王興煜, 趙慶年

(甘肅縱橫律師事務所，甘肅 武威 733000)

0 引言

中國農(nóng)村土地改革已經(jīng)經(jīng)過了四十年的光輝歷程，四十年來農(nóng)村土地在維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟高速發(fā)展等方面做出了不可磨滅的貢獻。十八大報告中首次提出“兩個一百年”的奮斗目標。為實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標，黨和政府開始全面深化改革，農(nóng)村土地自不例外，且農(nóng)村土地改革的成功與否將直接影響“兩個一百年”的奮斗目標能否實現(xiàn)?？梢哉f在中國的各項制度改革中，農(nóng)村土地改革是最為廣泛和復雜的，因為改革涉及面廣、政策性強，觸及深層次社會矛盾和利益關(guān)系的調(diào)整，所以要循序漸進，建立配套制度，逐步完善相關(guān)法律規(guī)定，不可一蹴而就。

1 改革開放后農(nóng)村土地制度的發(fā)展進程

1) “十五年不變”與“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的提出。黨中央于1982年1月1日將1981年10月4日形成的中央農(nóng)村工作會議《紀要》以1號文件的形式轉(zhuǎn)發(fā)，該文件充分肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，標志者“包產(chǎn)到戶”作為一種新的農(nóng)村土地政策得以合法化，1983年黨中央又印發(fā)了《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》的1號文件，該文件對“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為主要內(nèi)容的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責任制”的偉大實踐進行了理論總結(jié)和科學定位。1983年底，中央召開全國農(nóng)村工作會議，主要議題之一為“承包期”的問題，1984年中央頒布了《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，該文件鄭重宣布“延長土地承包期”，并明確“土地承包期一般應在十五年以上”，在延長承包期前，群眾要求調(diào)整的，可以本著“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，經(jīng)過充分商量，由集體統(tǒng)一進行調(diào)整。1991年黨中央發(fā)布《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》的文件，該文件仍以“大穩(wěn)定、小調(diào)整”為主要精神，即一般情況下不允許調(diào)整土地，但在特殊情況下如“群眾要求”，則可以在小范圍內(nèi)調(diào)整土地[1]。

2) “三十年不變”與“增人不增地、減人不減地”的提出。全國于1978年開始實行土地承包制度，經(jīng)過1984年延長到15年之后，1993年已經(jīng)基本到期。在此背景之下，黨中央、國務院制定了《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》，該文件首次提出了土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變的政策，為避免承包耕地的頻繁調(diào)整而導致耕地規(guī)模被不斷細分，提倡在承包期內(nèi) “增人不增地、減人不減地”。1997年《中辦、國辦關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中堅持“增人不增地、減人不減地”的政策，即使在那些人地關(guān)系矛盾非常緊張而不宜實施“增人不增地、減人不減地”的地方，也應堅持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則?！按蠓€(wěn)定、小調(diào)整”的前提是穩(wěn)定，而且“小調(diào)整”僅限于人地矛盾特別突出的個別農(nóng)戶，不能對所有農(nóng)戶進行普遍性調(diào)整。1998年黨中央十五屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出：“要堅定不移地貫徹土地承包期延長三十年的政策，同時要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)?！蓖?2月的全國農(nóng)村工作會議貫徹了這一精神，要求各地要在1999年年底全面完成延長土地承包期的后續(xù)工作，承包期一律延長到30年不變，承包合同和土地經(jīng)營權(quán)證書要全面頒發(fā)到戶[2]。

3) “長久不變”與“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置的提出。2008年黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，該決定提出要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，保持現(xiàn)有的土地承包關(guān)系并長久不變。2010年黨中央、國務院在《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中指出，確保農(nóng)村現(xiàn)有的土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。2014年中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，該意見將“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分置，即農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán) “三權(quán)分置”，將引導“經(jīng)營權(quán)”有序流轉(zhuǎn)作為我國農(nóng)村“新土改”的一項重要內(nèi)容[3]。2017年習近平總書記代表第十八屆中央委員會向大會作了題為《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告，即十九大報告。該報告明確提出了農(nóng)村承包地的“三權(quán)”分置制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包期限屆滿后再延長三十年。

