郭建平

基層治理是國家治理的基石。黨的十九大報告強調(diào)，加強社會治理制度建設(shè)，完善社會治理體制，提高社會治理水平，為社會治理工作加強提供遵循和指南。習(xí)近平總書記強調(diào)推動社會治理重心向基層下移，迫切需要增強基層治理領(lǐng)導(dǎo)力和組織力。完善基層治理機制，推進基層治理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是黨的領(lǐng)導(dǎo)，基層黨建是基層治理的龍頭與核心。2019 年末，新型冠狀病毒肺炎疫情來襲，全國組織起來抗擊這次疫情。此次疫情為近百年影響范圍最廣的一次，嚴重威脅人類健康和生命安全。在此背景下愈發(fā)凸顯黨建引領(lǐng)抗擊疫情的重要性，抗擊疫情的陣地在基層，控制和防范疫情考驗著基層治理的能力。這只是基層治理遇到的特殊挑戰(zhàn)之一，基層治理能不能夠從容應(yīng)對挑戰(zhàn)和成功實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，是對基層工作和國家治理的雙重考驗。因此，研究黨建引領(lǐng)基層治理，探析其理論與現(xiàn)實意義，分析疫情防控如何檢驗黨建引領(lǐng)基層治理效能，并為進一步推動黨建引領(lǐng)基層治理提供方向性優(yōu)化路徑，是當(dāng)前黨的建設(shè)研究的重要課題。

一、黨建引領(lǐng)基層治理的理論與現(xiàn)實意義

黨的十九大報告明確了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理的功能。在完善基層治理體系和能力現(xiàn)代化過程中，堅持黨建引領(lǐng)至關(guān)重要，黨建引領(lǐng)從價值和行動上形成基層治理的領(lǐng)導(dǎo)格局，黨建引領(lǐng)是基層治理的最大優(yōu)勢。同時，在有效引領(lǐng)基層治理的過程中，黨的建設(shè)本身也能不斷得到夯實和提高。黨建引領(lǐng)基層治理是新時期黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政基礎(chǔ)鞏固的重要政治工程。

（一）黨建引領(lǐng)基層治理政治優(yōu)勢得天獨厚

中國的基層治理有自己獨特運行方式，是中國特色社會主義國家治理體系的有機組成部分，基層治理在國家治理體系中的地位和作用越來越重要。在社會主義新時代，黨始終是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。在中國基層治理體系和能力現(xiàn)代化過程中，黨建引領(lǐng)能夠有效彌補基層治理不足，升級和優(yōu)化基層治理機制?！耙獔远ú灰谱咧袊厣鐣髁x社會治理之路，善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理優(yōu)勢”，[1]唯有通過黨組織的有效引領(lǐng)，才能夠形成社會治理領(lǐng)域的多元共治的合力。新時代黨建引領(lǐng)，可以使基層政府碎片化問題迎刃而解，也可以使作為樞紐性組織的基層黨組織優(yōu)勢獲得彰顯，使社會協(xié)同得以實現(xiàn)，社會資源得以有效調(diào)動。加強黨組織對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，有助于夯實基層治理的根基，并從全局性角度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）黨建引領(lǐng)有助于調(diào)動基層治理的共建力量

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。辦好中國的事，關(guān)鍵在黨。加強黨對社會治理的領(lǐng)導(dǎo)，必然要求加強黨對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)。辦好基層治理的事，關(guān)鍵在人?；鶎又卫砻鎸ψ顝V大的群體，制度再好，治理體系再完備，人的能力和素質(zhì)如果跟不上，也不可能發(fā)揮好的作用。在治理現(xiàn)代化過程中，基層治理面臨的任務(wù)最多最重，基層治理現(xiàn)代化如果沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)將一事無成?！耙磺袡?quán)利屬于人民”是憲法所賦予的本質(zhì)屬性，社會治理的主體是人民，而中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位則決定了黨是領(lǐng)導(dǎo)人民進行社會治理的核心力量。基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層群眾共建良好的基層社會治理是這一思維的延伸?；鶎狱h組織在基層治理中發(fā)揮著激勵功能，通過組織調(diào)動基層社會多元主體的積極性，為基層治理不斷注入活力。在基層社會治理中，多元社會主體參與是一種集體行動，需要黨組織擔(dān)負起激勵的使命。秩序完全供給無法在任何社會中自發(fā)形成，秩序自我革新也無法自發(fā)實現(xiàn)。在基層治理過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)是社會協(xié)同得以實現(xiàn)和公眾參與充分動員的關(guān)鍵因素。

