龐 凱

(廣州大學(xué) 南方治理研究院，廣東 廣州 510006)

一、引言

“放管服”改革是我國深化供給側(cè)改革、提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、化解社會經(jīng)濟發(fā)展矛盾的重要內(nèi)容，推動了政府職能轉(zhuǎn)變，能夠有效解決“重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)”的問題?！胺殴芊备母镯槕?yīng)了國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，為我國優(yōu)化營商環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、減緩經(jīng)濟下行壓力、發(fā)展壯大新動能、推動經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。(1)王湘軍：《國家治理現(xiàn)代化視域下“放管服”改革研究——基于5省區(qū)6地的實地調(diào)研》，《行政法學(xué)研究》2018年第4期，第106-115頁。2015年5月12日，國務(wù)院召開“全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議”中首次提出了“放管服”改革的概念，并印發(fā)了《2015年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，此后全國31個省級行政單位基于實際情況陸續(xù)推出了本省的“放管服”改革行動方案。在現(xiàn)有關(guān)于“放管服”改革的研究文獻中，學(xué)者們大多關(guān)注于行政審批事項的下放、政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新、監(jiān)管模式的構(gòu)建、營商環(huán)境的優(yōu)化等領(lǐng)域，或是以具體改革試點為案例，關(guān)注政府應(yīng)如何推動“放管服”改革的發(fā)展。而關(guān)于省級政府的“放管服”改革驅(qū)動因素在現(xiàn)有的研究中并未得到詳實的回答，因此，以省級政府層面的“放管服”改革政策采納為切入點，探索“放管服”改革政策在省級政府層面的創(chuàng)新擴散的過程及其影響因素有助于進一步推動相關(guān)研究。

二、國內(nèi)外政策擴散研究回顧

創(chuàng)新擴散概念源于管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)以及傳播學(xué)的理論的研究，隨后，吸引了政治學(xué)、政策科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者關(guān)注該現(xiàn)象，并將其引入公共政策的研究中，用以探討地方政府的公共政策的創(chuàng)新以及政策在政府間橫向和縱向上的擴散等問題。公共政策的創(chuàng)新擴散研究最早始于美國學(xué)者沃克(Jack L.Jr Walker)，他在1969年《美國各州的創(chuàng)新擴散》一文中首次提出，發(fā)現(xiàn)政策創(chuàng)新往往會被鄰近州效仿，從側(cè)面反映鄰近空間的政策具有相似性。(2)Walker J L，“The Diffusion of Innovations among the American States”,American Political Science Review,Vol.63,No.3(1969),pp.881-893.從政策擴散的因素上看，貝瑞夫婦(Frances S.Berry,William D.Berry)等人認(rèn)為影響政策擴散的因素是政策采納地區(qū)的社會、經(jīng)濟、政治等因素。(3)Berry S，Source W D，“As Pollcy Innovations：An Event History Analysis”,The American Political Science Review，Vol.84,No.2(1990),pp.395-415.羅威茲(David Dolowitz)等認(rèn)為主動學(xué)習(xí)、外部壓力和政治義務(wù)能夠促使政策接納。(4)Dolowitz D P,Marsh，“Learning From Abroad：The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-Making”,Governance,Vol.13,No.1,(2000),pp.5-23.從政策擴散維度上看，布朗和考克斯(Lawrence A.Brown，Kevin R.Cox)在時間、空間、區(qū)域成績?nèi)齻€維度總結(jié)出擴散的三種模型，即時間上的擴散的S形曲線，空間上的臨近效應(yīng)以及區(qū)域內(nèi)的層級效應(yīng)。(5)Brown L A，Cox K R，“Empirical Regularities in the diffusion of innovation”,Annals of the Association of American Geog-raphers,Vol.61,No.3(1971),pp.551-559.從政策擴散過程上看，盧卡斯(Anelissa Lucas)提出了政策融合階段論的觀點，政策擴散分為五個階段，分別是政策再發(fā)明、政策發(fā)展、政策試點、政策調(diào)整、政策融合階段，認(rèn)為這個過程并不一定是線性的，可能存在跨越式的狀態(tài)。(6)Alucas A，“Public Policy Diffusion Research：IntegratingAnalytic Paradigms”，Science Communication,No.4(1983),pp.379-408.羅杰斯(Everett M.Rogers)認(rèn)為政策創(chuàng)新擴散是一種非常態(tài)式的傳播，在一定的時間內(nèi)，一項政策經(jīng)特殊渠道在政府、機構(gòu)和社會團體之間進行傳播并被采納的過程。(7)E M Rogers，Diffusion of Innovations,A model of the innovation process in organizations,New York：Free Press,2010,pp.358-359.隨著政策創(chuàng)新和政策擴散研究的深入，相關(guān)理論被不斷提出并驗證，主要包括全國互動模型(The National Interaction Model)、區(qū)域傳播模型(The Regional Diffusion Model)、領(lǐng)導(dǎo)跟進模型(Leader-Laggard Model)、垂直影響模型(Vertical Influence Model)等理論假說。