2 農(nóng)村土地制度持續(xù)實施和改革的原因

1) 農(nóng)村土地制度實施和改革的動力:黨和政府順應民意。改革開放四十年來，黨和國家始終堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為農(nóng)村土地的基本經(jīng)營制度,但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的產(chǎn)生并非源于國家預先的制度設計,而是基于農(nóng)民在實踐過程中自發(fā)的利益需求,如1981年10月4日召開的中央農(nóng)村工作會議《紀要》中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制來源于“小崗村的血手印”，黨和政府在制定政策的過程中將農(nóng)民的利益需求予以制度化，是一種典型的自下而上的制度形成模式[4]。第一輪土地承包期即將屆滿時，黨和政府為了解農(nóng)民需求，陸續(xù)在全國16個省、自治區(qū)、直轄市建立了21個農(nóng)村改革試驗區(qū)，這些試驗區(qū)包括江蘇省蘇南地區(qū)、貴州省湄潭縣、山東省平度市等地，其中貴州省湄潭縣進行的“增人不增地、減人不減地”試驗取得了較好的效果，故黨和政府根據(jù)試驗的效果，即根據(jù)民意在第二輪土地承包制度中增加了“增人不增地、減人不減地，土地承包期三十年不變”，避免了政府用行政手段頻繁調(diào)整家庭承包地。該制度得到了中國億萬農(nóng)民的擁護，最大限度地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和經(jīng)營的主動性，促進了中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)健康快速的發(fā)展，創(chuàng)造了用全世界7%的土地養(yǎng)活全世界22%人口的奇跡[5]。同時在頒布的各項惠農(nóng)政策中贏得了民心，如2006年取消的農(nóng)業(yè)稅等，農(nóng)民會發(fā)自內(nèi)心的遵守和維護黨和國家的土地制度。

2) 農(nóng)村土地制度實施和改革的社會環(huán)境:社會穩(wěn)定?？v觀世界發(fā)展格局，發(fā)展中國家在加快城市化的進程中幾乎都會陷入“空間平移、集中貧困”的“怪圈”,中國作為世界上人口最多的國家，是唯一完成工業(yè)化而總體上維持社會穩(wěn)定的國家，和世界上其它的發(fā)展中國家相比，其之所以能夠承受歷次危機的“沖擊”，尚未陷入發(fā)展中國家的“怪圈”，原因之一就是有中國的農(nóng)村土地制度。當城鎮(zhèn)人口無法滿足工業(yè)化發(fā)展的勞動力需求時，上千萬的農(nóng)民工解決了勞動力問題，當然，進城務工的農(nóng)民工是為了短期的經(jīng)濟收入，當無法就業(yè)或者其工資不足以支撐在城市生活時，他們就會回家從事農(nóng)耕，因為黨和政府將中國最大的而且沒有風險的資產(chǎn)——土地免費提供給農(nóng)民，實質(zhì)上黨和政府以“包產(chǎn)到戶”“承包期三十年不變”的方式將中國的上千萬有可能形成“貧民窟”的人群都分散在“穩(wěn)定器”的農(nóng)村中，保持了中國社會的穩(wěn)定[6]。

3) 農(nóng)村土地制度實施和改革的保障:以法律的形式規(guī)范化。政策和法律雖然是現(xiàn)代社會治理的兩種方式，在某種程度上土地政策的靈活性具有更大的優(yōu)越性，其能夠彌補法律的滯后性，對隨時發(fā)生的情況做出及時的調(diào)整[7]。土地政策的實施只有依靠法律來保障，其才能發(fā)揮持久、穩(wěn)定的作用[8]。1993年3月和1999年3月，國家連續(xù)兩次通過《憲法》修正案，將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”作為農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度載入了《憲法》，由中國的根本大法保障上述制度的長期穩(wěn)定。1998年《土地管理法》第十四條規(guī)定，土地承包經(jīng)營期限為三十年，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。1999年全國人大法工委牽頭成立《農(nóng)村土地承包法》起草小組，至2002年8月，《農(nóng)村土地承包法》正式通過，在第二輪土地承包制度即將屆滿之際，全國人大根據(jù)十九大報告的精神對《農(nóng)村土地承包法》予以修改，并于2019年1月1日起實施?！掇r(nóng)村土地承包法》堪稱新中國農(nóng)地制度史上最為重要的一部法律，以法律的形式把農(nóng)村土地承包制度確定了下來。

3 農(nóng)村土地制度運行態(tài)勢及其評價

1) 土地承包關(guān)系長久不變符合中國國情,但缺少配套制度。改革開放以來的不同時期，黨和政府根據(jù)農(nóng)村的實際情況不斷調(diào)整土地制度，隨著第二輪土地承包期的屆滿，現(xiàn)有的土地制度能否適應中國社會的發(fā)展，引起學者的廣泛關(guān)注，特別是在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)以及農(nóng)民在土地征收利益中的權(quán)益受損的背景下，出現(xiàn)農(nóng)村土地國有、私有以及混合所有的爭論[9]。在此背景之下，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中首次提出了中國的土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，長久不變是黨和政府在新時期針對中國的國情提出的重要論斷。需要指出的是長久不變是指承包經(jīng)營制度長久不變，并非是承包期限的長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。但涉及到的問題是，土地承包關(guān)系穩(wěn)定長久不變隔斷了農(nóng)村人口和農(nóng)地變動的聯(lián)系，對于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)等問題，國家均沒有制定相應的配套制度。

