胡雪芳，程天君

(南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210097)

近年來(lái)，我國(guó)校外線上培訓(xùn)市場(chǎng)在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)飛速發(fā)展、移動(dòng)設(shè)備廣泛普及、教育培訓(xùn)需求持續(xù)增長(zhǎng)及疫情反復(fù)出現(xiàn)等多種因素的相互作用下呈現(xiàn)出井噴式發(fā)展的態(tài)勢(shì)。值得注意的是，校外線上培訓(xùn)迅猛發(fā)展的同時(shí)，由于資本無(wú)序融入、教育監(jiān)管缺失等因素，導(dǎo)致其不斷暴露出諸如過(guò)度營(yíng)銷制造教育焦慮、追求市場(chǎng)占有份額壟斷教育資源和輕視服務(wù)質(zhì)量以致社會(huì)公眾利益受損等問(wèn)題。由于中小學(xué)校外線上培訓(xùn)在這些問(wèn)題上的表現(xiàn)尤為嚴(yán)重，因此它成為了國(guó)家治理的重點(diǎn)對(duì)象。為了更好地治理亂象叢生的校外線上培訓(xùn)，僅在2019年教育部等部委就密集地發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于引導(dǎo)規(guī)范教育移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用有序健康發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)在線教育健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等多項(xiàng)文件，這些文件的一個(gè)顯著特征便是明確加強(qiáng)對(duì)在線教育的“監(jiān)管”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“監(jiān)管”一詞在三份文件中出現(xiàn)的頻次均在十次以上，且都有專門章節(jié)提出要健全監(jiān)管機(jī)制。隨后，2021年中共中央辦公廳等下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱“雙減”意見(jiàn))，2022年4月教育部辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)校外培訓(xùn)監(jiān)管行政處罰流程圖和文書格式范本的通知》，6月又印發(fā)了《關(guān)于做好2022年暑期校外培訓(xùn)治理有關(guān)工作的通知》，由此可見(jiàn)國(guó)家正在全方位地推進(jìn)義務(wù)教育階段校外線上培訓(xùn)領(lǐng)域的監(jiān)管工作。之所以采取監(jiān)管這一方式是因?yàn)樗煌趥鹘y(tǒng)的行政管理，兩者最本質(zhì)的區(qū)別是監(jiān)管者與被監(jiān)管者是否保持距離[1]，“行政管理采用的是官僚制，下級(jí)必須服從上級(jí)的命令，而監(jiān)管則是建立在監(jiān)管者獨(dú)立于被監(jiān)管者基礎(chǔ)上的依法監(jiān)管”[2]。

得益于教育監(jiān)管的作用，校外線上培訓(xùn)的亂象得到了初步的治理，但隨著現(xiàn)代技術(shù)手段的發(fā)展，除了專門的線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之外，很多線下培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也可以通過(guò)騰訊會(huì)議、釘釘會(huì)議等低門檻的方式開展線上教學(xué)，使得線上監(jiān)管的難度不斷加大。面對(duì)校外線上培訓(xùn)市場(chǎng)出現(xiàn)的新問(wèn)題、新局面，迫切需要一套更為精準(zhǔn)而有力的監(jiān)管機(jī)制，這套監(jiān)管機(jī)制的邏輯起點(diǎn)不是對(duì)校外線上培訓(xùn)“堵而抑之”，而是“對(duì)現(xiàn)行教育系統(tǒng)的漸進(jìn)改良；發(fā)現(xiàn)教育問(wèn)題，扭轉(zhuǎn)無(wú)序現(xiàn)狀，建章立制，管理優(yōu)化”[3]的過(guò)程，同時(shí)監(jiān)管過(guò)程中要涉及到多方利益主體，這就決定了它還應(yīng)該是一個(gè)需要不同主體間協(xié)同解決問(wèn)題的過(guò)程，借助教育監(jiān)管扭轉(zhuǎn)中小學(xué)校外線上培訓(xùn)野蠻生長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，引導(dǎo)其規(guī)范發(fā)展和升級(jí)轉(zhuǎn)型，以此提升對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理能力。

一、向善而治：中小學(xué)校外線上培訓(xùn)監(jiān)管的社會(huì)需求

在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的校外培訓(xùn)市場(chǎng)中，校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)才能在競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，才能不斷滿足社會(huì)大眾對(duì)高質(zhì)量、多類型教育的需求。然而，很多中小學(xué)校外線上培訓(xùn)往往片面追求自身利益而不斷擾亂正常教育秩序、過(guò)度追求流量而忽視教育質(zhì)量的提升、未能正確處理學(xué)科類與非學(xué)科類培訓(xùn)之間的關(guān)系而導(dǎo)致兩者關(guān)系失衡。面對(duì)如此形勢(shì)，著力加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)校外線上培訓(xùn)的監(jiān)管以推動(dòng)其規(guī)范發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展尤為必要。

(一)以監(jiān)管促進(jìn)“規(guī)范”：校外線上培訓(xùn)有序運(yùn)行的重中之重

近年來(lái)，線下教育受疫情影響遭受重創(chuàng)，反而線上教育不受時(shí)空限制而得到了迅猛發(fā)展。校外線上培訓(xùn)的發(fā)展雖然解決了無(wú)法面授的難題，為人們帶來(lái)更加便利的學(xué)習(xí)方式，但是，由于校外線上培訓(xùn)監(jiān)管體系的缺失使得該行業(yè)不斷暴露出來(lái)一些失范的問(wèn)題，如師資隊(duì)伍管理不規(guī)范、教學(xué)內(nèi)容不規(guī)范、消費(fèi)者維權(quán)不規(guī)范以及價(jià)值取向功利化等。這些問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了校外線上培訓(xùn)的有效運(yùn)行，并引起了相關(guān)部門的重視。因此，通過(guò)監(jiān)管促進(jìn)校外線上培訓(xùn)的規(guī)范化發(fā)展成為當(dāng)前教育監(jiān)管工作的重中之重，如2018年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》指出要“以建立健全校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制為著力點(diǎn)，努力構(gòu)建校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范有序發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制”[4]，2019年教育部等部門再次出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實(shí)施意見(jiàn)》指出：“堅(jiān)持依法規(guī)范，依法依規(guī)對(duì)校外線上培訓(xùn)進(jìn)行監(jiān)管”[5]，隨后2021年的“雙減”意見(jiàn)也明確提出“堅(jiān)持從嚴(yán)治理，全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為”[6]。

校外線上培訓(xùn)作為一種新興的事物，亟需一套與之配套的行為規(guī)范，這是因?yàn)椴煌娜后w有著不同的群體特性，故需要一套不一樣的規(guī)范來(lái)約束其行為。所謂行為規(guī)范，就是群體為了共同生存與發(fā)展的需要，在社會(huì)互動(dòng)或社會(huì)交往的過(guò)程中所共同商定并共同遵守的一套行為規(guī)矩。對(duì)行為規(guī)范的需要是因?yàn)椤皼](méi)有規(guī)范性約束的自我利益的追求使所有有關(guān)各方的自我利益都遭到了挫折”[7]，因此校外線上培訓(xùn)在參與教育活動(dòng)的過(guò)程中必須遵守一定的規(guī)范要求。這些規(guī)范的確立要由政府部門以監(jiān)管的形式進(jìn)行，它們應(yīng)明確校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以從事哪些行為，不可以從事哪些行為，以及如何從事某項(xiàng)行為等內(nèi)容。

