□ 郭亮

一、問(wèn)題的提出

隨著國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的完成，國(guó)家“三農(nóng)”工作的重心已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施將加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。然而，隨著大量資源的輸入和大量外流人口的重新回歸，農(nóng)村土地糾紛的數(shù)量也呈現(xiàn)出同步上升的趨勢(shì)。以2016年到2019年京滬兩地公開(kāi)審理的土地糾紛案件為例，案件的年度數(shù)量分別為1388件、1663件、2479件和2009件(1)相關(guān)數(shù)據(jù)依據(jù)中國(guó)司法大數(shù)據(jù)網(wǎng)“京滬土地糾紛一審案件數(shù)據(jù)年度報(bào)告”統(tǒng)計(jì)而來(lái)。參見(jiàn)：www. http://data.court.gov.cn/pages/index.html.。2021年，發(fā)生在福建莆田的惡性刑事案件引發(fā)全社會(huì)的關(guān)注[1]，這一案件同樣因雙方的土地糾紛所導(dǎo)致。在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)農(nóng)村社會(huì)而言不僅是一次機(jī)遇，也將是一次重要的挑戰(zhàn)。在這一國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施中，農(nóng)村的土地糾紛和其他財(cái)產(chǎn)糾紛須得到學(xué)界和社會(huì)的進(jìn)一步關(guān)注，以尋求可能的化解之道。

在學(xué)術(shù)研究中，農(nóng)村土地糾紛及其化解機(jī)制一直是法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科關(guān)注的重要話題。一般而言，法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究多采取正式制度視角。受“產(chǎn)權(quán)具有排他性和可轉(zhuǎn)讓性”[2]范式的影響，在中國(guó)農(nóng)民僅僅享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度條件下，土地糾紛被認(rèn)為是該產(chǎn)權(quán)制度的“缺陷”所導(dǎo)致，農(nóng)地制度需要進(jìn)一步的權(quán)利開(kāi)放改革[3][4][5]。此外，現(xiàn)行法律關(guān)于土地承包權(quán)的權(quán)利主體、土地承包權(quán)的法律屬性、土地承包權(quán)的繼承等問(wèn)題亦存在一定的模糊或者張力，這誘發(fā)了現(xiàn)實(shí)社會(huì)中圍繞著外嫁女的土地承包權(quán)[6]、集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份界定[7]以及土地承包權(quán)繼承序列等問(wèn)題的土地糾紛[8]。

與之相比，社會(huì)學(xué)的研究多采取的是非正式制度的視角。相關(guān)研究在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地糾紛的發(fā)生不僅與法律等正式制度的模糊規(guī)定有關(guān)，還受到社會(huì)中非正式制度的影響，諸如祖業(yè)權(quán)[9][10]、生存?zhèn)惱韀11]等農(nóng)村習(xí)慣和民間規(guī)則都是土地糾紛中農(nóng)民權(quán)利聲索的依據(jù)。在某種程度上，土地產(chǎn)權(quán)確立中的多元社會(huì)規(guī)則之間的沖突[12][13]，以及國(guó)家和其他利益主體對(duì)土地非正式制度的漠視或侵犯導(dǎo)致土地糾紛的產(chǎn)生[14]。這意味著，農(nóng)村社會(huì)的習(xí)慣、民間規(guī)則不僅發(fā)揮著與國(guó)家正式法同等重要的定紛止?fàn)幾饔?，甚至可以救?jì)既有的法律漏洞[15]。

正是受到不同研究范式的共同影響，盡管在土地糾紛解決方式上仍存在分歧，但構(gòu)建一種多元的、能容納正式法和習(xí)慣法的糾紛解決機(jī)制基本上是政學(xué)兩界的共識(shí)，在他們看來(lái)，包括訴訟、調(diào)解在內(nèi)的多元糾紛解決機(jī)制建設(shè)是化解當(dāng)前土地糾紛的基本出路[16]。然而，既有研究雖然為農(nóng)村土地糾紛化解機(jī)制的構(gòu)建指明了總體方向，但對(duì)土地糾紛化解的具體機(jī)制和具體形態(tài)仍缺少呈現(xiàn)和論證。尤其是：在鄉(xiāng)村振興等一系列國(guó)家農(nóng)村戰(zhàn)略的實(shí)施中，農(nóng)村的土地糾紛呈現(xiàn)出何種新的特征？在多元糾紛解決機(jī)制的內(nèi)部，訴訟模式和調(diào)解模式又各自扮演著什么角色和功能？不同的土地糾紛化解機(jī)制在實(shí)踐中究竟是如何開(kāi)展，又是如何可能的？對(duì)這些問(wèn)題仍需要做出更深入和更細(xì)致的回答。

筆者認(rèn)為，新時(shí)期農(nóng)村土地糾紛的化解盡管需要建構(gòu)一種多元糾紛化解機(jī)制，但以調(diào)解為主的非訟模式將發(fā)揮重要的基礎(chǔ)性作用。面對(duì)新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)各種現(xiàn)實(shí)的、潛在的、可能發(fā)生的土地糾紛，一個(gè)有效的土地糾紛調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建和完善將愈發(fā)緊迫。