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者在追求理論本土化的過程中借鑒西方學(xué)界觀點，同時也使得理論變得更為充實、豐富。魏景容提出“政策勢能—政策激勵”分析框架，認(rèn)為強勢能強激勵類政策擴散速度最快，以政策創(chuàng)新為內(nèi)容，通過強制、競爭與學(xué)習(xí)機制進行擴散。(8)魏景容：《政策文本如何影響政策擴散——基于四種類型政策的比較研究》，《東北大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第1期，第87-95頁。王法碩、張桓朋對重大公共危機事件背景下爆發(fā)式政策擴散的影響因素進行了探討。(9)王法碩、張桓朋：《重大公共危機事件背景下爆發(fā)式政策擴散研究——基于健康碼省際擴散的事件史分析》，《電子政務(wù)》2021年第1期，第21-31頁。丁軼認(rèn)為地方法治擴散的動力來源于中央政府，是一種具有“外生驅(qū)動型邏輯”的政策擴散類型。根據(jù)中央政府的不同驅(qū)動程度，地方法治擴散大體上可被分為層級壓力型擴散(Hierarchy-pressure Style Diffusion)、樣板復(fù)制型擴散(Model-copying Style Diffusion)和典型輻射型擴散(Typical-ra-diation Style Diffusion)三種不同的實踐樣態(tài)。(10)丁軼：《地方法治擴散的原理與限度》，《法學(xué)家》2021年第1期，第15-29頁。苗豐濤認(rèn)為我國單一體制背景政策推廣須征得其對應(yīng)權(quán)力范圍政府組織的默許、認(rèn)可或支持。有助于針對此項創(chuàng)新在更大范圍內(nèi)達成有效且合規(guī)的共識，這是進行由下而上政策傳導(dǎo)的關(guān)鍵。(11)苗豐濤、葉勇：《建構(gòu)與對話：由下而上的政策傳導(dǎo)機制分析——以國際貿(mào)易“單一窗口”為例》，《中國行政管理》2021年第2期，第84-91頁。

論文基于政策創(chuàng)新擴散理論，在總結(jié)已有研究成果的同時，注意研究視角的轉(zhuǎn)變，不局限于驗證政策創(chuàng)新擴散的經(jīng)典理論和假設(shè)，通過本土化政策實踐的深描，勾勒出具有中國特色和特點的新問題和新變量。此外，通過深入分析我國“放管服”改革政策采納模式機理，探索省級政府間的政策創(chuàng)新擴散自身的發(fā)展規(guī)律和影響因素，總結(jié)該領(lǐng)域的有效治理和政策創(chuàng)新擴散機制。

三、“放管服”改革政策擴散的實證分析

(一)研究假設(shè)

2015年國務(wù)院召開“全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議”中，首次提出了“放管服”改革的概念。自此，全國各省級政府，先后出臺了適合于本級政府的“放管服”改革政策或進一步落實相關(guān)改革政策而組建省級“放管服”改革領(lǐng)導(dǎo)小組。文中將從政策采納視角展開分析，將省級政府采納“放管服”改革政策作為因變量，考察其在創(chuàng)新擴散過程中的影響因素。

對于政府而言，資源能力是地方政府進行政策創(chuàng)新擴散的內(nèi)在動力，其采納和創(chuàng)新過程需要一定的冗余資源提供支持。同時，組織還需要配套的資源或能力來克服創(chuàng)新所面臨的障礙。(12)Mohr L B，“Determinants of Innovation in Organizations”,American Political Science Review，Vol.69,No.1(1969),pp.111-126.政府資源能力越強，省級政府越傾向于向公眾和上級政府展示其管理績效，政府財政資源作為衡量政府資源能力指標(biāo)之一，通?？梢苑从痴畽C構(gòu)能夠協(xié)調(diào)財政資源的能力，政府組織資源越多，能夠適用于創(chuàng)新的各項條件也就越豐富，就地方政府財政收入而言，財政收入越多，采納創(chuàng)新政策的可能性就越大。(13)Heiden N，Strebel F,“What about non-diffusion? The effect of competitiveness in policy-comparative diffusion research”,Policy Sciences，Vol.45,No.4(2012),pp.345-358.因此，提出以下假設(shè)：

H1：省級政府財政資源越多，越傾向于采納“放管服”改革政策。

研究者認(rèn)為公共服務(wù)的供給水平需要與城市化同步發(fā)展，(14)蔡秀云、李雪、湯寅昊：《公共服務(wù)與人口城市化發(fā)展關(guān)系研究》，《中國人口科學(xué)》2012年第6期，第58-65頁。轄區(qū)內(nèi)人口規(guī)模大的城市對創(chuàng)新需求的動力越強勁，(15)Parkes，Marsden，Shaheen & Cohen，“Understanding the Diffusion of Public Bikesharing Systems：Evidence from Europe and North America”.Journal of Transport Geography,Vol.31,No.7(2013),pp.94-103.人口相對較多的地區(qū)往往公共服務(wù)需求越大。同時，也面臨著公共服務(wù)管理復(fù)雜性的問題，政府傾向于采取創(chuàng)新性的政策回應(yīng)公眾需求。(16)Shipan C R，Volden C，“The Mechanisms of Policy Diffusion”,American Journal of Political Science,Vol.52,No.4(2008),pp.840-849.因此，提出以下假設(shè)：