(二)以監(jiān)管保障“質(zhì)量”：校外線上培訓(xùn)被社會(huì)認(rèn)可的關(guān)鍵之維

校外線上培訓(xùn)屢次因過(guò)度追求流量忽略質(zhì)量、師資水平參差不齊、課程資源魚目混珠等質(zhì)量相關(guān)問(wèn)題而成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，這些問(wèn)題由于沒(méi)有得到及時(shí)妥善地解決逐步演變成一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，不斷威脅到社會(huì)大眾對(duì)優(yōu)質(zhì)校外線上培訓(xùn)資源的需求。為提升校外線上培訓(xùn)質(zhì)量以推動(dòng)其被社會(huì)大眾認(rèn)可，一直以來(lái)國(guó)家尤為注重校外線上培訓(xùn)質(zhì)量監(jiān)管相關(guān)政策的制定，發(fā)揮教育監(jiān)管在提升培訓(xùn)質(zhì)量中的重要作用，對(duì)此《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定“除學(xué)校外，其他教育機(jī)構(gòu)也要保證教育教學(xué)質(zhì)量，且依法接受監(jiān)督”[8]。特別是在過(guò)去的幾年中，校外線上培訓(xùn)監(jiān)管成為教育領(lǐng)域一項(xiàng)極為緊要的工作。2019年教育部等下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)規(guī)范教育移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用有序健康發(fā)展的意見(jiàn)》指出“要通過(guò)建立備案制度、規(guī)范數(shù)據(jù)管理等舉措提高在線教育的供給質(zhì)量”[9]。隨后，2021年開始施行的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》要求“教育行政部門等應(yīng)監(jiān)督民辦學(xué)校定期向社會(huì)公開教育質(zhì)量等有關(guān)信息”[10]。

校外線上培訓(xùn)能否真正成為現(xiàn)代教育體系中不可或缺的一部分，不僅需要技術(shù)支持、經(jīng)濟(jì)支持，更需要政策支持來(lái)不斷提升自身質(zhì)量。校外線上培訓(xùn)相關(guān)政策的制定與執(zhí)行離不開一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境支持，其中社會(huì)大眾對(duì)政策的認(rèn)可度或接受度便是這種社會(huì)環(huán)境的一項(xiàng)重要組成內(nèi)容。不過(guò)社會(huì)大眾對(duì)政策認(rèn)可的關(guān)鍵是這些政策應(yīng)該能夠促進(jìn)校外線上培訓(xùn)切實(shí)地發(fā)揮出其教育的根本屬性，不再一味地追求流量而應(yīng)更加注重質(zhì)量，從而能夠滿足社會(huì)大眾對(duì)教育高質(zhì)量發(fā)展的需求。這是因?yàn)樾Ｍ饩€上培訓(xùn)主要通過(guò)為中小學(xué)生提供課后服務(wù)而獲取價(jià)值，由社會(huì)大眾承擔(dān)這一項(xiàng)服務(wù)的費(fèi)用，這就決定了它具有較強(qiáng)的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性等私人產(chǎn)品屬性，校外線上培訓(xùn)活動(dòng)成為了一個(gè)能夠牽涉到社會(huì)大眾切身利益的社會(huì)活動(dòng)?，F(xiàn)階段出臺(tái)的一系列有關(guān)校外線上培訓(xùn)的監(jiān)管政策，體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)于校外線上培訓(xùn)資源的利益分配規(guī)則，反映著國(guó)家對(duì)現(xiàn)有教育資源調(diào)控的方式與方向，通過(guò)監(jiān)管這一舉措不斷地推進(jìn)校外線上培訓(xùn)事業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展，讓這種更加現(xiàn)代化的教育方式能夠獲得社會(huì)大眾的認(rèn)可與支持。

(三)以監(jiān)管推動(dòng)“轉(zhuǎn)型”：校外線上培訓(xùn)良好生態(tài)重建的一個(gè)契機(jī)

在新的政策環(huán)境影響下，大批校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)迎來(lái)了轉(zhuǎn)型的浪潮，紛紛停止義務(wù)教育階段內(nèi)學(xué)科類的校外培訓(xùn)，轉(zhuǎn)向素質(zhì)教育、科技類學(xué)習(xí)產(chǎn)品和職業(yè)教育等領(lǐng)域的非學(xué)科類校外培訓(xùn)。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“雙減”意見(jiàn)發(fā)布1月余，國(guó)內(nèi)藝術(shù)類、體育類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)新增3.3萬(wàn)余家，同比暴增99%[11]。面對(duì)數(shù)量暴增的非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，監(jiān)管的在場(chǎng)事關(guān)重要，它應(yīng)推動(dòng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合法合規(guī)地轉(zhuǎn)型，避免轉(zhuǎn)型過(guò)程中重蹈以往校外線上學(xué)科培訓(xùn)加重學(xué)生校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的覆轍。對(duì)此“雙減”意見(jiàn)明確提出“嚴(yán)禁非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從事學(xué)科類培訓(xùn)”，以及“對(duì)非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，各地要區(qū)分體育、文化藝術(shù)、科技等類別，明確相應(yīng)主管部門，分類制定標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格審批”。這就要求教育監(jiān)管除了要規(guī)范非學(xué)科類培訓(xùn)的辦學(xué)行為外，還應(yīng)做到差異化監(jiān)管以確保每個(gè)學(xué)科類別的個(gè)性化發(fā)展，以更好地適應(yīng)每個(gè)學(xué)科類別運(yùn)行的內(nèi)生規(guī)律。