二、土地糾紛的調(diào)解需求

土地糾紛主要指圍繞著土地的產(chǎn)權(quán)、收益、使用所產(chǎn)生的分歧以及社會(huì)沖突。本文的土地包含耕地、山林以及宅基地等與農(nóng)民生活密切相關(guān)的土地類型。從歷史上看，圍繞著土地、山林、宅基地等不動(dòng)產(chǎn)的糾紛歷來(lái)是農(nóng)村社會(huì)的主要矛盾類型。尤其是隨著人口的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)條件的變動(dòng)，圍繞土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的糾紛一般都會(huì)大量出現(xiàn)，并成為影響社會(huì)秩序的重大問(wèn)題[17]。近年來(lái)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中，伴隨著大量人口返回農(nóng)村居住、創(chuàng)業(yè)，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境的改善，農(nóng)村土地的價(jià)值開(kāi)始上升。在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地糾紛的發(fā)生具有歷史發(fā)展的必然性。

(一)農(nóng)村土地糾紛的類型

依據(jù)糾紛主體的不同，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的土地糾紛可分為以下三種基本類型。

第一，農(nóng)民之間的土地糾紛。在土地糾紛的類型中，農(nóng)民之間的土地糾紛是農(nóng)村社會(huì)土地糾紛乃至農(nóng)村社會(huì)糾紛的主要糾紛類型。在發(fā)生緣由上，農(nóng)民之間主要圍繞著耕地、宅基地以及山林的權(quán)屬、邊界、使用方式等原因發(fā)生。其中，近年來(lái)圍繞著宅基地和山林邊界確立引發(fā)的權(quán)屬糾紛相對(duì)較多。從發(fā)生時(shí)間上看，這類糾紛并非在當(dāng)下突然產(chǎn)生，而更多的是既有歷史糾紛的集中爆發(fā)。也就是說(shuō)，村民之間爭(zhēng)地、爭(zhēng)山引發(fā)的糾紛一直存在，只是在農(nóng)民外出務(wù)工以及土地收入在農(nóng)民家庭生計(jì)中比重下降的背景下，這種土地糾紛并沒(méi)有直接表現(xiàn)出來(lái)。隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善、農(nóng)民外流人口的返鄉(xiāng)和土地價(jià)值的上升，農(nóng)民對(duì)土地權(quán)屬和邊界的重視程度相應(yīng)上升，原本潛藏著的土地糾紛開(kāi)始外顯。

第二，農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的土地糾紛。隨著近年來(lái)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的土地糾紛開(kāi)始成為一種新的土地糾紛類型。在國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策引導(dǎo)下，通過(guò)流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，農(nóng)村社會(huì)中產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)公司、種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。在法律關(guān)系上，農(nóng)民一般是在保留土地承包權(quán)的前提下將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)主體，由其進(jìn)行一定年限的經(jīng)營(yíng)。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的政策預(yù)期，土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民不僅獲得土地流轉(zhuǎn)收入，也將獲得外出務(wù)工機(jī)會(huì)。但是，隨著農(nóng)民的返鄉(xiāng)，農(nóng)民對(duì)土地的重視程度又開(kāi)始增加，部分農(nóng)民便以合同瑕疵、流轉(zhuǎn)程序不合法以及生存需要為由要求流入方返回合同未到期的土地。從實(shí)踐來(lái)看，由于農(nóng)業(yè)公司流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模大，涉及的農(nóng)民數(shù)量多，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)公司之間的糾紛尤為尖銳。

第三，農(nóng)民和地方政府之間的土地糾紛。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中，由于涉及大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，圍繞著土地征收和土地征收后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地方政府與農(nóng)民之間的土地糾紛相應(yīng)發(fā)生。與之前城市化進(jìn)程中的土地征收不同，由于鄉(xiāng)村振興中的土地非農(nóng)使用主要用于農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一些地方政府就未按照統(tǒng)一的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，但是，被占用土地的農(nóng)民卻往往要求“同地同價(jià)”，由此雙方產(chǎn)生分歧。在實(shí)踐中，由于村級(jí)組織扮演著地方政府具體執(zhí)行者的角色，農(nóng)民和村級(jí)組織之間的土地糾紛亦會(huì)相應(yīng)產(chǎn)生。

從實(shí)踐來(lái)看，由于第三種糾紛涉及國(guó)家的土地管理制度以及地方政府的行為，其發(fā)生邏輯和調(diào)解邏輯具有不同于前兩者的特征。相比較而言，前兩種糾紛不僅更為普遍，而且都發(fā)生在農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部，鄉(xiāng)土社會(huì)中的民間規(guī)則在糾紛解決中的作用更為明顯。本文以下的分析主要以前兩種土地糾紛為基礎(chǔ)展開(kāi)。

(二)土地糾紛化解中的法治困境

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，面對(duì)數(shù)量上升且類型多樣的土地糾紛，以法治為基本特征的訴訟機(jī)制將面臨諸多困境。