H2：省級政府轄區(qū)內(nèi)人口規(guī)模越大，越傾向于采納“放管服”政策。

一般而言，經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)對新鮮事物的接納度更高，創(chuàng)新需求更大，更樂意接受創(chuàng)新，經(jīng)濟發(fā)展水平與政府創(chuàng)新治理意愿成正比。(17)馬亮：《政府創(chuàng)新擴散視角下的電子政務(wù)發(fā)展——基于中國省級政府的實證研究》，《圖書情報工作》2012年第7期，第117-124頁。這是因為國家政策原型進行內(nèi)容再生產(chǎn)的主體是地方政府，內(nèi)容再生產(chǎn)程度的高低會受到地方政府自身經(jīng)濟能力、治理效率以及政策偏好的影響。例如，劉河慶、梁玉成認(rèn)為地方政府對國家涉農(nóng)政策文本采納創(chuàng)新，受到地方經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化等因素的影響。(18)劉河慶、梁玉成：《政策內(nèi)容再生產(chǎn)的影響機制——基于涉農(nóng)政策文本的研究》，《社會學(xué)研究》2021年第1期，第115-135頁。因此，提出以下假設(shè)：

H3：省級政府經(jīng)濟發(fā)展水平越高，越傾向于采納“放管服”政策。

府際學(xué)習(xí)是政策擴散和政策再生產(chǎn)的隱形機制，為行動者紓解治理危機提供了可直接借鑒的行動方案，(19)楊志、魏姝：《政策擴散視域下的地方政府政策創(chuàng)新持續(xù)性研究：一個整合性理論框架》，《學(xué)?！?019年第3期，第27-33頁。避免了政策創(chuàng)新過程中的合法性問題。府際學(xué)習(xí)通過政府間的信息溝通與知識轉(zhuǎn)化推動府際間的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新擴散，相較于思想僵化的領(lǐng)導(dǎo)者，思想開闊，信息通暢的政府官員更傾向于嘗試采納新事物。城市管理者的思維模式與信息收集能力往往同其自身的學(xué)習(xí)能力和年齡相關(guān)，文中通過測量領(lǐng)導(dǎo)者的年齡和學(xué)歷因素衡量省級政府的府際學(xué)習(xí)能力。國外學(xué)者明特羅姆(Michael Mintrom)和班特爾(Karen A.Bantel)認(rèn)為政府部門領(lǐng)導(dǎo)者的年齡和接受教育的程度與政策的創(chuàng)新擴散息息相關(guān)。(20)Mintrom M，“Policy entrepreneurs and the diffusion of innovation”，American Journal of Political,Science，Vol.41，No.3，1997，pp.738-770.(21)Bantel K A.Jackson S E，“Top management and innovations in banking：Does the composition of the top team make a difference?”，Strategic Management Journal,Vol.10，No.1，2010，pp.107-124.年輕的領(lǐng)導(dǎo)者更傾向于接受新鮮的事物，同樣也更具有冒險精神。具有較高受教育水平的領(lǐng)導(dǎo)者在政策過程中傾向于采納具有較高技術(shù)含量創(chuàng)新性的政策工具解決實際問題。此外，政府部門領(lǐng)導(dǎo)者往往采取非全日制的學(xué)習(xí)方式接受更高層次的教育，獲取更高的學(xué)歷。達曼普爾(Fariborz Damanpour)認(rèn)為不斷的接受教育及學(xué)習(xí)能夠強化領(lǐng)導(dǎo)者對新事物、新觀念接受傾向，(22)Damanpour F.Schneider M ，“Phases of the Adoption of Innovation in Organizations：Effects of Environment”，Organization and Top Managers，Vol.17，No.3 ，2006，pp.215-236.因此，提出以下假設(shè)：

H4：省級政府領(lǐng)導(dǎo)者年齡對“放管服”改革政策的概率負(fù)相關(guān)。

H5：省級政府領(lǐng)導(dǎo)者學(xué)歷越高，越傾向于采納“放管服”改革政策。

府際競爭可以從政治激勵維度解釋地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展的行為選擇。體現(xiàn)在地方官員晉升錦標(biāo)賽的邏輯上，在政治錦標(biāo)賽模型下，官員們?yōu)閷崿F(xiàn)政治仕途的晉升會在制度安排、政策完善、招商引資等方面進行一系列的優(yōu)化安排，從而提升政治績效和經(jīng)濟績效。(23)苗婷婷：《地方政府間政策學(xué)習(xí)與橫向競爭的邏輯辨析》，《中共寧波市委黨校學(xué)報》2019年第3期，第69-77頁。此外，有關(guān)府際競爭研究還有同行壓力論、鄰近監(jiān)督論兩個方面，迪馬吉奧和鮑威爾(Paul J.DiMaggio，Walter W.Powell)認(rèn)為組織為爭取制度的合法性，在同行的壓力下往往會表現(xiàn)出制度同構(gòu)化的特征。(24)Paul J.DiMaggio，Walter W.Powell，“The Iron Cage Revisited：Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields”，American Sociological Review，Vol.48,No.2,1983，pp.147-160.以及鄰近區(qū)域民眾的監(jiān)督作用，對政府施加了監(jiān)督壓力，績效考核壓力下，產(chǎn)生了借鑒同級競爭對手政策創(chuàng)新的內(nèi)在動力。因此，提出以下假設(shè)：

