李夢瑩，方遙，袁嘉彤，張鵬

（南京工業(yè)大學建筑學院）

1 引言

黨的十九大以來，深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，積極建構創(chuàng)新型經(jīng)濟形態(tài)成為共識。同時，土地增量資源緊縮，土地利用方式逐步由增量擴張轉向存量升級，由粗放拓展轉向內涵提升[1]。傳統(tǒng)工業(yè)用地無法適應產(chǎn)業(yè)的更迭，我國產(chǎn)業(yè)結構逐漸從以加工制造為主的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向以創(chuàng)新研發(fā)為主的高端科技產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)轉型，以知識經(jīng)濟為載體的新型產(chǎn)業(yè)用地也隨之出現(xiàn)。

面對創(chuàng)新發(fā)展引起的產(chǎn)業(yè)變革與空間重塑，國家與地方層面都積極開展相關政策創(chuàng)新和探索。新型產(chǎn)業(yè)用地是為適應傳統(tǒng)工業(yè)向高新信息技術、協(xié)同生產(chǎn)生活空間、組合生產(chǎn)活動空間及總部經(jīng)濟、2.5產(chǎn)業(yè)等轉型升級需要而提出的城市用地分類，主要具有出讓成本低、開發(fā)強度大及功能混合度高的特點。在存量時代的宏觀語境下，新型產(chǎn)業(yè)用地供給絕大部分需要依靠存量再開發(fā)來實現(xiàn)，其中，產(chǎn)權交易、增值收益分配等復雜性遠甚于傳統(tǒng)增量規(guī)劃[2]。在此背景下，需要發(fā)揮政府主導作用，在長期與短期收益之間謀求平衡、在土地利用經(jīng)濟效益與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉型持續(xù)激勵效應之間謀求平衡[3]，更要在新型產(chǎn)業(yè)用地的供給和需求之間謀求平衡。

2 現(xiàn)階段新型產(chǎn)業(yè)用地困境

2.1 用地標準及需求不明

目前，各城市對新型產(chǎn)業(yè)用地的劃分主要是在工業(yè)用地或商業(yè)服務業(yè)設施用地下新增類別，如M4、M0、Mx、B29a等新用地類型相繼出現(xiàn)。但在現(xiàn)行土地利用分類標準中，許多城市尚未明確用地類型，缺少對產(chǎn)業(yè)準入、管理與技術等方面的限定和指導。由于相關標準的缺乏，產(chǎn)業(yè)土地出讓年限、配套設施和地價計收等仍在模糊地帶。如南京地區(qū)先后提出B29a、C65和Ma三類新型產(chǎn)業(yè)用地，目前新增用地主要為B29a（科技研發(fā)用地），相關的用地標準卻較為模糊。同時，因不同地區(qū)的發(fā)展水平不同，不同的新型產(chǎn)業(yè)需求也存在差異，此類用地也有不同的定義和標準。

2.2 批后監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱

由于長期“重批前審批，輕批后監(jiān)管”，許多項目開發(fā)未至預期，導致產(chǎn)生大量閑置低效產(chǎn)業(yè)用地，極大浪費土地資源，加劇了城市用地供給緊張。批后監(jiān)管制度只能對未竣工或閑置用地進行監(jiān)管，對已建低效用地無計可施，不利于土地的集約利用。同時，企業(yè)為追逐自身資本利益，鉆政策漏洞囤積、商業(yè)化用地，造成產(chǎn)業(yè)空間受到擠壓，由于批后監(jiān)管薄弱，此類現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.3 需求與供給不匹配

面對靈活多變的社會經(jīng)濟環(huán)境，傳統(tǒng)的僅僅依靠自上而下的空間安排難以適應當前發(fā)展。由于現(xiàn)階段新型產(chǎn)業(yè)用地仍在探索階段，對產(chǎn)業(yè)用地配套設施的配置仍是通過一種自上而下的、依據(jù)居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范進行實施的方式，規(guī)定了不同設施的面積和數(shù)量，沒有考慮使用者的實際需求，導致需求與供給之間失衡。