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第一，土地法治的根基仍然具有不穩(wěn)定性。近年來(lái)，對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)的確權(quán)登記已經(jīng)在全國(guó)各地開(kāi)展并陸續(xù)完成，確權(quán)登記后的土地邊界以及法律權(quán)屬關(guān)系在文本上已經(jīng)基本清晰。從全國(guó)來(lái)看，不僅很多農(nóng)民獲得了明確標(biāo)志其宅基地、耕地以及山林地理四至和產(chǎn)權(quán)主體的證件，很多新型農(nóng)業(yè)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也得到了法律確認(rèn)。如果說(shuō)土地確權(quán)是土地法治的起點(diǎn)，那么隨著土地確權(quán)登記的完成，法治規(guī)則將成為農(nóng)民對(duì)自身土地權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的重要依據(jù)。按照土地確權(quán)的制度預(yù)期，一旦農(nóng)民的土地權(quán)益被侵犯，法治規(guī)則以及其引導(dǎo)下的訴訟活動(dòng)將發(fā)揮直接的定紛止?fàn)幾饔?。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，依靠法治方式解決糾紛卻面臨兩方面困境：其一，農(nóng)村社會(huì)仍然存在相當(dāng)部分的土地未能完成確權(quán)。在土地確權(quán)中，由于無(wú)法就耕地、山林以及宅基地的邊界和權(quán)屬達(dá)成共識(shí)，農(nóng)村社會(huì)仍然存在一定數(shù)量的未確權(quán)土地。當(dāng)法治的基本規(guī)則還沒(méi)有建立的時(shí)候，利益相關(guān)方就往往無(wú)法提起正式的訴訟和權(quán)利補(bǔ)償訴求。其二，部分農(nóng)村地區(qū)只是在形式上完成了土地確權(quán)。在土地確權(quán)運(yùn)動(dòng)中，由于面臨著上級(jí)政府的督促和考核壓力，地方政府往往急于完成土地確權(quán)任務(wù)，以致部分土地的確權(quán)事實(shí)上是在缺少各方村民確認(rèn)并達(dá)成共識(shí)的條件下完成的。由于缺少利益相關(guān)方的認(rèn)可，法律上的權(quán)屬界定不僅無(wú)法在糾紛解決中真正發(fā)揮作用，對(duì)其簡(jiǎn)單化的使用還可能激發(fā)更大的矛盾。

第二，土地的訴訟機(jī)制往往無(wú)法與農(nóng)村土地的保障功能匹配。在我國(guó)的法律規(guī)定中，國(guó)家在土地糾紛處理中整體上保持著相對(duì)的克制，支持一種以調(diào)解、仲裁為主的非訴訟方式來(lái)解決糾紛。如《中華人民共和國(guó)土地管理法》第14條規(guī)定：土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。再如，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第55條規(guī)定：因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴。國(guó)家之所以倡導(dǎo)一種非訴的方式解決土地糾紛，一方面在于土地糾紛的復(fù)雜性使然，另一方面更可能在于國(guó)家期待以一種和緩的、雙方都能接受的方式來(lái)處理土地糾紛。畢竟，土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)和生活資料，即使存在重大過(guò)錯(cuò)的一方農(nóng)民也仍然要依靠土地生存。通過(guò)雙方的協(xié)商，而非過(guò)早地使用具有刻板、僵硬色彩的法治手段，糾紛的處理結(jié)果就不會(huì)損害任何一方的生存需要。

第三，土地訴訟往往無(wú)法滿足農(nóng)村熟人社會(huì)秩序維系的需求。與其他社會(huì)糾紛不同，土地糾紛往往發(fā)生在相鄰關(guān)系之中。如果說(shuō)村莊構(gòu)成一個(gè)典型的熟人社會(huì)，鄰里關(guān)系則是一種更加緊密的熟人社會(huì)。在這種“抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)”的緊密關(guān)系中，雙方不僅期待糾紛的化解，也期待雙方關(guān)系的適度修復(fù)。然而，訴訟一般是以一方的勝利和一方的敗訴為后果，敗訴后一方的不滿情緒便可能轉(zhuǎn)化為日后的敵對(duì)情緒。因此，只要繼續(xù)在村莊社會(huì)和鄰里關(guān)系中生活，糾紛的化解就需要建立在雙方共識(shí)的基礎(chǔ)之上，這意味著，訴訟所引發(fā)的對(duì)抗模式不利于村莊社會(huì)秩序的長(zhǎng)久維系。

從歷史的比較來(lái)看，相比于傳統(tǒng)時(shí)期，當(dāng)下農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)已經(jīng)極大的增長(zhǎng)，圍繞著土地訴訟案件的絕對(duì)數(shù)量在持續(xù)增多。但基于以上的分析可以看出，在新的時(shí)代背景下，由于土地糾紛的特殊性以及所在場(chǎng)域的特殊性，相當(dāng)數(shù)量的土地糾紛卻無(wú)法邁入法治的軌道進(jìn)行化解，包括調(diào)解在內(nèi)的非訟手段仍將是新時(shí)期應(yīng)對(duì)土地糾紛的主要方式。

三、土地糾紛調(diào)解的展開(kāi)

