梁利波

(河南財經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，河南 鄭州 450016)

我國《刑事訴訟法》第一百七十三條第二款規(guī)定:對于犯罪情節(jié)輕微、依照刑法不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。這是司法便宜主義和司法為民的體現(xiàn)。理論通說認為，適用相對不起訴不僅要求被告人或犯罪嫌疑人不需要判處刑罰或者免除刑罰，還要求犯罪情節(jié)輕微。要綜合考量犯罪嫌疑人的年齡、一貫表現(xiàn)、犯罪目的和動機、犯罪手段、后果、悔罪表現(xiàn)等方面才能作出不起訴的決定，犯罪情節(jié)輕微是適用不起訴的前提條件[1]326-327。

在訴訟過程中，對一些犯罪事實清楚、證據(jù)確鑿充分、社會危害性不大的案件作出不起訴決定，是努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的最好詮釋。而實踐中，相對不起訴制度未充分發(fā)揮其有效作用。司法現(xiàn)實中程序僵化機械，司法官謹小慎微，案件堆積如山，人民視司法為畏途，公平正義是遲到的差等生。有鑒于此，國家進行了司法改革，通過信息化或者資源整合，提高效率，以更快地消化案件，實現(xiàn)公平正義。然而，上述措施無法從根本上解決積案問題，反而使更多的案件輸送到法官面前，超期審理、超期羈押的問題非但未從根本上予以解決，反而積重難返。

一、相對不起訴的正當性

檢察官代表國家對刑事犯罪提起訴訟，具有決定是否對案件進行起訴的自由裁量權(quán)。檢察官代表的是國家意志，既然是意志，就具有思考和決定的自由。聯(lián)合國《關(guān)于檢察官作用的準則》第十八條明確指出，“檢察官應(yīng)在充分尊重嫌疑人或者受害者人權(quán)的基礎(chǔ)上適當考慮免予起訴，有條件或無條件地中止訴訟程序，或使某些刑事案件從正規(guī)的司法系統(tǒng)轉(zhuǎn)由其他辦法處理，可以避免受到審前拘留、起訴和定罪的污名以及避免監(jiān)禁帶來的不利后果[2]。

刑事案件的訴前解決，從來都不是禁區(qū)。在講究訴訟效率的當今，很多國家檢察官會自主決定案件是否要提交法庭裁決。在古代中國，刑事案件的訴前解決因為能維護公眾情感或者共同倫理而被社會一般人所接受?；诠怖婊蛘呓y(tǒng)治階級利益的考量，也存在刑事案件解決于法庭之外的現(xiàn)象。自20世紀初伊始，刑罰的目的刑理論取代了報應(yīng)刑理論，檢察官的自由裁量權(quán)也得以順勢擴張，起訴便宜主義逐漸被接受。在刑事案件中，依照不同情勢，或者出于不同原因，不將犯罪案件提交法庭，不僅有益于個案的解決，更有益于社會道德的呵護，公眾情感的尊重，以及公共秩序的運轉(zhuǎn)。同時，法律的權(quán)威性也并不因此而喪失或遭受貶損。

偵查機關(guān)可以在事實不清楚、證據(jù)不齊備的情況下撤案，甚至因為種種條件不足而不予立案，那么，基于同樣的原因，檢察機關(guān)也完全能以公正和效率為出發(fā)點，將一些社會危害性不大，明顯可能處以輕緩刑罰的案件預(yù)先處理，沒有必要將所有的案件都傳輸?shù)椒ㄍブ?。在案件的前端，偵查機關(guān)將案件移送檢察院后，如果證據(jù)不充分，檢察官可以要求偵查機關(guān)補充材料，如果無法確認存在犯罪事實，也可以將卷宗退回偵查機關(guān)，而不提起訴訟。同樣的，在案件的后端，檢察官也可以不將案件起訴。

二、相對不起訴擴大運用的必要性

第一，流水作業(yè)線帶來的案件堰塞湖。正是因為檢察機關(guān)的保守，對偵查機關(guān)移送的卷宗照單全送，在不起訴上無所作為，把所有的案件都甩手交到法院，才導(dǎo)致了案件堰塞湖的出現(xiàn)。依照現(xiàn)有的司法體制，案件運轉(zhuǎn)速度越快，公訴部門辦案效率越高，法院收到的案件也越多。

第二，庭審實質(zhì)化的背離。審判是司法流程最重要的一個環(huán)節(jié)。證據(jù)需要開示和質(zhì)證，控辯雙方需要辯論，法官需要親歷這一過程，否則就不是完整意義上的審判程序。在司法信息化加快的時代，偵查、公訴、審判三個環(huán)節(jié)更容易實現(xiàn)無縫對接，案件以加速度的方式流向法院。而法官是有限的，法官思考和處理案件的時間也是有限的。員額制改革之后，能夠獨立辦案的法官數(shù)量又大幅度下降，無限多的案件面對有限的處理能力，必然導(dǎo)致案件無法精雕細刻，庭審就只能是花瓶，庭審實質(zhì)化也就是鏡月水花。