H6：府際競爭會對“放管服”政策的采納產(chǎn)生正向影響。

我國作為單一制國家存在垂直方向上的行政壓力，中央政府是下級政府合法性的主要授予者，在壓力型體制的垂直府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，政策創(chuàng)新獲得中央政府的認(rèn)可是政策合法性較為直接的途徑。同時，中央政府對下級政府的背書可以增加政策采納對象對于政策創(chuàng)新的認(rèn)同感。(25)楊志、魏姝：《政策擴散視域下的地方政府政策創(chuàng)新持續(xù)性研究：一個整合性理論框架》，《學(xué)?！?019年第3期，第27-33頁。此外，受中央政府的政策偏好的影響，下級政府的行動會受到上級政府偏好的影響，一旦中央政府表現(xiàn)出對某種制度創(chuàng)新的欣賞與認(rèn)可會對地方政府在垂直方向上產(chǎn)生壓力，促使地方政府采納創(chuàng)新政策的意向。因此，提出以下假設(shè)：

H7：中央政府的行政壓力會對“放管服”政策的采納產(chǎn)生正向影響

政策過程中專家學(xué)者的意見是不容忽視的，他們在政策議程設(shè)置過程中扮演著重要的角色。(26)Hua Z，Shaheen S A ,“Chen X.Bicycle Evolution in China：From the 1900s to the Present”,International Journal of Sustainable Transportation，Vol.8,No.1-6,pp.317-335.各領(lǐng)域的專家學(xué)者往往充當(dāng)著政府部門的智囊團等重要政策咨詢的任務(wù)，專家學(xué)者的前沿學(xué)術(shù)觀點，對政府部門的政策決策具有深刻的影響。來自學(xué)術(shù)界的理論灌輸和專業(yè)智庫的政策咨詢，是影響政策決策者的重要因素，如果專家學(xué)者們關(guān)于“放管服”改革發(fā)表大量的權(quán)威著作，論述其改革的意義及其價值，并通過相關(guān)渠道對政府管理者決策施加影響，決策者受到認(rèn)知壓力的擠壓，那么對于政府采納“放管服”改革政策的可能性就會增強。因此，提出以下假設(shè)：

H8：政府部門認(rèn)知壓力對“放管服”政策的采納產(chǎn)生正向影響。

對于市場化與制度環(huán)境的關(guān)系研究，樊綱認(rèn)為市場化進程是衡量中國政府制度轉(zhuǎn)軌進程的核心變量，各省的市場化指數(shù)能較好反映地方市場化程度和治理效率。(27)樊綱、王小魯、朱恒鵬：《中國市場化指數(shù)：各地區(qū)市場化相對進程2009年報告》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2007年?！胺殴芊闭吒母餇I造了良好的制度環(huán)境，能夠使現(xiàn)有的市場制度環(huán)境變得更加開放成熟，直接影響了市場主體獲取創(chuàng)新資源及支持的便利程度。(28)Shapiro G D,“Governance infrastructure and US foreign direct investment”,Journal of International Business Studies,Vol.34,No.1(2003),pp.19-39.當(dāng)前，中國經(jīng)濟的發(fā)展逐漸由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，構(gòu)建了能夠最大限度釋放市場、制度活力的市場經(jīng)濟體制。實踐證明，經(jīng)濟的發(fā)展往往立足于良好的營商環(huán)境。(29)中國政府網(wǎng)：推動“放管服”改革取得更大突破——做好優(yōu)化營商環(huán)境的事,2019年8月14日.http：//www.gov.cn/xinwen/2019-08/14/content 5421018.htm,2021年7月10日。營商環(huán)境中的新型政商關(guān)系逐步形成，政務(wù)服務(wù)中心和行政審批局的建設(shè)提供了更多的制度化的政企聯(lián)系方式，制度交易成本在“放管服”改革進程中不斷降低。(30)龐凱：《技術(shù)賦能視角下“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的整合機制研究》，碩士學(xué)位論文，廣州大學(xué)，2019年，第50頁。因此，提出以下假設(shè)：

H9：市場化程度越高對“放管服”政策的采納越能產(chǎn)生正向影響。

(二)變量測量

基于研究的適切性、數(shù)據(jù)可及性等因素綜合考慮，文中選取省級政府作為研究對象。首先，這是因為省級政府相對于中央政府和地方市、縣、鎮(zhèn)級政府，在政策采納、執(zhí)行、創(chuàng)新擴散過程中起到承上啟下的作用，其研究所得結(jié)論說服力較強且具有一定代表性。其次，將省級政府作為研究對象，樣本量適中能夠滿足數(shù)據(jù)分析需求。最后，省級政府?dāng)?shù)據(jù)可及性較強，數(shù)據(jù)有較好的完整度，能夠確保研究順利進行。文中將31個省份2015年至2020年底的數(shù)據(jù)整理為“省份-年度-因素”面板數(shù)據(jù)庫用于研究，其中解釋變量和被解釋變量數(shù)據(jù)源自各省級政府門戶網(wǎng)站、國家統(tǒng)計局、各省級政府統(tǒng)計年鑒、皮書數(shù)據(jù)庫、知網(wǎng)等官方網(wǎng)站(見表1)。

