朱佩彤

（武漢大學(xué) 湖北武漢 430000）

“貨殖”一詞最早出自《論語·先進(jìn)》的“賜不受命而貨殖焉”，意指經(jīng)商營(yíng)利、商人或商品。但是，《貨殖列傳》并不純粹給商人立傳，同時(shí)也是論述經(jīng)濟(jì)政治問題的歷史專著?？v觀《貨殖列傳序》全文，短短八百多字，充分地體現(xiàn)司馬遷的核心的經(jīng)濟(jì)政治思想，也描繪了我國(guó)從虞夏到漢武帝時(shí)期公共政策系統(tǒng)的全貌，有利于我們理解公共政策系統(tǒng)及其功能限度，對(duì)比分析當(dāng)代公共政策系統(tǒng)，并從中獲得完善當(dāng)代公共政策系統(tǒng)的啟示。

一、從《貨殖列傳序》理解公共政策系統(tǒng)

（一）政策主體的價(jià)值觀和偏好對(duì)公共政策制定的影響

公共政策是具有公共決策權(quán)力或權(quán)利的政治主體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于特定目標(biāo)而制定或適用特定行為規(guī)范的過程及其結(jié)果，它是一系列制度或行為過程，及作為該過程的產(chǎn)出或結(jié)果，具有約束力的各種謀略、法令、條例、辦法、措施的總稱[1]。精英理論認(rèn)為，一切社會(huì)都存在統(tǒng)治與被統(tǒng)治兩個(gè)階級(jí)，為社會(huì)更高效的運(yùn)作和持續(xù)的發(fā)展，少數(shù)的精英必然占據(jù)社會(huì)的統(tǒng)治地位并成為政策主體，制定和發(fā)布一系列的公共政策[2]。

精英根據(jù)自身的社會(huì)認(rèn)知管理國(guó)家，因而公共政策反映了精英階層的價(jià)值觀和偏好[3]?！敦浿沉袀餍颉酚涗浟酥袊?guó)古代的數(shù)個(gè)杰出精英對(duì)自己所處的時(shí)代制定的公共政策。道家創(chuàng)始人老子因而描繪出“至治之極，鄰國(guó)相望，雞狗之聲相聞，民各甘其食，美其服，安其俗，樂其業(yè)，至老死不相往來”的社會(huì)愿景，其公共政策是避免干涉民眾生活，這反映了他“小國(guó)寡民”和“無為而治”的政治思想。太公和管仲認(rèn)為“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”。因此，在“地瀉鹵，人民寡”這樣惡劣的自然條件下，“太公勸其女功，極技巧，通魚鹽”；在“齊中衰”時(shí)，“管子修之，設(shè)輕重九府”。老子和管仲同處于春秋時(shí)期，活動(dòng)于齊魯之地，但卻提出截然不同的公共政策，這是因?yàn)槔献雍凸茏踊谒麄兊膬r(jià)值觀和偏好所作出的公共政策選擇。此外，盡管精英階層所制定的公共政策主要反映的是精英人物的利益和價(jià)值觀，但這并不意味著精英人物的利益與公眾利益是沖突的、對(duì)立的，在大部分情況下，精英人物是以維護(hù)公眾利益、增進(jìn)民生福祉作為自己的責(zé)任的，如太公和管子所提出的公共政策，實(shí)際上是有利于民眾增加個(gè)人財(cái)富、改善家庭生活、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的，與公眾利益是一致的。

（二）政策目標(biāo)群體的特征對(duì)公共政策執(zhí)行的影響

公共政策能否落實(shí)、政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，與政策目標(biāo)群體的數(shù)量、特殊性、素質(zhì)、態(tài)度等密切相關(guān)[4]。政策目標(biāo)群體理解、接受、遵從政策的程度是衡量政策有效性的關(guān)鍵性因素[5]。老子為春秋以前描繪了一個(gè)各家各戶互不干涉、自給自足、自得其樂的太平盛世，百姓處于安穩(wěn)、舒適的生活狀態(tài)。因?yàn)槿丝谙∩伲蚁噜徶匾埠苌儆薪涣?，因而百姓淳樸，安于現(xiàn)狀，對(duì)統(tǒng)治者也相當(dāng)順從，施政者只需用道理即可教化百姓，執(zhí)行公共政策。