（三）黨建引領(lǐng)能夠補足基層治理的共治性短板

社會主義現(xiàn)代化開啟以來，社會治理有了重大突破并獲得了巨大的成就，但基層治理的“最后一公里”并沒有徹底打通，仍然存在著突出的矛盾和問題?；鶎又卫泶嬖谥鴥蓧K短板，一塊是社會資源和力量無法有效整合，另一塊是政府治理體系內(nèi)部存在碎片化危機。部門分割與各自為政等問題，成為有效基層治理的長期制約因素。部分基層組織發(fā)育不健全，難以發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用；有些基層部門權(quán)力、資源配置不合理，難以做到高效便民；有些基層干部責(zé)任心不足，能力不夠，缺乏擔(dān)當(dāng)。正因于此，習(xí)近平總書記強調(diào)要“推動社會治理重心向基層下移”，迫切需要基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)整合基層共治力量，彌補共治性短板，因此需要加強基層黨建引領(lǐng)。基層黨建引領(lǐng)的優(yōu)點在于：由黨組織來搭建平臺和載體，通過聯(lián)絡(luò)與整合，有效匯聚社會資源，使社會力量組織起來，參與到基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中；另外，黨建引領(lǐng)能夠深化基層治理觀念，改進基層治理模式，融合基層治理手段，充分補足基層治理共治性短板。

（四）黨建引領(lǐng)能夠推動基層治理多元主體參與共享機制完善

黨建引領(lǐng)基層治理的關(guān)鍵在于完善引領(lǐng)體制機制。黨建引領(lǐng)抓住基層治理中的深層次社會矛盾，推進體制機制改革，解決基層治理中的難題?；鶎狱h組織發(fā)揮政治與組織優(yōu)勢，將不同主體的治理活動整合到一起，共同配置各種治理資源，聚集各種治理功能，形成“一體多元”的基層治理體系，這既符合基層治理的實際，也符合共同治理社會的規(guī)則?；鶎又卫懋a(chǎn)出的碩果累累，共享這些成果需要懂得取舍和嚴格把關(guān)，基層黨組織奉行以人民為中心，堅持共享執(zhí)政理念，能夠為基層社會治理設(shè)定良善的治理價值目標(biāo)?；鶎狱h組織充分發(fā)揮載體功能，能夠確?；鶎又卫淼恼_方向，能夠為其他基層社會治理主體開辟充分的基層自治空間，并引導(dǎo)社會各主體積極參與基層治理和激發(fā)各行為主體的活力，構(gòu)建起多元主體參與基層治理的共治共享新格局。

二、疫情防控檢驗黨建引領(lǐng)基層治理的效能

特殊事件影響甚至改變基層治理的走向，每次重大突發(fā)公共事件，都是對基層社會治理的挑戰(zhàn)。[2]新冠疫情不僅對基層治理帶來重大影響，而且也是增加了基層黨建的任務(wù)與使命，尤其是在引領(lǐng)基層治理方面。在抗擊疫情過程中，基層治理體系和基層黨員干部能力經(jīng)受住了考驗，同時也認識到黨的建設(shè)下沉基層與實現(xiàn)良好的基層治理還存在著差距，落實黨的建設(shè)全面下沉基層，是當(dāng)前和今后一段時間需要緊抓落實的一項重大工程。

（一）疫情防控考驗著黨建引領(lǐng)基層治理初心

習(xí)近平總書記強調(diào)，以疫情防控工作成效檢驗“不忘初心、牢記使命”成果，基層黨組織政治引領(lǐng)作用是否發(fā)揮一目了然。在抗擊疫情過程中，仍然有些黨員以不方便或事情忙為由不參加黨內(nèi)組織生活，將新冠肺炎作為其不積極主動的“擋箭牌”，一些地方的黨支部存在疫情防控的形式主義和走過場現(xiàn)象，敷衍應(yīng)付，用照片擺拍和表格糊弄疫情防控；面對疫情防控這一重要政治任務(wù)，仍有一些干部思想懈怠和作風(fēng)不嚴不實，甚至出現(xiàn)聚眾賭博、群體聚餐等違紀(jì)現(xiàn)象。違背初心的案例雖然只是極少數(shù)，但這種不將人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位的現(xiàn)象必須杜絕。廣大黨員干部應(yīng)該將初心落實在行動上，既做好疫情防控、預(yù)警，也要推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)，解決群眾日常生活等方面的實際困難和問題。