創(chuàng)新人才不僅需要產(chǎn)業(yè)園區(qū)內的各類配套設施，還需要靈活配置、注重交流。所以在創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園的配套設施配置上，還要綜合考慮自下而上的需求，從產(chǎn)業(yè)園使用者的實際需求出發(fā)，選取配套設施的類型、規(guī)模和組織形式等。

3 用地發(fā)展策略

3.1 供前：差別化供給優(yōu)先政策，需求為導向頂層設計

3.1.1 土地供給優(yōu)先

創(chuàng)新企業(yè)在推動創(chuàng)新型經(jīng)濟過程中起到核心作用，其中起步階段競爭力較弱的中小微企業(yè)眾多，需對其進行政策傾斜，建構面向創(chuàng)新企業(yè)的差別化土地供給政策，通過優(yōu)先政策可以培育、吸引具有更大產(chǎn)業(yè)帶動效應的優(yōu)質創(chuàng)新企業(yè)。

目前，國內各地結合自身產(chǎn)業(yè)特點和創(chuàng)新發(fā)展需求，相繼建立了面向特定創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)項目的土地供給優(yōu)先政策。各地在實踐探索中更趨向于嚴格建立項目遴選論證機制與準入門檻，通過相應的政策傾斜實現(xiàn)定向激勵?？傮w來看，主要有兩種典型模式：一是與重點產(chǎn)業(yè)項目遴選機制銜接，重點產(chǎn)業(yè)項目在土地出讓方式、地價設定等方面提供區(qū)別于一般產(chǎn)業(yè)項目的優(yōu)先政策；二是銜接準入標準，嚴格設置用地新型產(chǎn)業(yè)準入門檻，同時提高土地供給扶持力度。如杭州地區(qū)已率先結合兩類模式進行探索，具有一定的借鑒價值。通過指定設置產(chǎn)業(yè)準入要求或名目，遴選重點產(chǎn)業(yè)項目，探索土地供給優(yōu)先政策，切實提升產(chǎn)業(yè)用地供給的精準度和有效性，確保政策紅利推動創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.1.2 明確配套類型

為了避免用地商業(yè)化，目前在新型產(chǎn)業(yè)用地探索中的大部分城市已明確規(guī)定，用地未經(jīng)批準不得用于經(jīng)營性用途，但是具體可配建的配套設施仍處于模糊地帶。

新型產(chǎn)業(yè)用地與創(chuàng)新、研發(fā)、學習、交流等知識主導產(chǎn)業(yè)活動密切相關，大量知識型人才是推動發(fā)展的主體，也是用地的使用者。創(chuàng)新人群的生活模式及消費習慣與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人有顯著區(qū)別，相關研究表明，創(chuàng)新人群對景觀環(huán)境有較高需求，更傾向于集中在親近自然，景觀優(yōu)美的地區(qū)[4]。從使用者需求分析，配套設施的多樣性、景觀環(huán)境品質、休閑文化氛圍等要素與這類人群對生產(chǎn)、生活方式的追求密切相關[5]。未來可根據(jù)其人本化、生態(tài)化的需求特性，適當增加配套比例，同時明確配套類型，防止用地商業(yè)化。

3.1.3 強化規(guī)劃引導

為契合創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的空間設計需求、促進產(chǎn)業(yè)用地集約利用，需強化對規(guī)劃的引導。主要從用地開發(fā)強度、兼容配套比例和建筑形態(tài)方面調控。

在用地開發(fā)強度方面，對容積率設置下限，避免企業(yè)低價囤地留作商用；設置上限，為防止高密度開發(fā)。新型產(chǎn)業(yè)用地改變以往蔓延式開發(fā)模式，提高土地容積率，有效解決低效用地的問題，促進土地集約利用。目前，各地新型產(chǎn)業(yè)用地容積率普遍為2.0～5.0，較發(fā)達的城市會提高容積率的上下限，甚至有部分城市不設上限，如杭州等地。