表1 變量設(shè)置及測量方法

(1)被解釋變量

文中被解釋變量設(shè)定為虛擬變量，對于省級政府政策采納而言，如果某省在某一年份采納中央政府“放管服”改革政策則記為1，否則為0。相關(guān)政策的檢索方式將通過省級地方政府的門戶網(wǎng)站進行逐年檢索，要求其政策內(nèi)容為2015—2020年首次涵蓋“放管服”改革相關(guān)內(nèi)容(其中包含具體的實施措施)，例如：廣東省人民政府《關(guān)于印發(fā)2015年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》。

(2)解釋變量

財政資源、人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平。本文通過國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站公布的“分省年度數(shù)據(jù)”進行檢索，分別以地方財政一般預(yù)算收入、年末常住人口、地區(qū)生產(chǎn)總值分別作為省級地方政府財政資源、人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平3個控制變量衡量指標(biāo)，經(jīng)過“轉(zhuǎn)置”將數(shù)據(jù)整理為所需的面板數(shù)據(jù)。由于變量尺度過大，將對變量取對數(shù)處理，取對數(shù)后并不會改變數(shù)據(jù)的性質(zhì)和相關(guān)關(guān)系，并且能夠壓縮變量的尺度，增加數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性，同時也削弱了模型中的共線性、異方差性，增強自變量的數(shù)據(jù)敏感度。

府際學(xué)習(xí)。對于府際學(xué)習(xí)的衡量，文中基于各省級政府領(lǐng)導(dǎo)年齡和接受教育的程度作為測量府際學(xué)習(xí)能力的標(biāo)尺。通過檢索各省級政府門戶網(wǎng)站歷屆領(lǐng)導(dǎo)的簡歷整理相關(guān)數(shù)據(jù)，其中本科學(xué)歷賦值1、研究生學(xué)歷賦值2、博士學(xué)歷賦值3。

府際政府競爭。行政區(qū)域管理和行政區(qū)域經(jīng)濟是中國政府管理邏輯的主要特征，地方政府通常會有地方保護，特別是“壓力型體制”加劇了地方政府之間的競爭。因此，地方官員在跨區(qū)域流動存在困境的情況下，在其晉升錦標(biāo)賽激烈的競爭環(huán)境中，不得不向同級優(yōu)秀的地方政府學(xué)習(xí)。由于同區(qū)域內(nèi)政府面臨的績效考核標(biāo)準(zhǔn)相同，文中將選取國內(nèi)同其他省級地方政府采納“放管服”改革政策的比例作為衡量府際競爭的參考指標(biāo)。

中央政府壓力。從縱向府際關(guān)系的視角觀察，威爾奇(Susan Welch，Kay Thompson)等認(rèn)為來自中央政府的激勵會對下級政府的政策采納產(chǎn)生影響，且垂直方向上的激勵，比橫向政府間的政策擴散速度更快，(31)Welch S,Thompson K,“The impact of federal incentives on state policy innovation”，American Journal of Political Science,Vol.24,No.4(1980),pp.715-729.換言之，上級政府的意圖及其行為會對下級政府產(chǎn)生引導(dǎo)效應(yīng)。在我國單一制國家體制下，中央政府對下級政府的行政動員和行政命令會產(chǎn)生重要的影響。(32)Mertha A,“Fragmented Authoritarianism 2.0”：Political Pluralization in the Chinese Policy Process，The China Quarterly,Vol.1,No.200(2009),pp.995-1012.為了促進某一領(lǐng)域內(nèi)的改革，促進相關(guān)政策在全國范圍內(nèi)推廣，中央政府往往會印發(fā)相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的紅頭文件或指導(dǎo)意見等方式表達中央政府改革的意志。因此，文中將中央政府下發(fā)的紅頭文件數(shù)量作為衡量中央政府壓力的依據(jù)。

認(rèn)知壓力。為了檢驗認(rèn)知壓力的影響，文中以中國知網(wǎng)的期刊數(shù)據(jù)庫為平臺，檢索以“放管服改革”“行政審批改革”“簡政放權(quán)”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等為主題，每年在中文核心和CSSCI等權(quán)威期刊以及中央級別報刊上發(fā)表的相關(guān)論文篇數(shù)，作為測量政府學(xué)術(shù)認(rèn)知壓力的指標(biāo)。

市場化程度。該變量的測量辦法借鑒王小魯、樊綱(2019)構(gòu)造和計算的市場化指數(shù)，其指標(biāo)包括政府與市場的關(guān)系、市場的發(fā)育程度、產(chǎn)品市場的發(fā)育程度、市場中介組織發(fā)育和法治環(huán)境、非國有經(jīng)濟的發(fā)展，很好地衡量制度環(huán)境與市場的關(guān)系。但由于其指數(shù)僅僅涵蓋了2008—2016年，導(dǎo)致2017—2020年數(shù)據(jù)缺失。因此，文中采用2008—2016營商環(huán)境指數(shù)(數(shù)據(jù)來源：2008—2016《世界銀行全球營商環(huán)境報告》)、2008-2016各省市場化指數(shù)年作為被解釋變量，估計出各省變量系數(shù)，再估算出2017—2020年的缺失數(shù)據(jù)并與已有數(shù)據(jù)結(jié)合，用于實證分析。