校外線上培訓(xùn)的順利轉(zhuǎn)型對(duì)“雙減”意見(jiàn)的落地而言具有重要的推動(dòng)作用，這是因?yàn)椤半p減”意見(jiàn)的落地需要校內(nèi)校外各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)的共同發(fā)力，它是“在校內(nèi)、校外以及生態(tài)三個(gè)層次上展開的，每一項(xiàng)學(xué)校減負(fù)政策都立足于教育改革大系統(tǒng)之中，且都具有校外教育環(huán)境治理與教育生態(tài)重建的外圍考量”[12]。這樣看來(lái)，校外培訓(xùn)的轉(zhuǎn)型既是響應(yīng)減負(fù)政策的號(hào)召，又能在一定程度上起到減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)的目的，可見(jiàn)它是推動(dòng)校外培訓(xùn)走向良好治理的一個(gè)重要前提，是助推教育生態(tài)重建的一個(gè)必不可少的條件。監(jiān)管作為保障校外線上培訓(xùn)轉(zhuǎn)型的一條有效路徑，在“雙減”意見(jiàn)實(shí)施以來(lái)學(xué)生負(fù)擔(dān)的確有所緩解，但目前仍然有大量的各級(jí)各類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的存在，如若不能合理有效分配學(xué)科類與非學(xué)科類培訓(xùn)資源，學(xué)生負(fù)擔(dān)增加的風(fēng)險(xiǎn)仍不能規(guī)避，因此強(qiáng)化監(jiān)管以督促校外線上教育的有序轉(zhuǎn)型是非常必要的?？紤]到校外線上培訓(xùn)的轉(zhuǎn)型是一種變遷過(guò)程，且變遷的過(guò)程必定是充滿風(fēng)險(xiǎn)的，加之減輕學(xué)生校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程，為此對(duì)校外線上培訓(xùn)的轉(zhuǎn)型應(yīng)實(shí)行監(jiān)督的常態(tài)化、全程化和精細(xì)化管理，保障轉(zhuǎn)型過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循，為教育生態(tài)的重建營(yíng)造一個(gè)持久且良好的環(huán)境。

二、道阻且長(zhǎng)：中小學(xué)校外線上培訓(xùn)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境

在當(dāng)前社會(huì)背景下，協(xié)同治理是國(guó)家治理的一個(gè)發(fā)展方向，它較為關(guān)注不同行為主體間如何形成相互協(xié)作的關(guān)系或建立合作關(guān)系的可能性。中小學(xué)校外線上培訓(xùn)監(jiān)管面臨的難題其實(shí)是協(xié)同治理需求難以實(shí)現(xiàn)或?qū)嵺`進(jìn)程受到阻礙而形成的一種困境。這是因?yàn)?，教育監(jiān)管涉及到多方利益主體，不同主體間的監(jiān)管模式、層級(jí)關(guān)系、結(jié)構(gòu)關(guān)系和利益關(guān)系等內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理需要考量的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，深入剖析上述種種因素，才能破解協(xié)同治理的難題，進(jìn)而為中小學(xué)校外線上培訓(xùn)監(jiān)管提供一個(gè)良好的治理環(huán)境。

(一)監(jiān)管“鐘擺”：在監(jiān)管松散模式與監(jiān)管嚴(yán)格模式之間缺少平衡點(diǎn)

20世紀(jì)90年代互聯(lián)網(wǎng)開始進(jìn)入人們的生活，校外線上培訓(xùn)由此緩慢發(fā)展起來(lái)，不過(guò)它在21世紀(jì)的第二個(gè)十年才獲得飛速發(fā)展，逐步成為校外培訓(xùn)的一支重要力量。面對(duì)迅猛發(fā)展壯大的校外線上培訓(xùn)，無(wú)論是教育部門及相關(guān)部門還是學(xué)界、社會(huì)大眾都還未及時(shí)地關(guān)注到其監(jiān)管問(wèn)題，直到該領(lǐng)域出現(xiàn)亂象叢生的種種問(wèn)題時(shí)，人們才逐漸意識(shí)到校外線上培訓(xùn)出現(xiàn)了“市場(chǎng)熱”而“監(jiān)管冷”這一尷尬境地。這一時(shí)期的監(jiān)管處于“離線”狀態(tài)，這是因?yàn)樾Ｍ饩€上培訓(xùn)具有生源、師資分散等特點(diǎn)，既難于監(jiān)管，也難于整治，且很多地方尚未出臺(tái)具體整治細(xì)則[13]，從而該領(lǐng)域一時(shí)陷入了亟需監(jiān)管卻又疏于監(jiān)管的困境。

最近幾年我國(guó)校外培訓(xùn)行業(yè)的教育監(jiān)管偏重法規(guī)監(jiān)管，這一監(jiān)管工具主要由教育部門使用。具體而言，新成立的校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司主要負(fù)責(zé)校外培訓(xùn)監(jiān)管的相關(guān)工作，它屬于教育部的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。此后2022年1月教育部又聯(lián)合其他部門出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法深入推進(jìn)校外培訓(xùn)綜合治理的意見(jiàn)》，隨后2月發(fā)布的教育部2022年工作要點(diǎn)中再次提出“推動(dòng)校外教育培訓(xùn)監(jiān)管立法”[14]，可見(jiàn)此時(shí)教育監(jiān)管的法治化傾向愈加明顯。值得注意的是，我國(guó)教育行政部門在監(jiān)管校外培訓(xùn)行業(yè)中的主導(dǎo)地位得以確立，不斷明確教育行政執(zhí)法的作用，監(jiān)管類型上更加注重強(qiáng)制執(zhí)行，該種強(qiáng)力監(jiān)管方式具有一定的強(qiáng)迫性，能起到一定的立竿見(jiàn)影的效果。這是因?yàn)椋摲N類型的監(jiān)管圍繞正式規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作，被認(rèn)為是對(duì)抗性的和懲罰性的，并建立在對(duì)被監(jiān)管群體潛在不信任的基礎(chǔ)之上[15]。

兩個(gè)階段的監(jiān)管呈現(xiàn)出不一樣的特點(diǎn)，前一階段是監(jiān)管松散模式，該模式往往監(jiān)管范圍小所需成本少一些，但因很多事項(xiàng)不在監(jiān)管之列而使得我國(guó)對(duì)校外線上培訓(xùn)的治理水平不高。后一階段則為監(jiān)管嚴(yán)格模式，甚至有人將其稱之為校外線上培訓(xùn)的“嚴(yán)監(jiān)管時(shí)代”，該模式下校外線上培訓(xùn)受到嚴(yán)格管理，一定程度上能夠保證其有序發(fā)展。然而，這一監(jiān)管方式在實(shí)際使用過(guò)程中仍面臨不少難題，其一是面對(duì)規(guī)模龐大校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的不規(guī)范經(jīng)營(yíng)，需要管理的對(duì)象群體巨大，監(jiān)管規(guī)則無(wú)法解決紛繁復(fù)雜的校外線上培訓(xùn)瘧疾；其二是盡管我國(guó)近年來(lái)出臺(tái)了不少有關(guān)加強(qiáng)校外線上培訓(xùn)監(jiān)管的規(guī)則，但是有些文件內(nèi)容卻不夠明確，缺少具有一定可操作性的監(jiān)管方式。校外線上培訓(xùn)領(lǐng)域問(wèn)題的復(fù)雜性、教育監(jiān)管規(guī)則的模糊性以及不同模式間的沖突性，不僅使得監(jiān)管者很難將每一條監(jiān)管規(guī)則予以精準(zhǔn)地執(zhí)行，而且極易降低監(jiān)管規(guī)則的有效性。

(二)監(jiān)管“叢林”：教育行政部門及其他部門之間不斷上演拉鋸戰(zhàn)