第三，司法改革不是以法院為中心的訴訟制度的改革，而是以審查和判斷為中心的改革。辦案機關(guān)在訴訟過程中，可以根據(jù)自己的職權(quán)，承辦人可以根據(jù)自己的經(jīng)驗，進行實體和程序上的自主評判。在檢察環(huán)節(jié)作相對不起訴，實現(xiàn)繁簡分流，使司法流程更為快速高效便捷。從而使檢察官和法院可以集中精力對輕罪案件進行庭審實質(zhì)化處理。

三、相對不起訴面臨的困境

相對不起訴可以使一部分案件消化在訴訟途中，使正義及時實現(xiàn)，這是檢察機關(guān)的正當權(quán)力，然而，這項權(quán)力運用得并不充分。

第一，檢察機關(guān)及其辦案人員對取消免予起訴權(quán)心存顧慮。1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，取消了檢察機關(guān)的免予起訴權(quán)，并以“相對不起訴權(quán)”取而代之。這一修改是對檢察官自由裁量權(quán)的限縮，受此影響，部分人對相對不起訴的適用存有顧慮。

第二，工作考評機制的束縛。公安機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)都制定了量化考評機制，而這些考評機制都具有一定的重刑主義傾向。為防止濫用不起訴，防范司法工作人員徇私舞弊、任意出入人罪，防止辦案單位寬縱犯罪，檢察機關(guān)自縛手腳，運用不起訴時不僅不從容，反而有很大的壓力。為了避免無端懷疑，從而為自己招來風(fēng)險，檢察官更傾向于將案件向法院一送了之。

第三，評查案件的壓力。人大代表和政法委對案件進行年度評查或?qū)ｍ椩u查，是對案件進行監(jiān)督的良好方式。其中不起訴案件是檢查時被關(guān)注的重點。大到事實證據(jù)，小到標點符號，乃至每一起案件背后是否存在影響公正的因素，對適用相對不起訴的案件的審視事無巨細，承辦人員動輒得咎，導(dǎo)致承辦檢察官適用相對不起訴的意愿較低。

第四，相對不起訴在適用時要求嚴格，程序繁瑣，責(zé)任重大，辦案人員適用不起訴的積極性不高。在員額制改革后，需要起訴到法院的普通案件，承辦人可以自行決定，不需要檢察長或檢委會決定，一般也不需要召集其他人以檢察官聯(lián)席會等方式進行討論。而適用相對不起訴，則需要經(jīng)過一系列內(nèi)部程序，尤其是需要報請檢委會決定時，從匯報到接受詢問，再到表態(tài)投票，程序之復(fù)雜，不亞于庭審。

設(shè)置復(fù)雜程序的目的是為了保證相對不起訴案件的質(zhì)量，確保寬而不縱，最大限度地實現(xiàn)公平和正義。然而，程序如果過于復(fù)雜和嚴苛，不僅需要檢察官投入大量精力，而且在檢察環(huán)節(jié)拉長了訴訟時間，等于把法院的工作提前位移到了檢察院。相比起訴到法院，工作量顯然增加了許多。

第五，相對不起訴工作與司法行政工作銜接不暢。相對不起訴后，要對被不起訴人施加相應(yīng)的非刑罰措施。相對不起訴后的執(zhí)行和監(jiān)督工作，除了訓(xùn)誡可由檢察機關(guān)自行實施外，被不起訴人在社會中的活動還有賴于司法行政機關(guān)、公安機關(guān)的配合。否則，被不起訴人失去監(jiān)管，對其進行考察就會形同虛設(shè)，不起訴工作就從相對回到了絕對狀態(tài)。司法行政機關(guān)主導(dǎo)的社區(qū)矯正，與法院的審判工作直接對接，有相應(yīng)的法律規(guī)定和操作規(guī)范，而檢察機關(guān)與司法行政機關(guān)之間并無這些規(guī)范可供遵循。司法行政機關(guān)的配合跟不上，導(dǎo)致相對不起訴工作落地困難。

四、相對不起訴的制度優(yōu)勢

第一，以審判為中心不是以法院為中心。不能把“以審判為中心”簡單地理解為以法院為中心。“以審判為中心”不是以法院為中心，更不是以法官為中心，而是偵、訴、審三方都要圍繞法庭審理，以法律規(guī)定、庭審要求的證據(jù)標準收集、審查、判定證據(jù)和事實，并在此基礎(chǔ)上作出合乎法律規(guī)定的處理決定。司法改革不是以法院為中心的訴訟制度的改革，而是以審查和判斷為中心的改革。公檢法在訴訟過程中，都可以根據(jù)自己的職權(quán)，承辦人都可以根據(jù)自己的經(jīng)驗，進行實體和程序上的自主評判。按照這一要求，偵查是審判的準備，起訴是審判的開啟，庭審是審判的本質(zhì)，執(zhí)行是審判的落實。檢察機關(guān)應(yīng)當充分發(fā)揮審前主導(dǎo)和過濾作用,依照庭審要求的標準審查、判定證據(jù)和事實，并作出最終的處理決定，而不是所有的案件都要進入到審判程序。相對不起訴是以審判為中心的訴訟制度的一部分。在檢察環(huán)節(jié)作相對不起訴，實現(xiàn)繁簡分流，使司法流程更為高效便捷，從而使檢察官和法院可以騰出精力用于庭審實質(zhì)化。