相比于訴訟機(jī)制，調(diào)解機(jī)制具有極強(qiáng)的靈活性和便捷性特征，從而更有利于土地糾紛的化解。事實(shí)上，在很多土地糾紛中，農(nóng)民的一些利益訴求并沒(méi)有明確的法律依據(jù)，但卻在鄉(xiāng)土社會(huì)中得到廣泛認(rèn)可，因此，能否認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)在的秩序維系機(jī)制，能否依據(jù)鄉(xiāng)村的“地方性知識(shí)”(2)本文中的地方性知識(shí)是相對(duì)于現(xiàn)代化和普遍化的知識(shí)而言，是一種在地方化、與當(dāng)?shù)刂R(shí)掌握者密切關(guān)聯(lián)，并需要在一個(gè)地方的生活場(chǎng)景中才能獲得的知識(shí)。關(guān)于地方性知識(shí)的討論具體參見(jiàn)：[美]克里德?！じ駹柶?地方性知識(shí)[M].王海龍，張家瑄，譯.北京:中央編譯出版社,2000 : 278-279.和民間習(xí)慣化解糾紛，這往往是實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)幍年P(guān)鍵。一般而言，在土地糾紛的化解中，調(diào)解組織必須具備以下的土地“地方性知識(shí)”以及由此而產(chǎn)生的調(diào)解能力。

第一，土地的歷史性知識(shí)。作為農(nóng)村社會(huì)最重要的生活和生產(chǎn)資料，農(nóng)民的生活和生產(chǎn)活動(dòng)都要圍繞著土地展開(kāi)。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土中國(guó)社會(huì)，土地是農(nóng)民的命根子，對(duì)土地的占有和支配是農(nóng)民重要的生產(chǎn)和生活目標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)民與土地的關(guān)系相對(duì)疏離，但二者之間的關(guān)系并沒(méi)有完全割斷。通過(guò)一種“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”模式[18]，很多農(nóng)民家庭仍然依賴于土地的社會(huì)保障功能。正是由于將土地視作當(dāng)下或者未來(lái)生活的保障，農(nóng)民往往對(duì)土地產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)出錙銖必較的態(tài)度。因此，圍繞著土地的糾紛一旦發(fā)生，每一方都不輕易退讓，以致土地糾紛長(zhǎng)期存在。從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)來(lái)看，圍繞著宅基地、土地的邊界，雙方往往會(huì)產(chǎn)生數(shù)年甚至數(shù)十年的矛盾。在很多時(shí)候，當(dāng)下的土地糾紛往往是歷史糾紛的延續(xù)和集中爆發(fā)，糾紛的調(diào)解者便需要了解土地糾紛的源頭和歷史脈絡(luò)。

從農(nóng)民的角度來(lái)看，依據(jù)歷史上的產(chǎn)權(quán)歸屬確定當(dāng)下有爭(zhēng)議土地的產(chǎn)權(quán)歸屬具有當(dāng)然的正當(dāng)性。也就是說(shuō)，與流動(dòng)社會(huì)不同，由于村莊生活具有歷史的連續(xù)性，農(nóng)民常常將土地產(chǎn)權(quán)歷史的歸屬作為當(dāng)下產(chǎn)權(quán)界定的主要依據(jù)。在土地糾紛中，雙方一個(gè)重要的爭(zhēng)議點(diǎn)就是歷史上究竟誰(shuí)占有了該土地的產(chǎn)權(quán)。比如，因經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低，一些相對(duì)偏僻的山林曾長(zhǎng)期處在無(wú)人管理的狀態(tài)，如今在山林價(jià)值上升的背景下，不同的村民便都以歷史上某個(gè)時(shí)期該山林歸自己所有為由伸張對(duì)該山林的權(quán)利。在這種局面下，能否真正還原該山林產(chǎn)權(quán)占有的歷史對(duì)于糾紛的化解至關(guān)重要(3)依據(jù)歷史歸屬確立土地產(chǎn)權(quán)的做法也一定程度上得到了中央和地方政府的支持，如在林權(quán)改革、土地確權(quán)的很多政策文件中都多次出現(xiàn)要在尊重歷史的前提下開(kāi)展的規(guī)定和表述。。但問(wèn)題在于，在早期山林產(chǎn)權(quán)登記制度不健全以及相關(guān)測(cè)量技術(shù)不發(fā)達(dá)的條件下，部分偏遠(yuǎn)山林的歷史歸屬并沒(méi)有形成明確的文字記載和科學(xué)的判斷依據(jù)。對(duì)歷史知識(shí)的掌握只能從那些了解地方歷史的當(dāng)事人和參與人中獲得。幸運(yùn)的是，由于土地資源的重要性，在中國(guó)農(nóng)村每一次分山、分田時(shí)都會(huì)有其他村民的共同參與，從而能夠?yàn)楹罄m(xù)的爭(zhēng)議提供相關(guān)土地的歷史性知識(shí)。與其他知識(shí)相比，這種知識(shí)是地方社會(huì)的獨(dú)特知識(shí)，是只有在當(dāng)?shù)卮迩f生活才可能具備的知識(shí)。因此，在調(diào)解的開(kāi)展之前和開(kāi)展過(guò)程中，調(diào)解組織必須走群眾路線，走訪老的村組干部、老黨員以及年老村民，以充分了解和掌握這些地方性的歷史知識(shí)。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在當(dāng)下農(nóng)村土地的使用和收益領(lǐng)域仍然存在諸多習(xí)慣法，如果不能對(duì)這種習(xí)慣法加以了解和重視，調(diào)解者對(duì)土地糾紛的調(diào)解不僅無(wú)法產(chǎn)生作用，甚至可能會(huì)激發(fā)農(nóng)村的矛盾。比如，在人口密集的華北農(nóng)村，農(nóng)民在居住形態(tài)上戶戶相鄰，并且一般以“前院后屋”的封閉院落為基本的生活場(chǎng)所。在如此高密度的居住空間下，為了避免對(duì)鄰居家的采光、隱私產(chǎn)生不利影響，根據(jù)約定俗成的做法，相鄰村民在建設(shè)新房屋時(shí)一般都要保持大體相同的高度。如果想突破原有住房的高度或者修建更高的樓房，一般要通過(guò)與鄰里的協(xié)商，進(jìn)而就樓房的高度、房屋后窗的設(shè)置等問(wèn)題達(dá)成一致后才可以進(jìn)行。一旦有少數(shù)人在不與鄰居協(xié)商的前提下修建樓房或者增高房屋的高度，就可能導(dǎo)致鄰里之間的建房糾紛。面對(duì)這種情況，糾紛的調(diào)解者必須了解和尊重村莊中的建房習(xí)慣，由此才可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)質(zhì)正義。而如果忽視了這一“鄰里同意”的習(xí)慣法存在，僅僅依據(jù)正式法律的規(guī)定進(jìn)行裁判，這種行為不僅會(huì)激起多數(shù)村民的不滿，也會(huì)給農(nóng)村的建房秩序乃至社會(huì)秩序帶來(lái)一系列破壞性的后果。