改革開放之前，受制于當(dāng)時(shí)高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，我國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域辦學(xué)體系單一、辦學(xué)形式尚未多樣化，教育行政部門是當(dāng)時(shí)的主要辦學(xué)主體，負(fù)責(zé)教育機(jī)構(gòu)的行政審批、經(jīng)費(fèi)投入等內(nèi)容。當(dāng)時(shí)教育行政部門對(duì)于教育監(jiān)管沒(méi)有迫切的需求，一定程度上使得其在監(jiān)管隊(duì)伍、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管制度等方面建設(shè)較為滯后。改革開放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，義務(wù)教育階段的辦學(xué)體制逐步形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制”[16]。教育行政部門不僅要負(fù)責(zé)各類辦學(xué)形式的審批，還要負(fù)責(zé)對(duì)它們的監(jiān)督與管理，且受制于形勢(shì)影響對(duì)民辦教育的監(jiān)管工作成為了當(dāng)下緊迫的需求。同時(shí)，教育行政部門不僅要負(fù)責(zé)線下各類教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，還要負(fù)責(zé)線上教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。由此以來(lái)，教育行政部門面臨更加形式多樣的辦學(xué)主體、更加復(fù)雜繁瑣的監(jiān)管內(nèi)容，使得日益增長(zhǎng)的教育監(jiān)管需求與相對(duì)有限的教育監(jiān)管能力之間的矛盾更加凸顯。值得注意的是，教育行政部門受制于傳統(tǒng)科層組織結(jié)構(gòu)的影響，各個(gè)部門之間的行動(dòng)路徑往往不一致，監(jiān)管過(guò)程中缺少暢通的交流渠道嚴(yán)重影響了相互之間的溝通協(xié)商，從而導(dǎo)致各級(jí)教育行政部門面臨著合作困境。

除了教育行政部門作為一個(gè)主要機(jī)構(gòu)展開專門監(jiān)管外，還有一些監(jiān)管部門也會(huì)參與到校外線上培訓(xùn)的監(jiān)管中來(lái)，如市場(chǎng)監(jiān)管部門、網(wǎng)信部門、民政部門等，它們分別負(fù)責(zé)校外線上培訓(xùn)的合理收費(fèi)、正確輿論引導(dǎo)以及依法登記辦學(xué)等事務(wù)。如此以來(lái)，校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)就要“面對(duì)多個(gè)、有時(shí)是職能交叉的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)體現(xiàn)了不同的價(jià)值，只在一定限度內(nèi)協(xié)調(diào)彼此的行動(dòng)，且在公眾眼中其政治化的程度各異”[17]。多個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性及沖突性相互交織在一起形成了當(dāng)前校外線上培訓(xùn)監(jiān)管的圖景，但這樣的圖景不僅僅是校外線上培訓(xùn)所獨(dú)有的，只是因其性質(zhì)較為特殊而顯得比較突出，即該類教育雖屬于我國(guó)教育事業(yè)的一部分，但它們基本上是民辦教育，以公司的形式出現(xiàn)，因此它們不單受教育部門的監(jiān)管，還會(huì)受到市場(chǎng)監(jiān)管部門、財(cái)政部門的監(jiān)管。然而，其他監(jiān)管部門往往因其從事教育活動(dòng)將其視為教育部門的管轄范疇而疏于監(jiān)管，從而導(dǎo)致涉及到校外線上培訓(xùn)的一些問(wèn)題時(shí)多個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。最為常見(jiàn)的是校外線上培訓(xùn)的收費(fèi)引導(dǎo)方面，教育部門認(rèn)為應(yīng)該由市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管，市場(chǎng)監(jiān)管部門卻認(rèn)為有關(guān)教育的行業(yè)都應(yīng)統(tǒng)歸教育部門監(jiān)管，從而導(dǎo)致校外線上培訓(xùn)經(jīng)常出現(xiàn)價(jià)格虛高、卷錢跑路等問(wèn)題。這樣看來(lái)，制度安排不合理、管理結(jié)構(gòu)不健全是監(jiān)管機(jī)構(gòu)間難以達(dá)成相互協(xié)作的主要影響因素，同時(shí)可以看到不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)有著不同的行動(dòng)目標(biāo)，他們?cè)谛袆?dòng)之前往往要考慮“以達(dá)到什么樣的目的參與合作”“采取什么樣的行動(dòng)方式來(lái)參與合作”等內(nèi)容，對(duì)于這些它們有著自己的判斷與選擇，當(dāng)這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的行動(dòng)選擇不一致時(shí)將無(wú)法進(jìn)行順利地合作，從而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)間相互推卸責(zé)任、校外線上培訓(xùn)行業(yè)無(wú)序發(fā)展的局面。

(三)監(jiān)管“脫靶”：相對(duì)機(jī)械的層級(jí)結(jié)構(gòu)與有機(jī)的教育機(jī)構(gòu)形式不匹配

校外線上培訓(xùn)不同于傳統(tǒng)教育的模式，它“作為技術(shù)賦能教育所產(chǎn)生的一種新型教育方式，它推動(dòng)了傳統(tǒng)教育的系統(tǒng)性深層次變革”[18]，為社會(huì)大眾構(gòu)建了一種頗為復(fù)雜化的教育空間。之所以稱之為復(fù)雜在于它是一個(gè)由校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、教育行政機(jī)構(gòu)、教師、學(xué)生等多個(gè)行動(dòng)主體交往互動(dòng)而形成的虛擬平臺(tái)，因?yàn)橛兄厝徊煌囊惶捉逃Ｊ?，所以?duì)傳統(tǒng)的教育監(jiān)管機(jī)制來(lái)講具有一定的挑戰(zhàn)性。首先，校外線上培訓(xùn)內(nèi)容審核困難。我國(guó)校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)大多采用自編教材，且根據(jù)服務(wù)人員需求經(jīng)常對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容做出調(diào)整變化，傳統(tǒng)以實(shí)體教材審定的監(jiān)管方式往往不適用于動(dòng)態(tài)靈活的培訓(xùn)內(nèi)容監(jiān)管。盡管我國(guó)有些地區(qū)的教育行政部門注意到這一問(wèn)題，加強(qiáng)了對(duì)校外線上培訓(xùn)自編教材的備案審核，但實(shí)際中卻經(jīng)常出現(xiàn)備案內(nèi)容與培訓(xùn)內(nèi)容兩張皮的現(xiàn)象。其次，校外線上培訓(xùn)使用預(yù)收費(fèi)的方式。盡管2019年7月教育部等六部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實(shí)施意見(jiàn)》要求培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“每科不得一次性收取超過(guò)60課時(shí)的費(fèi)用；按培訓(xùn)周期收費(fèi)的，不得一次性收取時(shí)間跨度超過(guò)3個(gè)月的費(fèi)用”[19]，但不少校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)仍違規(guī)操作，如以咨詢課程顧問(wèn)的方式逃避對(duì)課時(shí)費(fèi)用進(jìn)行明碼標(biāo)價(jià)，以各類套餐名義超時(shí)收取費(fèi)用等。第三，校外線上培訓(xùn)服務(wù)區(qū)域不受限。校外線上培訓(xùn)借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)服務(wù)受眾廣泛，當(dāng)服務(wù)對(duì)象所在行政區(qū)域與校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)區(qū)域不一致時(shí)，服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益難以得到保障，這是因?yàn)樾Ｍ饩€上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)受登記地行政區(qū)域管轄，一般出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)受當(dāng)?shù)毓芾聿块T監(jiān)管，跨區(qū)域之間部門協(xié)調(diào)困難，協(xié)同監(jiān)管難度較大。