（二）疫情防控為黨建引領(lǐng)基層治理增添使命

習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表重要講話強調(diào)，要堅持使命引領(lǐng)和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一。[3]中國共產(chǎn)黨始終堅持自身使命，為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。隨著新時代的到來，社會發(fā)展伴隨著各種問題的產(chǎn)生，將使命引領(lǐng)與問題導(dǎo)向相統(tǒng)一顯得至關(guān)重要。新冠疫情屬于重大突發(fā)公共事件，堅持問題導(dǎo)向的基層黨組織為自身在基層治理過程中添加了疫情防控的使命，正是不斷加強的使命感，使得基層黨組織經(jīng)受住了時代和災(zāi)難的考驗，為“外防輸入，內(nèi)防反彈”奠定了堅實的基層治理根基。通過這次疫情防控可以看到，一批干部表現(xiàn)突出，政治堅定、能力過硬，他們在本職崗位上兢兢業(yè)業(yè)、埋頭苦干，并且經(jīng)得起使命的考驗，完成黨組織給予的特殊任務(wù)。透過這次疫情防控，讓一些短期內(nèi)可能難以被組織發(fā)現(xiàn)使用的干部脫穎而出；另一方面也表明，在黨建引領(lǐng)基層治理過程中，為一些優(yōu)秀干部脫穎而出提供的機會和平臺尚不夠多，并沒有完全將干部放在足夠培養(yǎng)和鍛煉其能力并充分履行其使命的崗位，這也是今后黨建引領(lǐng)基層治理需要加強的工作。

（三）疫情防控為黨建引領(lǐng)基層治理找出差距

在疫情防控過程中，一些基層黨建多側(cè)重組織引領(lǐng)，而或多或少忽視了黨建的功能引領(lǐng)，基層黨組織協(xié)調(diào)能力激活緩慢，基層利益凝聚能力受到削弱。表現(xiàn)為深層次利益沖突不能充分回應(yīng)，基層社會矛盾無法深入化解，基層治理的迫切需要無法及時充分滿足。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，基層黨組織要時刻掌握新情況，解決新問題，尤其是處在動態(tài)過程中的基層治理，如果不能跟上形勢發(fā)展的需要，那么就會表現(xiàn)得僵化、滯后和落伍。而且，在社會自主性日益增強，社會結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化和碎片化狀態(tài)的背景下，尤其在疫情防控的緊張形勢下，黨的基層組織不能再依靠行政命令和管控的方式達到利益協(xié)調(diào)和整合的目的，基層黨組織的相對控制能力下降了，出現(xiàn)了基層黨建懸浮化問題，也使其引領(lǐng)基層治理的難度加大。

（四）疫情防控使黨建引領(lǐng)基層治理抓緊落實

習(xí)近平總書記強調(diào)，要抓緊抓實抓細常態(tài)化疫情防控。[4]在抗擊疫情的特殊時刻，有些基層黨建的抓社會治理的著重點不夠規(guī)范，不少基層黨組織事無巨細，深入介入到事務(wù)性領(lǐng)域治理，重視抓微觀事務(wù)，而抓宏觀方面受到輕忽。在有些地方，信息傳遞渠道不暢通，早期社區(qū)排查難以形成準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，基層實際情況難以及時上傳下達；個別基層干部缺乏擔(dān)當(dāng)，一些基層社區(qū)干部治理能力較弱，缺乏主動治理的責(zé)任和信念，少數(shù)黨員下沉社區(qū)作風(fēng)不實，履職不力，像疫情初期武漢很多基層社區(qū)干部難有作為，不知道自己該怎么做；基層社區(qū)治理主體較為單一，社會組織和個人參與仍然受到局限，對居民的動員工作不到位，導(dǎo)致許多居民不配合基層社區(qū)工作人員防疫工作。在社區(qū)疫情防控中，黨建引領(lǐng)的核心是提供方向性指引，提高相應(yīng)人員和隊伍的智能化和專業(yè)化水平，保證其按“外防輸入、內(nèi)防反彈”正確方向的同時，留出彈性和制度空間，引領(lǐng)社會治理其他主體主動參與，實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控。