但是，因?yàn)殡S著社會(huì)發(fā)展，“聲色之好”“芻豢之味”“身安逸樂”“勢(shì)能之榮”已經(jīng)“漸民久矣”，百姓的需求已經(jīng)發(fā)生改變，他們不再困于一地，希望通過交換換取更多適用之物，以滿足自己不斷增加的欲望。此時(shí)，即便再用老子的微言大義挨家挨戶去勸說，也“終不能化”。這反映了隨著時(shí)間的推移和客觀條件的變化，政策目標(biāo)群體的主觀認(rèn)識(shí)也會(huì)產(chǎn)生變化，百姓對(duì)政策的接受程度也在變化，一項(xiàng)昔日受擁護(hù)、獲支持的公共政策可能不合時(shí)宜，遭人們逐漸認(rèn)清并抵制，特別是當(dāng)這項(xiàng)公共政策與政策目標(biāo)群眾的利益存在矛盾和沖突的時(shí)候[4]。

公共政策的制定必須了解政策受眾的需求才能更好地實(shí)施執(zhí)行。太公和管子深得其中三昧。在太公“勸其女功，極技巧，通魚鹽”的努力下，齊國(guó)“人物歸之，繈纑至而輻奏”，齊國(guó)生產(chǎn)的“冠帶衣履”行銷天下，東海和泰山之間的小國(guó)國(guó)君也“斂袂而往朝”。而管子“設(shè)輕重九府”后，齊桓公得以稱霸，“九合諸侯，一匡天下”，并使齊國(guó)的富強(qiáng)“至于威宣”。這正是司馬遷提出的“因之”“利導(dǎo)之”“整齊之”，這些政策都是因?yàn)轫槕?yīng)市場(chǎng)規(guī)律，符合當(dāng)時(shí)的公共利益，才獲得了百姓的廣泛認(rèn)同、接受與順從，也使得公共政策的引導(dǎo)性功能、調(diào)節(jié)性功能、分配與再分配功能得以有效發(fā)揮。反之，如果“與之爭(zhēng)”，與民爭(zhēng)利，不僅違背自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也與當(dāng)時(shí)的公共利益相對(duì)立、相沖突，會(huì)讓政策目標(biāo)群體產(chǎn)生政策認(rèn)同障礙，對(duì)政策產(chǎn)生抵觸心理，不利于政策的執(zhí)行。

（三）政策環(huán)境與公共政策辯證統(tǒng)一的關(guān)系

政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。廣義的政策環(huán)境是指影響政策產(chǎn)生、存在與發(fā)展的一切因素的總和，而狹義的政策環(huán)境是指處于公共政策系統(tǒng)邊界之外，能夠?qū)舱吖δ墚a(chǎn)生直接或間接影響的因素的總和[6]。首先，公共政策是政策環(huán)境的產(chǎn)物，是隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)規(guī)模擴(kuò)大，社會(huì)活動(dòng)增多，為減少?zèng)_突、資源浪費(fèi)和增加社會(huì)效率，根據(jù)客觀需要而產(chǎn)生的[7]。春秋時(shí)期百姓的交流增加，有了大規(guī)模的商業(yè)活動(dòng)，才有應(yīng)運(yùn)而生的公共政策，以減少社會(huì)沖突和確保公正的商業(yè)環(huán)境。其次，公共政策必須適應(yīng)政策環(huán)境[7]，“貨殖”活動(dòng)已經(jīng)改變了人們的生產(chǎn)生活方式，如果還一昧推行老子的“至治之極”，只會(huì)與此時(shí)的政策環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重的沖突和對(duì)立，必然是走向政策失敗。再次，政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共政策的發(fā)展變化[7]，從夏商到春秋，商業(yè)活動(dòng)不斷增加，出現(xiàn)了各地資源分配和交易公平等問題，“無為而治”也必然演變?yōu)椤霸髣t饒，原小則鮮。上則富國(guó)，下則富家。貧富之道，莫之奪予，而巧者有余，拙者不足”。因此，只有適應(yīng)政策環(huán)境的變化，從客觀實(shí)際出發(fā)，因地制宜地制定經(jīng)濟(jì)政策，才能達(dá)到富國(guó)裕民的目標(biāo)，才能推動(dòng)社會(huì)系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。最后，公共政策對(duì)政策環(huán)境具有一定的能動(dòng)作用[7]，太公“勸其女功，極技巧，通魚鹽”的政策改變了“人民寡”的現(xiàn)狀，“人物歸之，繈纑至而輻奏”，甚至周邊小國(guó)也“斂袂而往朝焉”，為齊國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，而管子“管設(shè)輕重九府”的政策也改變了“齊中衰”的局面，幫助齊桓公稱霸，進(jìn)而一匡天下，這說明適宜的公共政策是能夠改善政策環(huán)境。因此，政策環(huán)境與公共政策的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的，二者是相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用的。

二、當(dāng)代公共政策系統(tǒng)的改進(jìn)