毋庸置疑的是，校外線上培訓(xùn)的監(jiān)管確實(shí)是一項(xiàng)極為復(fù)雜的活動(dòng)，它不僅受到監(jiān)管者自身因素的影響，而且被監(jiān)管者所具有的某些因素也會(huì)影響到監(jiān)管效果。從上述情況可以看到，校外線上培訓(xùn)受自身所特有的一些行業(yè)屬性影響使得監(jiān)管易遭遇到“脫靶”的風(fēng)險(xiǎn)，這使得我國(guó)近年來(lái)針對(duì)校外線上培訓(xùn)行業(yè)而展開的相關(guān)專項(xiàng)治理活動(dòng)效果不理想，其無(wú)序擴(kuò)張、惡意競(jìng)爭(zhēng)等亂象雖屢遭各部門的管理卻得不到良好的治理。如2018年教育部等聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于健全校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理整改若干工作機(jī)制的通知》特別強(qiáng)調(diào)了要“強(qiáng)化在線培訓(xùn)監(jiān)管”[20]，但隨后的幾年卻是校外線上培訓(xùn)瘋狂膨脹的時(shí)期，校外線上培訓(xùn)市場(chǎng)出現(xiàn)了一定程度的失靈，市場(chǎng)失靈時(shí)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管就尤為必要，或者在一定程度上可以說(shuō)，市場(chǎng)失靈是開展校外線上培訓(xùn)監(jiān)管的一個(gè)先決條件。然而由于傳統(tǒng)的教育監(jiān)管結(jié)構(gòu)無(wú)法適應(yīng)靈活多變的校外線上培訓(xùn)組織形式，從而使得監(jiān)管措施效果不佳甚至是監(jiān)管“脫靶”，不能準(zhǔn)確地監(jiān)管到培訓(xùn)市場(chǎng)失靈的問(wèn)題所在，進(jìn)一步導(dǎo)致政府部門對(duì)校外線上培訓(xùn)行業(yè)監(jiān)管上的“惡性循環(huán)”。

(四)監(jiān)管“頑疾”：地方教育部門“唯升學(xué)”與家長(zhǎng)“唯分?jǐn)?shù)”的雙重裹挾

當(dāng)前的校外線上培訓(xùn)監(jiān)管政策是由中央機(jī)構(gòu)予以制定與大力推行，地方教育部門根據(jù)上級(jí)部門的政策要求并結(jié)合當(dāng)?shù)亟逃龑?shí)情來(lái)制定更為具體的規(guī)則，進(jìn)而負(fù)責(zé)這類規(guī)則在本地區(qū)的實(shí)施與評(píng)估。然而，受傳統(tǒng)社會(huì)文化的影響，我國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域應(yīng)試教育的根基仍舊牢固，與此對(duì)應(yīng)的教育評(píng)價(jià)體系也因此未發(fā)生根本性地變革。于是教育評(píng)價(jià)淪為一種功利化的實(shí)踐活動(dòng)，教育行政部門實(shí)踐教育評(píng)價(jià)旨在獲得政績(jī)，學(xué)生實(shí)踐教育評(píng)價(jià)旨在獲得高分，而為了實(shí)現(xiàn)人的整全發(fā)展和立德樹人的任務(wù)則有意或無(wú)意的被這種為己的功利化實(shí)踐浪潮所淹沒(méi)[21]。這種為己的功利化實(shí)踐促使評(píng)價(jià)一個(gè)地方教育部門政績(jī)的重要指標(biāo)落腳到升學(xué)率，除了一些優(yōu)質(zhì)的公辦或私立中小學(xué)能為升學(xué)率提供主要保障外，校外線上培訓(xùn)作為學(xué)校教育的一種重要補(bǔ)充形式，它對(duì)提高升學(xué)率也發(fā)揮著不可或缺的作用。在這種背景下，如果中央層面的一些監(jiān)管政策影響到當(dāng)?shù)氐纳龑W(xué)率，地方教育部門往往并不會(huì)真正支持相關(guān)政策的具體落實(shí)，有時(shí)可能還會(huì)對(duì)一些不合規(guī)的校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)采取默許或放任其隨意發(fā)展的態(tài)度，從而保證用來(lái)評(píng)價(jià)其政績(jī)的升學(xué)率不會(huì)受到過(guò)多的影響。這樣看來(lái)，地方教育部門本應(yīng)該對(duì)校外線上培訓(xùn)承擔(dān)起監(jiān)管的職責(zé)，有時(shí)卻會(huì)成為違反教育監(jiān)管相關(guān)制度的一個(gè)不可忽視的主體。

值得關(guān)注的是，社會(huì)大眾對(duì)于校外線上培訓(xùn)推行監(jiān)管這一舉措是普遍認(rèn)同的，他們希望借助監(jiān)管來(lái)解決校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)高、退費(fèi)難等問(wèn)題，進(jìn)而滿足其對(duì)公平而又有質(zhì)量的教育需求。然而造成監(jiān)管政策未能充分發(fā)揮出滿足人民群眾教育需求的重要影響因素之一便是當(dāng)前的教育評(píng)價(jià)體系，學(xué)生的一切主要依靠分?jǐn)?shù)來(lái)評(píng)定。一般情況下，家長(zhǎng)通過(guò)付出一定的資本便可保障其子女接受校外線上培訓(xùn)，校外線上培訓(xùn)確實(shí)能夠在一定程度上幫助學(xué)生獲取較高的分?jǐn)?shù)，這樣他們?cè)诋?dāng)前教育評(píng)價(jià)體系中便能占據(jù)一定的優(yōu)勢(shì)，獲取一定的“私人利益”。但是校外線上培訓(xùn)監(jiān)管制度的初衷是促進(jìn)教育公平，讓校外教育回歸到“公共利益”的屬性上來(lái)，這也是推進(jìn)教育監(jiān)管邁向協(xié)同治理的根本所在。一旦校外線上培訓(xùn)監(jiān)管政策影響到學(xué)生分?jǐn)?shù)的提升，家長(zhǎng)就可能采取一定的方式加以消極應(yīng)對(duì)監(jiān)管政策甚至采取一些抵制行為，他們無(wú)法接受監(jiān)管政策影響其私人利益的實(shí)現(xiàn)。從而造成家長(zhǎng)“私人利益”與監(jiān)管制度“公共利益”之間產(chǎn)生沖突，這在很大程度上會(huì)影響到校外線上監(jiān)管制度應(yīng)有效果的發(fā)揮。