在兼容配套比例方面，為滿足創(chuàng)新人群的需求、推動產(chǎn)城融合，兼容配套服務設施，不同地區(qū)兼容比例各不相同，如南京除江北新區(qū)地區(qū)外，可以兼容15%的非經(jīng)營性配套設施，廣州地區(qū)則高達30%。具體可堅持“一地一策”機制，根據(jù)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)需求對兼容配套比例進行適當調控。

在建筑形態(tài)方面，由于新型產(chǎn)業(yè)的特殊性，可將產(chǎn)業(yè)類型偏辦公和偏工業(yè)的建筑分別參考現(xiàn)有辦公建筑設計規(guī)范、工業(yè)用地建筑規(guī)范設計。為防止配套用房單獨占地經(jīng)營化，需在供后對其功能與形態(tài)等方面進行嚴格的監(jiān)管。同時，新型產(chǎn)業(yè)用地的整體面貌應與傳統(tǒng)工業(yè)廠房區(qū)不同，以高層樓宇為主，鼓勵使用新的工藝和技術。

3.2 供時：彈性供地，多元化出讓

3.2.1 健全混合利用規(guī)則

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)往往重產(chǎn)業(yè)而輕配套，隨著人們生產(chǎn)、生活需求的提升，產(chǎn)城融合是必然趨勢。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)具有自高技術、低污染的特點，辦公與制造之間邊界越來越模糊，能夠更好地融入城市空間，與其他城市功能混合布局。

目前，已有多地探索土地混合開發(fā)模式，主要通過多種土地類型的有效搭配或單一用地類型配套比例的合理放松，實現(xiàn)多功能復合、多業(yè)態(tài)疊加，滿足單一主體的多功能復合需求，同時設置差異化混合開發(fā)控制指標，適應日益?zhèn)€性化的發(fā)展需求。單一用地類型地塊，可制定混合利用規(guī)則或提升特定地類的配建混合比例；混合用地類型地塊，對不同地類分類管理，將地類分為宜混合、有條件可混合與不宜混合三類，并明確控規(guī)編制中不同建筑量比例。與此同時，對發(fā)展?jié)摿Υ嬉杉安淮_定性較大的地區(qū)或項目，可相對放寬管制規(guī)則。

3.2.2 多元化彈性出讓

創(chuàng)新企業(yè)初創(chuàng)需要大量資金投入研發(fā)，用地成本成為企業(yè)成長的制約因素。此外，不同建設規(guī)模與業(yè)態(tài)類型的企業(yè)對土地年限的需求也存在差異。隨著城市發(fā)展的轉型升級，傳統(tǒng)的一次性的土地出讓方式不利于企業(yè)的成長發(fā)展，以可持續(xù)的稅收收入進行替代，通過彈性年期、多元化土地出讓等方式降低用地成本，實行差別化地價修正，可達到對創(chuàng)新企業(yè)扶持的目的[6]。

通過總結現(xiàn)有城市的探索經(jīng)驗，未來可以針對有明確創(chuàng)新價值的項目，探索類似“有限競爭”、“限價競爭”等土地供給模式（見表1），可以在滿足創(chuàng)新企業(yè)用地需求的同時降低用地成本。此外，地方政府可以結合項目評價結果和企業(yè)實際需求，分時段彈性化出讓土地，將續(xù)期變成激勵政策，對績效評價好的項目，在土地首次出讓年期和總租期上給予更大支持。

表1 新型產(chǎn)業(yè)用地彈性出讓的典型模式

3.2.3 限定分割轉讓條件

為了推動新型產(chǎn)業(yè)用地集約利用，加快創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，原則上要求用地單位不自持。如要進行分割、轉讓，必須在供時明確分割比例、轉讓條件等。

從目前各地相關政策看，最多可以分割轉讓50%的產(chǎn)業(yè)用房，并對全部自持的單位給予優(yōu)惠，配套設施用房不可分割轉讓。同時，分割、轉讓的對象應當是符合各要求的事業(yè)單位或創(chuàng)新企業(yè)而非個人，并對不動產(chǎn)登記的條件和分割轉讓的最小單元面積等進行限制，防止產(chǎn)業(yè)用地類房地產(chǎn)化。