第二，適用相對不起訴制度符合人權(quán)保障司法理念，符合國際上輕緩化的刑事政策變化趨勢，符合我國檢察機關(guān)的職能定位，符合司法體制改革的現(xiàn)實要求。有利于修復(fù)社會關(guān)系、減少社會對立面、改造犯罪分子、實現(xiàn)案件公正、優(yōu)化司法資源配置。

第三，非羈押訴訟仍然未脫離形式主義。犯罪情節(jié)輕微的案件不需要羈押，同樣的，也不需要將每起案件都起訴到法院。公訴部門思想保守，每年適用相對不起訴的案件數(shù)量很少，而起訴后判處緩免刑、輕刑的案件數(shù)量眾多。相對不起訴同樣是刑事訴訟中的一個步驟。對可能判處緩刑、輕刑的案件，非羈押不起訴比非羈押訴訟更能為社會帶來較多的正向價值[3]。

五、相對不起訴的實踐路徑

2016年以來，平頂山市檢察機關(guān)牢牢把握公訴這一檢察機關(guān)的核心職能，認為不起訴是公訴裁量權(quán)的應(yīng)有之義。在適用相對不起訴上積極思考，探索創(chuàng)新。通過大膽構(gòu)建依法適用相對不起訴新型工作機制，重塑檢察機關(guān)的核心職能，積極參與社會治理，推動公訴工作持續(xù)健康發(fā)展。

為依法穩(wěn)妥適當擴大適用相對不起訴，平頂山市人民檢察院公訴局明確了“公開公正辦理，教育挽救改造”的適用原則，并確定五個基層院作為試點單位先行進行探索。寶豐縣人民檢察院積極探索相對不起訴與社區(qū)矯正銜接機制，對犯罪情節(jié)輕微的犯罪嫌疑人，先委托司法行政部門進行社會調(diào)查，再根據(jù)案件情節(jié)，結(jié)合社會調(diào)查情況，決定是否適用相對不起訴。湛河區(qū)人民檢察院積極探索非刑罰處罰工作機制，對作出相對不起訴決定的犯罪人，實施訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉等非刑罰處罰措施，真正體現(xiàn)罪責(zé)刑相一致。葉縣人民檢察院積極探索認罪認罰工作機制，將受理的審查起訴案件繁簡分流。對于情節(jié)輕微、法定刑在三年以下，犯罪嫌疑人又悔罪認罪認罰，人身、社會危險性不大的，依法作相對不起訴決定。新華區(qū)人民檢察院積極探索律師參與相對不起訴工作機制，對律師提出相對不起訴建議的輕微刑事案件，認真聽取意見，主動調(diào)查、收集相關(guān)證據(jù)。符合法律規(guī)定的，依法作出相對不起訴決定后，再委托司法行政部門、辯護律師對其進行幫扶教育，促其真正改過自新。汝州市人民檢察院積極探索“三訴”工作機制，根據(jù)案件情況，依法靈活運用追訴權(quán)、不起訴權(quán)和抗訴權(quán)，實現(xiàn)不起訴與追訴、抗訴工作的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

經(jīng)過謹慎試行，五個試點單位適用相對不起訴的案件人數(shù)由2015年的36人上升到2017年的156人，適用不起訴的案件比例大幅提升。被以不起訴方式處理的犯罪嫌疑人，無一信訪，無一重新犯罪，取得了較好的政治效果、法律效果和社會效果。

六、結(jié)語

檢察機關(guān)的探索是積極的，目前也由探索階段到了全面適用的階段，各檢察機關(guān)也都出臺了相應(yīng)的文件以擴大相對不起訴的適用。但實踐中仍然存在著適用率偏低的問題。原因是多方面的，審查起訴工作的核心是起訴。起訴是原則，不起訴是例外，這一點不能動搖。另外，不起訴工作程序的繁瑣、追責(zé)機制的存在仍然是承辦檢察官不愿適用相對不起訴的制約因素。同時，掃黑除惡、掃黃打非以及對未成年人的保護等司法政策和各項政法專項斗爭的持續(xù)進行，從重處罰是一種常態(tài)，也客觀地使許多相對不起訴工作缺乏適用的前提?？茖W(xué)適用相對不起訴是司法機關(guān)的應(yīng)有態(tài)度，不能把擴大適用作為目的，否則就會在審查起訴工作中形成新的問題。