問題和困惑、學(xué)前教育的質(zhì)量監(jiān)控和質(zhì)量提升、普惠性學(xué)前教育的成本分擔(dān)四個(gè)焦點(diǎn)問題。

（一）普惠性學(xué)前教育的內(nèi)涵和路徑

學(xué)前教育有顯著的公益性（龐麗娟，2009） ，普惠性學(xué)前教育是公平性、公益性在教育上的延續(xù)，普惠性幼兒園的衡量標(biāo)準(zhǔn)是面向大眾、收費(fèi)合理、教育質(zhì)量有保證、園舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)且安全、教師素質(zhì)高（秦旭芳和王默，2012），是由政府舉辦或政府委托舉辦，獲得財(cái)政支持、接受政府限價(jià)和監(jiān)督管理的非營(yíng)利性的幼兒園（劉焱，2019）。學(xué)前教育的普惠性意味著學(xué)前教育的覆蓋面和輻射力不斷擴(kuò)大，適齡兒童擁有平等享受低價(jià)、優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育服務(wù)的機(jī)會(huì)，普惠性學(xué)前教育具有“便利性、低價(jià)位、有質(zhì)量、多樣性、公平性”的特點(diǎn)（丁秀棠，2013）?？偟膩?lái)看，普惠性學(xué)前教育是指普遍惠及、收費(fèi)合理、質(zhì)量有保障的學(xué)前教育這一觀點(diǎn)已經(jīng)成為共識(shí)?？色@得性、付得起、有質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育也是歐洲各國(guó)發(fā)展學(xué)前教育的基本定位和方向，各國(guó)主要通過(guò)立法明確幼兒的權(quán)利、將學(xué)前教育免費(fèi)或納入義務(wù)教育保證學(xué)前教育的“可獲得性”;通過(guò)政府加大財(cái)政投入、對(duì)處境不利家庭兒童實(shí)行補(bǔ)貼等確保學(xué)前教育“付得起”；通過(guò)加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)、建立學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系確保學(xué)前教育“有質(zhì)量”（劉焱和武欣，2019）。從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)看，普惠性幼兒園應(yīng)有適宜的辦園規(guī)模、安全適用的基礎(chǔ)設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)化的教師隊(duì)伍、基本的保育質(zhì)量（趙彥俊，2013）。

在政府財(cái)政能力有限的情況下，積極扶持民辦幼兒園轉(zhuǎn)向普惠性幼兒園成為學(xué)前教育普及的重要途徑（楊衛(wèi)安和鄔志輝，2014），普惠性民辦園成為學(xué)前教育服務(wù)體系的重要組成部分。普惠性學(xué)前教育中要發(fā)揮民辦教育的作用，就需要政府起主導(dǎo)作用，履行行政監(jiān)管責(zé)任和財(cái)政責(zé)任。普惠性的核心在于公共財(cái)政不同形式的支持，公共資金支持學(xué)前教育是世界性趨勢(shì)，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)是構(gòu)建學(xué)前教育公共服務(wù)體系的重要物質(zhì)基礎(chǔ)（彭湃和俞文，2015）。學(xué)者們對(duì)是否應(yīng)允許普惠性民辦園營(yíng)利還存在爭(zhēng)議，劉穎（2016）認(rèn)為普惠性學(xué)前教育是指不以營(yíng)利為目的，辦園規(guī)范及質(zhì)量有保證的學(xué)前教育，劉焱（2019）指出非營(yíng)利性是普惠性學(xué)前教育的基本特征。然而辦園成本是否可以收回、是否可以獲取辦園收益是民辦園是否申請(qǐng)成為普惠性幼兒園的主要顧慮，所以應(yīng)考慮普惠性民辦園的合理回報(bào)以及可持續(xù)發(fā)展基金（賀紅芳，2017）。丁秀棠（2013）、楊衛(wèi)安和鄔志輝（2014）也提出滿足普惠性民辦園舉辦者的營(yíng)利需求、給予其對(duì)一定的營(yíng)利比例符合當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)[4-6]。