3.3 供后：動態(tài)、精細化治理，使用后反饋循環(huán)設計

3.3.1 完善項目動態(tài)監(jiān)管體系

為實現(xiàn)全生命周期的動態(tài)監(jiān)管，各地主要探索出兩大供后監(jiān)管體系。首先，建立、完善雙合同出讓方式與管理制度。土地成交后簽訂“土地出讓(租賃)合同”與“產(chǎn)出監(jiān)管協(xié)議”文件，限定越界違規(guī)行為的出現(xiàn)。其次，構建績效綜合評價體系和差異化“激勵—倒逼”相結合的治理方式，進行常態(tài)化監(jiān)管。其中，最典型的是長三角地區(qū)進行試點探索，針對企業(yè)績效構建綜合評價體系，將最終的結果與未來引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展、配置資源和監(jiān)管體系等方面掛鉤，充分發(fā)揮政府和市場的合力，推動創(chuàng)新、淘汰落后。

總之，未來監(jiān)管將逐漸向動態(tài)化、精細化的方向轉變。建立雙合同監(jiān)管出讓方式，完善績效綜合評價體系。通過嚴格的供后監(jiān)管保障土地使用效益的最大化，結合績效綜合評價引導資源要素的精準配置，推動用地企業(yè)加快發(fā)展，從而有效推動城市轉型和發(fā)展。

3.3.2 多元主體盤活低效用地

創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來對存量用地更新與再開發(fā)的需求，盤活城市中既有的低效工業(yè)用地，能夠在帶動創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集約高效發(fā)展的同時，促進城市品質提升。尤其在我國土地資源緊缺的情況下，未來內涵式發(fā)展將逐漸代替擴張式發(fā)展，如何對原有生產(chǎn)關系改造升級、實現(xiàn)閑置低效產(chǎn)業(yè)用地的有效盤活更凸顯其迫切性。

目前，各地政府開始鼓勵企業(yè)、園區(qū)等多元主體共同參與新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的存量再開發(fā)過程，改變原有政府主導開發(fā)的模式，復合政府管理與市場化運作（見表2）。同時，通過細化企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)用地更新的流程及要求，鼓勵國有園區(qū)平臺主動作為，強化優(yōu)勢企業(yè)帶動作用，實現(xiàn)多元主體參與的政企合作與開發(fā)，將政府戰(zhàn)略意圖和企業(yè)需求相結合。

表2 多元主體參與用地更新的典型模式

3.3.3 使用后反饋循環(huán)設計

由于以往不少建成項目在投入使用后缺少與規(guī)劃設計預期進行客觀反饋式評估，逐漸導致項目使用效益下降。使用后評價（POE）理論在傳統(tǒng)規(guī)劃設計過程中增加了設計過程循環(huán)的關鍵環(huán)節(jié)，體現(xiàn)的是以人的需求為中心的設計思想，形成“策劃—設計—反饋”的循環(huán)規(guī)劃設計。目前，新型產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展還在探索中，更需要在土地供后定時通過建成環(huán)境設計反饋評價對使用者需求進行分析，通過定性評價的方法對使用者進行觀察、訪問及調研，了解他們的使用情況反饋及使用需求，指導未來新型產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃設計。

4 結語

本章基于現(xiàn)階段新型產(chǎn)業(yè)用地標準及需求不明、批后監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱、需求與供給不匹配三個突出問題，從創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際需求出發(fā)，對新型產(chǎn)業(yè)用地的“供前、供時、供后”三個階段提出了策略：供前差別化供給優(yōu)先政策，需求為導向頂層設計，吸引創(chuàng)新企業(yè)落地；供時彈性開發(fā)、多元化出讓，滿足企業(yè)需求、降低用地成本；供后動態(tài)、精細化治理，使用后需求反饋循環(huán)設計，盤活低效用地的同時指導未來新型產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展。