(三)研究方法

本研究的研究工具采用Stata16.0軟件。由于被解釋變量為虛擬變量，以連續(xù)變量為解釋變量的普通最小二乘法(OLS)模型并不適用該研究，因此需要使用非線性回歸模型。對于該方法已有的政策創(chuàng)新擴散相關(guān)文獻大多是基于Logit模型的事件史分析法(Event History Analysis)，因此同樣也采用該模型。此外，由于政策擴散過程在時間維度上存在政府采納相關(guān)政策并不一定都在觀測窗口期內(nèi)，往往表現(xiàn)為采納行為沒有進入觀測窗口內(nèi)或采納行為在其窗口期內(nèi)未發(fā)生，導(dǎo)致數(shù)據(jù)存在刪失的狀況，而一般的數(shù)據(jù)分析方法并不能處理此類數(shù)據(jù)。

(四)研究結(jié)果分析

本文首先采用平均聯(lián)結(jié)聚類的分析方法對2015—2020年間31個省級地方政府出臺的“放管服”改革政策創(chuàng)新擴散的數(shù)量進行聚類分析，該種方法的特點是無須估計類別數(shù)，可以根據(jù)譜系圖的輸出結(jié)果來確定將個體劃分為幾類。當(dāng)不考慮聚類層次因素時，聚類數(shù)K=3(虛線下方)時可以看出聚類結(jié)果不足以區(qū)分31個省級政府在“放管服”改革政策創(chuàng)新擴散上的聚類效果，其聚類邊界比較模糊，而當(dāng)K=5(虛線下方)時則有較好的聚類效果(見圖1)。

圖1 省級政府政策擴散聚類樹狀圖

北京市被納入第一類，上海、廣東、浙江3個省級政府被納入第二類，天津、河南、江蘇、山東4個省級政府被納入第三類，重慶、貴州、河北、甘肅、內(nèi)蒙古、安徽、湖北、山西、吉林、江西、湖南、陜西12個省級政府被納入第四類，黑龍江、青海、海南、新疆、四川、西藏、遼寧、福建、寧夏、云南、廣西11個省級政府被納入第五類。從空間維度上來看，顯示出了政策創(chuàng)新擴散的差異化現(xiàn)象，呈現(xiàn)出東部、中部、西部政策擴散平均數(shù)量依次遞減，其中東部顯著高于中部和西部，北京市、上海市、浙江省、廣東省、天津市、河南省、江蘇省、山東省在政策采納創(chuàng)新擴散過程中起著引領(lǐng)示范作用。

表2報告了核心變量的描述性統(tǒng)計分析結(jié)果。在全國(除港澳臺地區(qū))31個省級地方政府，共計217個觀測數(shù)據(jù)，觀測各被解釋變量方差可以發(fā)現(xiàn)，各省級地方政府在財政資源、人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、府際學(xué)習(xí)(領(lǐng)導(dǎo)者年齡、學(xué)歷)、府際競爭、中央政府壓力、認(rèn)知壓力、市場化程度存在差異，尤其是認(rèn)知壓力的方差值最大，從而為影響“放管服”改革政策的采納因素的解釋提供了空間。由于被解釋變量財政資源、人口規(guī)模、經(jīng)濟水平進行了對數(shù)處理，因此數(shù)值每相差1單位數(shù)值就會相差很大，由表2可以看出人口規(guī)模和經(jīng)濟水平的最小值和最大值相差3—5個單位，表明各省級政府之間人口規(guī)模和經(jīng)濟水平發(fā)展不平衡，差距較大，可能會影響地方政府政策創(chuàng)新擴散的積極性。方差膨脹因子(VIF)為被解釋變量多重共線性的檢驗結(jié)果，VIF的取值范圍會大于等于1，其取值越小表示被解釋變量之間的多重共線性越弱。一般情況下，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為當(dāng)方差膨脹因子大于等于10時，意味著被解釋變量之間存在嚴(yán)重的多重共線性問題。從表2中可以看出，自變量的方差膨脹因子最大值6.16，最小值1.20，經(jīng)計算VIF平均值為3.72，所有自變量的方差膨脹因子都小于10因此不存在自變量多重共線性問題。

表2 變量描述性統(tǒng)計

此處采用Logit命令對平衡面板數(shù)據(jù)進行分析，表3報告了“放管服”改革EHA分析的8個回歸模型，展現(xiàn)了影響省級政府“放管服”改革政策在創(chuàng)新擴散過程中的具體因素。首先對內(nèi)部因素模型1進行回歸分析，并在此基礎(chǔ)上分別加入領(lǐng)導(dǎo)者學(xué)歷、領(lǐng)導(dǎo)者年齡、府際競爭、中央壓力、認(rèn)知壓力、市場化程度等因素形成單等因素模型進行相應(yīng)的回歸分析。最后，將影響省級政府“放管服”改革政策創(chuàng)新擴散的6個因素進行整合，形成綜合模型進行回歸分析。

從回歸結(jié)果來看(見表3)，所有的回歸模型卡方檢驗均通過0.01統(tǒng)計性顯著水平，說明提出影響放管服改革政策創(chuàng)新擴散的因素整體解釋能力較強。模型8的對數(shù)似然函數(shù)絕對值最小,表明模型8擬合效果最好。此外，為防止控制變量模型1在增加解釋變量過程中發(fā)生過擬合的現(xiàn)象，通過衡量AIC和BIC檢驗值判斷模型擬合程度，發(fā)現(xiàn)向模型添加更多變量不會讓AIC和BIC值增加，說明模型2—8隨著被解釋變量分別加入回歸，AIC和BIC值大體上呈現(xiàn)出逐步下降的趨勢，模型的解釋能力不斷增強。其中，綜合模型8的AIC和BIC值最小，也就是說這個模型達到了最優(yōu)解釋力，財政資源、人口規(guī)模、經(jīng)濟水平、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)歷、領(lǐng)導(dǎo)年齡、府際競爭、中央壓力、媒體輿論、市場化程度變量的加入顯著提升了模型的解釋力。