三、走向協(xié)同：中小學(xué)校外線上培訓(xùn)監(jiān)管的突破路徑

伴隨著“雙減”工作的全面推進(jìn)、校外培訓(xùn)治理力度的加大和教育評(píng)價(jià)改革的持續(xù)深化等社會(huì)因素的變化，校外線上培訓(xùn)管理呈現(xiàn)出復(fù)雜化與多樣化等新局面，傳統(tǒng)上由教育部門主導(dǎo)的單一主體管理模式難以對(duì)復(fù)雜的校外線上培訓(xùn)管理問(wèn)題給出有效的解決路徑。為此有必要引入一種協(xié)同式治理的管理范式，該范式除了政府能夠成為治理主體外，學(xué)校、家長(zhǎng)和社會(huì)組織等群體同樣可以成為治理主體參與到校外培訓(xùn)的管理中來(lái)，有助于建立一套主體多元化的協(xié)同治理體系，進(jìn)而提升校外線上培訓(xùn)監(jiān)管的水平。

(一)確立校外線上培訓(xùn)監(jiān)管的合理權(quán)限，保障監(jiān)管部門各盡其能

在我國(guó)，教育行政權(quán)力屬于行政權(quán)力的一種，行政權(quán)力是一種公權(quán)力，它是由國(guó)家憲法和法律賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)并由其行使的一種權(quán)力，主要目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理，保障社會(huì)大眾的公共利益。這樣看來(lái)，教育行政權(quán)力是教育部等相關(guān)部門行使教育權(quán)力管理教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)教育治理的一種手段，如何配置教育行政權(quán)力與如何運(yùn)行教育行政權(quán)力是其核心議題。值得注意的是，“不論是教育行政權(quán)力的初始配置還是教育行政權(quán)力的再分配，目的是使教育行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變行政職能，‘做正確的事’并‘把事做正確’”[22]。作為教育行政權(quán)力的一種新型治理方式，教育監(jiān)管權(quán)力同樣面臨如何處理好監(jiān)管權(quán)力的配置問(wèn)題與運(yùn)行問(wèn)題，前者涉及到誰(shuí)監(jiān)管、監(jiān)管誰(shuí)等內(nèi)容，后者主要關(guān)乎監(jiān)管什么和如何監(jiān)管等內(nèi)容，對(duì)權(quán)力的合理劃分是防止教育監(jiān)管權(quán)力出現(xiàn)越位問(wèn)題或缺位問(wèn)題的一條極為關(guān)鍵的途徑。

依照目前我國(guó)校外線上培訓(xùn)監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)政策法規(guī)來(lái)看，小部分監(jiān)管職權(quán)歸教育行政部門行使，大部分的監(jiān)管職權(quán)主要由市場(chǎng)監(jiān)管部門、審計(jì)部門、網(wǎng)信部門、民政部門等履行?？梢?jiàn)，校外線上培訓(xùn)監(jiān)管規(guī)則的制定、監(jiān)管活動(dòng)的實(shí)施、監(jiān)管結(jié)果的使用等不同環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，都將對(duì)監(jiān)管的效果產(chǎn)生重要影響，因此，在眾多監(jiān)管部門之間“采取‘實(shí)體機(jī)構(gòu)’的相對(duì)集中行使、‘部門協(xié)調(diào)’的相對(duì)集中行使策略將會(huì)有效地提高校外線上培訓(xùn)監(jiān)管的能力”[23]。所謂校外線上培訓(xùn)監(jiān)管權(quán)力的相對(duì)集中行使，即教育行政部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門和民政部門等不同部門之間要分配好監(jiān)管權(quán)，在妥善處理它們的行政權(quán)之外，還應(yīng)協(xié)調(diào)好它們之間的準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)?！耙蛐惺箼C(jī)關(guān)不同，相對(duì)于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立法權(quán)和司法權(quán)只能被稱為‘準(zhǔn)立法權(quán)’和‘準(zhǔn)司法權(quán)’”。[24]首先，明確準(zhǔn)立法權(quán)意味著相關(guān)監(jiān)管法規(guī)應(yīng)由專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布或主導(dǎo)，我國(guó)當(dāng)前校外線上培訓(xùn)領(lǐng)域的政策法規(guī)主要是在教育部負(fù)責(zé)下制定的，雖然設(shè)立有專門的校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司，卻不具備發(fā)布較高規(guī)格的監(jiān)管規(guī)章制度的權(quán)限，從而影響到監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)立法權(quán)的實(shí)現(xiàn)。其次，教育監(jiān)管權(quán)力作為國(guó)家行政權(quán)力的一種，監(jiān)管的一系列行為是具有法律效力的，即教育監(jiān)管的主體在行使相應(yīng)監(jiān)管行為時(shí)能對(duì)校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生一定程度的影響，或是有利的，或是不利的。如果校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違反相關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是有權(quán)對(duì)其進(jìn)行追訴并且能夠給以裁決，即不僅能“判”而且能“斷”?？v然《關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法深入推進(jìn)校外培訓(xùn)綜合治理的意見(jiàn)》等文件規(guī)定各級(jí)教育行政部門擁有校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)，但此處的執(zhí)法權(quán)只是行政執(zhí)法權(quán)，即負(fù)責(zé)教育監(jiān)管相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行與實(shí)施，而對(duì)一些違反教育監(jiān)管法規(guī)的刑事案件或刑事犯罪行為無(wú)權(quán)管理，因此教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)逐步健全與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的協(xié)同治理機(jī)制等方式[25]，進(jìn)一步明確并增強(qiáng)其處罰、督導(dǎo)問(wèn)責(zé)等準(zhǔn)司法權(quán)。

(二)以合作共治破解部門間的合作困境，提升校外線上培訓(xùn)監(jiān)管的合力

在信息技術(shù)高速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，無(wú)論橫向還是縱向的政府機(jī)構(gòu)間的合作都是社會(huì)所需要的，也是當(dāng)前構(gòu)建公共服務(wù)型政府的一個(gè)迫切需求。然而，機(jī)構(gòu)間的合作有時(shí)會(huì)因缺少一種動(dòng)力而面臨重重阻礙，比如地方教育行政部門為了協(xié)助中央教育行政部門的監(jiān)管工作而開展的一系列合作行動(dòng)如若不能為部門帶來(lái)利益，那么地方教育行政部門合作的積極性往往不高。即地方教育行政部門的合作行動(dòng)如果只是被視為一種理所當(dāng)然抑或是被當(dāng)作配合的行動(dòng)，不僅得不到中央教育行政部門的獎(jiǎng)勵(lì)而且又不將其合作行動(dòng)納入考核指標(biāo)體系，那么這樣的機(jī)構(gòu)間合作是很難開展的。即便如此，地方教育行政部門仍要采取一些有助于雙方合作的行動(dòng)，這是因?yàn)椴缓献魍鸵媾R著被處罰的風(fēng)險(xiǎn)?！爱?dāng)組織面對(duì)著一個(gè)要求參與合作的指令時(shí)，它們會(huì)處于一種矛盾的境地，為了避免喪失合法性，它們必須參與到命令式的合作過(guò)程中去”[26]，同時(shí)它們?yōu)榱俗非笞陨砝?，?huì)采取最小的代價(jià)避免在合作過(guò)程中付出最多的代價(jià)，于是它們便處于一種竭力保全合法性與竭力爭(zhēng)取自身利益的狀態(tài)，兩種力量的博弈結(jié)果將會(huì)影響到組織采取何種合作的行動(dòng)。這樣看來(lái)，“以合作主義導(dǎo)向的治理空間的形成，是多元權(quán)力主體合法性空間博弈的結(jié)果，而不是主動(dòng)讓與的行為”[27]。