三、進一步推動黨建引領(lǐng)基層治理的優(yōu)化路徑

習(xí)近平總書記要求，讓黨旗在防控疫情斗爭第一線高高飄揚。[5]要銜接基層治理與基層黨組織建設(shè)，使兩者良性互動，打通基層治理“神經(jīng)末梢”，使黨的建設(shè)貫穿、引領(lǐng)、保障基層治理?；仡櫼咔榉揽毓ぷ?，一個重要啟示就是，必須加強黨建引領(lǐng)并貫穿基層治理?；鶎由鐓^(qū)是除了醫(yī)院這一救死扶傷陣地外的防控主戰(zhàn)場，必須發(fā)揮基層社區(qū)疫情防控主力作用，鑄就疫情防控堅強堡壘。社區(qū)防控是基層治理在疫情期間的特殊表現(xiàn)形式，而社區(qū)防控做得好不好檢驗著基層黨建引領(lǐng)的能力和水平。因此，做好疫情防控要求進一步加強黨建引領(lǐng)基層治理。

（一）通過黨建引領(lǐng)完善基層疫情防控治理機制

在疫情防控過程中，黨建引領(lǐng)的做法一般包括：加強政治引領(lǐng)，黨委（黨組）迅速成為前線指揮部；加強組織引領(lǐng)，社區(qū)迅速成為一線戰(zhàn)斗單位；加強服務(wù)引領(lǐng)，基層保障迅速轉(zhuǎn)為精準(zhǔn)供給；加強機制引領(lǐng)，治理常態(tài)迅速轉(zhuǎn)為聯(lián)動聯(lián)防聯(lián)控。黨員干部下沉到社區(qū)是疫情防控最成功的地方，基層黨員干部沖在第一線，共同打造基層社區(qū)治理彈性共同體。黨建引領(lǐng)以解決基層治理問題為出發(fā)點，通過搭建協(xié)商平臺，激活社區(qū)的自治能力。聯(lián)防聯(lián)控的基層治理機制是抗疫“中國經(jīng)驗”的一大亮點，是在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元共治的基層治理機制。黨建引領(lǐng)基層疫情防控治理機制通過形成信息直達機制，構(gòu)建社區(qū)治理綜合平臺，優(yōu)化社區(qū)治理應(yīng)急反應(yīng)流程和培育多維資源橫向治理模式，推動了基層治理體制和形式的創(chuàng)新。

（二）統(tǒng)籌黨建引領(lǐng)疫情防控常態(tài)化與全面建成小康社會

新冠肺炎疫情不僅考驗著國家治理體系和國家治理能力，也考驗著基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)駕馭復(fù)雜局面、推動改革發(fā)展的能力。當(dāng)前正處于全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵時期，要實現(xiàn)做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作的統(tǒng)籌，基層黨組織必須在實現(xiàn)防控和發(fā)展的雙戰(zhàn)雙贏中攻堅克難。要堅持好底線思維，深刻認識做好風(fēng)險防控的重大意義，做好較長時間應(yīng)對外部環(huán)境變化的思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備，切實提高對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)的感知、防范和應(yīng)對能力。要堅持真抓實干，在疫情防控常態(tài)化的前提下，發(fā)揮基層黨組織的重要作用，主動聯(lián)系群眾，加大工作力度，推動轄區(qū)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，有效解決居民生活、就業(yè)等問題，確保全面建成小康社會。要堅持改革創(chuàng)新，針對疫情防控暴露出的短板和不足，以統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作為契機，細化基層治理中存在的問題，創(chuàng)新基層治理模式，完善基層風(fēng)險預(yù)警機制，堵住基層治理的制度漏洞，奪取防控和發(fā)展的“雙勝利”，如期全面建成小康社會。

（三）利用黨建引領(lǐng)補齊基層治理法治、體系和能力短板

在中國，新型冠狀病毒疫情防控逐漸進入常態(tài)化，要想做到疫情防控與生產(chǎn)生活秩序恢復(fù)“兩手抓，兩手都要硬”，就要厘清黨建引領(lǐng)基層治理法律邊界，為基層治理提供法治保障。在面對新冠疫情的空前挑戰(zhàn)中，各地嚴守法律底線，有效地防控了疫情的擴散，但個別地方出現(xiàn)過度執(zhí)法，簡單粗暴的情況。遇到突發(fā)緊急事件，一些地方的應(yīng)對缺乏法律依據(jù)和法治思維，有些管控措施是臨時自創(chuàng)出來的，并不具有充分的規(guī)范性。在具體防疫工作中，基層治理者不清楚什么該做和什么不該做，行為是否合法，導(dǎo)致落實舉措時容易觸碰法律底線，引發(fā)群眾不滿。因此，加強黨建引領(lǐng)基層治理顯得格外重要?；鶎狱h建需要引領(lǐng)群眾和基層治理工作人員弄清楚可為與不可為之處，減少誤解與誤判，共同厘清法律的界限，補齊法治的短板?；鶎由鐓^(qū)治理是疫情防控的“最后一公里”，在疫情防控過程中，著力將人財物、權(quán)責(zé)利下沉到基層社區(qū)，提升基層社區(qū)工作隊伍的能力素質(zhì)，完善“黨建+”基層社區(qū)治理模式。通過黨建引領(lǐng)，妥善化解暴露的基層問題，提升基層治理能力，推動基層治理邁向新臺階。