2) “增人不增地、減人不減地”維護了社會穩(wěn)定，但引發(fā)了人地矛盾。效率(穩(wěn)定)與公平(調(diào)整)的沖突是制度安排中一個無法回避的主體，在農(nóng)村土地制度的設計中，這一矛盾表現(xiàn)得尤為突出[10]。政府在制定第二輪土地承包制度時同樣陷入效率與公平的沖突，并最終選擇了效率，即“增人不增地、減人不減地，承包期三十年不變”，雖然該制度存在一定的弊端，但與調(diào)整土地所引起的土地成本增加、社會不穩(wěn)定因素等后果相比仍有一定的優(yōu)勢，為中國經(jīng)濟的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。隨著婚喪嫁娶等人員變動，農(nóng)戶之間人均占有土地畝數(shù)的不公平現(xiàn)象逐漸凸顯出來，公平與效率直接發(fā)生沖突。作者于2017年調(diào)研了甘肅省武威市186個農(nóng)戶的實際耕種土地面積，實際耕種土地是指農(nóng)戶中以耕地為生活保障的人數(shù)，而不是戶籍記載的農(nóng)戶人數(shù)，如農(nóng)戶有4畝土地，戶籍雖然有4人，但有2人從事非農(nóng)職業(yè)，實際耕種土地的人數(shù)為2人，該農(nóng)戶人均實際耕種土地為2畝。在作者調(diào)查中，43%的農(nóng)戶實際耕種的土地面積相差2倍以下，29%的農(nóng)戶實際耕種的土地面積相差2～3倍，18%的農(nóng)戶實際耕種的土地面積相差3～4倍，10%的農(nóng)戶實際耕種的土地面積相差4倍以上，如民勤縣泉山鎮(zhèn)某村在1998年承包時某一農(nóng)戶有夫妻2人，母親1人，子女5人，該家庭戶共獲得8人的土地，共40畝，現(xiàn)該農(nóng)戶中的母親已經(jīng)去世，子女都在外地成家立業(yè)，實際由2人耕種8人的土地，人均耕種20畝；而該村的另一戶有夫妻2人，子女2人，該農(nóng)戶共獲得4人土地20畝，現(xiàn)該農(nóng)戶的兒子在家務農(nóng)，并結(jié)婚生育一小孩，女兒出嫁，實際由5人耕種4人土地，人均耕種4畝[11]。上述數(shù)據(jù)說明了“增人不增地、減人不減地”所引起的人地矛盾比較突出，急需在第三輪土地承包制度中解決，而且劉振偉在做《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》的說明時，第三項提出了關(guān)于承包地的個別調(diào)整問題，似乎“增人不增地、減人不減地”引起的人地矛盾問題有望在第三輪土地承包制度中解決，但遺憾的是2018年12月所修訂的《農(nóng)村土地承包法》中并沒有承包地個別調(diào)整的相關(guān)內(nèi)容，第二輪土地承包制度所造成的人地矛盾問題將依然存在，隨著時間的推移，將愈演愈烈。

3) 農(nóng)村土地法律體系基本健全，但法律制定對政策指令采取了簡單的“拿來主義”。十九大的報告正式確定了“三權(quán)”分置的土地制度，隨后全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會開始了《農(nóng)村土地承包法》的修訂。自“三權(quán)”分置的概念提出之后，便引起了學界的巨大爭議，如承包權(quán)的性質(zhì)有集體成員權(quán)說、物權(quán)說等[12]，經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)有物權(quán)學說、依據(jù)租賃合同而產(chǎn)生的債權(quán)學說、物權(quán)和債權(quán)并存學說、物權(quán)保護的債權(quán)學說等[13]。學術(shù)界的爭議無可厚非，但作者認為頒布的法律需采納相關(guān)學說，有一定的理論依據(jù)，而不是簡單的對政策指令采納“拿來主義”，若理論爭議尚未解決，《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》尚有時間進行論證，畢竟距離2023年第二輪土地承包期滿尚有一定時間。仔細分析2018年12月頒布的《農(nóng)村土地承包法》，該法律中規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)，卻回避了土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，立法上出現(xiàn)了模糊的概念，勢必引起司法實踐中的“是是非非”，在土地經(jīng)營權(quán)的糾紛中，當事人是以物權(quán)為基礎(chǔ)起訴，還是以債權(quán)為基礎(chǔ)起訴，還是物權(quán)和債權(quán)的結(jié)合，法律基礎(chǔ)將決定法律的適用問題，法律適用所引起的法律效果和社會效果也是不盡相同的，立法的回避將直接導致司法實踐中的裁判尺度不一致，引起司法實踐的混亂。很可能會出現(xiàn)最高人民法院對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)進行司法解釋的“諷刺”現(xiàn)象，因為司法解釋本應是對法律適用的解釋，但出現(xiàn)了司法解釋對立法理論的解釋。