（二）普惠性學(xué)前教育實(shí)施中的問題和困惑

2018 年的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》實(shí)施之前，我國(guó)總體財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入偏低，不同類型公辦園、公辦園與民辦園之間財(cái)政投入差異顯著，優(yōu)質(zhì)的公辦幼兒園是特權(quán)的產(chǎn)物，占用了主要的學(xué)前教育財(cái)政支出，需將打破財(cái)政投入不公平作為政策目標(biāo)，并且各地缺乏扶持普惠性學(xué)前教育資金的長(zhǎng)效保障機(jī)制（宋映泉，2011；呂蘋和付欣悅，2013）。其中，農(nóng)村學(xué)前教育最為薄弱，持續(xù)經(jīng)費(fèi)投入難以保障；社會(huì)和家長(zhǎng)對(duì)普惠性幼兒園有迫切需求，但對(duì)其定位、功能、保障和發(fā)展存在困惑，應(yīng)明晰普惠性幼兒園的身份、定位、質(zhì)量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，掃除普惠性幼兒園發(fā)展的體制性障礙（裘指揮等；2016）。魏聰?shù)龋?018）的調(diào)查發(fā)現(xiàn)普惠性幼兒園的限價(jià)收費(fèi)導(dǎo)致收不抵支，缺少資金支持園所質(zhì)量提升，并且普惠性幼兒園的非營(yíng)利轉(zhuǎn)向使民辦園舉辦者由前期的投資變成捐資，政府首先需要解決如何進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償。賀紅芳（2017）指出，政府提出的支持普惠性民辦園發(fā)展的多種政策工具設(shè)置模糊，導(dǎo)致幼兒園對(duì)政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用效率不高。劉穎（2016）指出，普惠性學(xué)前教育政策是多方利益主體的博弈、妥協(xié)和結(jié)盟，政府在支持普惠性民辦園的同時(shí)監(jiān)督成本高，部分地區(qū)對(duì)普惠性民辦園的財(cái)務(wù)和質(zhì)量監(jiān)督不足，對(duì)于公共資金支出績(jī)效監(jiān)督缺乏，需要抑制普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行中的尋租和道德風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)會(huì)主義行為。

總的來(lái)看，各地都鼓勵(lì)和支持普惠性民辦園，但缺少合作目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，政府對(duì)普惠性民辦園的管控思維比較突出，民辦園與政府談判、博弈和協(xié)商的余地小，政府在政策制定、實(shí)施和評(píng)估過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)心態(tài)放大了對(duì)民辦園獲得獎(jiǎng)補(bǔ)后承擔(dān)義務(wù)的要求，而對(duì)民辦園的合理權(quán)益重視不足，對(duì)于如何支持和監(jiān)管普惠性民辦幼兒園仍處于探索階段（莊小滿和程立生，2012；祝賀，2016）。普惠性學(xué)前教育的三方主體即政府、舉辦者和幼兒家長(zhǎng)之間存在的信息不對(duì)稱、目標(biāo)與利益訴求的不一致會(huì)阻礙普惠性學(xué)前教育的發(fā)展，前兩者需遵從合作利益最大化原則，有利于合作的加強(qiáng)（徐蘭等，2018）。王聲平等（2018）的調(diào)查結(jié)果表明，政府對(duì)普惠性民辦園的補(bǔ)助少、方式單一且缺乏對(duì)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管；政府的支持與普惠性民辦園的實(shí)際訴求存在差距；政府在對(duì)普惠性民辦園的評(píng)估中忽視幼兒園的自我評(píng)估，應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的教育質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)[7]。