在明確機(jī)構(gòu)間合作困境生成的一些復(fù)雜機(jī)理之后，為了破解教育行政機(jī)構(gòu)內(nèi)不同部門間及其與其它政府機(jī)構(gòu)間合作困境的再生產(chǎn)，我們有必要采取一定的措施去影響處于不斷交往與互動(dòng)關(guān)系中的多個(gè)機(jī)構(gòu)，以使它們?cè)趯?duì)中小學(xué)校外線上教育的監(jiān)管活動(dòng)中都能接受彼此的行動(dòng)，從而增強(qiáng)彼此間合作的可能性。鑒于教育部門與其他部門之間教育監(jiān)管碎片化、合作效率低下等問(wèn)題，合作治理為我們破解機(jī)構(gòu)間合作困境提供了新的管理思路。所謂的合作治理“強(qiáng)調(diào)多元主體的合作與參與，以更為合作、互動(dòng)性更強(qiáng)的方式，形成相對(duì)更為持續(xù)、更為穩(wěn)定的關(guān)系，通過(guò)不同主體來(lái)共享、動(dòng)員和聚合分散的資源，協(xié)調(diào)利益和行動(dòng)，進(jìn)行實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)”[28]。首先，著力推進(jìn)校外線上培訓(xùn)監(jiān)管領(lǐng)域的跨部門治理，即不同部門之間通過(guò)共享監(jiān)管信息、召開網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議和開展聯(lián)合監(jiān)督等形式加快建立聯(lián)合執(zhí)法的監(jiān)管機(jī)制。其次，推動(dòng)校外線上培訓(xùn)監(jiān)管領(lǐng)域的跨區(qū)域治理，構(gòu)建區(qū)域間公共事務(wù)管理的共同體，以此打破地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)間畫地為牢的困局，實(shí)現(xiàn)各地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)有意識(shí)地開展以助推校外線上培訓(xùn)有序發(fā)展這一具有公共性事務(wù)的合作治理。

(三)依據(jù)校外線上培訓(xùn)的結(jié)構(gòu)形成監(jiān)管模式，加強(qiáng)非學(xué)科類培訓(xùn)監(jiān)管

校外線上培訓(xùn)結(jié)構(gòu)指的是在這一行業(yè)中義務(wù)教育、職業(yè)教育、素質(zhì)教育和高等教育等各級(jí)各類教育的布局以及它們之間的相互關(guān)系，不同類型與不同階段的教育在市場(chǎng)份額、規(guī)模上的關(guān)系會(huì)決定著它們之間的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。隨著非學(xué)科校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的日益增多，其所占市場(chǎng)份額的比重將不斷提高，市場(chǎng)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大意味著它在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)的優(yōu)勢(shì)逐步增強(qiáng)，進(jìn)而校外線上培訓(xùn)市場(chǎng)形成的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則也會(huì)因此而改變。在這樣的一種行業(yè)結(jié)構(gòu)下，政府部門的監(jiān)管模式就應(yīng)做出一定的調(diào)整，因?yàn)椴煌男袠I(yè)結(jié)構(gòu)需要不同的教育監(jiān)管模式。當(dāng)前中小學(xué)校外線上培訓(xùn)的結(jié)構(gòu)決定了監(jiān)管者較為注重法治監(jiān)管這一模式，因?yàn)樵撃Ｊ竭m用于行業(yè)結(jié)構(gòu)處于不斷變動(dòng)之中，且發(fā)展尚未成熟及自身體系不健全等情形。在這一監(jiān)管模式之下，監(jiān)管者可以采用頒布政策法規(guī)建立一些正式規(guī)則的方式執(zhí)行監(jiān)管，規(guī)定被監(jiān)管者哪些事情可以做、哪些事情不能做，而不是向被監(jiān)管者解釋命令的內(nèi)容。雖然法治監(jiān)管這一手段并不是監(jiān)管者規(guī)范校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的最佳途徑或唯一路徑，但它能夠使監(jiān)管者規(guī)避簡(jiǎn)單的只是采取控制手段的做法，因此不失為一種有效的監(jiān)管方式。

隨著校外線上培訓(xùn)結(jié)構(gòu)的不斷重組，教育監(jiān)管的模式也應(yīng)及時(shí)地做出調(diào)整。在對(duì)監(jiān)管模式調(diào)整的過(guò)程中應(yīng)尤為注意以下幾個(gè)方面。首先，傳統(tǒng)上監(jiān)管權(quán)力由政府部門掌管，社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人在政府監(jiān)管中所能起到的作用比較有限，這樣的模式尚能應(yīng)對(duì)簡(jiǎn)單的培訓(xùn)結(jié)構(gòu)。不過(guò)校外培訓(xùn)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)不斷呈現(xiàn)出復(fù)雜化的發(fā)展樣態(tài)，僅憑政府部門的一己之力難以達(dá)到有效監(jiān)管的目的。因此加快建立一支由校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾及相關(guān)社會(huì)組織等群體組成的社會(huì)監(jiān)督員隊(duì)伍，合理依賴校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的行業(yè)規(guī)制和社會(huì)公眾及社會(huì)組織對(duì)教育監(jiān)管的參與，加強(qiáng)對(duì)其開展監(jiān)管方面的普法教育、“云”觀摩教育行政執(zhí)法行為等形式提升社會(huì)監(jiān)督的作用，以此提高教育監(jiān)管的服務(wù)水平。其次，當(dāng)前對(duì)非學(xué)科校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行的前置審批的方式，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)只有在達(dá)到一定條件后才能開展教育活動(dòng)，因此前置審批可以“防患于未然，對(duì)于那些具有一定風(fēng)險(xiǎn)的行為實(shí)行準(zhǔn)入制度，排除那些不符合條件的人的介入”[29]。這種方式反映出政府部門對(duì)培訓(xùn)市場(chǎng)的監(jiān)管力度較大，雖監(jiān)管效果較好但因介入的力度大和范圍廣，付出的成本勢(shì)必更大，行政色彩更濃厚。因此今后監(jiān)管模式的設(shè)計(jì)中應(yīng)注重采取一些較為柔性的方式，搭建監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間平等協(xié)商的渠道。最后，校外培訓(xùn)市場(chǎng)的快速發(fā)展讓我們不斷認(rèn)識(shí)到無(wú)法單一地依賴政策法規(guī)這一外部監(jiān)管方式來(lái)約束市場(chǎng)主體的行為，必須不斷提升校外培訓(xùn)市場(chǎng)主體的法治意識(shí)，明確其在社會(huì)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，為此在監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)充分考量市場(chǎng)主體的利益，只有保障了市場(chǎng)主體的切身利益才能不斷激發(fā)其自覺(jué)守法的意識(shí)。