由于地方社會(huì)的習(xí)俗、規(guī)則發(fā)揮著重要的定紛止?fàn)幾饔?，調(diào)解者便需要對(duì)其秉持一種功能主義的認(rèn)知。在具備了村莊生活的語(yǔ)境和土地的習(xí)慣法知識(shí)后，調(diào)解者就不會(huì)簡(jiǎn)單地以缺少法律依據(jù)為由對(duì)農(nóng)民看似不合理的要求視而不見(jiàn)，也不會(huì)僅僅依據(jù)法律的支持就對(duì)少部分村民的訴求理所當(dāng)然地加以維護(hù)。在尊重法律的同時(shí)盡可能尊重地方的土地使用習(xí)慣是大部分民間土地糾紛得以化解的重要原因。

第三，土地的人格化知識(shí)。從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)的變遷是一場(chǎng)從“身份社會(huì)”到“契約社會(huì)”的變化。為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)中的平等訴求，在處理社會(huì)糾紛時(shí)，司法系統(tǒng)要有意識(shí)地將人的身份、性格、階層等人格化因素全部擯除，而只關(guān)注案件本身的是非曲直以及相對(duì)應(yīng)的法定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于以國(guó)家力量為后盾，司法系統(tǒng)依據(jù)法律所做出的審判結(jié)果具有強(qiáng)制性，糾紛雙方必須依照?qǐng)?zhí)行。然而，由于缺少法律效力和國(guó)家強(qiáng)制力的保障，糾紛的調(diào)解必須建立在雙方共識(shí)達(dá)成的基礎(chǔ)之上，如此才能保障調(diào)解結(jié)果真正被執(zhí)行。因此，與訴訟不同，為了雙方能夠達(dá)成共識(shí)，調(diào)解組織就必須善于做人的工作，充分了解附著在土地糾紛之上的各種社會(huì)關(guān)系對(duì)糾紛產(chǎn)生和化解的可能影響。

首先，調(diào)解組織要將土地糾紛放置在雙方當(dāng)事人的關(guān)系中進(jìn)行理解。在某種程度上，很多土地糾紛的產(chǎn)生往往是雙方當(dāng)事人的其他糾紛在土地領(lǐng)域中的投射。比如，雙方村民圍繞著宅基地或林地的邊界爭(zhēng)執(zhí)不下，但其實(shí)雙方都“醉翁之意不在酒”，原有關(guān)系的不和導(dǎo)致他們利用土地問(wèn)題“出氣”。從實(shí)踐來(lái)看，糾紛土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和面積都非常有限，雙方為此所花費(fèi)的時(shí)間和精力都遠(yuǎn)大于土地的價(jià)值，但在一股“氣”的作用下，糾紛雙方的維權(quán)行動(dòng)本質(zhì)上是一種韋伯意義上的“情感性行動(dòng)”[19]，以致他們并不關(guān)心行動(dòng)的成本和收益。在這種情境中，調(diào)解組織者要充分理解糾紛當(dāng)事人的行動(dòng)意圖和行動(dòng)類型，從而才能把握糾紛化解工作中的著力點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。

其次，調(diào)解組織要善于做人的工作，要根據(jù)不同的人、不同的關(guān)系采取不同的化解方式，即堅(jiān)持“一把鑰匙開(kāi)一把鎖”的調(diào)解原則。這意味著，即使面對(duì)同樣的土地糾紛，調(diào)解者所要采取的化解對(duì)策和方式可能完全不同。如，對(duì)于村莊中的“狠人”，調(diào)解者一方面要盡量安撫，另一方面也要顯示出足夠的權(quán)威，甚至要援引大量的法律依據(jù)和制裁措施對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)膲褐?；而?duì)于村莊中的弱勢(shì)農(nóng)民，調(diào)解組織則要在調(diào)解工作體現(xiàn)出關(guān)心和關(guān)懷，否則，長(zhǎng)期的村莊弱勢(shì)地位會(huì)使得他們想當(dāng)然地認(rèn)為調(diào)解結(jié)果不公。無(wú)論如何，調(diào)解組織在調(diào)解之前必須掌握大量的關(guān)于人的信息，糾紛的處理才能事半功倍。盡管這種策略性的化解方式無(wú)法為正式的法律系統(tǒng)和政策文件所確認(rèn)，但常常是調(diào)解工作在實(shí)踐中得以開(kāi)展并取得成功的重要保障。