（三）學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)控與保障研究

高質(zhì)量學(xué)前教育對(duì)于幼兒學(xué)習(xí)與發(fā)展有重要影響，隨著入園率的提升，一些國(guó)家將學(xué)前教育政策重點(diǎn)從普及轉(zhuǎn)向了學(xué)前教育質(zhì)量的提升方面。高質(zhì)量的學(xué)前教育才能帶來(lái)高回報(bào)（劉穎等，2016；Li et al. ，2018），質(zhì)量是學(xué)前教育事業(yè)良性發(fā)展的重要基石（楊曉萍等，2016），普惠性學(xué)前教育要同時(shí)實(shí)現(xiàn)價(jià)格和質(zhì)量的雙優(yōu)勢(shì)，而研究發(fā)現(xiàn)，隨著入園率的提高容易導(dǎo)致學(xué)前教育質(zhì)量的整體下降（錢雨，2012），所以各國(guó)普遍重視學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)，各國(guó)的學(xué)前教育質(zhì)量保障經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)有很好的啟示。趙明玉和楊秀玉（2014）總結(jié)了英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)提出普惠性學(xué)前教育需要長(zhǎng)期進(jìn)行多元化的評(píng)估以及法律、法規(guī)的配套。劉穎和李曉敏（2016）介紹了OECD 國(guó)家質(zhì)量外部督導(dǎo)評(píng)估、教師質(zhì)量監(jiān)測(cè)以及兒童發(fā)展與表現(xiàn)監(jiān)測(cè)的主要內(nèi)容，各國(guó)普遍采用內(nèi)外監(jiān)測(cè)并行的方式，督導(dǎo)評(píng)估和教師自我評(píng)估分別是最常用的外部和內(nèi)部監(jiān)測(cè)方式。為了幫助測(cè)量、評(píng)估與監(jiān)控學(xué)前教育質(zhì)量，有必要建立統(tǒng)一、科學(xué)、全面的評(píng)價(jià)體系與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，澳大利亞聯(lián)邦政府于2013 年發(fā)布了“早期教養(yǎng)國(guó)家質(zhì)量框架”，建立了學(xué)前教育立法體系和學(xué)前教育國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其中，國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分為“學(xué)前課程與教學(xué)”“幼兒園園舍環(huán)境”“兒童健康與安全保障”等七大部分，所有學(xué)前教育機(jī)構(gòu)按照這七項(xiàng)內(nèi)容接受相關(guān)的質(zhì)量評(píng)估（錢雨，2012）。根據(jù)國(guó)外學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)的趨勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，潘月娟（2014）提出我國(guó)應(yīng)建立完善的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系，基于標(biāo)準(zhǔn)、多層次分類型地全面監(jiān)測(cè)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量，根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行問責(zé)和發(fā)展支持。洪秀敏等（2019）的調(diào)查結(jié)果表明，我國(guó)當(dāng)前普惠性幼兒園的教育質(zhì)量薄弱，不同辦園體制的資源配置與教育質(zhì)量存在錯(cuò)位，如教辦園在資源配置上享有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但在很多維度的教育質(zhì)量方面表現(xiàn)欠佳，建議研制普惠性幼兒園的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量掛鉤，探索補(bǔ)助、收費(fèi)、教師待遇以及辦園質(zhì)量的統(tǒng)一。

（四）普惠性幼兒園成本分擔(dān)及定價(jià)機(jī)制研究

學(xué)前教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了政府應(yīng)該參與資源供給。從根本上解決學(xué)前教育的供需不平衡，建立由政府主導(dǎo)、政府與家庭共同分擔(dān)的長(zhǎng)效投入機(jī)制是實(shí)現(xiàn)普惠性學(xué)前教育的公益性和長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)鍵。學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制的內(nèi)容包括需要分擔(dān)的成本及測(cè)算、分擔(dān)主體及各自分擔(dān)比例、政府間的投入分工（趙海利，2011）。隨著學(xué)前教育高收費(fèi)引發(fā)的社會(huì)關(guān)注，學(xué)前教育成本分擔(dān)研究的熱度越來(lái)越高（張?jiān)彛?016）。徐曉（2018）采用問卷調(diào)查及專家判斷法，設(shè)計(jì)了普惠性學(xué)前教育成本指標(biāo)體系，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定了我國(guó)政府應(yīng)分擔(dān)的合理比例以及不同學(xué)前教育政府分擔(dān)比例下各級(jí)政府的財(cái)政投入需求。公共資金投入學(xué)前教育成本的方式包括兩類，一類是直接為早期教育支付費(fèi)用，一類是通過(guò)稅收抵免等減稅措施實(shí)現(xiàn)資助，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，與減稅等間接方式相比，對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的直接投入方式能夠帶來(lái)穩(wěn)定的教育質(zhì)量，有利于入園率的提高（王玲艷等，2013）。從世界范圍看，OECD 國(guó)家的學(xué)前教育成本以政府分擔(dān)為主，約70%OECD 國(guó)家的學(xué)前教育財(cái)政支出占總支出的50%以上，但各國(guó)對(duì)學(xué)前教育的投入仍不夠充分（Hasan，2007）。我國(guó)政府分擔(dān)的學(xué)前教育成本在省際之間差異顯著，呈現(xiàn)東西高、中部凹的格局，從時(shí)間趨勢(shì)看，各省的投入水平提升明顯、投入結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化（學(xué)前教育成本分擔(dān)研究課題組，2015）。也有學(xué)者研究了普惠性幼兒園的定價(jià)機(jī)制，馮婉楨和吳建濤（2019）指出，固定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于普惠性幼兒園的發(fā)展有消極作用，應(yīng)建立彈性定價(jià)機(jī)制平衡普惠性幼兒園中財(cái)政投入、收費(fèi)與辦園成本的關(guān)系。

二、研究不足和未來(lái)研究展望

總的來(lái)看，已有研究從不同方面對(duì)普惠性學(xué)前教育實(shí)施中的問題進(jìn)行了分析，并通過(guò)各國(guó)學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)管的研究為我國(guó)學(xué)前教育質(zhì)量的完善提供了很好的借鑒，此外，對(duì)于各級(jí)政府應(yīng)該在多大程度上分擔(dān)學(xué)前教育成本進(jìn)行的測(cè)算為普惠性政策的優(yōu)化提供了很好的參考，但普惠性學(xué)前教育政策實(shí)施的過(guò)程中還存在以下的關(guān)鍵問題有待以后深入研究。