（一）政策主體力量日益豐富多元

當(dāng)代，在世界各國(guó)中，直接或間接參與公共政策制定的個(gè)人、團(tuán)體或組織，也就是政策主體的力量越來越豐富多元。除了傳統(tǒng)的具有合法或正式的權(quán)力參與政策制定及政策其他過程的官方政策主體，如立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，當(dāng)代政治舞臺(tái)上還涌現(xiàn)出一批不擁有合法的正式權(quán)力，但擁有合法權(quán)利，實(shí)際上直接或間接地參與政策過程的非官方政策主體，如政黨、利益團(tuán)體和公民個(gè)人，他們聚集利益相同的個(gè)人組成團(tuán)體或聯(lián)盟，通過院外活動(dòng)、輿論宣傳、政治捐款、政治聯(lián)盟等方式表達(dá)自身的政策訴求，來影響公共政策的制定，并成為政策制定中不可忽視的主體力量[8]。此外，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，特別是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來，大眾傳媒和專家智庫在引導(dǎo)社會(huì)輿論、連接政府與大眾溝通的橋梁、促進(jìn)決策質(zhì)量的提高等方面起到了越來越重要的作用，成為了現(xiàn)代政策主體的一個(gè)重要因素[9]。政策主體范圍的擴(kuò)大，政策主體力量的多元化趨勢(shì)，有利于充分反映社會(huì)各階層的利益訴求，也有利于幫助政府在制定政策時(shí)更好地平衡多方利益，制定出符合社會(huì)多數(shù)人利益的科學(xué)的合理的政策。政策不再僅僅是握有政治權(quán)的精英人物的價(jià)值觀和利益的反映，更是社會(huì)公眾的價(jià)值觀和利益的反映。而政策主體的參與過程，實(shí)質(zhì)上是政治民主化的過程，對(duì)于提高社會(huì)對(duì)政策合法性的認(rèn)同度、推動(dòng)政治社會(huì)化，都起到了很大的促進(jìn)作用。

（二）政策目標(biāo)群體的參與度更高

在現(xiàn)代民主國(guó)家，政策目標(biāo)群體不再是被動(dòng)、被強(qiáng)制地遵守政策主體制定和實(shí)施的政策，我們可以發(fā)現(xiàn)，在政策制定過程中，信息收集、提出倡議等環(huán)節(jié)，政策目標(biāo)群體已經(jīng)參與其中，比較常見的方式有人民代表、公開征詢公眾意見、聽證會(huì)、信訪等[10]。由于政府是自利的，而政策目標(biāo)群體也是自利的，因而政府制定的政策并不始終與政策目標(biāo)群體的價(jià)值觀和利益一致。當(dāng)政府行為與政策目標(biāo)群體的意愿和選擇存在嚴(yán)重沖突時(shí)，政府可以發(fā)揮公共政策的調(diào)節(jié)性功能，通過強(qiáng)制性手段限制或者約束政策目標(biāo)群體執(zhí)行，可能還需要耗費(fèi)大量的人力、物力來推行政策，在這種情況下，政策目標(biāo)群體的順從往往是只是受政治權(quán)威形式上的合法性的影響。長(zhǎng)此以往，當(dāng)政策本身帶來的矛盾沖突愈加激烈時(shí)，政策就會(huì)走向失敗，甚至不利于社會(huì)穩(wěn)定。而民主的政治參與可以在國(guó)家和社會(huì)之間穩(wěn)妥地矯正政府的行為與公民的意愿和選擇之間的矛盾[11]。只有增加政策目標(biāo)群體在公共政策制定過程中的參與度，通過充分而有效的民主的政治參與，才能使公共政策獲得實(shí)質(zhì)意義上的合法化，促使政策目標(biāo)群體順從、支持政策的執(zhí)行。這是現(xiàn)代民主政治確立的重要基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代民主社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。因此，當(dāng)代政策主體更加注意加強(qiáng)與政策目標(biāo)群體之間的溝通，積極聽取政策目標(biāo)群體的意見建議，鼓勵(lì)支持政策目標(biāo)群體更多地參與到公共政策的制定和執(zhí)行，旨在為提高公共政策的社會(huì)認(rèn)同度，降低公共政策的執(zhí)行成本，提高公共政策的實(shí)際執(zhí)行效果奠定重要基礎(chǔ)。