作為一種非法治的糾紛化解方式，調(diào)解機(jī)制雖然具有策略性、權(quán)宜性的特征，但其恰恰能夠運(yùn)用法律體系所無(wú)法運(yùn)用的各種地方性知識(shí)，彌補(bǔ)單純法律力量在土地糾紛化解中的不足。在農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型和法治社會(huì)的建設(shè)還沒(méi)有徹底完成的社會(huì)條件下，依托各種地方性知識(shí)展開(kāi)的調(diào)解機(jī)制仍然具有存在的合理性。

四、土地糾紛調(diào)解的實(shí)現(xiàn)條件

對(duì)于包括土地糾紛在內(nèi)的基層社會(huì)糾紛，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，在我國(guó)的社會(huì)治理體系中形成了諸如“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在內(nèi)的諸多糾紛調(diào)解機(jī)制。其中，發(fā)動(dòng)和依靠群眾就地解決矛盾是一項(xiàng)重要的治理經(jīng)驗(yàn)[20]。從效果上看，人民群眾治理主體性的發(fā)揮使得“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”，極大地分擔(dān)了行政和司法系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)。由于人民群眾熟悉基層社會(huì)情況，他們更容易把握和理解糾紛當(dāng)事人的心理特征和利益訴求，從而能更有效、及時(shí)地化解矛盾。然而，伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)人口的流動(dòng)、村莊社會(huì)的陌生化以及社會(huì)內(nèi)生權(quán)威的缺失，依靠人民群眾開(kāi)展的糾紛調(diào)解機(jī)制不可避免地出現(xiàn)了效力的下滑[21]。面對(duì)日益多樣且復(fù)雜的土地糾紛，當(dāng)下主流的化解思路主要著眼于正式制度的建設(shè)，推動(dòng)諸如土地多元糾紛解決機(jī)制[22]、農(nóng)民土地利益訴求的表達(dá)機(jī)制[23]、土地法治法規(guī)[24]等制度體系和法律體系的完善。相比較而言，對(duì)土地糾紛化解和治理中傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的發(fā)掘和論證不足。而本文以上的論證顯示，在鄉(xiāng)村振興的背景下，具有“人民性”色彩的調(diào)解機(jī)制仍將在土地糾紛的化解中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。延續(xù)傳統(tǒng)基層治理的經(jīng)驗(yàn)，并積極鍛造調(diào)解機(jī)制功能得以發(fā)揮的制度和治理?xiàng)l件將是新時(shí)期應(yīng)對(duì)土地糾紛的關(guān)鍵。

(一)實(shí)現(xiàn)不同類型土地糾紛的調(diào)解分流

在我國(guó)，根據(jù)主持調(diào)解主體的不同，調(diào)解可以分為人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解和法院調(diào)解。在社會(huì)糾紛的處理中，每一種調(diào)解模式都具有不同的調(diào)解知識(shí)、調(diào)解資源以及調(diào)解程序，從而發(fā)揮著不同的功能與作用。在當(dāng)前一些地方，為了應(yīng)對(duì)大量的社會(huì)糾紛，地方政府推行了以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相融合的“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。從效果上看，“大調(diào)解”機(jī)制具有整合調(diào)解力量、提高調(diào)解能力的效果，但“大調(diào)解”機(jī)制的建設(shè)也導(dǎo)致了調(diào)解方式日趨單一化、不同調(diào)解機(jī)制功能混淆的后果。相比較而言，司法調(diào)解和行政調(diào)解具有更強(qiáng)的專業(yè)性和權(quán)威性，人民調(diào)解則具有更強(qiáng)的靈活性和地方性，而在各種調(diào)解合而為一的條件下，由于調(diào)解的主體往往是“幾塊牌子、一套人馬”，調(diào)解原本具有的多元性特征事實(shí)上在喪失。

由于農(nóng)村土地糾紛類型多樣，既涉及農(nóng)民與農(nóng)民之間的糾紛，又涉及農(nóng)民和資本之間以及農(nóng)民和地方政府之間的糾紛。一般情況下，針對(duì)不同類型的土地糾紛，不同的調(diào)解機(jī)制具有不同的作用。從實(shí)踐來(lái)看，由于具有較強(qiáng)的民間性和隱蔽性，農(nóng)民之間圍繞著建房、山林的糾紛較多地適用于人民調(diào)解；由于涉及正式的法律合同和政策規(guī)定，民間的規(guī)則發(fā)揮作用的空間有限，農(nóng)民和資本之間以及農(nóng)民和地方政府之間的糾紛則更多地適用于行政調(diào)解或者司法調(diào)解。如果缺少對(duì)土地糾紛不同調(diào)解需求的洞察，調(diào)解機(jī)制的作用便不可能得到充分發(fā)揮。因此，對(duì)糾紛的化解不能僅僅寄希望于調(diào)解者組織力量的強(qiáng)大，更應(yīng)注重調(diào)解方式與糾紛類型的契合性。在這個(gè)意義上，保持多元性和多層次性的調(diào)解制度，推動(dòng)不同土地糾紛向不同調(diào)解機(jī)制分流，將極大地提升土地糾紛的化解效率。