表3 “放管服”政策采納回歸分析結(jié)果

內(nèi)部因素表明，從財政資源角度看，回歸系數(shù)在模型1-6中不顯著為正，而綜合模型8顯著為正，由于綜合模型8具有最優(yōu)的解釋力，因此原假設(shè)H1得到驗證。從人口規(guī)模角度看，回歸系數(shù)在模型1-6中通過了0.1水平上的顯著性檢驗，模型7和模型8中人口規(guī)模并未達到統(tǒng)計顯著。模型8在加入其他解釋變量后，人口規(guī)模的解釋貢獻度迅速降低，盡管未達到統(tǒng)計性顯著檢驗，但是回歸系數(shù)全部為正數(shù)，說明人口規(guī)模同省級政府政策采納貢獻率是正向的，原假設(shè)H2得到部分驗證。究其原因，省級政府人口規(guī)模越大，公共服務(wù)供給需求越大，與群眾息息相關(guān)的政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域需求也就越大，因此省級政府更趨于從制度層面優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。從經(jīng)濟發(fā)展水平上看，模型1-3回歸系數(shù)均顯著為正，而模型4、模型5、模型7、模型8的回歸系數(shù)不顯著，但是模型的回歸系數(shù)均為正數(shù)，說明經(jīng)濟發(fā)展水平與省級政府采取“放管服”改革政策呈正相關(guān)，原假設(shè)H3得到部分驗證。究其原因，一方面地方政府經(jīng)濟發(fā)展水平越高其資源松弛程度越大，政府部門更傾向于政策創(chuàng)新與變革。(33)Mohr L B,“Determinants of Innovation in Organizations”，American Political Science Association,Vol.63,No.1(1969),pp.111-126.另一方面營商環(huán)境成為地方政府制約經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素，“放管服”改革政策的創(chuàng)新擴散有助于地方經(jīng)濟的發(fā)展。

外部因素表明，模型2和模型8中領(lǐng)導(dǎo)年齡的回歸系數(shù)均不顯著，H4未得到驗證。模型3和模型8中省級政府領(lǐng)導(dǎo)學(xué)歷的回歸系數(shù)分別在0.01和0.1的水平上顯著為正，H5得到驗證。表明府際學(xué)習(xí)取決于領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在知識素養(yǎng)，擁有較高教育水平的領(lǐng)導(dǎo)者能夠有效促進政府的政策采納。模型4和模型8中府際競爭的回歸系數(shù)在0.01的水平上顯著為正，H6得到驗證。特別是在綜合模型8中其回歸系數(shù)達到了19.29。究其原因，在政府行政組織中政策采納的動機往往來自“上下左右”的政治壓力，這種政治壓力形成了競爭性激勵因素，成為省級政府采納政策或政策學(xué)習(xí)的主要原因。激勵主要來源于兩個方面：一是發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的迫切愿望；二是績效考核壓力下的政治晉升錦標(biāo)賽激勵作用。(34)周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟研究》2004年第6期,第33-40期。當(dāng)其他省級政府未采納“放管服”改革政策時，政治錦標(biāo)賽產(chǎn)生的內(nèi)部效應(yīng)迫使其政府官員努力提高政治績效形成了“績效考核-上級認(rèn)可-名次上升-經(jīng)驗傳播-政策移植”的動力機制，無疑會加強政府間橫向的競爭壓力，促使同級政府采納該政策，導(dǎo)致了政策在橫向政府間的擴散。模型5和模型8的回歸系數(shù)在0.01的水平上顯著為正，H7假設(shè)得到驗證。表明中央政府通過行政發(fā)包的形式將權(quán)責(zé)下放，地方政府承擔(dān)大部分改革的落實工作。中央政府釋放“放管服”改革的信號，地方政府在受到縱向上的壓力時會對其作出反應(yīng)，政府官員基于中央政府的這一政策創(chuàng)新，具有敏銳的洞察力，推動政府采納相關(guān)政策。同時也存在上級政府主導(dǎo)的地方政府學(xué)習(xí)模式，采用“下-上-中”的政策擴散路徑，即地方政策創(chuàng)新，中央認(rèn)可，底層推廣的縱向?qū)W習(xí)過程。(35)Gu，Shulin,“Institutional entrepreneurship and policy learning in China”，Journal of Science and Technology Policy in China,Vol.4,No.1(2013),pp.36-54.模型6和模型8中的回歸系數(shù)在0.01的水平上顯著為正，假設(shè)H8得到支持。表明專家學(xué)者在政策議程的設(shè)置上的作用較強，專家學(xué)者往往通過建言獻策引起城市主政者的注意力并推動其所倡導(dǎo)的政策主張得以采納。模型7中的回歸系數(shù)在0.01的水平上顯著為正，而模型8中并未通過顯著性檢驗，但模型7、模型8的回歸系數(shù)均為正數(shù)對省級政府政策采納產(chǎn)生正向的影響，說明假設(shè)H8部分得到驗證。表明省級政府轄區(qū)內(nèi)市場化程度與“放管服”改革政策的采納呈正相關(guān)，省級政府更傾向于通過減少對市場經(jīng)濟的干預(yù)，激發(fā)市場各類經(jīng)濟活動主體活力和創(chuàng)新，優(yōu)化營商環(huán)境，提升市場的資源配置效率。