（三）公共政策兼具原則性與靈活性

公共政策的科學(xué)有效執(zhí)行，需要堅(jiān)持公共政策原則性。只有嚴(yán)格按照政策所規(guī)定的特定調(diào)控對(duì)象與作用范圍，尤其是按照政策的精神實(shí)質(zhì)去貫徹落實(shí)，才能確保政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，最終促成政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。而由于政策環(huán)境是復(fù)雜多樣的，當(dāng)代的政策執(zhí)行在講究原則性的同時(shí)，更加注重靈活性[12]。當(dāng)然，靈活性并不意味著不顧政策執(zhí)行的“合法性”，也不意味著偏離政策目標(biāo)。政策的靈活性是在原則允許的限度內(nèi)采取靈活的做法，是實(shí)事求是、因時(shí)因地因事制宜，最終確保政策目標(biāo)的達(dá)成。比如，我國(guó)的生育政策并非一直嚴(yán)格執(zhí)行“一孩”政策，而是隨著人口與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，充分考慮農(nóng)村地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差異性以及人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)生育政策進(jìn)行調(diào)整，從“單獨(dú)二胎”到全面放開“二孩政策”，到現(xiàn)在討論鼓勵(lì)推行“三孩政策”，都是通過靈活多樣的方式方法去達(dá)成解決人口問題和發(fā)展問題的政策目標(biāo)。再如，社會(huì)保障基金預(yù)算是國(guó)家為保證社會(huì)成員的基本生活權(quán)利而提供救助和補(bǔ)給，以便實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)保障職能、建立社會(huì)保障制度而編制的預(yù)算，在過去各省的社會(huì)保障基金預(yù)算獨(dú)立運(yùn)行，省之間不能進(jìn)行調(diào)劑，然而受人口老齡化程度加劇以及人口流動(dòng)不均衡等因素影響，部分省份的社會(huì)保障基金預(yù)算收支平衡壓力較大，因此現(xiàn)階段考慮社會(huì)保障基金預(yù)算進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)籌，以更好地保障全體社會(huì)成員的基本權(quán)益。

三、完善當(dāng)代公共政策系統(tǒng)的意見

（一）充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用

改革開放四十年來，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立健全，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用越來越突出，但在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中仍然存在一些問題，特別是政府與市場(chǎng)的界限模糊不清，比如政府的招商引資、商業(yè)推廣等舉措實(shí)際上是以行政行為干預(yù)市場(chǎng)要素的流動(dòng)，以政府名義獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)值、納稅大戶實(shí)際上破壞了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。實(shí)踐證明，市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式，因此我們要?jiǎng)澐质袌?chǎng)與政府的界限[13]，通過制定政府的“權(quán)責(zé)清單”和企業(yè)的“負(fù)面清單”來規(guī)范政府和市場(chǎng)的行為，在市場(chǎng)能發(fā)揮作用的領(lǐng)域、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的領(lǐng)域以及有營(yíng)利的領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，這樣才能更好地完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

（二）分配與再分配要兼顧效率與公平

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒有變。現(xiàn)階段，我國(guó)的貧富差距依然較大，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域在不同地區(qū)仍然存在較大差距，需要更好地發(fā)揮政府作用，特別是發(fā)揮公共政策分配與再分配的功能[14]。在義務(wù)教育、醫(yī)療保障、社會(huì)救濟(jì)、基本養(yǎng)老、公共住房等領(lǐng)域，政府要將公共價(jià)值分配到特定的人口中，創(chuàng)新收入分配方式，通過提高個(gè)人所得稅免征額、增加個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除等方式改革個(gè)人所得稅制度，積極推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，真正實(shí)現(xiàn)“幼有善育，學(xué)有優(yōu)教，勞有厚得，病有良醫(yī)，老有頤養(yǎng)，住有宜居，弱有眾扶”，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

（三）積極推進(jìn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方協(xié)同治理

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并將其作為全面深化改革的總目標(biāo)。從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了我國(guó)政治主體與政治格局由單一主體、政府全能向政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體共治轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代治理體系的應(yīng)有之義[15]。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治的發(fā)展，市場(chǎng)和社會(huì)成為獨(dú)立于政府之外的兩種重要力量，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)秩序、保障公共安全、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平等領(lǐng)域發(fā)揮著重要的積極作用。因此，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要健全完善政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方協(xié)同治理機(jī)制，充分發(fā)揮政府在社會(huì)治理中的主導(dǎo)作用，同時(shí)，堅(jiān)持民主協(xié)商，健全完善市場(chǎng)和社會(huì)表達(dá)利益訴求的渠道，鼓勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極參與社會(huì)治理。

四、結(jié)語

《貨殖列傳序》的核心觀點(diǎn)和重要思想對(duì)于當(dāng)代公共政策系統(tǒng)的改進(jìn)及功能限度的優(yōu)化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過對(duì)比分析，我們也發(fā)現(xiàn)，隨著民主政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)代公共政策系統(tǒng)不斷在優(yōu)化改進(jìn)，公共政策功能也得以有效發(fā)揮，特別是政策主體多元化、政策目標(biāo)群體參與度提高以及公共政策更加兼具原則性與靈活性，對(duì)于推動(dòng)公共政策科學(xué)有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)具有重要的積極作用。同時(shí)，我們也意識(shí)到，當(dāng)代公共政策系統(tǒng)仍然有需要持續(xù)優(yōu)化完善的地方，需要更加充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，分配與再分配也要兼顧效率與公平，積極推動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同治理。