當(dāng)然，多元的調(diào)解機(jī)制存在并不意味著不同調(diào)解類型之間的各自為政。在某種意義上，筆者并不排斥“大調(diào)解”制度的建設(shè)，而是認(rèn)為“大調(diào)解”制度建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該是在保持現(xiàn)有調(diào)解類型多元性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)不同調(diào)解方式之間的制度銜接和制度配合，如，在地方調(diào)解機(jī)構(gòu)之間建立矛盾糾紛信息通報(bào)制度、聯(lián)絡(luò)員制度、協(xié)助調(diào)解制度等，這樣，當(dāng)人民調(diào)解無(wú)效時(shí)，行政調(diào)解、司法調(diào)解乃至訴訟等手段相應(yīng)跟進(jìn)，避免出現(xiàn)糾紛應(yīng)對(duì)機(jī)制的空白期。在明確的功能分類和制度銜接下，調(diào)解制度將更好地發(fā)揮糾紛化解作用。

(二)強(qiáng)化土地糾紛化解中人民調(diào)解的第一道防線作用

在調(diào)解制度的體系中，處在底層的人民調(diào)解扮演著土地糾紛第一道防線的角色。從主體上看，人民調(diào)解的參與者是與糾紛當(dāng)事人共同生活在同一場(chǎng)域的居民，他們天然地熟悉農(nóng)村、熟悉土地的地方性知識(shí)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》的規(guī)定，作為調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，無(wú)論是企事業(yè)單位還是鄉(xiāng)村兩級(jí)都可以靈活地設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。在村民委員會(huì)中，一般都會(huì)設(shè)立專門(mén)的治保主任或者調(diào)解主任，由其專門(mén)負(fù)責(zé)本村人民調(diào)解委員會(huì)的工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，一般由司法所牽頭組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)。此外，法律還專門(mén)設(shè)立人民調(diào)解員制度。村莊社會(huì)中具有權(quán)威和影響力的精英，如老干部、老黨員、老教師以及新鄉(xiāng)賢等都能以人民調(diào)解員的身份參與糾紛化解。從過(guò)程上看，人民調(diào)解具有更鮮明的非正式性特征，從而能夠?qū)⒄皆V訟中無(wú)法被認(rèn)可的證據(jù)和訴求通盤(pán)考慮。由于沒(méi)有脫離村莊社會(huì)的語(yǔ)境，調(diào)解者往往能夠有效識(shí)別糾紛當(dāng)事人的行為或者訴求的合理性與否，并最終為土地糾紛在情、理、法的平衡中得以解決提供可能。在這個(gè)意義上，人民調(diào)解并不會(huì)因?yàn)闆](méi)有掌握足夠的經(jīng)濟(jì)政治資源而缺少存在的價(jià)值，恰恰相反，其所具有的群眾性、自治性和非正式性特征正是其應(yīng)對(duì)土地糾紛的最大優(yōu)勢(shì)。

然而，部分地區(qū)的人民調(diào)解制度在運(yùn)作中卻出現(xiàn)了一定程度的目標(biāo)和功能紊亂。第一，人民調(diào)解的人民性存在“有名無(wú)實(shí)”的趨勢(shì)。由于國(guó)家對(duì)人民調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)立、經(jīng)費(fèi)保障和人員保障都有明確的支持，為了獲得這筆專門(mén)經(jīng)費(fèi)，很多地方的司法所、派出所等機(jī)構(gòu)進(jìn)行的行政調(diào)解便往往以“人民調(diào)解”的名義進(jìn)行，遂導(dǎo)致人民調(diào)解案件的激增[25]。而這種所謂的“人民調(diào)解”并不具備人民調(diào)解本身所具有的地方性和靈活性等獨(dú)特的治理優(yōu)勢(shì)。第二，人民調(diào)解存在治理化的趨勢(shì)。在穩(wěn)定壓倒一切的政治壓力下，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)具有上訪或者輿情風(fēng)險(xiǎn)的糾紛事件，基層政府往往抽調(diào)各個(gè)相關(guān)的職能部門(mén)，以人民調(diào)解的名義對(duì)糾紛進(jìn)行強(qiáng)力調(diào)解。在調(diào)解過(guò)程中，調(diào)解組織對(duì)糾紛當(dāng)事人施加壓力，人民調(diào)解的親和性和人格化特征不復(fù)存在，其事實(shí)上成為地方政府解決問(wèn)題的治理手段。第三，人民調(diào)解存在調(diào)解過(guò)程正式化和形式化的趨勢(shì)。對(duì)于純粹的民事糾紛，部分地區(qū)的人民調(diào)解又過(guò)多地追求調(diào)解工作的形式化，而不追求問(wèn)題的實(shí)質(zhì)解決。由于問(wèn)題的實(shí)質(zhì)解決需要耗費(fèi)大量的工作精力和時(shí)間，調(diào)解組織基于理性的考慮更愿意將這類糾紛推向包括訴訟在內(nèi)的其他渠道。一些研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所主導(dǎo)的人民調(diào)解已經(jīng)從解決問(wèn)題導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樨瀼胤沙绦驅(qū)?，調(diào)解過(guò)程中所追求的程序原則、規(guī)范原則導(dǎo)致土地糾紛無(wú)法解決和矛盾積壓[26]。一旦人民調(diào)解作用喪失，糾紛當(dāng)事人更加不信任人民調(diào)解的作用，人民調(diào)解陷入惡性循環(huán)。因此，恢復(fù)并凸顯人民調(diào)解制度的人民性對(duì)于新時(shí)期土地糾紛的化解具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(三)加強(qiáng)土地糾紛調(diào)解組織的能力建設(shè)