4 深化中國農(nóng)村土地改革的思考

1) 建立農(nóng)村土地關(guān)系長久不變的配套措施。雖然農(nóng)村土地關(guān)系長久不變有利于解決土地集體所有權(quán)和保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的問題，有利于解決土地承包權(quán)穩(wěn)定和調(diào)整的問題，有利于解決土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的問題，但直接實施長久不變的土地制度是否適應社會未來的發(fā)展、是否符合農(nóng)民的預期、是否能夠促進社會主義經(jīng)濟的發(fā)展，這些在理論和經(jīng)驗中均是不確定的。而且在長久不變的土地制度實施過程中還需要其他相關(guān)的配套措施，如打破制約中國農(nóng)民市民化的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制結(jié)構(gòu)，對現(xiàn)有的戶籍制度進行改革，進一步放開中小城市的戶籍，引導、鼓勵農(nóng)村剩余勞動力有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，政府建立現(xiàn)代化的養(yǎng)老模式，引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變“土地養(yǎng)老”觀念，使其享有良好的社會保障。通過減少農(nóng)民數(shù)量，降低人地矛盾，實現(xiàn)土地承包關(guān)系的長久不變[14]。

2) 合理確定補償標準，以“增人增地”的方式緩解人地矛盾。第二輪土地承包制度實施之后，黨和政府也采取過一定的措施用以緩解“增人不增地、減人不減地”所產(chǎn)生的人地矛盾，如《農(nóng)村土地承包法》(2009年)第二十八條規(guī)定，但該規(guī)定中新增的土地來源不外乎預留的機動地、開墾的土地、發(fā)包方收回或者承包方自愿交回的土地。作者于2017年在甘肅省武威市調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，以預留的機動地的方式和開墾土地的方式并不能增加土地，來達到“增人增地”的目的，最有可能“增人增地”的方式就是發(fā)包方依法收回的土地，根據(jù)法律規(guī)定農(nóng)戶遷入設區(qū)的市是屬于法定收回承包地的情節(jié)，涉及的問題是，該農(nóng)戶在沒有遷入設區(qū)的市之前，在村集體的基礎(chǔ)設施中均有投資，如修路、修渠、打井等，現(xiàn)村集體要收回土地，對于收回土地農(nóng)戶在村集體的投入怎么辦？因尚未有相關(guān)法律規(guī)定而導致村集體收回承包地的“想法”擱置。2018年頒布的《農(nóng)村土地承包法》第二十七條、第三十條彌補了上述缺陷，即承包方對其投入可以獲得合理的補償。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，村集體將有越來越多的家庭戶遷入設區(qū)的市，各地政府應積極引導村集體制定承包地補償?shù)拇逡?guī)民約，用收回的土地或者自愿交回的土地來降低因?qū)嵤霸鋈瞬辉龅?、減人不減地”所造成的人地矛盾。

3) 逐步提高農(nóng)村土地的立法技術(shù)。法律質(zhì)量的優(yōu)劣取決于立法技術(shù)的處理。改革開放以來中國的農(nóng)村土地主要依靠黨和國家的政策調(diào)整，立法機關(guān)至1999年才開始著手制定《農(nóng)村土地承包法》，因中國的土地制度系中國創(chuàng)建的全世界獨一無二的土地制度，缺少法學理論地參考，在制定法律的過程中立法機關(guān)往往簡單地引用政策或?qū)碚摖幾h刻意回避，如《物權(quán)法》第一百二十六條第二款，該條規(guī)定了承包期滿之后按照國家的相關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包，在我們所熟知的法律邏輯結(jié)構(gòu)中，一般以引用性法條為其典型，如“適用某某法”或者“準用(比照)某某法條”，直接引用“國家有關(guān)規(guī)定”的法律較為罕見，因為“國家有關(guān)規(guī)定”不符合法邏輯結(jié)構(gòu)，其不具有法源地位，無法被直接引用[15]。改革開放四十年來，中國的法治基本健全，社會各個領(lǐng)域基本有法可依，“粗放式”立法已經(jīng)無法適應現(xiàn)代社會文明，現(xiàn)代社會文明的立法必須是科學的、嚴謹?shù)?，高超的立法技術(shù)本身就是現(xiàn)代社會文明的重要組成部分[16]。農(nóng)村土地關(guān)系在城鎮(zhèn)化加速的過程中將比之前任何時期都要復雜和廣泛，對法律制定的要求也越來越高，因此我國需要逐步提高農(nóng)村土地方面的立法技術(shù)，摒棄立法政治工作的觀念，樹立立法技術(shù)意識，制定出用語規(guī)范、邏輯嚴謹、體系完整的法律。