（四）推進黨建引領(lǐng)大數(shù)據(jù)與人工智能等新科技的基層運用

大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能在基層社會治理中發(fā)揮著越來越大的作用。習(xí)近平總書記指出，要以提升組織力為重點，把基層黨組織建設(shè)成領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘。[6]進入新時代，基層黨建工作內(nèi)外環(huán)境發(fā)生巨大變化，特別是遭遇建國以來最大疫情的情況下，提高基層黨組織建設(shè)的科學(xué)化水平，增強基層黨組織戰(zhàn)斗力，對于疫情防控和基層治理現(xiàn)代化有著深遠的意義。大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于真實掌握基層黨組織黨群干群關(guān)系，加強基層黨員管理，評估基層黨組織建設(shè)科學(xué)化水平和發(fā)現(xiàn)腐敗問題苗頭線索，為基層治理提供政治和組織基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出“要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)”，推動黨建引領(lǐng)下的人工智能與實體深度融合。黨建引領(lǐng)疫情防控下人工智能參與基層治理的作用突出，人工智能賦能基層醫(yī)療，能夠補足基層診療服務(wù)短板，強化基層公共衛(wèi)生服務(wù)效率。同時，人工智能可以輔助構(gòu)建基層疫情防線，在基層社區(qū)內(nèi)部抗疫和復(fù)產(chǎn)復(fù)工復(fù)學(xué)工作方面，人工智能產(chǎn)品為異地在線辦公提供便利，能夠助力常態(tài)化疫情防控?？傊髷?shù)據(jù)、人工智能等新科技在黨建引領(lǐng)疫情防控和基層治理方面助益良多。

四、結(jié)語

隨著新冠疫情的有效防控和疫情防控進入常態(tài)化，黨建引領(lǐng)在基層治理中的作用愈益明顯。黨建引領(lǐng)基層治理在新時代有諸多優(yōu)勢，可以調(diào)動基層治理的共建力量，補足基層治理的共治性短板，并推動基層治理多元主體參與共享機制完善。疫情防控是一場特殊事件，是基層社會的一次治理成果檢驗。疫情防控給黨建引領(lǐng)基層治理提出了一些挑戰(zhàn)，黨建引領(lǐng)能否守住初心，能否完成不斷增添的使命，能否找準(zhǔn)現(xiàn)實差距，以及能否抓緊落實，關(guān)系著基層治理的成敗，更牽系國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。在疫情防控常態(tài)化過程中，要不斷通過黨建引領(lǐng)完善基層疫情防控治理機制，統(tǒng)籌好黨建引領(lǐng)疫情防控常態(tài)化與全面建成小康社會的關(guān)系，同時用黨建引領(lǐng)補齊基層治理法治、體系和能力短板，并不斷推進黨建引領(lǐng)大數(shù)據(jù)與人工智能等新科技的基層運用。這些舉措是黨建引領(lǐng)基層治理必須采取的行動，在黨情世情國情不斷出現(xiàn)變化的今天，一些新的治理舉措要在黨建引領(lǐng)基層治理的實踐和探索中獲得。

注釋：

[1] 習(xí)近平：《走中國特色社會主義社會治理之路》(2017 年9 月19 日)，《習(xí)近平談治國理政》(第二卷)，北京：外文出版社，2017 年，第384 頁。

[2]李曉燕：《重大疫情下的基層治理——基于多層治理視角》，《華東理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020 年第1 期。

[3] 習(xí)近平：《全面貫徹落實黨的十九大精神 以永遠在路上的執(zhí)著把從嚴治黨引向深入在十九屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表重要講話》，《人民日報》，2018 年01 月12 日。

[4]《抓緊抓實抓細常態(tài)化疫情防控》，《人民日報》，2020 年04 月20 日。

[5]《讓黨旗在防控疫情斗爭第一線高高飄揚》，《人民日報》，2020 年01 月29 日。

[6] 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017 年10 月18 日。