(四)構(gòu)建特色教育評(píng)價(jià)體系，提升校外線上培訓(xùn)的協(xié)同治理能力

教育評(píng)價(jià)與教育治理有著密不可分的關(guān)系。對(duì)此，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》就曾提出教育評(píng)價(jià)的導(dǎo)向直接影響著教育治理的能力和水平，有學(xué)者也指出治理與評(píng)價(jià)互為工具，治理通過(guò)評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)其追求的價(jià)值，評(píng)價(jià)通過(guò)治理，建立專業(yè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值鑒定和判斷的操作目標(biāo)[30]。校外線上培訓(xùn)之所以成為教育治理的對(duì)象在于它能夠影響到社會(huì)公眾，牽涉到公共利益的實(shí)現(xiàn)與否。不同主體在對(duì)校外線上培訓(xùn)這一社會(huì)事件進(jìn)行治理的實(shí)踐活動(dòng)中，由于有著不同立場(chǎng)和出發(fā)點(diǎn)往往會(huì)做出不同的的價(jià)值評(píng)判，若采取協(xié)同式治理的理念，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與、相互協(xié)作，則有助于在校外線上培訓(xùn)領(lǐng)域形成一套良性的評(píng)價(jià)生態(tài)。反之，教育評(píng)價(jià)是教育治理實(shí)現(xiàn)“向善而治”的一個(gè)必不可少的方式，因?yàn)椴煌黧w在評(píng)價(jià)過(guò)程中會(huì)折射出當(dāng)前教育治理的現(xiàn)狀，揭示出當(dāng)前教育治理存在的問(wèn)題，進(jìn)而有助于指引教育治理活動(dòng)向著善治的方向推進(jìn)。

校外線上培訓(xùn)作為一種新興的教育形態(tài)，它有著一套獨(dú)特的運(yùn)作邏輯，該場(chǎng)域內(nèi)不同行動(dòng)主體為了占據(jù)有利的資本或地位而采取的行動(dòng)策略也是千差萬(wàn)別，從而使得該場(chǎng)域具有一定的特殊性與復(fù)雜性，因此我們?cè)谶@場(chǎng)域中需要慎重選擇評(píng)價(jià)方式對(duì)其進(jìn)行價(jià)值判斷。首先，打造一支專業(yè)的評(píng)價(jià)隊(duì)伍。校外線上培訓(xùn)的評(píng)判需要了解其內(nèi)部慣習(xí)的評(píng)價(jià)者，因?yàn)閼T習(xí)的形成并非一朝一夕，它不僅可以外化為行動(dòng)，還是一種相對(duì)穩(wěn)定的性情系統(tǒng)，包含價(jià)值趨向、文化理念等，熟識(shí)其評(píng)價(jià)慣習(xí)有助于形成相對(duì)專業(yè)的評(píng)價(jià)能力，從而促進(jìn)校外線上培訓(xùn)評(píng)價(jià)發(fā)揮正確的導(dǎo)向作用。其次，營(yíng)造一個(gè)良好的教育生態(tài)系統(tǒng)。從當(dāng)前教育評(píng)價(jià)的環(huán)境來(lái)看，傳統(tǒng)的人才評(píng)價(jià)模式使得生態(tài)系統(tǒng)中充斥著濃厚的功利化思想，蔓延著嚴(yán)重的教育焦慮情緒，可以說(shuō)扭轉(zhuǎn)義務(wù)教育階段“唯升學(xué)”和“唯分?jǐn)?shù)”的評(píng)價(jià)導(dǎo)向是推進(jìn)教育評(píng)價(jià)變革的重要內(nèi)容。除了變革招生制度或變革評(píng)價(jià)內(nèi)容外，創(chuàng)新性地運(yùn)用協(xié)同式治理以加強(qiáng)校外線上培訓(xùn)的監(jiān)管，進(jìn)而打破當(dāng)前基礎(chǔ)教育領(lǐng)域校外線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的局面，為它們的發(fā)展?fàn)I造更好的教育生態(tài)系統(tǒng)。最后，構(gòu)建一套智能化的教育評(píng)價(jià)體系。校外線上培訓(xùn)基于現(xiàn)代信息技術(shù)使得數(shù)據(jù)的搜集、整理與分析較為便利，可以實(shí)時(shí)地追蹤校外培訓(xùn)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，及時(shí)地反饋評(píng)價(jià)結(jié)果，積極地推進(jìn)校外線上培訓(xùn)的監(jiān)管工作有效地查漏補(bǔ)缺。

總的來(lái)看，近年來(lái)校外線上培訓(xùn)行業(yè)的快速發(fā)展不僅暴露出該行業(yè)發(fā)展不規(guī)范、質(zhì)量無(wú)法保障和制造教育焦慮等問(wèn)題，而且也暴露出我國(guó)教育監(jiān)管領(lǐng)域存在的諸多不足。不過(guò)校外線上培訓(xùn)并非百害而無(wú)一利，比如它可以跨越教育時(shí)間空間的限制，讓人們可以隨時(shí)隨地開展學(xué)習(xí)，沒(méi)有成績(jī)上排名的先后與座位上的前后排之分，等等，這無(wú)疑有助于教育平等的實(shí)現(xiàn)。因此我們對(duì)待校外線上培訓(xùn)領(lǐng)域開展的監(jiān)管應(yīng)是疏而導(dǎo)之，通過(guò)引導(dǎo)促進(jìn)其合理有序地發(fā)展。同時(shí)，校外線上培訓(xùn)的發(fā)展還給我國(guó)教育監(jiān)管機(jī)制的轉(zhuǎn)型與完善帶來(lái)了新的機(jī)遇，如何協(xié)調(diào)好校外線上培訓(xùn)市場(chǎng)與行政部門、社會(huì)大眾及其他相關(guān)行業(yè)之間的關(guān)系一直是校外線上培訓(xùn)高質(zhì)量發(fā)展的重要課題，為此我們應(yīng)通過(guò)確立校外線上培訓(xùn)監(jiān)管的合理權(quán)限、以合作共治破解部門間的合作困境、依據(jù)校外線上培訓(xùn)行業(yè)結(jié)構(gòu)形成監(jiān)管模式等方式，促進(jìn)校外線上培訓(xùn)監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建與完善。