四、結(jié)論與討論

文中基于省級政府2015—2021年間的“放管服”改革政策的面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建政策采納事件史分析回歸模型，實證測量了省級政府政策采納的影響因素，有助該領(lǐng)域的研究，突破僅關(guān)注淺層政策采納。研究發(fā)現(xiàn)：綜合模型8中內(nèi)部因素表明，盡管人口規(guī)模、經(jīng)濟水平不顯著為正，其假設(shè)也得到了部分驗證。結(jié)合其聚類分析中政策采納的區(qū)域化、差異化特征可以看出，5組聚類中具有明顯的空間區(qū)域差異、經(jīng)濟發(fā)展水平差異、人口規(guī)模差異，表明政策創(chuàng)新擴散一定程度上會依托地方財政資源、人口規(guī)模以及經(jīng)濟發(fā)展水平，從側(cè)面反映出“放管服”改革的市場導(dǎo)向性。進一步分析可以得出這樣的推論，相對富裕的中東部地區(qū)由于社會對其政策創(chuàng)新程度有較高的預(yù)期，且省級政府領(lǐng)導(dǎo)能夠承擔(dān)較高的政治風(fēng)險，而相對落后的西部地區(qū)社會對政策創(chuàng)新程度預(yù)期較低，由此形成的認(rèn)知壓力及輿論壓力較小，省級政府領(lǐng)導(dǎo)者往往采取較為審慎的風(fēng)險識別并由此形成較小的政治壓力，成為政策擴散過程中的“觀望者”或“跟進者”，政策創(chuàng)新表現(xiàn)出制度同構(gòu)的現(xiàn)象。在外部因素中，盡管決定“放管服”改革政策采納的主要因素是府際競爭、中央壓力，但在現(xiàn)實生活中，市場化水平同樣不能忽視，因此在推動政策擴散過程中可以采取先點后面的方式，選取經(jīng)濟發(fā)展水平、市場化程度、創(chuàng)新性水平較高，具有代表性的省級政府作為標(biāo)桿，如聚類分析中第一類和第二類中的省級政府，從橫向競爭的角度推動省級政府采納政策創(chuàng)新。而在現(xiàn)階段省級政府積極探索政策創(chuàng)新擴散的趨勢下，盡管來自中央政府的行政壓力能夠顯著影響政策采納，但仍然不能忽視“自下而上”的政策擴散路徑，省級政府的優(yōu)秀做法往往能夠為中央政府政策制定和出臺提供豐富的經(jīng)驗和優(yōu)秀的案例參考。

綜上所述，此研究的啟示在于：首先，中央政府需要授予省級政府在“放管服”改革中政策、財政、權(quán)力等方面各種資源的支持，引導(dǎo)地方政府政策的創(chuàng)新擴散。完善相關(guān)激勵機制，激發(fā)地方政府主動在政策創(chuàng)新擴散方面的積極性。其次，構(gòu)建橫縱結(jié)合立體化的府際溝通交流平臺，便于各區(qū)域和層級地方政府在橫向和縱向間的政策學(xué)習(xí)、交流及合作。實施行之有效的政策績效考核機制，對各地方政府政策創(chuàng)新擴散實施情況進行考核。再次，省級政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場各類主體活力。轉(zhuǎn)變政府職能，簡化市場準(zhǔn)入流程，讓企業(yè)“多跑市場，少跑審批”，營造出具有活力的市場競爭態(tài)勢，又能反過來給予政府一定的壓力，倒逼政府繼續(xù)深化“放管服”改革。最后，構(gòu)建多元化的公眾訴求表達機制，政府部門在“放管服”政策擴散過程應(yīng)對群眾關(guān)注度高的民生領(lǐng)域及營商環(huán)境等方面進行回應(yīng)，充分發(fā)揮媒體輿論作用，為群眾參與政策決策提供一個常態(tài)化和理性化的互動平臺，同時在政策創(chuàng)新擴散過程中使得政府自覺地改進或完善相關(guān)政策過程提升政策創(chuàng)新的質(zhì)量。

盡管在此對影響“放管服”改革政策創(chuàng)新擴散的相關(guān)因素進行了深入的分析，但受制于客觀因素的限制不可避免地存在一些不足。表現(xiàn)在如下幾個方面。首先，解釋變量盡管涉及政治、經(jīng)濟、人口等多方面，但仍有較多的變量因素未考慮進去，如換屆壓力、行政級別、試點激勵等。其次，在政策的創(chuàng)新擴散過程中采用的事件史分析模型，其被解釋變量為二分虛擬變量，僅能呈現(xiàn)出省級政府是否采納該政策，但并不能反映出各省級政府的政策執(zhí)行效果差異，后續(xù)研究在此基礎(chǔ)上可添加相關(guān)解釋變量進行探討。