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，村莊中的調(diào)解委員會(huì)一般由村民委員會(huì)依法設(shè)立，糾紛調(diào)解的主任、委員與村委會(huì)成員存在重合。在人民調(diào)解嵌入村級(jí)治理的條件下，村級(jí)組織治理能力的高低直接關(guān)系土地糾紛調(diào)解的實(shí)現(xiàn)。然而，在土地糾紛的化解中，村級(jí)組織治理能力的提升并不主要體現(xiàn)為自身行政化色彩的提升以及掌握資源的增多，而體現(xiàn)為其對(duì)村莊情況的熟悉程度以及對(duì)村民動(dòng)員能力的增長(zhǎng)。近年來(lái)，土地糾紛調(diào)解所依賴的基層治理?xiàng)l件發(fā)生了明顯變化，村級(jí)治理的行政化和懸浮化影響了土地糾紛調(diào)解的順利實(shí)現(xiàn)。

雖然按照《中華人民共和國(guó)村民組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是遵循民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的自治機(jī)構(gòu)，但在實(shí)踐中，地方政府卻具有改變村級(jí)組織自治屬性的強(qiáng)大動(dòng)力。由于村級(jí)組織最為熟悉農(nóng)村情況，地方政府的多數(shù)治理任務(wù)都離不開(kāi)村級(jí)組織的配合和執(zhí)行。面對(duì)新時(shí)期各種戰(zhàn)略任務(wù)持續(xù)增多的局面，為了更有效地驅(qū)動(dòng)村干部做事，地方政府更是要全面加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的行政控制。一方面，通過(guò)提高村干部的收入待遇和改善村級(jí)組織的辦公條件，地方政府大幅度提升了村干部的職業(yè)化程度；另一方面，地方政府對(duì)村干部監(jiān)督和考核壓力又在不斷增大。在這種條件下，村干部不僅將大量時(shí)間用于完成上級(jí)布置的行政事務(wù)，而且還因?yàn)椤肮ぷ髁艉邸?“臺(tái)賬檢查”等上級(jí)的規(guī)范化要求而進(jìn)一步耗損了自身有限的治理精力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)村干部的關(guān)注點(diǎn)主要是上級(jí)布置的各種任務(wù)的完成和迎檢時(shí)，來(lái)自村莊社會(huì)的很多內(nèi)在需求便常常無(wú)法得到及時(shí)回應(yīng)，村級(jí)組織與村民互動(dòng)的時(shí)間和機(jī)會(huì)將會(huì)繼續(xù)減少。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，與村莊社會(huì)的疏離將使得村干部不再具備豐富的包括土地地方性知識(shí)在內(nèi)的各種地方性知識(shí)，由其主持的所謂人民調(diào)解便相應(yīng)喪失了原本具有的調(diào)解優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而無(wú)法滿足農(nóng)民群眾在土地糾紛中對(duì)鄉(xiāng)土正義的需求。在這個(gè)意義上，人民調(diào)解功能的發(fā)揮與基層治理整體環(huán)境的改善密切相關(guān)，維系基層治理的自治性和非正式性是基層調(diào)解制度發(fā)揮作用的重要保障。

五、結(jié)語(yǔ)

盡管針對(duì)調(diào)解制度的非法治特征以及適用范圍一直存在諸多的批評(píng)和質(zhì)疑，但在社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，調(diào)解制度仍不可或缺?；卩l(xiāng)村振興背景下土地糾紛的多樣性和多發(fā)性趨勢(shì)，本文從微觀層面上論證了這套中國(guó)特色的制度安排所具有的獨(dú)特治理功能。事實(shí)上，在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)(不僅在土地領(lǐng)域)，由于文化傳統(tǒng)、制度安排以及歷史變遷路徑的特殊性，農(nóng)民在諸多領(lǐng)域都存在著對(duì)非訴解決機(jī)制的需求。即使各種地方性規(guī)則會(huì)隨著農(nóng)村現(xiàn)代化和法治化進(jìn)程的完成而最終消失，但在這個(gè)轉(zhuǎn)型未完成之前，調(diào)解機(jī)制在農(nóng)村社會(huì)糾紛的化解中仍具有不可替代的價(jià)值和功能。在這個(gè)意義上，論證這一傳統(tǒng)制度的優(yōu)勢(shì)并討論其在新的社會(huì)條件下的實(shí)現(xiàn)方式，無(wú)論是對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)還是對(duì)于國(guó)家治理體系的完善都將具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。