（一）地方政府財(cái)政預(yù)算緊張與學(xué)前教育支出增長(zhǎng)之間的矛盾

普惠性學(xué)前教育的推進(jìn)是社會(huì)福利變革的一部分，必須是系統(tǒng)性、根本性以及穩(wěn)定的制度化社會(huì)設(shè)置，然而政府面臨的最大考驗(yàn)是政府主導(dǎo)與公共財(cái)政不足的矛盾（王東，2014）。隨著普惠性幼兒園規(guī)模和數(shù)量的不斷擴(kuò)大，政府也面臨著學(xué)前教育財(cái)政支出的大幅度增加，我國(guó)地方政府一直存在嚴(yán)重的財(cái)政缺口，當(dāng)前地方政府債務(wù)金額巨大，截至2017 年，全國(guó)地方政府債務(wù)余額16.47 萬(wàn)億元，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題受到黨和國(guó)家的高度重視。地方政府在沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)下，未來(lái)財(cái)政支出壓力加大。2018 年的政府工作報(bào)告指出，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出的公共性、普惠性，財(cái)政支出更多向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、“三農(nóng)”、民生等領(lǐng)域傾斜，但學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出的增加給地方政府帶來(lái)不小的壓力，與政府財(cái)政預(yù)算的緊張狀況之間存在長(zhǎng)期的矛盾。

（二）民辦園轉(zhuǎn)普惠性幼兒園后舉辦者不得營(yíng)利與私有資本逐利性之間的矛盾

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017 年我國(guó)民辦園數(shù)量占幼兒園總數(shù)的比例接近63%，為實(shí)現(xiàn)普惠性幼兒園達(dá)到80%的覆蓋率目標(biāo)，必須按照公辦民辦并舉的要求，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，加大資金投入力度，積極引導(dǎo)和扶持更多的民辦園提供普惠性服務(wù)。2019 年3 月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出要多渠道擴(kuò)大學(xué)前教育供給，各地政府積極引導(dǎo)和扶持更多的民辦園提供普惠性服務(wù)。政府對(duì)普惠性民辦園有補(bǔ)貼，但是與辦園投入有較大差距(賀紅芳，2017；劉焱，2019），并且普惠性民辦園的舉辦者作為經(jīng)濟(jì)人，對(duì)于自己的投資理所當(dāng)然想要獲得回報(bào)，然而轉(zhuǎn)為普惠性幼兒園后，不得從幼兒園中分紅，且各地對(duì)于普惠性民辦園的生均補(bǔ)助能否補(bǔ)足幼兒園的支出也難度較大。例如山東省制定的公辦園生均經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)和普惠性民辦園生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，每生每年為不低于710 元。按照普惠性民辦園的政策要求，即投資者不能獲得營(yíng)利，其前期的投資是否可以收回也沒有明確的政策，如何解決普惠性民辦園的舉辦者在公益性和盈利性之間實(shí)現(xiàn)均衡很有意義也十分必要。

（三）政府主導(dǎo)與公共財(cái)政不足的矛盾

展開學(xué)前教育政府補(bǔ)助支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，提高經(jīng)費(fèi)使用效益和學(xué)前教育質(zhì)量。普惠性學(xué)前教育的推進(jìn)是社會(huì)福利變革的一部分，必須是系統(tǒng)、根本以及穩(wěn)定的制度化社會(huì)設(shè)置，然而政府面臨的最大考驗(yàn)是政府主導(dǎo)與公共財(cái)政不足的矛盾。將政府的投入使用價(jià)值最大化是各級(jí)政府和學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理者需要探索的問題，黨中央和國(guó)務(wù)院要求“地方各級(jí)政府要健全學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，規(guī)范使用管理，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)，提高使用效益”。結(jié)合管理類學(xué)科，應(yīng)建立資金投入、過(guò)程監(jiān)管、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及社會(huì)滿意四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，然后從成本效益評(píng)價(jià)和業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)兩個(gè)層面，按照經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公平性的4E評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立學(xué)前教育體系績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)機(jī)制。以績(jī)效指標(biāo)為導(dǎo)向，引導(dǎo)幼兒園加強(qiáng)成本效益管理和提升教育管理質(zhì)量，通過(guò)合理配置資源、完善內(nèi)部管理，提高政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的公信力。